El procedimiento selectivo de funcionarización (III): El procedimiento de adquisición de la condición de funcionario

AutorXavier Boltaina Bosch
Cargo del AutorDoctor en Derecho

1. Introducción

La formulación tanto del carácter restringido de la funcionarización (capítulo tercero) como de los aspectos selectivos de los instrumentos de gestión de personal (capítulo cuarto) ya han apuntado lo que es, per se, uno de los núcleos centrales del proceso de funcionarización, objeto del presente capítulo: la adquisición de la condición de funcionario a través de un sistema selectivo ad hoc1. El procedimiento de selección es uno de elementos básicos del propio derecho de la función pública, a pesar de lo cual no son muchos los estudios doctrinales que han tratado en profundidad los diversos aspectos del mismo. No pretendemos en este capítulo llevar a cabo tal análisis, pero si considerar el procedimiento selectivo específico que supone la funcionarización y estudiarlo desde esta perspectiva, lo que supondrá también analizar el proceso selectivo en genérico en todo aquello que afecta o mediatiza el específico de funcionarización.

Ciertamente la funcionarización se configura como un proceso selectivo ad hoc, pero ello no supone que la selección sea un factor de segundo orden en la institución como tal. Un análisis de su singularidad obliga, no obstante, a una reflexión general de los procesos selectivos, para establecer en que aspectos se asemejan o son idénticos y en cuáles difieren o adoptan una particularidad específica. 307

Sin embargo, este capítulo sería incompleto si se centrara únicamente en el análisis teórico, por otro lado absolutamente imprescindible. Es necesario también un estudio práctico, en base a la actuación de las Administraciones Públicas; para ello se han consultado numerosas convocatorias específicas que han aprobado procesos de funcionarización desde 19912. También se ha tenido presente el fruto de la negociación colectiva autonómica y local, fundamentalmente en cuanto a convenios colectivos de personal de las Comunidades Autónomas y, en menor medida, de los entes locales.

2. El procedimiento selectivo para la adquisición de la condición de funcionario

En los sistemas occidentales, dos han sido los procedimientos ordinarios de acceso al empleo público: el denominado de spoils system (sistema de botín) y el de merits system (sistema de mérito), que corresponden geográficamente -aunque no con absoluta precisión- como referente a la Administración estadounidense, en el primer caso, y a las Administraciones europeas, en el segundo. El sistema de mérito, o merits system, ha sido definido como una conquista, no necesariamente materializado de forma absoluta, en la historia occidental de la función pública, y se articula en torno a un procedimiento de acceso que prevé pruebas objetivas, basadas en el principio de igualdad, en las cuales los aspirantes deben acreditar una determinada capacidad, competencia o incluso integridad moral suficiente3. La lógica es que la Administración no puede incorporar personal a su servicio siguiendo los mismos parámetros de libertad en el reclutamiento que se predican del sector privado.

Este último es el modelo español y de los países del entorno europeo democrático, que se apoyan sobre los referidos principios de igualdad, mérito y capacidad, si bien entre aquel primero y estos segundos, pese a su presentación conjunta en la mayoría de textos constitucionales, hay diferencia de contenido y alcance. Así, en tanto que el principio de mérito y capacidad implica la acreditación de determinadas cualidades intelectuales, morales y físicas y tiene su origen en el derecho inglés y alemán, el principio de igualdad en el acceso al empleo público es la concreción del principio general de igualdad ante la ley y nace de la Revolución francesa. En todo caso, todos estos principios son de obligado cumplimiento por cuanto la Administración, en su actuación, está obligada a gestionar el interés público con eficacia: se vinculan por tanto aquellos a este también principio de actuación4.

La CE de 1978 consagra, como ya hemos tenido ocasión de mencionar, los principios de igualdad, mérito y capacidad5, en los arts.23.2 y 103.3. No obstante, todos ellos no se plasman con el mismo alcance; así, el principio de igualdad cabe concretarlo según los requisitos que establezcan las leyes, en tanto que el principio de mérito se considera incondicionado y absoluto6, si bien la legislación estatal, autonómica y local los instituyen de manera conjunta para trabajadores públicos y funcionarios, de lo que es buen ejemplo el art.91.2 de la LBRL: "la selección de todo el personal (...) debe realizarse (...) mediante convocatoria pública (...) se garanticen, en todo caso, los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad".

La importancia del procedimiento selectivo se engarza, así, con un derecho fundamental cual es el de acceso a la función pública y de ahí que acordemos con la doctrina más solvente que el grado de cumplimiento y vigencia de los principios mencionados suponen en la práctica un test sobre el respeto que una sociedad y su Administración Pública tienen hacia el Estado de Derecho, pero también constituyen una condición previa para el funcionamiento correcto de aquélla, pues la selección de los más capaces debe suponer un mayor grado de eficacia de los entes públicos7. Por otro lado, es pacífica la aceptación de que en el sistema constitucional español se establece una garantía institucional de la función pública y que dentro de ella, la selección del personal de los entes públicos se configura sometida a unos principios que la ordenan y presiden; de ahí que el propio Tribunal Constitucional haya calificado la importancia del proceso administrativo de selección como "el instrumento procedimental mediante el cual se pretende conseguir, a través de unas fases taxativamente establecidas, que el acceso a los empleos y funciones públicos esté regido por los principios constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y publicidad". (STC 148/1986).

Además de las previsiones legales (leyes generales de función pública, fundamentalmente, pero también leyes especiales referidas a colectivos específicos: justicia, docentes universitarios, personal militar, función pública local, etc..), la regulación del procedimiento de selección de funcionarios aparece previsto, tanto para el ámbito estatal como para las Comunidades Autónomas en diversos reglamentos de desarrollo. La Administración del Estado se rige por el R.D.364/1995 de 10 de marzo por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso (RGI), con carácter supletorio para todos los funcionarios civiles estatales no incluidos en su ámbito de aplicación y para las restantes Administraciones Públicas; las Comunidades Autónomas sin excepción han aprobado sus propias normas reglamentarias. La característica fundamental de todo este desarrollo reglamentario es que, si bien su objetivo principal es regular el proceso selectivo para adquirir la condición de funcionario de carrera o interino, ya sea mediante el sistema de acceso libre o por el de promoción interna, se aplican igualmente a los procesos de funcionarización en todo aquello que no hay una regulación expresa para estos a través de leyes o disposiciones reglamentarias específicas. En unos casos, la remisión es prácticamente general (Cataluña), en tanto que en otros, el mayor desarrollo reglamentario específico de la funcionarización ha disminuido el papel de las disposiciones generales (así, Aragón o Madrid).

En conclusión, con carácter general, la adquisición de la condición de funcionario implica la superación de proceso selectivo formalmente establecido y, si así se previera, la realización y superación de unos cursos de formación y/o períodos de prácticas, el nombramiento conferido por la autoridad competente, la prestación de juramento o promesa de cumplir fielmente el cargo y la toma de posesión en el plazo reglamentariamente fijado. Este esquema es de aplicación igualmente al proceso de funcionarización, si bien con modulaciones o concreciones específicas previstas ex profeso por la norma o por la adaptación de los criterios aplicables con carácter general.

3. Requisitos de participación en los procesos selectivos de funcionarización

A diferencia de la selección de personal funcionario o laboral establecido en la legislación general8, en los procesos de funcionarización pueden establecer dos tipos de requisitos exigidos por la normativa: los de carácter general instituidos para cualquier proceso selectivo y los específicos propios del proceso que estudiamos. 310

El primer grupo lo constituyen, para el ámbito estatal, las exigencias establecidas en el art. 30.1 LFCE, no recogidas ni actualizadas por la LMRFP pero sí por todas las normas de función pública autonómicas: nacionalidad, edad, titulación, circunstancias físicas o psíquicas y antecedentes disciplinarios o de inhabilitación. Son elementos básicos, si bien en algunos supuestos la normativa autonómica ha matizado o modulado estos requisitos.

El segundo grupo lo conforman los requisitos específicos exigidos para la funcionarización, y a los cuáles ya nos hemos en parte referido en otros capítulos: básicamente ostentar la condición de personal laboral fijo y la adscripción del puesto de trabajo ocupado como laboral a régimen funcionarial. No obstante, la normativa y las convocatorias de funcionarización también han establecido otras especificidades que conviene estudiar.

El análisis del primer grupo importa a los efectos de la funcionarización porque se trata de requisitos de carácter general que son exigidos a ciudadanos que ya prestan servicios en la Administración. Su exigencia incondicionada puede llegar a distorsionar el proceso de funcionarización, pues no todos fueron requeridos en el acceso al empleo público laboral y otros se han modificado o desaparecido, de tal forma que no pueden ser acreditados por el trabajador que concurre a la funcionarización. Por ello es preciso un análisis de su exigibilidad o no en el proceso selectivo que aquí...

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