Evolución del sistema institucional como parámetro de autogobierno. En particular, el entramado organizativo de Castilla y León. Evolution of the institutional system as a selfgovernment parameter. In particular, the organizational framework in Castilla and Leon

AutorLuis Ángel Ballesteros Moffa
CargoProfesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de León
Páginas81-101

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1. La configuración del modelo territorial del estado

Con la aprobación de los últimos Estatutos de Autonomía, entre ellos el de Castilla y León mediante la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero,1 culminó la primera etapa en la gestación del Estado autonómico o Estado de las Autonomías, cuyo punto de arranque y verdadero motor del proceso se localizaban en el art. 2, Título VIII y disposiciones adicional primera y transitorias primera a séptima de la Constitución de 1978. En el ínterin serían necesarios numerosos esfuerzos por ordenar y racionalizar este complejo proceso, lastrado desde el primer momento por la indeterminación constitucional, y en el que hubo de mediar el propio legislador (proyecto de la LOAPA purgado por la STC 76/1983, de 5 de agosto, en la Ley del Proceso Autonómico de 14 de octubre de 1983), a partir del Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomía presidida por Eduardo García de Enterría, de mayo de 1981, y los Acuerdos Autonómicos de 31 de julio de 1981 entre la UCD y el PSOE.

La decidida apuesta del constituyente por el principio de descentralización, no sólo haciendo posible la proyección territorial de los clásicos poderes del Estado sobre unas nuevas colectividades territoriales, sino también reconociendo la autonomía real de las Entidades Locales (en el caso de Castilla y León, recuérdese el Acuerdo de Pacto Local de noviembre de 2005 como segunda descentralización superpuesta a la estatal culminada en 1999),2 insufló al sistema de los resortes necesarios para superar la espontaneidad e improvisación de los primeros momentos, generalizándose a la postre un modelo de autonomía política prácticamente desconocido en nuestro Derecho patrio.3

Si exceptuamos el efímero episodio federal de 1873 bajo la presidencia de Pi y Margall con un proyecto de Constitución federalista y liberal que contemplaba la Nación española estructurada en diecisiete Estados (incluidos Cuba y Puerto Rico), o las diversas entidades subestatales reconocidas en la España constitucional desde una dimensión geográfico-administrativa, los precedentes se reducen prácticamente a la experiencia regionalista de la II República, junto al fenómeno preautonómico como antecedente inmediato del Estado compuesto constitucional.

La Constitución de 1978 en su disposición transitoria segunda se hace eco de este primer precedente al referirse a aquellos "territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía" y contaran a la vez con regímenes provisionales de autonomía, los cuales podían acceder inmediatamente al máximo techo competencial sin necesidad de seguir todo el iter procedi-

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mental exigido por el art. 151. Serían suficientes a este fin un acuerdo por mayoría absoluta de los órganos preautonómicos colegiados superiores, su comunicación al Gobierno, y ulterior elaboración del Estatuto conforme al art. 151.2, donde el referéndum exigido tan sólo precisa mayoría simple de los votos válidamente emitidos. Aunque de esta vía privilegiada se beneficiaron Cataluña, País Vasco y Galicia por cumplir históricamente con los citados requisitos, en puridad, de todas las Regiones que bajo el convulso período de la Constitución republicana de 1931 reivindicaron su autonomía, fue el Estatuto catalán de 1932 el que alcanzó verdadero recorrido (el vasco y gallego no lograron aprobarse hasta iniciada la Guerra Civil); dotándose incluso la Generalidad de Cataluña por Decreto de abril de 1931, en tanto no se aprobara el Estatuto, de un Consejo o Gobierno provisional, una Diputación provisional con representantes de los Municipios, y unos Comisarios a modo de delegados del Consejo.

Mayor alcance territorial tuvo el fenómeno preautonómico como fórmulas de tránsito postuladas fundamentalmente desde las élites políticas de los territorios periféricos.4 Restablecida provisionalmente la Generalidad catalana y creado el Consejo General vasco por los Reales Decretos-Leyes 41/1977, de 29 de septiembre y 1/1978, de 4 de enero, respectivamente, hasta trece Preautonomías se pusieron en funcionamiento a través del mismo instrumento normativo de urgencia, prefigurando en buena medida el futuro mapa autonómico, a excepción de Madrid y Navarra -no acogidas a régimen preautonómico-, o del supuesto particular de Santander y Logroño. Precisamente fueron estas dos últimas Provincias periféricas del viejo Reino de Castilla las que, a pesar de formar parte inicialmente del Ente preautonómico de Castilla y León conforme al Real Decreto-Ley 20/1978, de 13 de junio, acabaron erigiéndose en sendas Comunidades Autónomas uniprovinciales (Cantabria y La Rioja), a diferencia de León y Segovia donde su también problemática inclusión entre las once Provincias de la institución preautonómica no terminó cuajando en una autonomía separada.

Con estos antecedentes, la Constitución vigente diseña un Estado descentralizado de características absolutamente peculiares y diversas al resto de Estados compuestos del escenario internacional. Su difícil incardinación en alguno de los conocidos modelos territoriales de Estado regional (donde se parte de la unidad para reconocer la autonomía de los territorios), Estado federal (a partir de la diversidad territorial se promueve la integración en una federación) e incluso confederal (unión política de Estados soberanos), revela nuestra forma de organización territorial como un modelo sui generis, forjado a partir de elementos heterogéneos, cuya singularidad se encuentra además sometida a constante revisión. Si los específicos caracteres propios de su inicial diseño y gestación diferenciaron al Estado de las Autonomías de otros Estados de nuestro entorno con formas de distribución territorial del poder típicamente regionales (Italia, Portugal) o federales (Alemania, Austria, Suiza), la deriva del proceso autonómico hacia fórmulas de autogobierno cada vez más acusadas no ha hecho más que enfatizar esa originalidad y eclecticismo, en una suerte de deba-

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te territorial perennemente abierto o transitorio.5 Junto a las notas vertebradoras de unidad, autonomía y solidaridad solemnemente consagradas en el art. 2 de la Norma Fundamental, puede afirmarse sin ambages que ha sido el principio dispositivo o de voluntariedad el verdadero árbitro en la configuración de nuestra organización territorial.6

Principio dispositivo presente en la propia formación de las Comunidades Autónomas, al no venir enumeradas o impuestas por el texto constitucional, sino derivarse de la iniciativa de las Provincias y demás territorios a partir de las distintas vías y momentos de acceso a la autonomía reconocidos en el mismo. Sucintamente, a través de la vía ordinaria o lenta de los arts. 143 y siguientes, como procedimiento más sencillo de iniciativa autonómica y aprobación del Estatuto, no vinculado a ninguna forma de consulta popular, pero por el que tan sólo podía asumirse el grupo de competencias del art. 148, al menos hasta que transcurriesen los cinco años de su apartado 2; o por la vía especial o rápida del art. 151, en cuanto sistema más riguroso para el acceso a la autonomía y aprobación del Estatuto, pero que como contrapartida permitía obtener el máximo nivel competencial desde un principio. Mientras por la primera se constituyeron la mayoría de las Comunidades Autónomas, en un proceso de autonomía gradual, por la segunda, junto a las Comunidades históricas beneficiadas por la ya comentada disposición transitoria segunda, accedió Andalucía. Al margen quedaron la Comunidad Valenciana y Canarias, con plena autonomía ab initio en virtud de sendas Leyes Orgánicas de transferencias ex art. 150.2 (11/1982 y 12/1982, ambas del 10 de agosto), además de los supuestos extraordinarios de la Comunidad Fo-ral de Navarra (disposición adicional primera),7 y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla [art. 144.b) y disposición transitoria quinta].

Principio dispositivo presente también pues en el reparto competencial, desde el momento en que no se optó por una participación igualitaria en las competencias autonómicas, sino que, vinculado al concreto procedimiento, se permitió al menos de inicio una distribución competencial asimétrica, que no ha resistido la lógica federal. Competencias autonómicas, por otra parte, no claramente deslindadas de las estatales, pues sin perjuicio de determinados criterios constitucionales, su concreción definitiva ha quedado al albur de cada Estatuto de autonomía, sus ulteriores reformas, la utilización de determinadas técnicas de transferencia o delegación de competencias estatales, o de las especiales circunstancias presentes en determinados territorios como los forales.

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Además, y sin ánimo de agotar todos los rasgos definitorios, la brecha entre ciudadanía y proceso autonómico se ha erigido en otra de las notas sobresalientes de nuestro modelo, toda vez que la reducción en la práctica de los trámites de mayor contenido democrático en los diversos procesos de gestación y reforma ha llegado a cuestionar el mismo respaldo popular del Estado autonómico (Parada Vázquez).8 Ténganse en cuenta, en este sentido, la aprobación de los regímenes preautonómi-cos por Reales Decretos-Leyes; la excepción parcial por la...

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