La Seguridad Social en el XXV Aniversario de la Constitución

La Seguridad Social en el XXV Aniversario de la Constitución

FRANCISCO JAVIER FERNÁNDEZ ORRICO*

1. INTRODUCCIÓN

   La conmemoración de los veinticinco años de la Constitución de 1978, es una nueva oportunidad para analizar si los principios que inspiraron en su momento la Carta Magna siguen teniendo sentido. Si todo el complejo organigrama de la estructura jurídica del Estado puede seguir guiándose con firmeza en esos preceptos fundamentales que nacieron en momentos claves de nuestra historia.

   Con la perspectiva que el paso del tiempo descubre, puede afirmarse sin temor a error que en estos veinticinco años, la Norma Fundamental, pese a sus innegables defectos, ha sido el marco de unión que ha propiciado elconsenso (expresión muy común durante la transición) de todas las tendencias e ideologías que componen el entramado social, político y jurídico en que vivimos.

   A la hora de hacer balance, ciertamente el resultado en conjunto es positivo. Lo que no significa que no puedan ser mejorados aquellos preceptos que en su momento cumplieron un papel primordial, necesario para hacer viable el desarrollo normativo, pero que en la actualidad, han perdido vigor, merced a la desaparición de la causa que los originaron o, a la pérdida de sentido hoy día. Pienso que no es éste el caso de nuestro Sistema de Seguridad Social. El programa que se propone para la previsión social española descansa sobre tres pilares. El primero, es abierto, se incoa una cobertura universal, que llegue a todos los ciudadanos, y a todas las contingencias. A continuación, se persigue que la protección alcance en especial a aquellos colectivos que se encuentran en situaciones de necesidad. Y, finalmente, se le exige a los poderes públicos, no sólo que mantengan el Sistema existente, eminentemente contributivo, sino que los medios utilizados para cubrir esas situaciones de necesidad sean suficientes.

   Verdaderamente el programa que se planteó en 1978 para la Seguridad Social española era ambicioso. Basta recordar que en esa época, el Sistema sólo contemplaba la protección contributiva en su nivel básico, y ello, pese a que la Ley de Bases de 1963 fue precursora de alguna de las notas instauradas por la Constitución, como era la asistencia social interna «que actuará para paliar o eliminar los estados de necesidad en que puedan incidir las personas incluidas en el campo de aplicación de la Ley» (Apartado III del preámbulo de la Ley 193/1963 de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social). Si bien tal nota adolece del principio de universalidad, al dirigirse únicamente a las personas pertenecientes al Sistema.

   Quizá causó extrañeza, que el legislador constitucional, asignara a la Seguridad Social el lugar destinado a los principios rectores de la política social y económica (Capítulo III del Título I), en lugar de un puesto de mayor relevancia, si no como un derecho fundamental (sección 1ª del Capítulo II del Título I), sí, al menos como un derecho ?el de la Seguridad Social?, de los ciudadanos (sección 2ª del Capítulo II del Título I), equiparable al derecho al trabajo. Sin embargo, el transcurso de estos veinticinco años, no ha impedido que pese a enunciarse como un principio rector por la Constitución en su artículo 41, se contemple la Seguridad Social como un auténtico derecho, tal y como afirma el artículo 1, de la vigente Ley General de la Seguridad Social de 1994. Esa circunstancia unida al hecho de que paulatinamente, durante estos veinticinco años se han desarrollado legislativamente los principios enunciados por la Constitución hace que, efectivamente, pueda afirmarse que la Seguridad Social es un derecho incuestionable de todos los ciudadanos.

   El propósito de estas páginas no ha sido la enumeración exhaustiva y minuciosa de las diversas normas de Seguridad Social que se han ido sucediendo en estos veinticinco años. Labor no exenta de importancia para comprender la evolución que ha sufrido el Sistema. El objetivo marcado, ha ido un poco más allá, si se me permite, ha sido más ambicioso, pues se ha intentado irrumpir en el corazón mismo de los preceptos constitucionales que directa o colateralmente hacen referencia a la Seguridad Social, desentrañando su interior, interpretando su contenido, y asignándole, por fin, la versión que, desde mi particular visión, debería observarse por las normas que desarrollan aquellos preceptos. En definitiva, intento averiguar el sentido que, a la luz de la Constitución, tiene la Seguridad Social, y su repercusión sobre los ciudadanos.

   En materia tan relevante para todos, he querido contar al desarrollar las páginas que siguen, con las opiniones de la mayoría de la doctrina que han tratado el tema de la Seguridad Social y la Constitución. Por eso, me ha parecido oportuno reflejarlas, dejando constancia de ellas, a través de abundantes notas a pie de página que, de alguna manera acompañan a las reflexiones que han dado vida al presente estudio con motivo del XXV aniversario de nuestra Constitución.

   Sirvan estas páginas como sentido home- naje a quienes, durante estos veinticinco años, han contribuido con su labor a la mejora de la Seguridad Social española en sus diversas vertientes.

2. EL CONTENIDO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA CONSTITUCIÓN

   Cuando la Constitución establece en su artículo 41¹ que los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social, está indicando que ésta última es una institución concreta que ya existía en el momento de su promulgación², consistente en un «sistema técnico-jurídico destinado a proteger a determinadas colectividades de personas frente a determinados riesgos o contingencias, que provocan en ellas situaciones de necesidad, sea por defectos de rentas o exceso de gastos»³. Es clara, por tanto, la intención del legislador constitucional de que continuara perviviendo el mecanismo de protección de Seguridad Social como tal. No olvidemos que «el origen de la Seguridad Social se encuentra en la voluntad del poder público de luchar contra las necesidades sociales»⁴.

   La cuestión que se planteó era la forma de cómo debían asumirse los principios en materia de Seguridad Social que trazó el constituyente, sin que quebrara el sistema entonces vigente, pues es claro que éste debía adecuarse a las previsiones constitucionales⁵. La entrada en vigor de la Constitución «ofreció la base político-jurídica para el replanteamiento sistemático de la Seguridad Social en todos sus regímenes y, a la vez, para su integración armónica en un adecuado sistema de Protección Social»⁶, sin embargo, se ha afirmado que se «despreció la oportunidad histórica de remodelar el Sistema de Seguridad Social, prefiriendo mantener casi en su totalidad el modelo de 1963-67»⁷.

   Y es que la Seguridad Social es una materia cuya regulación jurídica es muy cambiante, pero que se resiste a la tentación de hacer tabla rasa de todo lo anterior y partir de cero⁸.

   De hecho, «la Constitución no ordena a los poderes públicos (básicamente, al Estado) que establezcan o creen un sistema radicalmente nuevo de Seguridad Social, sino que, consciente la Ley Fundamental de que ese sistema ya existe, se limita a pedirles que lo mantegan o conserven (...) sin perjuicio, claro está, de que este modelo haya de esforzarse, como realmente se viene esforzando, en adaptarse a los principios constituciona- les»⁹. La Constitución no cuestiona, por tanto, el sistema anterior de Seguridad Social, con independencia de cualquier otra consideración acerca de la legitimidad del régimen en que se desarrolló, y apuesta por su mantenimiento y perfeccionamiento¹⁰.

   Por tanto, es necesario determinar si el ordenamiento vigente en materia de Seguridad Social es respetuoso con aquellos principios para, en caso contrario, realizar las reformas precisas hasta ajustarse al diseño constitucional¹¹.

   Por otro lado, la Seguridad Social que presenta la Constitución hace referencia a un conjunto de acciones, más que a una serie de instituciones concretas¹². En ese sentido, se contempla como el «conjunto protector compuesto por técnicas de previsión social, asistencia pública, asistencia social y servicios sociales»¹³.

   Precisamente la Constitución ha hecho posible que parte de esa asistencia social ajena a la Seguridad Social, existente con ante- rioridad a la propia Constitución, se transformara en una porción del sistema de la Seguridad Social, propiciándose la ampliación de ésta a través de las pensiones no contributivas otorgadas a los ciudadanos que se encuentran ante situaciones de necesidad.

   La creación de las pensiones no contributivas «conecta, y muy directamente, con el cambio de modelo de Seguridad Social a que ha dado lugar la redacción del artículo 41 de la Constitución española»¹⁴. Siendo el elemento central de su nuevo diseño la situación de necesidad¹⁵, así como la extensión de la protección a todos los ciudadanos sin distinción. Tal expansión en los ámbitos objetivo y subjetivo conlleva, necesariamente, la diversificación de las técnicas de cobertura¹⁶.

   La Constitución contempla a la Seguridad Social, de forma expresa, en cuatro artículos: 25.2, 41, 129.1, y en el 149.1.17ª. Sin embargo, no se especifica en ninguno de ellos, salvo en el 41, al aludir a la prestación por desempleo, en qué consiste el contenido concreto de la Seguridad Social. En cambio, en otros preceptos se establecen diversos mandatos a los poderes públicos para que atiendan a diver- sas situaciones de necesidad que se producen en diferentes grupos sociales¹⁷. Nos referimos a los artículos, 39, 43, 49, 50, de la Constitución, que se deben relacionar con los principios constitucionales del Estado social, de igualdad real, e igualdad ante la ley¹⁸, para evitar que pudiera producirse cualquier tipo de discriminación en el acceso a la que impulsa la propia Constitución.

   El artículo 41 de la Constitución constituye la norma fundamental respecto de la cual los demás preceptos constitucionales ?como son: la protección a la familia (artículo 39); la asistencia sanitaria (artículo 43); protección a los minusválidos (artículo 49); tercera edad (artículo 50) e incluso la protección de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero (artículo 42)¹⁹?, no serían sino especificaciones del contenido de la Seguridad Social referidas a materias concretas²⁰, en todo caso reconducibles sin obstáculo al genérico artículo 41²¹.

   En ese sentido, la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, que establece prestaciones no contributivas en el sistema de la Seguridad Social, puso en práctica el desarrollo, no sólo del artículo 41 de la Constitución, sino también de los citados artículos, universalizando, de ese modo, la protección de la Seguridad Social²², y respondiendo de ese modo a las exigencias constitucionales. Así, se puede afirmar que estamos hablando de contenidos propios de «Seguridad Social», pese a no figurar dicho término en tales preceptos constitucionales²³ o, encontrarse en secciones separadas, pues carecería de sentido que la Seguridad Social no otorgara protección a tales situaciones de necesidad²⁴. Estas materias venían siendo incluidas, como protección de Seguridad Social, con antelación a la promulgación de la Constitución²⁵, y el hecho de que aparezcan dispersas con respecto al artículo 41, no supone obstáculo alguno para que sigan considerándose propias de la Seguridad Social, ya que el cumplimiento de las previsiones constitucionales se realiza mediante la coordinación de sus propios preceptos²⁶.

   Por otro lado, tampoco se especifica en aquellos preceptos constitucionales, que los colectivos formados por las familias, los minusválidos y los ancianos, deban ser protegidos de forma exclusiva a través de medidas de Seguridad Social, permitiendo así al Estado actuar en favor de los mismos mediante otro tipo de medidas, de carácter asistencial, incluso fiscal por ejemplo, que otorgan una más amplia protección que si se considerara tan sólo a la Seguridad Social²⁷. De modo, que la protección de tales situaciones de necesidad lo asume, no sólo el sistema de la Seguridad Social, sino otros campos de protección públicos, con base en el carácter global de la protección²⁸.

   2.1. El artículo 41 de la Constitución, como referente de la Seguridad Social española, en especial de su modalidad no contributiva

   Si hubiera que escoger en nuestra Norma Fundamental algún artículo que reflejara el rumbo hacia el que debe dirigirse el sistema de la Seguridad Social en España, nadie dudaría en afirmar que tal artículo es el 41. Se le considera, «al mismo tiempo punto de partida y punto de llegada. Es un punto de partida porque debe regir cualquier actuación en materia de Seguridad Social, en particular cualquier modificación que se introduzca en el sistema vigente. Es un punto de llegada porque supone la culminación de un proceso evolutivo que tiene su origen en los primeros seguros sociales que se establecen a principios del siglo XX»²⁹. Sin embargo, se le ha considerado como de los menos interesantes, el que la Constitución dedica a la Seguridad Social³⁰. Incluso se ha estimado que «es uno de los peores de la parte dogmática de la Constitución de 1978», a pesar de ser reconocido como «eje de las previsiones constitucionales», pues se piensa que tal precepto es «tan ambiguo y tan débil que puede permitir algún tipo de regresión sobre lo ya establecido»³¹.

   El artículo 41 de la Constitución, no es lo suficientemente claro como para determinar de forma precisa cuál fue el modelo concreto de Seguridad Social que querían nuestros constituyentes³². Quizá, la razón estriba en que se siguió la propia línea de la Constitución, de ser abierta a todas las tendencias, y flexible³³. Y es que «la Constitución no contiene un modelo preciso y terminante de Seguridad Social³⁴, pero sí ofrece unos criterios básicos sobre los que necesariamente ha de articularse el modelo «legal»»³⁵. En consecuencia, «no es fácil contestar a la pregunta ¿existe un modelo constitucional de Seguridad Social?»³⁶, toda vez que los caracteres definitorios de ese modelo de Seguridad Social deberán ser determinados por la legislación que desarrolle el artículo 41 de la Constitución³⁷. Con lo que ese modelo que configura la Constitución es circunstancial, al quedar obligado sine die el legislador, a dar alcance a los objetivos que se fijan en el artículo 41³⁸.

   Si bien esa indeterminación del modelo de Seguridad Social podría constituir una ventaja en el ámbito político³⁹, al incidir sobre una cuestión técnica, como es el modelo apli- cable de Seguridad Social, lo cierto es que podría desembocar en cierta inseguridad jurídica. Por otro lado, tratándose de Seguridad Social, materia en constante movimiento por su enorme dependencia de las circunstancias sociales y económicas, esa movilidad beneficia al legislador ordinario en su tarea de adaptar la realidad a la normativa social, dejándole un amplio margen de maniobra para la construcción del Sistema de Seguridad Social⁴⁰. Labor ésta última no exenta de dificultad.

   A pesar de ello, se puede afirmar que el artículo 41 abrió, de par en par, las puertas a la entrada del nivel no contributivo de protección del Sistema de Seguridad Social⁴¹. Que se haya llevado a cabo de la forma adecuada nos lo dirá la sola perspectiva de estos veinticinco años de vigencia de la Constitución.

   El artículo 41 de la Constitución⁴² es el único precepto que aborda la materia de Seguridad Social de forma global y directa en el ámbito del Estado⁴³. Y la configura como una institución cuyo contenido, objeto, niveles y técnicas de financiación se dirigen a reconocer una protección universalista y asistencial⁴⁴. Sin olvidar, que «continúa vigente en buena parte, el gran bloque normativo anterior a la Constitución»⁴⁵, pues, como afirma el Tribunal Constitucional, «la Constitución no ha deslegitimado el modelo preexistente de Seguridad Social que en buena parte descansa aún sobre la consideración de las contingencias, de los eventos dañosos que originan las situaciones de necesidad»⁴⁶.

   La explicación de ello estriba en que el nacimiento de los sistemas contributivos de Seguridad Social⁴⁷ tuvo por objeto, y de forma exclusiva, la protección de determinados grupos de trabajadores. Por eso, para estar comprendido dentro del ámbito de protección de la Seguridad Social era imprescindible que los trabajadores realizaran una actividad profesional, tratándose, por tanto, de un sistema de protección social profesionalizado⁴⁸. No tendría sentido, por tanto, que después del esfuerzo realizado a lo largo de la historia en alcanzar una Seguridad Social óptima para los trabajadores que desempeñan una actividad profesional, quedara aquélla desvirtuada, menoscabada o, peor aún, eliminada, por el hecho de no reiterar la Constitución en su texto la normativa existente de Seguridad Social por lo que al nivel contributivo se refiere⁴⁹, máxime cuando en el debate constitucional se acordó que la Seguridad Social se articularía en dos áreas de acción: una mínima, básica para todos los ciudadanos, financiada con impuestos, y otra profesional financiada a través de cuotas⁵⁰.

   En opinión de un amplio sector de la doctrina, el modelo de Seguridad Social en la Constitución se articula en dos niveles: el primero, como deber del Estado con todos los ciudadanos de garantizar prestaciones suficientes en caso de necesidad; y el segundo, un nivel de prestaciones complementarias que será libre, aunque no necesariamente privado⁵¹. Sin perjuicio de incluir, entre estos niveles, el sistema preconstitucional eminentemente contributivo y profesional⁵².

   A este respecto, el Tribunal Constitucional señala que la Constitución «permite, aunque no impone una diferente protección en atención a las causas que originan las situaciones de necesidad y, por tanto, no es ilegítimo ni irrazonable que el legislador o el Gobierno puedan tomar en consideración estos factores causales para acordar un régimen jurídico diverso»⁵³. En definitiva, en el vigente sistema, se mantiene el criterio de la consideración de las contingencias, propio del nivel contributivo, sin descartar la protección ante situaciones de necesidad, rasgo característico del nivel no contributivo.

   2.2. La protección mixta de la Seguridad Social según la Constitución. El mantenimiento del nivel profesional

   Como pone de relieve la doctrina mayoritaria⁵⁴, el modelo de Seguridad Social que rige en la actualidad en España es mixto, y lo compone tanto el nivel contributivo como el nivel no contributivo, de forma que se garantiza «una cobertura de ingresos mínimos a las personas sin recursos y una relativa conservación del nivel de rentas profesionales en las situaciones pasivas»⁵⁵.

   Se ha sostenido que, en lugar de un sistema mixto, sería «más exacto decir que el sistema de Seguros Sociales de Bismarck se asume y se trasciende en el Sistema de Seguridad Social de Beveridge»⁵⁶. Es decir, que el sistema de Beveridge no excluye el de Bismarck, sino que lo completa. No parece que exista gran diferencia entre esta explicación y la consideración mixta del modelo de Seguridad Social.

   De ese modo, sin desvirtuar la función del nivel contributivo, se amplía la protección uti singuli (singularizada en cada supuesto), a la protección uti universi (genérica) por causa de objetivas situaciones de necesidad⁵⁷.

   Y es que, como afirma Alonso Olea⁵⁸, «ningún Sistema de Seguridad Social es hoy ni puramente bismarckiano ni puramente beveridgeano». De hecho, ambas posturas han pugnado para aportar soluciones a la crisis de cada etapa histórica⁵⁹. Se trataría, por tanto, de aunar ambos niveles de protección, de modo que cada uno atienda a su propia finalidad⁶⁰. En realidad la Seguridad Social supone una superación de ambos modelos, en la medida que asume e integra los dos modelos en el mismo ordenamiento⁶¹.

   En consecuencia, la existencia de un sistema mixto, asistencial-contributivo, de Seguridad Social⁶², es el que se acomoda mejor a la Constitución, siendo además exigido por ella⁶³. Y es el que confirma en el momento actual, la inexistencia de un sistema puro, contributivo o no contributivo.

   Por otro lado, en esa evolución hacia un sistema mixto de protección social, no todos los países han adoptado ese modelo desde el mismo o similar punto de partida, pues mientras que los que optaron por un sistema basado en la idea de seguro (Bismarck) han creado, en su mayoría, una prestación básica mínima, los países que adoptaron el modelo universal (Beveridge) también han evolucionado hacia sistemas menos puros, introduciendo prestaciones complementarias vinculadas a los ingresos profesionales, añadidas a la pensión básica⁶⁴.

   2.3. La Seguridad Social, como principio rector de la política social y económica

   Al ubicarse el artículo 41 de la Constitución en el Capítulo III del Título I, sobre los principios rectores de la política social y económica, nos encontramos, más que ante el reconocimiento de un derecho de los ciudadanos⁶⁵, ante un compromiso por parte del Estado de hacer realidad lo que exige ese precepto⁶⁶. «No cabe olvidar que en estos derechos de prestación el grado de su efectividad se encuentra condicionado por los medios económicos disponibles, dado el carácter limitado de los recursos» (SSTC 162/1989, 37/1994). Ello se encuentra en consonancia con la configuración de un Esta do social, según los artículos 1 y 9 de la Constitución, en donde se encomienda a los poderes públicos la promoción de condiciones que aseguren la igualdad y la libertad efectiva de los ciudadanos⁶⁷.

   Ni siquiera se plantea como un derecho (no fundamental) a la Seguridad Social del ciuda dano, de la sección 2ª (de los Derechos y Deberes de los ciudadanos), del Capítulo II (Derechos y Libertades), del Título I de la Constitución, del mismo modo que el propio Derecho al Trabajo (artículo 35.1 de la Constitución).

   Únicamente se reconoce como una garantía de que los «poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos...», es decir, como «función del Estado»⁶⁸, desde nuestro punto de vista insuficiente, por tratarse de un derecho social fundamental⁶⁹, aunque no sea reconocido de ese modo por la Constitución.

   Por tanto, se ha dado un paso atrás, a nivel de principios, con respecto a la protección social, relegando un derecho tan esencial como es la posibilidad de que, tanto en supuestos en que se actualice un riesgo (nivel contributivo de Seguridad Social) como en los casos de la aparición de una situación de necesidad (Seguridad Social no contributiva) quede privado el ciudadano de las garantías de protección que le otorga el Sistema.

   Por otro lado, el artículo 25.2 de la Constitución otorga protección ?como derecho fundamental? a los condenados a, penas de prisión, mediante el «derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social»⁷⁰. Dicha garantía supera, aparentemente, las otorgadas a cualquier ciudadano que no esté privado de libertad⁷¹. Sin embargo, el precepto presupone la existencia de tales derechos ?los correspondientes?, reconociendo indirectamente además, la existencia del nivel profesional (aunque en lugar insospechado), de hecho inoperante dada la privación de libertad.

   Vemos, pues, que no sólo se ha dado un paso hacia atrás, con respecto a épocas precedentes, sino que existe un colectivo, el de los presos, que tienen un privilegio, no suficientemente justificado, para que puedan exigir al Estado el derecho a la Seguridad Social, incluso por encima de cualquier otro ciudadano que, al contrario del colectivo citado, en principio no ha conculcado el orden vigente⁷². Sin embargo, pese a su ubicación, no es un derecho de aplicación directa, y por tanto susceptible de recurso de amparo⁷³, sino sólo cuando se deniega al recluso un trabajo remunerado cuando «existiera un puesto de trabajo adecuado disponible en la prisión y al mismo tuviera derecho el solicitante de amparo dentro del orden de prelación establecido para el caso de que no existan puestos de trabajo remunerados para todos» (STC 17/1993, de 18 de enero, f. j. 3).

   No estaría de más, la recuperación en el ámbito constitucional, del derecho a la Seguridad Social como derecho fundamental del ciudadano, como ya lo fuera en la Constitución Republicana de 1931. No obstante, el hecho de que la Seguridad Social se encuentre incluida en la Constitución como principio rector es positivo, pues ello implica que el legislador ordinario no puede eliminar el sistema de la Seguridad Social, porque tal decisión sería inconstitucional.

   2.4. La garantía que otorga el artículo 41 de la Constitución como norma de aplicación indirecta en materia de Seguridad Social

   Como continuación de las reflexiones anteriores, en particular respecto al lugar ocupado por la Seguridad Social en el texto constitucional, resulta paradójico que no quepa interponer recurso de amparo por los ciudadanos en materia de Seguridad Social, por no encontrarse el artículo 41 incluido dentro de las garantías reconocidas por el artículo 53.2 para los artículos 14 a 30 de la Constitución, y sí puedan interponer aquel recurso los reclusos, pues el artículo 25.2, se encuentra ubicado dentro de este grupo de privilegiada protección y reconoce el derecho de aquellos a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social. Ello se ha querido justificar argumentándose que el derecho del recluso es al trabajo, y sólo con referencia a él se tiene derecho a la Seguridad Social⁷⁴. Sin embargo, tampoco se debe olvidar que ese derecho al trabajo se reconoce a los españoles en el artículo 35.1, de la Constitución, y tampoco se garantiza a través del recurso de amparo, por no encontrase ubicado en la sección primera, del Capítulo II, Título primero, de la Constitución.

   En consecuencia, si la garantía de protección a los ciudadanos libres no alcanza al recurso de amparo en materia de Seguridad Social, ¿cuál sería el conducto ordinario para que se les reconozca el derecho a la Seguridad Social?

   Quizá con un ejemplo pueda verse gráficamente el modo en que opera la normativa para reconocer el derecho a la Seguridad Social. Concretamente me refiero al reconocimiento de las prestaciones no contributivas de Seguridad Social. Las personas que no reúnen los requisitos legalmente exigidos para acceder al derecho de prestaciones no contributivas de Seguridad Social, a pesar de encontrarse en extrema situación de necesidad, no pueden reclamar prestación alguna con el único respaldo de lo establecido en el artículo 41, por carecer de eficacia directa⁷⁵, ya que según el artículo 53.3 de la Constitución, la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III «solo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen»⁷⁶.

   Así pues, la aparición de la Ley 26/1990, produjo un verdadero desarrollo de los principios reconocidos en el artículo 41, al permitir la resolución de los conflictos relativos a las prestaciones no contributivas por la jurisdicción ordinaria, como sucede con las prestaciones contributivas, por tratarse en ambos casos de materia de Seguridad Social⁷⁷.

   En ese sentido, la garantía del derecho a la Seguridad Social se reconoce indirectamente, al imponerse como un mandato a los poderes públicos de mantener un régimen de Seguridad Social. La protección mínima de que goza este derecho, que no por ser reducida deja de ser protección⁷⁸, se traduce, por una parte, en la prohibición de promulgar leyes contrarias a sus propios términos, y por otra, en el mandato de la creación de disposiciones legislativas orientadas a la finalidad perseguida en el precepto constitucional⁷⁹. Por tanto, la garantía de protección se ve «precisada de la concreción por el desarrollo del derecho objetivo,... aunque su violación cruda (sin desarrollo legislativo) es inconstitucional»⁸⁰.

   2.5. El significado del término «mantendrán» del artículo 41 de la Constitución

   El término «mantendrán», en el contexto del artículo 41 de la Constitución, ha sido objeto de diversas interpretaciones doctrinales⁸¹. Entre ellas, hay quienes le atribuyen el sentido de que los poderes públicos deben garantizar un mínimo de protección de Seguridad Social en el futuro, que correspondería a los niveles alcanzados en el momento de entrada en vigor de la Constitución, extendiéndose a todos los ciudadanos⁸². Lo contrario supondría, en una interpretación extensiva, ir contra lo establecido en el artículo 9.3, de la propia Constitución, que se refiere, entre otras cuestiones, a la irretroactividad de las disposiciones no favorables o restrictivas de derechos individuales⁸³. En el ámbito político, implicaría asimismo, un retroceso en materia de Seguridad Social⁸⁴.

   Otra interpretación, más coherente, es la que sostiene que quienes elaboraron el texto constitucional introdujeron ese término, equiparándolo a otras palabras como organizar, establecer, etc.⁸⁵. En este caso, la expresión «mantendrán», debe interpretarse en el sentido de sostenimiento, no sólo de organización, etc., sino sobre todo, de mantenimiento económico del Sistema, haciendo posible el funcionamiento del mism o mediante las funciones recaudadoras, de gestión y de otorgamiento de las diversas prestaciones.

   2.6. El régimen público del Sistema de la Seguridad Social

   El artículo 41 deja muy clara la naturaleza de Seguridad Social que debe ser mantenida por los poderes públicos, reforzándose con la reiteración de la palabra «público» tal carácter. De ese modo, se concibe a la Seguridad Social como un servicio oficial del que responde el Poder establecido⁸⁶. Esa naturaleza pública del Sistema de Seguridad Social ya era un rasgo esencial antes de la Constitución⁸⁷.

   La expresión «régimen» no se circunscribe a la clásica distinción, dentro del nivel contributivo de la Seguridad Social, entre Régimen General y Regímenes Especiales, sino que «tiene un alcance más genérico, se refiere a «régimen jurídico», concepto tan indeterminado como los de «ámbitos», «carácter» o «naturaleza»»⁸⁸.

   En consecuencia, de la obligación de los poderes públicos de mantener un régimen público de Seguridad Social, se desprenden dos exigencias: por un lado, la concepción de la Seguridad Social como un servicio público, y por otro, la conversión de todos los ciudadanos en beneficiarios de la misma⁸⁹.

   La doctrina ha interpretado esta expresión de diversa forma, pues mientras para algunos, «régimen público de Seguridad Social» equivale a «Sistema de Seguridad Social», quedando fuera del mismo el nivel complementario⁹⁰, para otros, el régimen público se contrapone a régimen privado, y régimen libre a obligatorio⁹¹.

   Con respecto a, si es posible la existencia de una Seguridad Social privada, la mayoría de la doctrina piensa que ha de ser pública en todos los casos⁹² en especial, la administración y gestión del sistema de pensiones⁹³, y exige la participación de los interesados⁹⁴

   Sin embargo, a pesar del carácter público de las entidades gestoras de la Seguridad Social, las entidades privadas pueden participar en la gestión en algún caso, en forma de colaboración, siempre que cumplan deter- minados requisitos y se encuentren bajo el control y subordinación de la Administración Pública de la Seguridad Social⁹⁵, como sucede con las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social⁹⁶ o las empresas que colaboran con la Seguridad Social, así como con asociaciones, fundaciones y entidades públicas y privadas, de acuerdo con el artículo 67 de la LGSS⁹⁷.

   Otro aspecto de la cuestión planteada es el de, si la gestión de la Seguridad Social debe ser compartida con otros entes públicos diferentes del Estado⁹⁸. En principio la gestión de la Seguridad Social se lleva a cabo por los poderes públicos, entendiendo por éstos tanto al Estado⁹⁹ como a las Comunidades Autónomas¹⁰⁰.

   2.7. Interpretaciones del último inciso del artículo 41 de la Constitución: «La asistencia y prestaciones complementarias serán libres»

   El último inciso del artículo 41 de la Constitución permite la existencia de «asistencia y prestaciones complementarias» que califica como de «libres». Se trata de prestaciones privadas de carácter complementario del Sistema de Seguridad Social. En consecuencia, nos encontramos ante un modelo de Seguridad Social abierto y flexible que armoniza el sistema público de prestaciones con las pensiones privadas¹⁰¹.

   Es un nivel, el complementario, que presupone la existencia de un nivel suficiente, a partir del cual es posible hablar de complementariedad¹⁰². Y así, al régimen de pensiones contributivas y no contributivas, entendidas como básicas dentro del sistema de la Seguridad Social, se puede adicionar otro nivel, el complementario, objeto de múltiples interpretaciones, previsto en el inciso final del artículo 41 de la Constitución, y al que se le atribuye un significado u otro según la evolución del sistema de la Seguridad Social¹⁰³. De hecho, el régimen complementario de las prestaciones podría ser incluido en el régimen público o en el privado, existiendo un justificado temor por parte de algún sector, de que si imperara el régimen privado, tal posición podría suponer la reducción del sistema público de pensiones, pudiéndose llegar a un sistema insolidario¹⁰⁴. Esa evolución, hasta cierto punto, sería posible, pues la configuración de la Seguridad Social como servicio público no implica la exclusión de los agentes privados¹⁰⁵.

   Por eso, alguna voz se ha alzado en contra de esa posibilidad, para denunciar que la meta del «Pacto de Toledo» es reconducir «las estructuras asistenciales hacia la creación de regímenes protectores opcionales de solidaridad limitada y hacia la apertura de vías de protección complementaria no obligatorias (...) con un cierto componente de capita- lización sobre base voluntaria y de carácter privado»¹⁰⁶. De ahí que la tendencia privatizadora de la Seguridad Social, por la vía del régimen complementario libre, no deje de ser peligrosa, sobre todo, a través de instituciones de previsión voluntaria, como son los planes de fondos y pensiones privados¹⁰⁷.

   El constituyente no se decantó por ningún mecanismo concreto a la hora de cubrir esa función complementaria, que ha venido siendo realizada a través de los seguros privados, los planes y fondos de pensiones, las mutualidades de previsión social¹⁰⁸, las mejoras de Seguridad Social pactadas en convenio colectivo, etc. No obstante, sí quiso que se adoptaran dos niveles de protección: un nivel mínimo y otro óptimo, mediante la iniciativa privada que complemente la protección pública¹⁰⁹.

   No parece probable, en consecuencia, que el futuro del nivel complementario privado y voluntario pueda entrañar peligro alguno para el actual sistema público de Seguridad Social. Sobre todo, si se tienen en cuenta las primeras palabras del artículo 41 de la Constitución, al comprometer a los poderes públicos para que mantengan un régimen público de Seguridad Social.

   Existe pues, cierta tensión entre los partidarios de la Seguridad Social absolutamente pública y los que desean su privatización. Y es que, el término «libre», que califica a esa asistencia y prestaciones complementarias, no es suficientemente nítido, pues no especifica hasta donde llega esa libertad, ni tampoco queda claro quién ejerce esa libertad, los poderes públicos o bien la iniciativa privada. Se puede admitir que el citado inciso permite que la protección social complementaria sea cubierta, de forma voluntaria, mediante la iniciativa privada¹¹⁰. La ventaja de estos sistemas privados de protección reside en que, además de mejorar las pensiones públicas, permiten la aplicación de técnicas privadas complementarias más abiertas y flexibles, así como más individualizadas, y en consecuencia, adecuadas al supuesto objeto de protec-ción¹¹¹.

   Lo cierto es que la fórmula «híbrida y ambigua» que aparece en la redacción del último inciso del artículo 41 de la Constitución hace posible la existencia de un amplio abanico de interpretaciones que pueden, incluso, llegar a ser opuestas¹¹².

   Ahora bien, si partimos del compromiso del Estado en la realización de los fines de la Seguridad Social, según el artículo 41 de la Constitución, se concluye que toda acción de Seguridad Social es tarea del Estado. Y así llegaríamos a la interpretación¹¹³ del último inciso del artículo 41, en donde se establece que únicamente sería libre, «la actividad complementaria (voluntaria y privada)», ajena a la Seguridad Social. Es decir, que tal «asistencia y prestaciones complementarias» libres, no están organizadas por el Estado¹¹⁴. Con lo que contrario sensu, se confirma la obligatoriedad del régimen público de Seguridad Social desarrollado en la primera parte del artículo 41¹¹⁵.

   Por otro lado, el hecho de que se diga por la Constitución que «la asistencia y prestaciones complementarias serán libres», no implica necesariamente que tales actuaciones estén desconectadas de la Seguridad Social, pues existe una Seguridad Social externa, privada, que algunos autores han dado en llamar prestaciones complementarias de Seguridad Social¹¹⁶.

   El término «libre» no equivale necesariamente a «privado»¹¹⁷, y por tanto, no tiene por qué oponerse a un régimen público de protección social, pues aunque a priori no parezca lógico, ese término se refiere a una protección voluntaria o no obligatoria que, sin embargo, no es necesariamente privada o pública. Podría ser una u otra.

   De hecho, y a la vista del mencionado inciso, cabría incorporar, como Seguridad Social, un nivel complementario público de carácter interno a la misma (cosa que no ha ocurrido). Sin embargo, sólo se ha desarrollado tal protección complementaria de forma privada. Tratándose, como se decía al principio, de un nivel que abarca prestaciones aisladas, que se añaden a un sistema público que debe aspirar a la suficiencia¹¹⁸.

   En ese caso, estaríamos en un nivel complementario de Seguridad Social incorporado al propio sistema, voluntario en la concertación de la cobertura, y de gestión pública¹¹⁹, de modo, que no habría obstáculo para que esas prestaciones complementarias fuesen gestionadas públicamente¹²⁰. Sin embargo, esa posibilidad no parece probable dado que, con carácter general, los regímenes de Seguridad Social de reparto ?como es el español?, son públicos y los de capitalización ?como es el del nivel complementario?, lo son privados¹²¹. Sin contar con otras razones, como es el esfuerzo económico y de gestión que supondría la organización de un entramado nuevo, paralelo al Sistema, de carácter no obligatorio.

   Vemos pues, que el verdadero problema no es, tanto la privacidad o publificación de la Seguridad Social complementaria, como su obligatoriedad o voluntariedad.

   Concluyendo sobre este espinoso asunto, parece correcta la interpretación por la que, conforme con el artículo 41 de la Constitución, debe existir un régimen público y preceptivo de Seguridad Social que garantice a todos los ciudadanos prestaciones básicas suficientes ante situaciones de necesidad, ?en el que tendrían cabida tanto el nivel contributivo como el no contributivo?, y puede existir un régimen privado y libre de prestaciones complementarias¹²², así como un régimen público y no preceptivo (libre) que asegure prestaciones complementarias. «Sin embargo, es muy discutible, en cambio, que dentro de la Constitución quepa un régimen privado y preceptivo»¹²³. De hecho, la Constitución no habla de régimen privado y obligatorio, por lo que entendemos que sí sería posible una Seguridad Social voluntaria complementaria¹²⁴.

   Con respecto a las prestaciones no contributivas, es evidente, por tratarse de protección básica de la Seguridad Social¹²⁵, que no constituyen prestaciones complementa-rias¹²⁶. Y serían ajenas al nivel complementario de protección, no sólo por encontrarse en ámbitos de protección diferentes, sino porque no se concibe que un beneficiario de cualquier pensión no contributiva, que no alcanza un determinado nivel de suficiencia económica, y que por tanto se encuentra en una situación de necesidad, se beneficie, al mismo tiempo, de una serie de prestaciones complementarias de naturaleza voluntaria y privada¹²⁷.

   De lo expuesto se puede concluir, en primer lugar, que en la actualidad, mientras esté en vigor el artículo 41 de la Constitución y vivamos en un Estado social, no es posible cuestionarse ni tan siquiera jurídicamente, la sustitución de un sistema de pensiones públicas por otro de pensiones privadas, sino tan sólo añadirlo o complementarlo a aquél¹²⁸, ni siquiera cabría, destinar una parte de las cotizaciones sociales a sistemas de capitalización con el fin de que el cotizante tuviera derecho en el futuro a una prestación más elevada, por las dificultades que entrañaría la gestión de ambos sistemas, de reparto y de capitalización. Sin que sea probable, en segundo lugar, que el nivel no contributivo de la Seguridad Social se vea fácilmente conectado con los sistemas privados de pensiones.

   2.8. La participación de los interesados en la Seguridad Social

   El artículo 129.1 de la Constitución prescribe que la ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social.

   Se trata de un precepto que confiere a la ley un amplio margen de maniobra sobre la posición del «interesado»¹²⁹ y su posible participación en la Seguridad Social, sin que, por otra parte, se fijen criterios para desarrollar tal previsión constitucional.

   No obstante, se han dictado diversos preceptos que desarrollan la participación de los interesados en la Seguridad Social¹³⁰, como es la facultad atribuida al Gobierno, según el tenor literal del artículo 60 de la LGSS¹³¹, para regular la participación en el control y vigilancia de la gestión de las entidades gestoras, añadiendo que se realizará de forma gradual por representantes de los distintos sindicatos, de las organizaciones empresariales y de la Administración Pública¹³².

   La Seguridad Social se configura como servicio público¹³³, sin perjuicio de que en lo referente a la gestión, concurran los particulares como sujetos de derecho privado, pues no se desprende del texto constitucional que exista un monopolio del Estado en lo que se refiere a la gestión de la Seguridad Social¹³⁴. Y así, tanto en materia administrativa como de financiación se ha señalado que, «la diver- gencia de formas de organización impuestas a la seguridad social no es susceptible de poner en cuestión su carácter de servicio público, que ha adquirido por la misma razón que la asistencia»¹³⁵.

   Entiendo, por tanto, que la gestión de la Seguridad Social debe ser pública, aunque admitiendo que pueda participar en la misma la iniciativa privada, pero eso sólo, participar (artículo 129.1 Constitución), no gestionarla directamente, de forma independiente¹³⁶. En este sentido, cabe destacar la importancia de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales¹³⁷, cuya finalidad primordial es colaborar en la gestión de la Seguridad Social, y que tienen una naturaleza jurídica compleja, pues aunque su creación es de iniciativa privada, sin embargo los criterios de gestión, existencia, y personalidad jurídica propia, se condiciona a la autorización del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, debiendo ajustarse al régimen jurídico y económico establecido por el Ministerio, estando además sus recursos afectados al cumplimiento de los fines propios de la Seguridad Social, o lo que es igual, a un fin público¹³⁸.

   Con relación a la participación en la gestión de las pensiones no contributivas, existe una verdadera participación institucional en el control y vigilancia de la gestión de tales pensiones¹³⁹, a través de los órganos establecidos en el IMSERSO, o en la Comunidades Autónomas, y más específicamente a través de las denominadas, respectivamente, Comisiones Ejecutivas Provinciales y las Comisiones de Seguimiento de la gestión de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social¹⁴⁰.

3. EL PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD DE LA SEGURIDAD SOCIAL

   Con la implantación del principio de universalidad en la Seguridad Social se incluye en su campo de aplicación a toda la población, con independencia de la profesión o de la situación concreta del individuo¹⁴¹.

   Principio enunciado en el artículo 41 de la Constitución, al establecer un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, y que nos conduce al nivel no contributivo, según expresiones del mismo artículo tales como, «ciudadano», «estado de necesidad», «régimen público», o «asistencia»¹⁴². Pues, aunque en el texto del artículo 41 de la Constitución, no figura la expresión «prestaciones no contributivas», cuya denominación y regulación jurídica se dejó para su desarrollo legislativo, sí que estableció de forma inequívoca el principio de universalidad¹⁴³ como germen del nivel no contributivo de la Seguridad Social. Siendo posible, de ese modo, la cobertura de los huecos faltos de protección que pueden existir en un modelo profesional de Seguridad Social¹⁴⁴. Porque no se puede basar un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, exclusivamente en el nivel profesional contributivo, pues la universalidad hace referencia a ambos niveles de protección¹⁴⁵. Pero tampoco, la implantación del principio de universalidad a través de las técnicas asistenciales implica la desaparición del modelo profesional-contributivo, pues éste se encuentra fuertemente arraigado en España; con independencia de que se extienda la protección a todos los ciudadanos sin distinción, a través de la implantación de las pensiones no contributivas¹⁴⁶.

   Al afirmar que el régimen de Seguridad Social debe ser universal, para todos los ciudadanos, descartamos que se dirija exclusivamente a determinados sectores de la población, ya sean, quienes no perciben rentas suficientes para una vida digna o, al contrario, los que obtienen excesos de ingresos. Los primeros, porque precisan del Sistema para acceder o mantener una vida digna, y los segundos, porque es el propio Sistema, quien precisa de su colaboración, general- mente a través de las cotizaciones sociales o de impuestos. De esa forma se cumple otro gran principio, el de la solidaridad general que «debe ser el valor de fondo de la extensión universal de la tutela de las pensiones»¹⁴⁷.

   Se trata de un principio, el de universalidad, que, en materia de Seguridad Social, se desdobla, por una parte, en la consideración del reconocimiento del derecho a la protección por parte de la totalidad de la población¹⁴⁸ (universalidad subjetiva); y por otra, en el favorecimiento de la cobertura de todas las situaciones de necesidad (universalidad objetiva). De cada una de estas dos vertientes nos ocuparemos en los siguientes apartados.

   3.1. Universalidad subjetiva

   La ampliación de los destinatarios del Sistema a toda la población supuso con la llegada de la Constitución una novedad, pues hasta entonces la Seguridad Social básica tan sólo contemplaba el denominado nivel contributivo, pasándose así «de la llamada Seguridad Social Laboral, a la Seguridad Social sin apellidos restrictivos»¹⁴⁹, porque hasta entonces, la nota de universalidad «ha correspondido siempre y únicamente a la rama de prestaciones asistenciales»¹⁵⁰, conocida como asistencia social externa de la Seguridad Social, como en alguna ocasión la ha denominado el Tribunal Constitucional¹⁵¹. En ese sentido, la nota de universalidad que se predica de la Seguridad Social conlleva la utilización de la técnica asistencial.

   En consecuencia, «la Seguridad Social debe incluir al conjunto de la población»¹⁵², y para ello se debe garantizar que «todo ciudadano que se encuentre en situación de necesidad, por el mero hecho de serlo, tenga derecho a algún tipo de protección»¹⁵³.

   Con ello se da cumplimiento, además, al artículo 14 de la Constitución, que prohíbe cualquier tipo de discriminación social¹⁵⁴, pero sin confundirse con una faceta del principio de igualdad de trato, en el campo de la Seguridad Social, pues el acceso a la cobertura universal no significa que sea igual para todos los beneficiarios¹⁵⁵, ya proceda de uno u otro nivel de la Seguridad Social.

   Tampoco puede interpretarse esa implantación del principio de universalidad como que cualquier ciudadano tiene derecho, indiscriminadamente, a cualquier prestación del Sistema de la Seguridad Social, pues éstas se otorgan en función del tipo de contingencia que establezcan, bien, el nivel profesional, o la situación de necesidad del nivel no contributivo¹⁵⁶. En realidad, cabe afirmar que el principio de universalidad lo construyen ambos niveles de la Seguridad Social.

   3.1.1. La aplicación del principio de universalidad subjetiva en el régimen jurídico español de Seguridad Social

   Una muestra de la consolidación del principio de universalidad subjetiva, consagrado en el artículo 41 de la Constitución, ha cristalizado en la LGSS, que además de establecer la inclusión en el Sistema de Seguridad Social, en su modalidad contributiva, de españoles y extranjeros que residan en España¹⁵⁷, su artículo 7.3 incluye en el campo de aplicación del Sistema de la Seguridad Social, a efectos de las prestaciones no contributivas, a todos los españoles residentes en territorio nacional. Y no sólo a los españoles, sino también a los ciudadanos comunitarios, determinados nacionales de países con arraigo de origen hispano y extranjeros, éstos últimos con ciertos límites derivados del Derecho internacional¹⁵⁸.

   Pero si queremos hablar de una real universalidad subjetiva, la protección del Sistema, en ambos niveles, no debe limitarse a los propios ciudadanos nacionales, sino extenderse también a los extranjeros que residan en España¹⁵⁹. En ese sentido, lo que era una aspiración se hizo realidad con la aparición de la Ley de Extranjería, y su posterior Reforma¹⁶⁰, por la que los extranjeros residentes tendrán derecho a acceder a las prestaciones y servicios de la Seguridad Social en las mismas condiciones que los españoles (artículo 14.1)¹⁶¹. Debemos entender, por tanto, que entre las prestaciones de Seguridad Social a las que pueden tener derecho los extranjeros en las mismas condiciones que los españoles se incluyen las pensiones no contributivas¹⁶². Y ello, sin necesidad de acudir, como hasta hace poco tiempo, a diversas equiparaciones establecidas en el artículo 7.5 de la LGSS, para que los extranjeros con residencia en España pudieran acceder a tales pensiones.

   Con la creación de las pensiones no contributivas se alcanza el objetivo de cumplir con el principio de universalización subjetiva, cuyo criterio básico de aplicación es el de que las prestaciones se otorguen a todos los ciudadanos que se encuentren en situación de necesidad¹⁶³, sin que se exija requisito alguno de pertenencia a determinadas categorías, grupos sociales, ni siquiera la condición de realizar alguna actividad profesional¹⁶⁴, excluyéndose, por tanto, cualquier exigencia discriminatoria como puede ser la edad, sexo, raza, religión y nacionalidad. Tan sólo se pide un límite espacial que coincide con el marco de aplicación de las leyes: el del territorio del Estado que las promulga¹⁶⁵.

   Incluso, cabría considerar la naturaleza de la posible protección otorgada a los españoles en situación de necesidad allende a nuestras fronteras, conforme al artículo 7.4, de la LGSS, dirigida a los ancianos y minusválidos¹⁶⁶.

   Por último, en lo que se refiere a la efectividad del principio de universalidad subjetiva, no se puede afirmar que se haya extendido a toda la población la protección otorgada por la Seguridad Social, puesto que, con ser muy importante, todavía quedan sectores de población que se encuentran al margen de aquélla¹⁶⁷, ya sea por motivos personales, como es el caso de aquellas personas que tienen un patrimonio tan elevado que prescindan, no sólo de la realización de cualquier actividad profesional, sino igualmente de la protección del Sistema, o la de aquellos profesionales, que en lugar de solicitar su alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos de la Seguridad Social hayan optado, si así lo establece su Colegio Profesional, por permanecer en su respectiva Mutualidad¹⁶⁸.

   También existen colectivos que, encontrándose en situación de necesidad, no son ancianos, ni inválidos, ni tienen hijos a cargo, y sin embargo, no les alcanza la protección de la Seguridad Social, a pesar de expresarlo la propia Constitución en el artículo 41, porque la norma de desarrollo no lo ha previsto aún, careciendo de mecanismo protector alguno para ellos¹⁶⁹. Esas diversas situaciones objeto de protección, son las que se examinan en el apartado siguiente, dedicado a la universalidad objetiva.

   3.2. Universalidad objetiva

   En el artículo 41 de la Constitución no figura relación alguna, sobre cuáles son las situaciones de necesidad objeto de cobertura por parte de la Seguridad Social, con la excepción del desempleo, apreciándose así, un evidente privilegio de esta prestación en detrimento de las demás¹⁷⁰.

   Las contingencias de ancianidad y minusvalía fueron las primeras en obtener protección no contributiva, porque se trataba de cubrir las necesidades más básicas y estas personas, por su misma edad o incapacidad no pueden incorporarse al sistema de protección contributivo, ni ser sus beneficiarios¹⁷¹. En concreto, tan sólo se han desarrollado, en el nivel no contributivo, las situaciones de necesidad ocasionadas por la invalidez con un grado mínimo del 65 % (artículo 144 de la LGSS); mayores de 65 años (artículo 167 de la LGSS); hijos o menores acogidos a cargo, menores de 18 años o mayores minusválidos, nacimiento o adopción de un tercer o sucesivos hijos, así como el parto o adopción múltiple (artículo 181 y siguientes de la LGSS, en la redacción de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social). Siendo criticable que únicamente se cubran las originadas por tales contingencias¹⁷², que no alcanzan al amplio espectro de ciudadanos que están en situación de necesidad¹⁷³, por no encontrarse entre quienes sufren tales contingencias o, porque aún estando incluidos no cumplen con algún requisito exigido, ya sea de residencia, grado de invalidez etc., pues únicamente el umbral de la pobreza¹⁷⁴ debería ser el criterio establecido con carácter general para otorgar la prestación¹⁷⁵.

   En consecuencia, el principio de universalidad objetivo no está plenamente desarrollado¹⁷⁶, porque la Ley 26/1990, no creó en sí misma ninguna prestación de mínimo vital para todos los ciudadanos¹⁷⁷, pese a que en su preámbulo se reconoce que se trata de un primer paso para la universalización de las prestaciones no contributivas¹⁷⁸. En ese sentido, debe tenerse en cuenta el escaso bagaje con que se encontraba España anteriormente a su aparición¹⁷⁹. Por eso, es preciso avanzar en la conquista de la protección de nuevos estados de necesidad que requieran prestaciones económicas, como pueden ser: la viudedad no contributiva para menores de 65 años, pues con esa edad se puede acceder a la pensión de jubilación; la orfandad, la invalidez con grados comprendidos entre el 33 y el 65 por 100, los desempleados que no han accedido al mercado de trabajo¹⁸⁰, así como la aparición de nuevos colectivos cuya nota más destacable sea su situación de necesidad.

   Se puede concluir, asumiendo que la promulgación de la Ley de prestaciones no contributivas no puede considerarse completamente satisfactoria¹⁸¹, porque en la actualidad nos encontramos en un estadio intermedio de desarrollo del artículo 41 de la Constitución, en lo que se refiere a la universalidad objetiva, donde se ha avanzado en lo que se refiere al número de contingencias protegidas, pero que todavía es insuficiente, por lo que se deberá incluir, con el transcurso del tiempo y según las disponibilidades económicas, el resto de situaciones de necesidad cubiertas tradicionalmente por el Sistema de Seguridad Social (muerte, supervivencia, desempleo, etc.), si se quiere realmente cumplir con el principio de universalidad objetiva.

   De hecho, el Tribunal Constitucional abre camino al prever que si el legislador estableciera prestaciones no contributivas de muerte y supervivencia, según la apreciación de las circunstancias socioeconómicas de cada momento a la hora de administrar los recur- sos, la prestación debería acoger a los supérstites con independencia de que estuvieran o no ligados al fallecido mediante vínculo matrimonial, y por tanto se incluiría a las uniones de hecho¹⁸². Sin embargo, la doctrina no es unánime en esta cuestión habida cuenta de la ausencia de regulación legal en materia de muerte y supervivencia no contributiva¹⁸³.

   Se puede afirmar, por tanto, que si el principio de universalización como generalización objetiva abarca la cobertura de todas las situaciones de necesidad¹⁸⁴, nuestro Sistema de Seguridad Social sólo ha alcanzado una universalidad relativa¹⁸⁵.

   3.3. Universalidad y uniformidad

   El principio de universalidad tiende a proteger a toda la población, mientras que la uniformidad trata de que la protección se extienda ante los mismos riesgos, y con igual intensidad, distinguiéndose entre el tipo de riesgo, genéricos unos ?a los que sí es posible aplicar la protección uniforme?, y específicos otros ?a los que no es siempre posible extender el mismo grado de protección?¹⁸⁶.

   Por eso, el objetivo de una cobertura universal en la protección, no supone en absoluto una protección cuya cuantía sea uniforme para todos los ciudadanos, pues ello llevaría a una discriminación entre quienes por realizar una actividad laboral están obligados a cotizar, y aquellos otros que percibiendo una misma cuantía, por no ser trabajadores, no lo están, con lo que éstos últimos podrían resultar favorecidos¹⁸⁷. Tal posibilidad podría dar lugar a fraudes, buscando eludir la cotización, pues, al fin y al cabo, al causar derecho a la pensión, sus efectos económicos serían los mismos¹⁸⁸.

   Esa uniformidad desincentivaría la búsqueda de trabajo, y consiguientemente, el ingreso de las correspondientes cotizaciones, con lo que de riesgo supone de cara al mantenimiento del Sistema. Por ello, el presupuesto previsto para financiar el nivel no contributivo debe ser, hasta cierto punto, reducido¹⁸⁹. En ese sentido, parece conveniente que la frontera existente entre los dos niveles de protección se refuerce, delimitán- dose sus funciones¹⁹⁰, y, al mismo tiempo implantar de forma progresiva la universalidad de la protección, de modo que se mantengan esas distancias, mediante un claro límite que impida que ambas modalidades puedan confundirse¹⁹¹.

   En un principio, parece que sería predicable esa uniformidad con respecto a las pensiones no contributivas entre sí, pues lo es, tanto por la cotización uniforme que realizan los ciudadanos en forma de impuestos, proporcionales a sus rentas, como de la cuantía económica a que tienen derecho los beneficiarios, que será uniforme o igual para todos los que se encuentren en la misma situación de necesidad¹⁹². Para ello, esa situación de necesidad debe estar en relación directa con los ingresos de que disponga el beneficiario. Sin embargo, la realidad es que no todos los beneficiarios se encuentran en la misma situación de necesidad, por lo que las prestaciones no son iguales ni uniformes de forma absoluta para todos los beneficiarios.

   Con relación a las prestaciones contributivas, tampoco sería atribuible la uniformidad, puesto que tanto la cotización del trabajador, como la cuantía de la prestación percibida por el beneficiario, son diferenciadas, en proporción a las rentas del asegurado¹⁹³.

   Si bien, tal afirmación debe matizarse, en el sentido de que la uniformidad, se mantiene fuera de los límites de las pensiones, es decir, entre el tope máximo a percibir y el complemento a mínimos. De modo que únicamente sería uniforme para los beneficiarios cuyas cuantías económicas no están comprendidas entre ambos límites al percibir, precisamente el tope máximo o mínimo, igual para todos.

   En consecuencia, las prestaciones de ambos niveles no son siempre uniformes. Y ello se debe a que, si en el nivel no contributivo la cuantía de la prestación depende de los ingresos que perciba el beneficiario, en el nivel contributivo dicha cuantía se encuentra en función de lo cotizado anteriormente¹⁹⁴, pero se convierte en uniforme si traspasa los indicados límites. Vemos en ello una muestra de que ambos niveles de protección no se encuentran separados totalmente, al considerarse en determinadas circunstancias del nivel contributivo los límites de rentas, propio del nivel no contributivo, existiendo, de ese modo, una mixtificación en ambos.

   Por tanto, más que de una uniformidad de prestaciones, se debe hablar de la suficiencia de las mismas¹⁹⁵. Llegamos de esta forma a la consideración de otro de los grandes principios instaurados por la Constitución, el principio de suficiencia.

4. PRINCIPIO DE SUFICIENCIA EN LA CONSTITUCIÓN

   La Constitución prevé en el artículo 41, la existencia de asistencia y prestaciones sociales (...) ante situaciones de necesidad, pero dota a esa protección de un calificativo esencial muy importante: que sean suficientes. No basta, por tanto, que se proteja al ciudadano de cualquier forma. Es preciso que esa protección sea suficiente, al menos para paliar su situación de necesidad.

   La noción de suficiencia o insuficiencia aparece cinco veces en la Constitución: Con relación al salario, que debe ser suficiente, en el artículo 35; en el artículo 41, en donde se califica a las prestaciones como suficientes; en el artículo 50 referido a las pensiones de jubilación, que deben ser suficientes; al referirse a la justicia gratuita para quienes acreditan insuficiencia de recursos, en el artículo 119; y por fin, al establecer que la Haciendas Locales deben disponer de los medios suficientes para el cumplimiento de sus funciones, en el artículo 142.

   La suficiencia a la que me refiero es la que concierne al segundo y tercer artículos citados, por afectar a la suficiencia de las prestaciones de Seguridad Social de los ciudadanos, progresando tanto en extensión (situaciones de necesidad objeto de protección), como en intensidad, es decir, en la suficiencia de cobertura¹⁹⁶.

   4.1. La noción de «suficiencia» del artículo 41 de la Constitución, referida a la asistencia y prestaciones sociales

   La nota de suficiencia que se atribuye a las prestaciones de la Seguridad Social en la Constitución «tiene la indeterminación propia de una norma de finalidad, que requiere una mediación política e instrumental por parte del legislador ordinario»¹⁹⁷. Pues así como para los trabajadores que pasan a ser pensionistas, el concepto de suficiencia está constitucionalmente previsto, mediante su referencia a la remuneración suficiente, falta una definición de la suficiencia en la cuantía de las prestaciones para el resto de los ciudadanos¹⁹⁸.

   La palabra «suficiente», tiene diversos significados: «lo justo», «bastante», «necesario», «preciso», «no más», «conveniente», «proporcionado». Esos términos sinónimos pueden ayudar a revelar cuál es el sentido que se debe atribuir a los sustantivos a los que califican, como son la «asistencia» y «prestaciones sociales», que aparecen como dos formas de protección social diferentes en el artículo 41 de la Constitución. Será necesario, por tanto, desentrañar qué se entiende como suficiente para cada una.

   Como paso previo, se hace necesario conocer el contenido concreto de ese sustantivo al que califican. Y así, a la palabra «asistencia» no se le ha dado un contenido concreto en el artículo 41 de la Constitución¹⁹⁹, siendo identificada con las prestaciones asistenciales. Y a las «prestaciones sociales» se las ha identificado con las prestaciones de previsión social²⁰⁰. Cabría otra interpretación de tales expresiones, como la que distingue entre lo que es Seguridad Social, y la asistencia social interna de la propia Seguridad Social.

   Aún cabrían más interpretaciones, pues mientras para un sector doctrinal, la «asistencia y prestaciones suficientes» del artículo 41 de la Constitución es un concepto gené- rico de protección o tutela que se garantiza ante situaciones de necesidad²⁰¹, para otro, la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para todos los ciudadanos, es configurador de un «sistema de tipo asistencial», adaptándose con mayor dificultad al nivel contributivo, más cercano al principio de proporcionalidad (entre cotizaciones y prestaciones) que al de suficiencia²⁰².

   La interpretación más adecuada, conforme al espíritu de la Constitución, es la que identifica a la «asistencia», que describe el artículo 41 de la Constitución, con las pensiones no contributivas, y las «prestaciones sociales», con las prestaciones de naturaleza contributiva²⁰³, ambas de Seguridad Social.

   Quedaría por despejar el significado de la «suficiencia» en las prestaciones reconocidas por la Seguridad Social. Ahora bien, esa suficiencia debe matizarse, graduándose de forma diferente, según se trate del nivel de la prestación²⁰⁴, de sustitución en el nivel contributivo, o de compensación consistente «en otorgar rentas de subsistencia a quienes se encuentran en situación de necesidad y care- cen de recursos»²⁰⁵ en el nivel no contributivo²⁰⁶.

   En las primeras, la función esencial es la de sustituir las rentas que venían percibiendo, ordinariamente, los trabajadores²⁰⁷, calculándose en función del tiempo trabajado y de la cuantía de las cotizaciones realizadas²⁰⁸.

   En las prestaciones no contributivas, sin embargo, al conceptuarse como rentas de compensación, lo que se persigue es la obtención por parte del beneficiario de unos ingresos mínimos de subsistencia, que le garanticen cubrir su situación de necesidad²⁰⁹, sin considerar las contribuciones realizadas²¹⁰. Y «se fundan en la idea de ayuda o de solidaridad, en contraposición a las pensiones contributivas, que se basan en mecanismos de seguro»²¹¹.

   Se trata, en consecuencia, de dos naturalezas diferentes de garantía: «garantía subsistencial frente a garantía de rentas proporcionales²¹².

   Esa es la razón de que la protección de un Sistema de Seguridad Social gire en torno, bien a un modelo asistencial, en donde la puesta en marcha del derecho a una deter- minada prestación se funda en la existencia de una concreta situación de necesidad, que se supedita a una «condición de recursos o prueba de necesidad»²¹³, bien a un modelo contributivo, en donde lo que condiciona el derecho a prestación es la acreditación de un determinado período previo de carencia²¹⁴. De ahí que sea oportuno el establecimiento de diferentes criterios de suficiencia, en función del nivel de cobertura que proporcione la Seguridad Social²¹⁵.

   Se aprecia, por tanto, una tensión entre el principio de proporcionalidad y el de solidaridad, en el sentido de que un objetivo ambicioso en materia de solidaridad, concretado en la fijación de un nivel elevado de pensiones mínimas podría suponer una quiebra importante del grado de proporcionalidad²¹⁶.

   4.1.1. El criterio de suficiencia en las prestaciones no contributivas

   Para establecer el criterio de suficiencia que se debe considerar en las prestaciones económicas del nivel no contributivo, se «exige la determinación previa de cuál sea el nivel mínimo a mantener, para fijar la renta mínima a proporcionar; lo que por lo general se hace «intuitivamente», con lo que la prueba de la necesidad no lo es de cuál sea ésta de antemano fijada, sino de si se está incurso en ella»²¹⁷. Se han ofrecido diversos criterios, como el que fija la noción de pobreza en Estados Unidos, en el sentido de cubrir las necesidades alimenticias, o con base en encuestas de consumo, o relacionados con el nivel de vida general de la población²¹⁸. Sin embargo, ante la ausencia de un criterio de suficiencia en la Constitución, se hace necesaria una «mediación legislativa» para su determinación²¹⁹.

   Una propuesta podría ser la de alcanzar el nivel de suficiencia legal del salario mínimo interprofesional²²⁰. No me parece adecuada esa postura, pues tal criterio de suficiencia es más propio del nivel contributivo, y además, podría ocasionarse un agravio comparativo entre beneficiarios del nivel contributivo y el no contributivo, pues existen prestaciones del nivel contributivo²²¹ que a duras penas alcanzan tal grado de rentas mínimas, y podría darse el caso de que el legislador estableciera una cuantía para las pensiones no contributivas que quizá pudiera ser mayor que las de naturaleza contributiva²²², de tal forma que algunos pensionistas con complemento a mínimos percibieran cuantías económicas inferiores a las de los beneficiarios de pensiones no contributivas²²³.

   Una solución podría ser la elevación del límite respectivo de cada modalidad, de modo que si para alcanzar la suficiencia en el nivel no contributivo se toma como punto de referencia el salario mínimo, en el nivel contributivo esa suficiencia se alcanzará en la medida que las prestaciones se acerquen a la cuantía de los ingresos profesionales obtenidos con anterioridad²²⁴. El problema vendría cuando estos últimos percibieran el salario mínimo.

   En consecuencia, no parece que tenga mucho sentido la propuesta de identificar o fusionar ambos niveles de protección social, a través de la fijación de un sólo criterio de suficiencia, como pudiera ser la cuantía del salario mínimo fijada cada año, pues son a todas luces diferentes, e incluso opuestos, tanto por sus orígenes y desarrollo, como por las respectivas finalidades de cada uno.

   Por otro lado, el tener funcionando al mismo tiempo dos modalidades de pensiones mínimas, plantea el dilema de que, si el mínimo de subsistencia coincidiera con el fijado para las pensiones no contributivas, resultaría difícil de justificar la mayor transferencia para las pensiones mínimas de tipo contributivo, que son más elevadas. De modo alternativo, si la renta mínima necesaria estuviera en línea con las pensiones mínimas contributivas, carecería de eficacia, por insuficiente, la política de pensiones mínimas no contributivas, por encontrarse a un nivel inferior²²⁵.

   Sin embargo, no parece que exista inconveniente, en tomar como referencia, en el nivel no contributivo, el salario mínimo aplicándole un porcentaje entre el 50 ó el 75 por 100²²⁶. O, como recomienda la OIT, que «las prestaciones mínimas que se abonen a quienes no trabajan les garanticen un nivel de vida que corresponda por lo menos a la mitad del promedio del ingreso disponible neto por habitante»²²⁷.

   En Europa, se dan diversos procedimientos para establecer el ingreso mínimo, como renta suficiente, ya sea relacionándolo con el coste de los bienes que se consideran indispensables, o en referencia al salario mínimo o al salario medio, o sin referencia a ningún patrón concreto, de forma discrecional²²⁸.

   En nuestro país se han sugerido diversas propuestas acerca de cuál podría ser ese nivel mínimo de ingresos, por debajo del cual existe situación de necesidad, tales como las pensiones mínimas garantizadas, o incluso el subsidio de desempleo²²⁹. Pero seguiría existiendo cierta desincentivación por parte de los beneficiarios procedentes del nivel contributivo, pues no se olvide que esos elementos de referencia de ingresos mínimos se establecieron para este último colectivo.

   Por estas razones, la determinación de cuál es el nivel de suficiencia en las prestaciones no contributivas es más problemática, pues para ello sería preciso delimitar la situación concreta, de forma personal e individualizada de cada persona²³⁰, ya que no todos los individuos permanecen en idénticas situaciones de necesidad. Por eso, el «estado de necesidad no puede apreciarse objetivamente mas que con el medio de un baremo de recursos. Sin embargo, sería arbitrario fijar, con la ayuda de ese baremo, el nivel de recursos correspondiente al estado de necesidad, que justificaría la asistencia, (...) pues la apreciación del estado de necesidad y de insuficiencia de recursos varía en función del desarrollo económico y social de los países...»²³¹.

   De hecho, al desarrollarse el principio de suficiencia por la Ley 26/1990, se criticó que por encima de un límite legal de ingresos exista suficiencia económica, cuando ello depende de otras circunstancias, y no significa que se pueda llevar una vida digna en cualquier lugar del territorio nacional donde el beneficiario tenga su residencia²³². Por tanto, no deja de ser relativa la fijación de un límite, traspasado el cual desaparezca la situación de necesidad²³³.

   A la vista de ello, me pregunto si la cuantía establecida para las pensiones no contributivas es o no suficiente²³⁴.

   El límite concreto que fijó la Ley 26/1990 fue criticado por la doctrina, al vincularse «la suficiencia de la prestación a la carencia de rentas mínimas de subsistencia, por lo que el legislador tiene un margen de discrecionalidad más amplio para determinar la cuantía de estas prestaciones»²³⁵, pues, en primer lugar, para fijarlo no toma ningún elemento de referencia, sino que se remite a la propia Ley, que es la que considera a priori cuándo existe situación de necesidad²³⁶. En segundo lugar, identifica la suficiencia de recursos económicos con la cuantía de la prestación²³⁷. De tal forma que, quien acredite que obtiene ingresos iguales a la prestación económica, no se encuentra en situación de necesidad, lo cual no deja de ser una presunción que, si no fuera por su consideración iuris et de iure, en la realidad podría ser fácilmente destruida.

   La conclusión que se desprende de ello es que la cuantía establecida para las pensiones no contributivas es lo que se entiende como renta suficiente por ser igual a sí misma²³⁸. Tratándose, en definitiva, de un supuesto de auténtica autolegitimación²³⁹.

   Para paliar tal estado de cosas, el Tribunal Constitucional, ha descrito los criterios que se deben aplicar en la determinación de esa situación de necesidad, al estimar que tales situaciones se deben considerar «teniendo en cuenta el contexto general en que se produzcan y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales»²⁴⁰, siendo el Estado quien debe realizar tales valoraciones, consistentes en la delimitación objetiva de una línea de pobreza (poverty-line) por debajo de la cual se considera que el interesado se encuentra en situación de necesidad. De esa objetivación deriva la plenitud del derecho a las prestaciones²⁴¹.

   4.1.2. La proporcionalidad como nota característica de la suficiencia en las prestaciones contributivas

   Partimos de que las prestaciones contributivas son sustitutivas de las rentas profesionales anteriormente percibidas. Sin embargo, sólo ello no basta, pues no podemos hablar de una suficiencia para el trabajador, y de otra distinta para el pensionista procedente de una actividad anterior²⁴². De ese modo, «frente a una remuneración suficiente, deberá existir una prestación suficiente, por vía de cotización, que logre el equilibrio»²⁴³.

   En ese sentido, como se apuntó, una de las acepciones del término «suficiente» era «proporcionado»²⁴⁴. Por tanto, una prestación contributiva es «suficiente», si guarda proporción con las cotizaciones previas que realizó la persona beneficiaria²⁴⁵.

   Sin embargo, el problema de la suficiencia en las prestaciones contributivas no siempre queda resuelto aplicando la proporcionalidad de las prestaciones con relación a las rentas anteriores, ya que esa proporcionalidad no tiene por qué ser siempre sinalagmática, al no existir una relación matemática entre la contribución previa y la prestación que se otorga, pues no se trata de un seguro privado²⁴⁶. Y ello se debe a que puede darse la situación de trabajadores que, por no reunir suficiente período de carencia, accedan a pensiones muy reducidas. Ese problema se amortigua aplicando, en su caso, las pensiones mínimas garantizadas, consistentes en el incremento de la pensión, a través de los denominados «complementos por míni-mos»²⁴⁷ hasta la pensión mínima establecida anualmente por el Gobierno, según sus circunstancias.

   También podría suceder que, aun existiendo proporcionalidad, una vez realizadas las oportunas correcciones entre renta y prestación, ésta no fuera suficiente, especialmente por la nueva situación en que se encuentra el beneficiario derivada de la contingencia sufrida, que podría generar no sólo menos ingresos, sino mayores gastos. En estos supuestos, entiendo que procedería la puesta en marcha de un mecanismo asistencial de la propia Seguridad Social, de carácter complementario o subsidiario, que alivie en lo posible la situación de necesidad del beneficiario, siendo, a nuestro juicio, lícita, e incluso equitativa, la inconexión entre cuotas y prestaciones. Y además, existen otros factores, como las disponibilidades económicas del sistema, la situación del país, la relación entre trabajadores en activo que cotizan y los que perciben prestaciones. En definitiva, se debe contar con el principio de solidaridad nacional presente en el Sistema²⁴⁸.

   Por otro lado, en el caso de que las retribuciones consideradas sobrepasaran la base máxima de cotización, sólo ésta es la que se tendrá en cuenta para calcular la base reguladora de la prestación sin que, la cuantía de la pensión pueda sobrepasar el límite máximo establecido en los Presupuestos de cada año. En pocas palabras, no se debe caer en la idea de que las cotizaciones que realizan los beneficiarios siempre les deben ser devueltas al final por la vía de las pensiones, como si se tratara de un sistema de capitalización²⁴⁹.

5. EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE IGUALDAD EN LA SEGURIDAD SOCIAL

   El principio de igualdad inunda de contenido gran parte de las materias constitucionales, y no podía dejar de hacerlo también con respecto a la Seguridad Social²⁵⁰.

   Ese principio, se encuentra formulado en el artículo 14 de la Constitución, que relacionado con el artículo 41 de la Constitución, al afirmar que, «los poderes públicos mantendrán un régimen público para todos los ciudadanos...»²⁵¹, refleja una clara interpretación de cómo debe afectar ese principio fundamental en la Seguridad Social. Porque, aunque en el artículo 14 de la Constitución²⁵² no figura de forma expresa la igualdad en materia de Seguridad Social, sin embargo, el último inciso nos permite inter- pretar tal principio, en sentido amplio, cuando después de enumerar una serie de causas discriminatorias²⁵³ termina extendiéndolas acualquier otra condición o circunstanciapersonal o social. De modo, que no debe pensarse en «una intención tipificadora cerrada que excluya cualquiera otra de las pensadas en el texto legal»²⁵⁴.

   Principio de igualdad, que puede ser expresado de forma positiva como tal, o negativa, como principio de no-discriminación²⁵⁵, entendido como «desigualdad de tratamiento legal que sea injustificada por no ser razonable»²⁵⁶, y que eleva al derecho de la Seguridad Social, en cuanto afecta a su posible relación con el principio de no-discriminación, en el grado máximo de nivel de garantía constitucional, según el juego de los artículos 53.2 y 81 de la Constitución, a través de un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, así como mediante el recurso de amparo²⁵⁷, y el recurso de inconstitucionalidad frente a las leyes que no respeten el contenido de la Constitución²⁵⁸.

   Se hace preciso, por tanto, delimitar el concepto de igualdad, en lo que afecta a materia de Seguridad Social, según el artículo 14 de la Constitución, es decir, cuáles serían los aspectos susceptibles de discriminación dentro de la Seguridad Social, y a su vez, como operaría el principio de igualdad frente al conjunto de derechos y obligaciones de los ciudadanos ante la Seguridad Social.

   Para algún autor²⁵⁹, el principio de igualdad rige para las prestaciones de la Seguridad Social, como medida para asegurar a todos los ciudadanos beneficios iguales, sin considerar otros aspectos en que pudiera actuar, sin embargo, entendemos que el citado principio podría aplicarse con diferente alcance, diversas formas de expresión y distinta naturaleza²⁶⁰. Estando, además, unido dicho principio de forma intensa con la universalidad en la aplicación de la Seguridad Social²⁶¹. Se podría afirmar, por tanto, que el principio de igualdad nos conduce necesariamente a otro gran principio ya examinado, como es el principio de universalidad.

   5.1. La igualdad real: de la igualdad formal a la material

   La referencia al principio de igualdad supone la delimitación del tipo de igualdad así como ha de ser entendida, a la hora de su concreta aplicación en materia de Seguridad Social. No se trata tan sólo de que todas las personas sean igualmente aptas para disfrutar de los derechos, sino de que a todas les alcance un ejercicio igual de aquellos derechos²⁶², o que, al menos les garantice iguales posibilidades en el ejercicio de los mismos²⁶³.

   La Seguridad Social, al tener el objetivo de proteger a los ciudadanos ante situaciones de necesidad, desarrolla una función «instrumental» del Estado Social, realizando la redistribución de las rentas entre las diversas capas de la sociedad, cumpliéndose así el principio constitucional de la igualdad²⁶⁴. No es una simple igualdad «formal», «entendida en términos tan absolutos que determine la imposibilidad de leyes que otorguen tratos diferenciados ante situaciones distintas. Todo lo contrario; la igualdad, como valor superior de nuestro ordenamiento jurídico, impone, la existencia de normas niveladoras ante situaciones sociales de desigualdad»²⁶⁵. En definitiva, debe tratarse de una auténtica igualdad «material», entendiéndose ésta como una implicación de los poderes públicos en virtud del artículo 9.2 de la Constitución, para que remuevan los obstáculos que impidan una verdadera igualdad sustancial²⁶⁶.

   Nos encontramos ante una materia ?la Seguridad Social? en donde se aprecia con mayor nitidez la crisis de la igualdad formal. Por ello es necesaria la existencia de una norma constitucional que otorgue a los poderes públicos la capacidad necesaria para corregir las desigualdades sociales que obstaculizan la meta consistente en alcanzar una verdadera igualdad²⁶⁷. Se hace preciso, por tanto, la indagación de los aspectos en los que la igualdad podría verse mermada, y asumir la decisión de corregirlos. En ese sentido, la doctrina del Tribunal Constitucional ha desempeñado una importante labor de interpretación a la luz del mencionado principio, como se verá más adelante. Pero también las normas que se van elaborando, deben respetarlo, especialmente el acceso a prestaciones sociales, si no suficientes para todos los ciudadanos, sí, al menos, de carácter de urgencia o perentorias para cubrir las necesidades de vida más elementales de aquellos que realmente lo necesiten.

   No se trata, de la debilitación de las prestaciones suficientes y en determinados casos más que suficientes, sino de atender y elevar aquellas que son insuficientes, y a veces incluso simbólicas. En definitiva, igualar, elevando la calidad y cantidad de las prestaciones, y no al contrario.

   Hacia la consecución de esa igualdad se dirigió la promulgación de la Ley 26/1990, al ampliar la cobertura de protección social de dos colectivos especialmente necesitados, los ancianos y minusválidos, que careciendo de prestaciones del nivel contributivo, por no reunir los requisitos exigidos, se veían apartados de la protección otorgada por el sistema, con lo que tal situación se apartaba del principio de universalidad del artículo 41, de la Constitución²⁶⁸, pero también del principio de igualdad proclamado en su artículo 14.

   5.2. Jurisprudencia constitucional relativa al principio de igualdad en materia de Seguridad Social

   La aplicación del principio de igualdad se ha reflejado, entre otras, como más significativas, en las siguientes supuestos objeto de diversas sentencias constitucionales:

   ? El caso del viudo discriminado

   Las que reconocen la pensión de viudedad en favor del viudo en igualdad de condiciones que la viuda²⁶⁹, ya que «el precepto legal cuestionado (artículo 160.2 LGSS de 1974) supone un trato desigual en perjuicio del varón, desde el momento en que el fallecimiento de éste es determinante en todo caso de pensión de viudedad en favor de su esposa, mientras que el de ésta solamente lo es si concurren las exigencias específicas que allí se señalan (...) El trato desigual en perjuicio del varón es un hecho indiscutible» (STC 103/1983, de 22 de noviembre, por la que se declara la inconstitucionalidad del apartado 2 del art. 160, y el inciso del párrafo primero de dicho artículo, que dice la viuda)²⁷⁰.

   ? Efectos jurídicos de Seguridad Socialde las parejas de hecho

   Para causar derecho a la pensión de viudedad se exige la existencia del previo vínculo matrimonial entre el cónyuge fallecido y el supérstite. Sin embargo, con relación a las parejas de hecho²⁷¹, el Tribunal Constitucional, desde un principio no descartó la posibilidad de su constitucionalidad, pues, «las diferencias constitucionales entre matrimonio y unión de hecho pueden ser legítimamente tomadas en consideración por el legislador a la hora de regular las pensiones de supervivencia» (STC 184/1990, de 15 de noviembre). Un tiempo después, cuando se vuelve a tratar la cuestión, la jurisprudencia constitucional mantiene su criterio e insiste, en la STC 28 de febrero de 1994, que «no cabe admitir que vulnere la Constitución el hecho de que no se reconozcan los derechos derivados del matrimonio a quien no lo contrajo pudiéndolo hacer, por más que oponga razones ideológicas a contraer el vínculo matrimonial», y que «aunque tal objeción le deba ser respetada, no suple el incumplimiento objetivo de un requisito legalmente impuesto por el legislador, el cual, aunque podría conceder prestaciones de viudedad en favor de quienes hubieren formado parejas de hecho y convivido more uxorio, no lo ha considerado oportuno por el momento».

   ? Las consecuencias jurídicas de la convivencia de hecho de pensionistasde viudedad

   En cambio, el Tribunal Constitucional ha afirmado que no es conforme a la Constitución la interpretación de que la «convivencia de hecho» extinga el derecho, al disfrute de la pensión de viudedad por parte de la persona viuda simultáneamente con la convivencia de hecho. En ese sentido señala que aunque «los derechos prestacionales requieren una base financiera sólida y una administración de recursos escasos que permiten al legislador una amplia libertad de configuración y dentro de ella la no consideración a efectos de obtención del derecho a prestaciones de viudedad de la convivencia more uxorio, que este Tribunal no ha considerado contrario a la Constitución, entre otras razones, por estimar que con ello no se dificulta irrazonablemente al hombre y mujer que desean convivir more uxorio. Sin embargo, el que sea constitucional la opción legislativa de exigir la convivencia matrimonial como requisito para la concesión de determinadas prestaciones no justifica que pueda judicialmente declararse, sin que la ley así lo establezca expresamente, la pérdida de un derecho a pensión causada en un anterior matrimonio por un convivencia more uxorio tras el fallecimiento del anterior marido» (STC 126/1994, de 25 de abril).

   ?¿Es discriminatoria la existencia dediversos Regímenes Especiales?

   Sobre esta cuestión, acerca de la diversidad de regímenes en los que se estructura el Sistema de Seguridad Social español (régimen general y regímenes especiales), «no puede alegarse discriminación como resultado de la comparación de regímenes de Seguridad Social distintos, dado que no son tér- minos homogéneos y que las peculiaridades de cada sector de actividad y las diferencias entre trabajadores de unos y otros son muy claras» (STC173/1988, de 3 de octubre), no obstante, «debe irse más allá del dato puramente formal de la diversidad de ordenamientos jurídicos y comprobar si desde una perspectiva material esa diversidad responde a diferencias reales que, por ser objetivas, razonables y congruentes, constituyen suficiente justificación del tratamiento desigual» (SSTC 39/1982; 184/1993; 268/1993, de 20 de septiembre).

   ?El requisito de la edad como causa dediscriminación

   Acerca de, si la edad pudiera ser una causa de discriminación y por tanto lesionar el artículo 14 de la Constitución, se razonó por el alto Tribunal, en referencia a la denominada por la doctrina «incapacidad permanente total cualificada», que «el incremento del 20% para los pensionistas de incapacidad permanente total para mayores de 55 años no entraña discriminación para quienes no alcanzan esa edad, sino una medida tendente a compensar las mayores dificultades que para encontrar otro empleo puedan tener los que la hayan cumplido» (SSTC 184/1983, de 31 de mayo; 137/1987).

   ? La inembargabilidad absoluta de lasprestaciones de Seguridad Social

   El artículo 22.1 LGSS de 1974, establecía la inembargabilidad de las prestaciones de la Seguridad Social. Sobre esta cuestión, el Tribunal Constitucional señala que tal disposición vulnera, por un lado, el artículo 24.1 de la Constitución «en la medida en que, al no señalar límite cuantitativo, constituye sacrificio desproporcionado del derecho a que las sentencias firmes se ejecuten» y, por otro lado, el artículo 14 de la Constitución «al no existir en esa norma causa razonable que justifique las ventajas de las que se benefician, sin límite alguno, los perceptores de las prestaciones sociales, ni la posición de desventaja en que se coloca a sus acreedores en relación con quienes lo sean de perceptores de otras retribuciones subsidios o pensiones» (STC 113/1989, de 22 de junio).

6. BREVE COMENTARIO Y UN RUEGO FINAL

   Hasta aquí las reflexiones que, junto con las opiniones y comentarios a la Constitución vertidos por la doctrina durante estos 25 años, constituyen un repaso a la filosofía general de la que nuestra Seguridad Social se vio revestida a raíz de la promulgación del texto constitucional.

   Creo como decía al principio que este aniversario debe se motivo de unión, de aglutinar esfuerzos para que, siguiendo las pautas que marca la Constitución, se alcancen objetivos más ambiciosos de protección ante la aparición de nuevas situaciones de necesidad.

   Me hallaba escribiendo esta líneas y deliberando sobre la conveniencia de hacer alguna referencia al aspecto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cuando me sorprendió la aprobación, el 27 de noviembre de 2003, por el pleno del Congreso, del Proyecto de Ley de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, y la anticipada respuesta de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a través de los Decretos 330 y 332/2003, de 28 de noviembre (publicado el día 29, antes de la publicación de la Ley), por la que se creaban nuevos complementos asistenciales a las pensiones no contributivas así como a las pensiones contributivas de viudedad, en su vertiente asistencial. Estos hechos me decidieron a no entrar en esta polémica, pues sobre ello ya me pronuncié en diversas ocasiones, como también lo ha hecho gran parte de la doctrina, y no creo que éste sea el momento más apropiado para caldear el ambiente. Sin embargo, no renuncio, en un futuro más o menos inmediato al análisis detenido sobre las consecuencias jurídicas de todo ello.

   Sí quisiera expresar mi profunda preocupación, al observar que este asunto (la concesión de ayudas, prestaciones, complementos, sean de Seguridad Social o de Asistencia Social) viene siendo objeto de reclamo político para atraer al electorado.

   Existen asuntos que por su propia naturaleza exigen una política común, como es el problema del terrorismo o la defensa del Estado. Pienso que la ayuda al necesitado mediante prestaciones económicas o prestaciones técnicas de reinserción social y laboral, exigen el pleno acuerdo de los diversos partidos políticos, pero sobre todo, exigen la correcta coordinación, sean del signo que sean, entre las distintas Administraciones Públicas del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales. Lo importante es que la ayuda llegue al necesitado, sin importar si es el Estado o la Autonomía correspondiente quien debe proporcionar la cobertura, si es Seguridad Social o Asistencia Social, sin aprovechar el desconcierto que producen algunas situaciones en las que no se acierta a distinguir con claridad si la protección social es de una u otra naturaleza, y si puede o, si debe, en el caso concreto de la Comunidad andaluza, otorgar el complemento a los beneficiarios de prestaciones no contributivas.

   Creo llegado el momento de afrontar con decisión este reto, con la seguridad de que, si se entra al diálogo sosegado y sin apasionamientos entre los distintos responsables políticos, se llegará a las soluciones más apropiadas que satisfagan, no lo olvidemos a los verdaderos protagonistas, los más necesitados. Qué mejor ocasión, el 25 aniversario de la Constitución que celebramos para que se cumplan estos deseos.

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   * Doctor en Derecho. Profesor de la UMH de Elche. Subinspector de Empleo y Seguridad Social.

   ¹ Pues si no hubiera existido la Seguridad Social, se hubiera empleado, en lugar del término «mantendrán» del artículo 41, la expresión «crearán» u otra similar. También podría interpretarse el término como «sostener».

   ² MONTOYA MELGAR, A., Derecho del Trabajo, Técnos, 21ª edición, Madrid, 2001, p. 603.

   ³ MONTOYA MELGAR, A., «Estudio preliminar», Comentarios a la Ley General de la Seguridad Social (VVAA. Director Antonio V. SEMPERE NAVARRO), Ediciones Laborum, Murcia, 2003, p. 35.

   ⁴ Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio de Seguridad Social, Tecnos, 4ª edición, 1991, p. 40.

   ⁵ BORRAJO SACRUZ, E., «De la previsión social a la protección en España: Bases histórico-institucionales hasta la Constitución», Revista de Economía y Sociología del Trabajo, núm. 3, marzo, 1989, p. 27.

   ⁶ DE LA VILLA GIL, L. E. (Director), «Estudio preliminar», Derecho de la Seguridad Social, segunda edición, Valencia, 1999, p. 38.

   ⁷ Y así, la «remodelación» de la Seguridad Social de los años sesenta, (...) no consiguió extinguir de una manera total el ordenamiento anterior, siendo el núcleo de los riesgos profesionales, el que más se resistió, precisamente por su mayor consolidación histórica» (DURÁN LÓPEZ, F. y AA.VV., «Evolución del derecho de la Seguridad Social», Papeles de Economía Española, núms. 12/13, 1982, p. 180); por tanto, «en sus elementos básicos, el edificio actual de la Seguridad Social se asienta en gran medida, sobre las anteriores bases» (CONSEJO ECONOMICO SOCIAL, La protección social de las mujeres, CES, Colección Informes, núm. 4/2000, Madrid, p. 14).

   ⁸ MONTOYA MELGAR, A. (Coordinador), Curso de Seguridad Social, Madrid, Servicio de Publicaciones de la Universidad Complutense, 2ª edición, 2000, p. 56.

   ⁹ Cfr. «Informe de la Ponencia para el Análisis de los problemas estructurales del Sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán acometerse (Pacto de Toledo)», MTAS, Colección Seguridad Social, núm. 15, Madrid, 1996, p. 23.

   ¹⁰ Cfr. CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social: desarrollos normativos y aspectos pendientes», Revista de Trabajo y Seguridad Social, Centro de Estudios Financieros, núm. 128, noviembre, 1993, p. 76.

   ¹¹ Cfr. BARRADA RODRÍGUEZ, A., «Los derechos de Seguridad Social en la Constitución española de 1978», Revista de Seguridad Social, abril-junio, núm. 2, 1979, p. 65.

   ¹² VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», Jornadas Técnicas sobre Seguridad Social, Instituto de Estudios Laborales y de Seguridad Social, Madrid, 1984, p. 104.

   ¹³ MARTÍN VALVERDE, A., «Las pensiones de la Seguridad Social: su dimensión jurídica», Los sistemas de Seguridad Social y las nuevas realidades sociales, Colección Seguridad Social, núm. 7, Madrid, 1992, p. 37. Sobre la formación del artículo 41 de la Constitución puede consultarse: DE PEREDA MATEOS, A., «La asistencia social y los servicios sociales en la Constitución de 1978», Jornadas sobre Derecho del Trabajo y Constitución, IELSS, Madrid, 1985, pp. 474-476.

   ¹⁴ Cfr. GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas del Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, Editorial Trotta, Madrid, 1992, p. 209.

   ¹⁵ Cfr. LANDA ZAPIRAIN, J. P., «Desde el Sistema Público de Seguridad Social hacia un modelo global de protección social tutelado públicamente», Pensiones Sociales. Problemas y Alternativas. IX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, MTAS. Colección Seguridad Social, núm. 18, Madrid, 1999, p. 44.

   ¹⁶ Que se han dado en llamar «magma normativo constitucional», por extenderse en una amplia lista de disposiciones dispersas, cfr. MULAS GARCÍA, A., «Seguridad Social, Constitución y Autonomías», Jornadas sobre Derecho del Trabajo y Constitución, IELSS, Madrid, 1985, p. 439.

   ¹⁷ Principios contenidos en los artículos 1.1, 9.2 y 14, respectivamente, de la Constitución.

   ¹⁸ Véase a este respecto, LOSADA GONZÁLEZ, H., «Algunas reflexiones sobre el modelo constitucional de seguridad social», La Constitución española en su XXV aniversario (VVAA.), Editorial Bosch, Barcelona, 2003, p. 1.091, y nota 7.

   ¹⁹ Cfr. VALLEJO DA COSTA, R., «Prestaciones no contributivas y asistencia social; delimitación de títulos competenciales», X Jornadas Universitarias Andaluzas del Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, Editorial, Trotta, Madrid, 1992, p. 315.

   ²⁰ Cfr. MOLINA NAVARRETE, C., Génesis y evolución de la protección social por vejez en España, MTAS, TGSS, Madrid, 2002, p. 112.

   ²¹ Cfr. PANIZO ROBLES, J. A., «El marco de las prestaciones no contributivas», Revista de Treball, núm. 15, 1991, p. 16; BLASCO LAHOZ, J. F., La protección asistencial en la Seguridad Social: La ley de prestaciones no contributivas, Tirant Lo Blanc, Valencia, 1992, p. 106; «Memoria del Proyecto de Ley por la que se establecen en la Seguridad Social prestaciones no contributivas», Revista de Seguridad Social, núm. 42, 1989, p. 153; SALVADOR PÉREZ, F., «La pensión no contributiva de jubilación de la Seguridad Social y la pensión asistencial de ancianidad: un análisis comparativo», X Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, Editorial Trotta, Valladolid, 1992, p. 239.

   ²² Aunque algún autor explica la omisión de ese término atribuyéndolo a determinadas deficiencias técnicas de la Constitución. Véase en este sentido, SUÁREZ GONZÁLEZ, F., «La Seguridad Social y la Constitución de 1978», Papeles de Economía Española, núms. 12/13, 1982, p. 120.

   ²³ Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., «La dimensión constitucional de las pensiones de Seguridad Social no contributivas», Pensiones no contributivas, Colección Seguridad Social, núm. 1, Madrid, 1991, p. 154. Por el contrario «estas situaciones de necesidad, serían los caballos que tiran hacia un mode- lo de protección social». López López, J., Marcos auto- nómicos de relaciones laborales y de protección social, Marcial Pons, Madrid, 1993, p. 183.

   ²⁴ Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio..., cit., p. 45.

   ²⁵ Cfr. VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 95.

   ²⁶ Cfr. VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 99; en el mismo sentido, véase, MESO LLAMOSAS, I., «Situación actual y perspectivas de la Seguridad Social», Análisis de diversas cuestiones sobre los Pactos de Toledo, Colección Seguridad Social, núm. 17, Madrid, 1997, p. 319.

   ²⁷ Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio..., cit., p. 45; en el mismo sentido, PÉREZ AMOROS, F., «Ampliació de la Protecció Social: les prestacions no contributives», Anuario Socio-Laboral de l?Institut d?Estudis Laborals, Barcelona, 1990, p. 76; CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 78; en el mismo sentido, ALARCÓN CARACUEL, M. R., La Seguridad Social en España, Aranzadi, Pamplona, 1999, p. 50.

   ²⁸ «Informe de la Ponencia para el análisis de los problemas estructurales del Sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán acometerse», cit., p. 21.

   ²⁹ Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucional de la Seguridad Social en España», Revista de Trabajo, enero-marzo, 1982, núm. 65, cit., p. 26.

   ³⁰ VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., pp. 93, 98, 102.

   ³¹ La ambigüedad del artículo 41 se refleja en la expresión, «polivalencia constitucional» acuñada por BORRAJO, en virtud de la cual se han propugnado hasta cuatro modelos de Seguridad Social, cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucional de la Seguridad Social en España», cit., p. 32.

   ³² Cfr. ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, J. L., Instituciones de Seguridad Social, Civitas, 18ª edición revisada, Madrid, 2002, p. 50.

   ³³ Contrasta el artículo 41 de la Constitución con anteriores preceptos fundamentales más cerrados, como el artículo 46, párrafo 2º de la Constitución de 1931, en donde se decía: «La República asegurará a todo trabajador las condiciones necesarias de una existencia digna. Su legislación social regulará: los casos de seguro de enfermedad, accidente, paro forzoso, vejez, invalidez y muerte; la jornada de trabajo de las mujeres y de los jóvenes y especialmente la protección a la maternidad». Todavía no se hacía referencia a la Seguridad Social, pero sí a su precedente el seguro social. En términos similares, el artículo 28 del Fuero de los Españoles establecía que «el Estado español garantiza a los trabajadores la seguridad de amparo en el infortunio y les reconoce el derecho a la asistencia en los casos de vejez, muerte, enfermedad, maternidad, accidentes de trabajo, invalidez, paro forzoso y demás riesgos que puedan ser objeto de seguro social».

   ³⁴ MONTOYA MELGAR, A. (Coordinador), Curso de Seguridad Social, cit., p. 55; en el mismo sentido, véase, DE LA VILLA GIL, L. E. (Director), «Estudio preliminar», Derecho de la Seguridad Social, cit., p. 38; MONEREO PÉREZ, J. L. (Director) AA.VV. Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, Comares, Granada, 1999, p. 18; GARCÍA VALVERDE, M., La cuantía de las prestaciones en el sistema de la Seguridad Social, Editorial Comares, S. L., Granada, 2003, p. 88.

   ³⁵ ALONSO OLEA, M., Prólogo del trabajo de SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, Civitas, Madrid, 1995, p. 11.

   ³⁶ Cfr. SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, Civitas, Madrid, 1995, p. 34.

   ³⁷ Cfr. ÁLVAREZ CORTÉS, J. C., Comentarios a la Ley General de la Seguridad Social, Thomson/Aranzadi, Cizur Menor, 2003, p. 33.

   ³⁸ Por no ser demasiado vinculante para el Gobierno y dejar suficiente campo de actuación para que puedan entrar diversas ideologías, cfr. BLASCO LAHOZ, J. F., Curso de Seguridad Social (Régimen General y prestaciones no contributivas), Tirant Lo Blanch, 7ª edición, Valencia, 2000, p. 70; en el mismo sentido, véase SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., p. 34.

   ³⁹ En el mismo sentido, véase, SAN MARTÍN MAZZUCCONI, C., Comentarios a la Ley General de la Seguridad Social, (VVAA. Director ANTONIO V. SEMPERE NAVARRO), Ediciones Laborum, Murcia, 2003, p. 48.

   ⁴⁰ La propia Ley 26/1990, en su Preámbulo lo reconoce, cuando afirma que la Ley tiene como objetivo principal el establecimiento y regulación de un nivel no contributivo de prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social, como desarrollo del principio rector contenido en el artículo 41 de nuestra Constitución, que encomienda a los poderes públicos el mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos.

   ⁴¹ Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres (artículo 41 de la Constitución).

   ⁴² Cfr. VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 93.

   ⁴³ Cfr. LÓPEZ GANDÍA, J., «Los niveles de Seguridad Social en la Constitución Española entre la interpretación jurisprudencial y desarrollo legislativo», Tribuna Social, núm. 35, noviembre, 1993, p. 14.

   ⁴⁴ MONTOYA MELGAR, A., Derecho del Trabajo, cit., p. 603.

   ⁴⁵ STC 38/1995, de 13 de febrero, f. j. 3º.

   ⁴⁶ Tales sistemas, tuvieron su precedente remoto en el mensaje imperial de 17 de noviembre de 1881 (transcrito por ALONSO OLEA, M., «Cien años de Seguridad Social», Papeles de Economía Española, núms. 12/13, 1982, pp. 117-118), conocido como el inspirador del sistema de seguro de Bismarck.

   ⁴⁷ Cfr. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, Estudios preparatorios para la Ley de prestaciones no contributivas, Colección Seguridad Social, núm. 3, Madrid, 1991, p. 19; FUENTES QUINTANA, E., BAREA TEJEIRO, J, y otros, «Estrategia para un tratamiento de los problemas de la Seguridad Social española», Papeles de Economía Española, núms. 12/13, 1982, p. 20; Sin embargo, en determinadas ocasiones, y de forma excepcional, es posible acceder, desde concretas situaciones sin estar desempeñando una actividad profesional o laboral concreta. Es el caso de las situaciones de asimilación al alta, suscripción del Convenio Especial, o de mantenimiento de la cotización en determinadas situaciones a pesar de encontrarse inactivo, como por ejemplo, la situación de desempleo (Cfr. GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., pp. 201-202), o de las situaciones de incapacidad temporal, maternidad y riesgo durante el embarazo. Una peculiar incorporación, con respecto al criterio profesional sería el Régimen Especial de los Estudiantes (cfr. TORTUERO PLAZA, J. L., en AA.VV. (Director MONEREO PÉREZ, J. L.) Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, Comares, Granada, 1999, p. 147.

   ⁴⁸ Cfr. ÁLVAREZ DE LA ROSA, J. M., «Razones para una reforma de la Seguridad Social», Relaciones Laborales, Vol. I, 1985, p. 405. Se ha llegado a hablar de que el nivel contributivo no figuraba en la Constitución como público, y que en estos supuestos cabría una privatización de la Seguridad Social, dejando subsistente como público el nivel asistencial. Véase, LÓPEZ GANDÍA, J., «Los niveles de Seguridad Social en la Constitución Española...», cit., p. 14.

   ⁴⁹ Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., «Pensiones contributivas y pensiones complementarias privadas», Relaciones Laborales, 1988, Vol. 2, p. 4. Sobre la cuestión de la constitucionalidad del nivel contributivo de la Seguridad Social, véase, SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., pp. 36-42.

   ⁵⁰ Cfr. ÁLVAREZ DE LA ROSA, J. M., «El artículo 41 de la Constitución: garantía institucional y compromisos internacionales», Revista de Seguridad Social, núm. 15, julio-septiembre, 1982, pp. 78-79; del mismo autor, «Razones para una reforma de la Seguridad Social», cit., p. 405; en el mismo sentido, VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 108; CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 82; para ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio..., cit., p. 43, la exigencia del artículo 41 de la Constitución, de una Seguridad Social para todos los ciudadanos «invierte la proporción de sus componentes, pasando a ser «más asistencial que contributiva», si se quiere respetar ese imperativo constitucional. Como expresivas de las diversas tendencias doctrinales puede consultarse, igualmente, SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., p. 51, nota 54.

   ⁵¹ Sobre los niveles de protección de la seguridad Social, véase ALONSO OLEA, M., «La Seguridad Social: pasado, presente, futuro», Cien años de Seguridad Social, Fraternidad, Muprespa, y UNED, Madrid, 2000, p. 186.

   ⁵² STC 38/1995, de 13 de febrero, f. j. 3º.

   ⁵³ Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., «La dimensión constitucional de las pensiones de Seguridad Social no contributivas», Pensiones no contributivas, cit., pp. 157-158; en el mismo sentido, véase, ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio..., cit., pp. 64 y 391; GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., pág 210; MONTOYA MELGAR, A. (Coordinador), Curso de Seguri-dad Social, cit., pp. 32 y 41; PÉREZ AMOROS, F., «Ampliació de la Protecció Social: les prestacions no contributives», cit., p. 75; del mismo autor, «La Renta Mínima en el contexto estatal: ¿Qué posibilidades tiene el Estado de intervenir en la configuración y regulación de la Renta Mínima?, Documentación Social, núm. 78, 1990, p. 165; en el mismo sentido, SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., pp. 40-41; sobre las diferencias entre los modelos de Seguridad Social de Bismarck (de naturaleza contributiva) y de Beveridge (de naturaleza asistencial), véase, ALONSO OLEA, M., «Cien años de Seguridad Social», cit., pp. 110-111; FUENTES QUINTANA, E., BAREA TEJEIRO, J, y otros, «Estrategia para un tratamiento de los problemas de la Seguridad Social española», cit., pp. 21-22; CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., pp. 79 y 83; LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit., p. 180; MESO LLAMOSAS, I., «Situación actual y perspectivas de la Seguridad Social», Análisis de diversas cuestiones sobre los Pactos de Toledo, cit., p. 318; LÓPEZ-ROMERO GONZÁLEZ, P., «Seguridad Social, financiación y acción protectora», Pensiones Sociales. Problemas y alternativas. IX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, MTAS, Colección Seguridad Social, núm. 18, Madrid, 1999. p. 59; CONSEJO ECONOMICO SOCIAL, La protección social de las mujeres, cit., p. 15; ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., La Asistencia Social y los Servicios Sociales en España, B.O.E., Estudios Jurídicos núm. 8, Madrid, 2000, p. 114, en donde se citan algunas Sentencias del Tribunal Constitucional; LÓPEZ-TAMES IGLESIAS, R., Jurisdicción laboral y contencioso administrativa (doctrina y jurisprudencia), Editorial Dijusa, enero 2001, p. 392; GARCÍA VALVERDE, M., La cuantía de las prestaciones en el sistema de la Seguridad Social, cit., p. 58.

   ⁵⁴ DESDENTADO BONETE, A., «La reforma del régimen de pensiones y su conexión con los niveles no contributivos de protección. Algunas reflexiones sobre el Proyecto de Ley de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora de la Seguridad Social», Revista de Seguridad Social, núm. 25, 1985, p. 80; del mismo autor y título, en, Relaciones Laborales, 1985, Vol. 2, p. 60; en el mismo sentido, véase, SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., p. 27.

   ⁵⁵ ALARCÓN CARACUEL, M. R., La Seguridad Social en España, cit., p. 42.

   ⁵⁶ Cfr. PÉREZ PIÑAR, F., «La Seguridad Social, un bien jurídico esencial para la nueva sociedad», Tribuna Social, núm. 42, junio, 1994, p. 50; en el mismo sentido, DE LA VILLA GIL, L. E., «Las pensiones sociales. Problemas y alternativas (parte I)», MTAS, colección Seguridad Social, núm. 18, p. 7.

   ⁵⁷ ALONSO OLEA, M., «Cien años de Seguridad Social», cit., p. 111.

   ⁵⁸ Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «La reforma de la Seguridad Social: de los modelos teóricos...» cit., p. 10.

   ⁵⁹ No ha faltado algún autor, que no lo ha visto de ese modo, entendiendo, por el contrario que ambas técnicas conviven en un sistema bastante desnaturalizado, debido a que tendencias centrífugas (universalización de la protección) y centrípetas (aseguramiento de los riesgos profesionales) se desarrollan simultáneamente de modo contradictorio. Cfr. LANDA ZAPIRAIN, J. P., «Desde el Sistema Público de Seguridad Social hacia un modelo global de protección social tutelado públicamente», Pensiones Sociales. Problemas y Alternativas..., cit., p. 44.

   ⁶⁰ Cfr. ÁLVAREZ CORTÉS, J. C., Comentarios a la Ley General de la Seguridad Social, cit, p. 32.

   ⁶¹ Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., «La dimensión constitucional de las pensiones de Seguridad Social no contributivas», Pensiones no contributivas, cit., pp. 160-161; del mismo autor, «Pensiones contributivas y pensiones complementarias privadas», cit., p. 3.

   ⁶² Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., «Pensiones contributivas y pensiones complementarias privadas», cit., p. 4.

   ⁶³ Cfr. EUZEBY, CH., «Aspectos económicos de las pensiones de vejez no contributivas», Revista de Seguridad Social, núm. 34, 1987, pág 89; véase el mismo estudio en, Pensiones no contributivas, MTSS, Colección, Seguridad Social, núm. 1, 1991, p. 111. Véase asimismo del mismo autor: «¿Es ineluctable en los países de la OCDE el desarrollo de las pensiones de vejez no contributivas?», Revista Internacional de Trabajo, Vol. 108, 1989, núm. 1, p. 15; en el mismo sentido, véase AKSEL HATLAND, «Pensiones no contributivas», Revista de Seguridad Social, núm. 34, p. 162; véase el mismo estudio en, Pensiones no contributivas, MTSS, Colección Seguridad Social, núm. 1, Madrid, 1991, p. 102.

   ⁶⁴ A pesar de que así lo declara el artículo 1 de la LGSS, cuando previene que «el derecho de los españoles a la Seguridad Social, establecido en el artículo 41 de la Constitución, se ajustará a lo dispuesto en la presente Ley». Igualmente, se aprecia que la LGSS se refiere, tan sólo, a un sector de los ciudadanos, «los españoles».

   ⁶⁵ FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «La modalidad asistencial básica de Seguridad Social desarrollada en España: las pensiones no contributivas», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Seguridad Social, núm. 34, 2002, p. 102.

   ⁶⁶ Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., «La dimensión constitucional de las pensiones de Seguridad Social no contributivas», Pensiones no contributivas, cit., pp. 155-156; en el mismo sentido, véase, POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», Actualidad Laboral, 1995, Vol. I, p. 118.

   ⁶⁷ Cfr. LANDA ZAPIRAIN, J. P., «Desde el Sistema Público de Seguridad Social hacia un modelo global de protección social tutelado públicamente», Pensiones Sociales. Problemas y Alternativas..., cit., p. 47.

   ⁶⁸ Véase en este sentido, MONEREO PÉREZ, J. L. (Director) AA.VV., Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, cit., p. 13.

   ⁶⁹ No hacía falta que a los reclusos se les otorgara por la Constitución esa especialísima garantía, pues el derecho a la Seguridad Social ya venía reconocido por la legislación de Seguridad Social existente al promulgarse la Constitución, en el Decreto 573/1967, de 16 de marzo, por el que se asimilan a trabajadores por cuenta ajena, a efectos de su inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social, a los reclusos que realicen trabajos penitenciarios retribuidos (BOE núm. 77, de 31 de marzo de 1967). Decreto expresamente derogado por el Real Decreto 782/2001, de 6 de julio, por el que se regula la relación laboral de carácter especial de los penados que realicen actividades laborales en talleres penitenciarios y la protección de Seguridad Social de los sometidos a penas de trabajo en beneficio de la comunidad (BOE del 7). Norma habilitada por el artículo 21 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.

   ⁷⁰ Se debe hacer constar, a este respecto, que la jurisprudencia constitucional ha rebajado la exigibilidad de este derecho, no configurándolo como absoluto y afirmando que el derecho del recluso interno a un trabajo remunerado «es un derecho de aplicación progresiva cuya efectividad se encuentra condicionada a los medios de que disponga la Administración en cada momento, no pudiendo pretenderse, conforme a su naturaleza, su total exigencia de forma inmediata» y que la Administración penitenciaria tiene un específico deber de crear y proporcionar los puestos de trabajo que permitan sus disponibilidades presupuestarias (SSTC 172/1989, de 19 de octubre y 17/1993, de 18 de enero).

   ⁷¹ Con una postura más radical, VENTURI, se muestra contrario a que los reclusos tengan derecho a la Seguridad Social ya que «la satisfacción de sus necesidades, compatible con las exigencias de la acción punitiva, ya grava a la colectividad, y la satisfacción de necesidades ulteriores contrastaría con el fin social de la pena» (VENTURI, A., Los fundamentos científicos de la Seguridad Social, MTSS, Colección Seguridad Social nº 12, Madrid, 1995, pp. 348-349).

   ⁷² Cfr. LOSADA GONZÁLEZ, H., «Algunas reflexiones sobre el modelo constitucional de seguridad social», cit., p. 1.094.

   ⁷³ Cfr. GARCÍA ORTEGA, J. y GARCÍA NINET, J. I., «La protección por jubilación en la modalidad no contributiva de la Seguridad Social», Revista de Treball, 1991, núm. 15, p. 25.

   ⁷⁴ Cfr. GARCÍA ORTEGA, J. y GARCÍA NINET, J. I., «La protección por jubilación en la modalidad no contributiva de la Seguridad Social», cit., p. 24.

   ⁷⁵ Cfr. STC 172/1989 de 19 de octubre y 17/1993 de 18 de enero.

   ⁷⁶ Otra cuestión que suscita no pocos problemas, es la interpretación del artículo 9.5 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, acerca de los supuestos de hecho que constituyen la materia de Seguridad Social. A este respecto, véase con respecto a la delimitación de la Seguridad Social con el Orden Civil, LASAOSA IRIGOYEN, E., Delimitación competencial entre los Ordenes Social y Civil de la Jurisdicción. Un estudio aplicado. Facultad de Derecho, Universidad de Navarra. Tesis doctoral, Pamplona, 2001, pp. 99-107; con respecto a la delimitación de la Seguridad Social con el Orden Contencioso-Administrativo, véase FERNÁNDEZ VILLAZÓN, L. A., Distribución y Delimitación de Competencias entre la Jurisdicción Social y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Editorial Lex nova, Valladolid, 2001, pp. 351-431.

   La competencia para resolver las cuestiones reconocidas como materia de Seguridad Social corresponde a los órganos jurisdiccionales del orden social, de acuerdo con el artículo 2.b), del Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral.

   ⁷⁷ De ahí que no se cuestione la fuerza normativa que supone la garantía del acceso a la Seguridad Social para todos los ciudadanos, ya que no se trata tan sólo de una declaración de intenciones. Cfr. LÓPEZ LÓPEZ, J., Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit. p. 179.

   ⁷⁸ Cfr. PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Los derechos a la Seguridad Social y a la salud en la Constitución», Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, CEC, 1980, p. 335; en el mismo sentido, MONEREO PÉREZ, J. L. (Director) AA.VV., Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, cit., p. 13.

   ⁷⁹ ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, J. L., Instituciones..., cit., pp. 51-52. En ese sentido, «una cosa es que los principios rectores exijan normas adicionales para su efectividad práctica, (...) y otra muy distinta que las normas que en efecto se dicten puedan violarlos impunemente» (ALONSO OLEA, M., «El sistema normativo del Estado y de las Comunidades Autónomas», Revista de Política Social, núm. 121, 1979, p. 47); del mismo autor, véase, «El sistema normativo del Estado y de las Comunidades Autónomas», en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, Madrid, 1980, pp. 18-20; así como, Las fuentes del Derecho, en especial del Derecho del Trabajo según la Constitución, Cívitas, 2ª edición, Madrid, 1990, pp. 42-45.

   ⁸⁰ Sobre las diversas interpretaciones de su significado, véase, GETE CASTRILLO, P., El nuevo Derecho común de las pensiones públicas, Editorial Lex nova, Valladolid, 1997, pp. 236-237.

   ⁸¹ Cfr. SUÁREZ GONZÁLEZ, F., «La Seguridad Social y la Constitución de 1978», cit., p. 124; en el mismo sentido, BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucional de la Seguridad Social en España», cit., p. 35; GARCÍA ORTEGA, J. y GARCÍA NINET, J. I., «La protección por jubilación en la modalidad no contributiva de la Seguridad Social», cit., p. 24; RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., «Pensiones contributivas y pensiones complementarias privadas», cit., p. 4; CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 83; SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., pp. 35-36, 40, y nota 23. Por último, VIDA SORIA, J. en, «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 101, niega que el término «mantendrán» tenga virtualidad alguna, negando significación temporal a la palabra.

   ⁸² Sensu contrario, a las disposiciones más favorables, sí se les podría aplicar la retroactividad.

   ⁸³ Cfr. GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», Revista de Trabajo, núm. 92, 1988, octubre-diciembre, p. 48.

   ⁸⁴ Cfr. DE LA VILLA GIL, L. E. y DESDENTADO BONETE, A., Manual de Seguridad Social, Pamplona, 1979, p. 228.

   ⁸⁵ Cfr. CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 80.

   ⁸⁶ Cfr. SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., p. 66.

   ⁸⁷ ALMANSA PASTOR, J. M., Derecho de la Seguridad Social, Tecnos, 7ª edición, Madrid, 1991, p. 105.

   ⁸⁸ Cfr. GARRIDO FALLA, F., Comentarios a la Constitución, 3ª edición, Civitas, Madrid, 2001, p. 868.

   ⁸⁹ Este sería el punto de vista de LÓPEZ LÓPEZ, J., en, Marcos autonómicos de relaciones laborales..., cit. pp. 183 y 185.

   ⁹⁰ Cfr. GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», Revista de Trabajo, cit., 49-50; SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., p. 64.

   ⁹¹ Cfr. ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, J. L., Instituciones..., cit., p. 31; VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 105; del mismo autor, ¿Qué fue eso de la Seguridad Social? Relaciones Laborales, núm. 22, noviembre de 2001, p. 15; FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M., «El servicio público de la Seguridad Social», Revista de Seguridad Social, núm. 15, julio- agosto, 1982, p. 227; MONTOYA MELGAR, A. (Coordinador), Curso de Seguridad Social, cit., p. 56, para quien no cabe hablar de una Seguridad Social privada; ALMANSA PASTOR, J. M., «Gestión pública e iniciativa privada», Papeles de Economía Española, núms. 12/13, 1982, pp. 166-177, monográfico sobre el tema; ALARCON CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio..., cit., p. 49, para quien «los términos «Seguridad Social» y «privada», se repelen entre sí»; BLASCO LAHOZ, J. F., Curso de Seguridad Social..., cit., p. 73; GETE CASTRILLO, P., El nuevo Derecho común de las pensiones públicas, cit., p. 108.

   ⁹² Sobre las ventajas e inconvenientes de la privatización del sistema de pensiones, véase, TORRES LÓPEZ, J., «La estrategia de reforma del Sistema público de pensiones: el penúltimo botín», Pensiones públicas: ¿y mañana qué?, Ariel, Barcelona, 1996, pp. 135-141; MUÑOZ DE BUSTILLO, R. y ESTEVE MORA, F., «La crisis del Sistema Público de Pensiones: ¿un problema de eficiencia?», El Sistema Público de Pensiones: Presente y Futuro, Germanía Serveis Gràfics, S.L., Alzira, 1998, pp. 105-151.

   ⁹³ Cfr. PÉREZ AMOROS, F., «Ampliació de la Protecció Social: les prestacions no contributives», cit., p. 75. De hecho, diversos estudios realizados sobre la reforma del sistema chileno, llegan a la conclusión de que privatizando la Seguridad Social no se logra una mayor seguridad para los jubilados del futuro, y además, la experiencia chilena indica que ese sistema puede implicar un importante déficit para el sector público, presentando deficiencias en relación con la misión de ofrecer cobertura adecuada en la vejez. Cfr. DORIS E., «El nuevo sistema previsional chileno: ¿un modelo para la Seguridad Social?», Pensiones públicas: ¿y mañana qué?, (Coordinador, JUAN TORRES LÓPEZ) Ariel, Barcelona, 1996, p. 172.

   ⁹⁴ Cfr. CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 80.

   ⁹⁵ Su principal objeto es el de «colaborar en la gestión de la Seguridad Social» (artículo 68.1 de la LGSS).

   ⁹⁶ Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

   ⁹⁷ Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R., «La integración de los Servicios Sociales y la Asistencia Social en la Seguridad Social», Temas Laborales, núm. 7, abril-junio, 1986, cit., p. 24.

   ⁹⁸ Respecto a la identidad de los llamados «poderes públicos», el artículo 149.1.17ª de la Constitución, lo determina de forma clara, en materia de «legislación básica» y «régimen económico» de Seguridad Social, al atribuirse estas competencias al Estado.

   ⁹⁹ La expresión «poderes públicos» en la Constitución puede conducir a ciertos equívocos, ya que en algunos casos, como en el presente, se refiere al Estado o a las Comunidades Autónomas, pero también podría referirse a alguno de sus poderes, bien a otros entes territoriales o a varios a la vez, cfr. SUÁREZ GONZÁLEZ, F., «La Seguridad Social y la Constitución de 1978», cit., p. 122; del mismo autor, véase, «El principio de igualdad en la Constitución», Jornadas sobre cuestiones actuales de enjuiciamiento laboral, IELSS, Madrid, 1985, pp. 227-228, en donde precisa que la definición de poderes públicos no está contenida en la Constitución, a pesar del número de veces que aparece en su texto atribuyéndoseles diferentes funciones y competencias; en el mismo sentido, GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», cit., p. 46.

   ¹⁰⁰ Cfr. CABANILLAS BERMÚDEZ, J. M., El Pacto de Toledo, Tecnos, Madrid, 1997, p. 151; en el mismo sentido, MONEREO PÉREZ, J. L. (Director) AA.VV., Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, cit., p. 7.

   ¹⁰¹ Cfr. SUAREZ GONZÁLEZ, F., «La Seguridad Social y la Constitución de 1978», cit., p. 126; LÓPEZ GANDÍA, J., «Los niveles de Seguridad Social en la Constitución Española...», cit., p. 14.

   ¹⁰² Cfr. GARCÉS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones económicas en el ámbito de la protección social, Cedecs, Barcelona, 1996, p. 186.

   ¹⁰³ Cfr. DE LA VILLA GIL, L. E. y DESDENTADO BONETE, A., Manual de Seguridad Social, cit., pp. 230-231; ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, J. L., Instituciones..., cit., p. 52; RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., «Pensiones contributivas y pensiones complementarias privadas», cit., p. 7.

   ¹⁰⁴ Cfr. GARCÉS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones económicas en el ámbito..., cit., p. 187.

   ¹⁰⁵ GONZALO GONZÁLEZ, B., «La Seguridad Social en la encrucijada: entre los saldos del «Estado del Bienestar»», Relaciones Laborales, Vol. II, 1996, p. 398.

   ¹⁰⁶ Cfr. MONEREO PÉREZ, J. L., «La política de pensiones entre Estado y Mercado», Pensiones públicas: ¿y mañana qué?, cit., p. 39.

   ¹⁰⁷ DE LA VILLA GIL, L. E. (Director), «Estudio preliminar», Derecho de la Seguridad Social, cit., p. 39.

   ¹⁰⁸ Cfr. GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», cit., p. 58.

   ¹⁰⁹ Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., «Pensiones contributivas y pensiones complementarias privadas», cit., pp. 8 y 9; GARCÉS SANAGUSTÍN, A., Las prestaciones económicas en el ámbito..., cit., p. 187.

   ¹¹⁰ Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., «Pensiones contributivas y pensiones complementarias privadas», cit., p. 9.

   ¹¹¹ Cfr. VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 98; véase igualmente, la confusa interpretación conceptual que describe ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio..., cit., p. 49.

   ¹¹² Cfr. VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 105. En el mismo sentido, MONTOYA MELGAR, A. (Coordinador), Curso de Seguridad Social, cit., p. 56.

   ¹¹³ Cfr. GARRIDO FALLA, F., Comentarios a la Constitución, cit., p. 869.

   ¹¹⁴ Cfr. SAN MARTÍN MAZZUCCONI, C., Comentarios a la Ley General de la Seguridad Social, cit. p. 48.

   ¹¹⁵ Tal afirmación es combatida por ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio..., cit., pp. 49-50, quienes afirman que esas prestaciones complementarias libres a las que se hace referencia en el inciso que comentamos, son otra cosa diferente a la Seguridad Social complementaria (servicios sociales, asistencia social). Y para explicar la diferencia, lo representan de forma gráfica con la comparación de que, «mientras la Seguridad Social complementaria cubre los huecos que se cuelan entre las primeras mallas de protección, no suficientemente densas del sistema, las prestaciones complementarias libres son aquellas que algunos pueden permitirse el lujo de contratar privadamente «por encima» de la protección que brinda la Seguridad Social».

   ¹¹⁶ Cfr. PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Los derechos a la Seguridad Social y a la Salud en la Constitución», cit., p. 330.

   ¹¹⁷ Cfr. BLASCO LAHOZ, J. F. y otros, Curso de Seguridad Social, cit., p. 69; en el mismo sentido, MONEREO PÉREZ, J. L. (Director) AA.VV., Comentario a la Ley general de la Seguridad Social, cit., p. 17.

   ¹¹⁸ Cfr. PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Los derechos a la Seguridad Social y a la salud en la Constitución», cit., pp. 329-330.

   ¹¹⁹ Cfr. MONEREO PÉREZ, J. L., «El futuro del sistema de pensiones: sistema público y sistemas privados (I)», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 88, 1998, p. 204.

   ¹²⁰ Cfr. DE LA FUENTE LAVIN, M., «Razón financiera frente a Razón Social: La Reforma del Sistema Público y el Impulso a la Previsión Privada de Pensiones», Aranzadi Social, núm. 16, diciembre 1998, p. 69.

   ¹²¹ Pero que no estaría integrado junto a los niveles, contributivo y no contributivo por financiarse de forma privada. Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R., «La financiación de la Seguridad Social», La reforma de las pensiones de 1997, Marcial Pons, Madrid, 1999, p. 12.

   ¹²² BARRADA RODRÍGUEZ, A., «Los derechos de Seguridad Social en la Constitución española de 1978», cit., p. 66.

   ¹²³ ALONSO OLEA, ya se hizo eco de la aparición de una «Seguridad Social complementaria y voluntaria muy amplia» a través de la figura del convenio colectivo. Cfr. ALONSO OLEA, M., «Cien años de Seguridad Social», cit., p. 112.

   ¹²⁴ Véase a este respecto, FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «La modalidad asistencial básica de Seguridad Social desarrollada en España: las pensiones no contributivas», cit., pp. 97-98.

   ¹²⁵ DE PEREDA MATEOS, A., defiende lo contrario, al encuadrar el nivel asistencial (hoy el no contributivo) dentro de la denominada, por el autor, complementariedad subjetiva, que integraría a aquellos colectivos que no han accedido al nivel contributivo, y que consistiría en prestaciones compensatorias. Cfr. DE PEREDA MATEOS, A., Ponencia presentada en el Foro sobre la reforma de la Seguridad Social, celebrado en Madrid los días 6 y 7 de mayo de 1985.

   ¹²⁶ A pesar de ello, técnicamente no encuentro inconveniente, pues no se ha previsto la incompatibilidad expresa, de complementar una pensión no contributiva con una prestación complementaria, salvo que la cuantía de ésta última superara el denominado «límite de acumulación de recursos», entendido como aquella cuantía económica máxima, llegada a la cual desaparece la situación de necesidad exigida para tener derecho a las pensiones no contributivas [véase el artículo 144.1.d) y el art. 167.1 de la LGSS].

   ¹²⁷ Cfr. DE LA VILLA GIL, L. E., «Estudio preliminar», Pensiones Privadas, Planes y Fondos de Pensiones, Seguros de Vida, Entidades de Previsión Social, ACARL, Madrid, 1997, p. XXIII; del mismo autor véase, «Las pensiones sociales. Problemas y alternativas», Pensiones sociales. Problemas y alternativas, cit., p. 23; en el mismo sentido, GARCÍA MURCIA, J., «El espacio de las pensiones privadas», Pensiones sociales. Problemas y alternativas. MTAS, Colección Seguridad Social, Madrid, 1999, p. 42.

   ¹²⁸ Con anterioridad a la aparición de la Constitución, los interesados, eran únicamente los trabajadores, los empresarios y asimilados que formaban parte de la Seguridad Social (trabajadores autónomos, pensionistas, desempleados, etc.). El principio de universalidad implícito en el artículo 41 de la Constitución amplía el concepto de interesado acogiendo, además, a los ciudadanos. Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucional de la Seguridad Social en España», cit., p. 38; en el mismo sentido, GONZALO GONZÁLEZ, B. y FERRERAS ALONSO, F., «La participación de los interesados en la gestión de la Seguridad Social española», Revista de Seguridad Social, núm. 5, enero-marzo 1980, p. 19.

   ¹²⁹ Con respecto a la participación ciudadana en la gestión de la asistencia social y de los servicios sociales, véase, ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., La Asistencia Social y los Servicios Sociales en España, cit., pp. 199-208.

   ¹³⁰ Este precepto encuentra su origen en el artículo 3 del Real Decreto-ley 36/1978, sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la salud y el empleo, expresamente derogado por la Disposición derogatoria única, b).1, de la LGSS.

   ¹³¹ Otras manifestaciones de la participación de los interesados en la Seguridad Social son: Real Decreto 3064/1978, de 22 de diciembre, por el que se regula provisionalmente la participación en la Seguridad Social, la Salud y el Empleo (BOE del 30); Orden de 17 de enero de 1980, por la que se aprueba el Reglamento de régimen y funcionamiento de los Consejos Generales del INSS, INSALUD, e INSERSO (BOE del 22); Orden de 8 de julio de 1981, por la que se aprueba el Reglamento de funcionamiento del Consejo General, Comisión Ejecutiva y Comisiones Ejecutivas Provinciales del INEM (BOE del 9); Orden de 16 de noviembre de 1981, por la que se aprueba el Reglamento de régimen y funcionamiento de las Comisiones Ejecutivas Provinciales de los Consejos Generales de los Institutos Nacionales de la Seguridad Social, de la Salud y de Servicios Sociales; Orden de 21 de febrero de 1983, por la que se aprueba la constitución de las Comisiones Ejecutivas Insulares del INEM; Orden de 11 de mayo de 1983, por la que se regula el régimen y funcionamiento de los órganos de participación colegiados del Instituto Social de la Marina; Real Decreto 2171/1994, de 4 de noviembre, por el que se crea y regula el Consejo Estatal de las personas mayores (modificado por el Real Decreto 428/1999, de 12 de marzo); Real Decreto 702/1998, de 24 de abril, sobre organización de los servicios territoriales del INSALUD y de modificación de los órganos de participación en el control y vigilancia de la gestión. Es en este Real Decreto referido al INSALUD, en donde, a diferencia de las demás Entidades Gestoras en que la participación de los interesados se reduce a representaciones sindicales y empresariales, se ha añadido una representación de los usuarios y consumidores; y Orden de 29 de abril de 1998, sobre normas reguladoras por las que se establecen compensaciones económicas a las centrales sindicales y organizaciones empresariales por su participación en los órganos consultivos del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

   ¹³² Que como tal sería susceptible de descentralización, de concesiones administrativas y de conciertos. Véase GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», cit., p. 50; RAMON FERNÁNDEZ, T., «Derecho Administrativo y Derecho de la Seguridad Social», Jornadas Técnicas sobre Seguridad Social, IELSS, Madrid, 1984, p. 31.

   ¹³³ Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucional de la Seguridad Social en España», cit., p. 36; SUÁREZ GONZÁLEZ, F., «La Seguridad Social y la Constitución de 1978», cit., p. 127; ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio..., cit., p. 49.

   ¹³⁴ La divergence des modes d?organisation imposés à la sécurité sociale n?est pas susceptible de mettre en cause son caractère de service public, qu?elle a acquis au mème titre que l?assitance. (PERRIN, G., «Les prestations non contributives et la sécurité sociale», Droit Social, núm. 3, 1961, p. 181).

   ¹³⁵ Véase en el mismo sentido, GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», cit., p. 52.

   ¹³⁶ Véase en este sentido, SEMPERE NAVARRO, A. V., Régimen jurídico de las mutuas patronales, Cívitas, Madrid, 1986.

   ¹³⁷ Cfr. DURENDEZ SAEZ, I., «Gestión de la Seguridad Social», (Coordinador) MONTOYA MELGAR, A., Curso de Seguridad Social, Universidad Complutense, Madrid, 2ª edición, 2000, p. 98.

   ¹³⁸ Al menos, en teoría se ha previsto reglamentariamente la existencia de tales órganos de participación.

   ¹³⁹ Véase a este respecto, el artículo 26 del Real Decreto 357/1991, de 15 de marzo, por el que se desarrolla en materia de pensiones no contributivas la Ley 26/1990, así como la Orden de 18 de junio de 1992, regula el funcionamiento de las Comisiones de Seguimiento de la gestión de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social dependientes de las Comisiones Ejecutivas Provinciales (BOE de 1 de julio).

   ¹⁴⁰ Cfr. VENTURI, A., Los fundamentos científicos de la Seguridad Social, cit., p. 341.

   ¹⁴¹ Cfr. BLASCO LAHOZ, J. F., Curso de Seguridad Social..., cit., p. 68.

   ¹⁴² Cfr. POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., p. 126.

   ¹⁴³ Cfr. MARTÍN VALVERDE, A., «Las pensiones de la Seguridad Social: su dimensión jurídica», cit., p. 37; en el mismo sentido, ALONSO OLEA, M., «Cien años de Seguridad Social», cit., p. 109; GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 211.

   ¹⁴⁴ Cfr. DESDENTADO BONETE, A., «Las pensiones no contributivas en el marco constitucional», Pensiones no contributivas, MTSS, Colección Seguridad Social núm. 1, Madrid, 1991, p. 276; en el mismo sentido, GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 211; VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 100, que consagra la «deslaboralización» de la Seguridad Social; AZNAR LÓPEZ, M., «Deficiencias del sistema público de protección social. Necesidad de nuevas técnicas no contributivas de cobertura» en, Prestaciones no contributivas y lucha contra la pobreza, Instituto Sindical de Estudios,

   Madrid, 1989, p. 43; POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., p. 118; DE LA VILLA GIL, L. E., «Las pensiones sociales. Problemas y alternativas...», cit., p. 6.

   ¹⁴⁵ Cfr. ESCUDERO RODRÍGUEZ, R., «Una norma de envergadura: La Ley de prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», Relaciones Laborales, núm. 4, 1991, p. 918; en el mismo sentido, POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., p. 127.

   ¹⁴⁶ GUIDO BALANDI, G., «Las pensiones no contributivas en Europa: el caso italiano», Revista de Treball, núm. 15, enero-abril, 1991, p. 115.

   ¹⁴⁷ Cfr. VENTURI, A., Los fundamentos científicos..., cit., p. 287; GUIDO BALANDI, G., «Las pensiones no contributivas en Europa: el caso italiano», cit., p. 113; MONEREO PÉREZ, J. L., «La política de pensiones entre Estado y Mercado», Pensiones públicas: ¿y mañana qué?, cit., p. 38; SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., p. 43.

   ¹⁴⁸ VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 106; en el mismo sentido, MARTÍN VALVERDE, A., «Las pensiones de la Seguridad Social: su dimensión jurídica», cit., p. 37.

   ¹⁴⁹ GONZALO GONZÁLEZ, B., «Las pensiones no contributivas en Europa», Documentación Laboral núm. 27/28 IV (1988)- I (1989), p. 14.

   ¹⁵⁰ Cfr. STC 76/1986, de 9 de junio, f. d. 6º.

   ¹⁵¹ AKSEL HATLAND, «Pensiones no contributivas», Pensiones no contributivas, cit., p. 102; en el mismo sentido, véase, ALMANSA PASTOR, J. M., Derecho de la Seguridad Social, cit., p. 105; BORRAJO DACRUZ, E., «La reforma de la Seguridad Social: de los modelos teóricos a las revisiones razonables. El informe Beveridge en 1985», Documentación Laboral, núm. 15, enero-marzo, 1985», p. 10.

   ¹⁵² ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio...cit., p. 63; en el mismo sentido, véase, GONZÁLEZ ORTEGA, S, «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 212; CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 85.

   ¹⁵³ Cfr. POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., p. 118.

   ¹⁵⁴ Cfr. GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», cit., pp. 50-51.

   ¹⁵⁵ Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio..., cit., p. 62; GONZÁLEZ ORTEGA, S, «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., pág 211; MONTOYA MELGAR, A, (Coordinador), Curso de Seguridad Social, cit., p. 47.

   ¹⁵⁶ Cfr. artículo 7.1, de la LGSS.

   ¹⁵⁷ Cfr. artículo 7.5, de la LGSS y Reglamento 1408/71, respectivamente.

   ¹⁵⁸ Cfr. MONTOYA MELGAR, A. (Coordinador), Curso de Seguridad Social, cit., pp. 49 y 59 nota 16.

   ¹⁵⁹ Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre. Nuevamente reformada por la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, que reforma asimismo la Ley 7/1985, de 2 de abril, regula- dora de las Bases de Régimen Local; de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia desleal.

   ¹⁶⁰ El citado artículo no ha sufrido modificación alguna por la publicación posterior de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, ni por la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre.

   ¹⁶¹ FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «La protección social de los extranjeros en España», Aranzadi Social, núm. 21, marzo 2002, pp. 51-53.

   ¹⁶² Cfr. GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., pp. 211-212.

   ¹⁶³ Cfr. ALMANSA PASTOR, J. M., «La reforma de la protección familiar en el derecho de la Seguridad Social», Revista de Seguridad Social, núm. 9, eneromarzo, 1981, p. 72.

   ¹⁶⁴ Cfr. VENTURI, A., Los fundamentos científicos..., cit., p. 344.

   ¹⁶⁵ Desarrollado, respectivamente, por el Real Decreto 728/1993, de 14 de mayo, que establece pensiones asistenciales por ancianidad en favor de los emigrantes españoles, y por la Orden de 29 de agosto de 2000, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas y subvenciones públicas correspondientes a los programas de actuación en favor de los emigrantes españoles (BOE de 14 de septiembre). Véase asimismo, la orden TAS/236/2003, de 4 de febrero, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de las ayudas públicas correspondientes a los programas de actuación en favor de los emigrantes españoles (BOE del 12).

   ¹⁶⁶ Cfr. MONTOYA MELGAR, A., (Coordinador), Curso de Seguridad Social, cit., p. 73.

   ¹⁶⁷ Cfr. Disposición adicional 15ª , de la Ley 30/1995, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, modificada por el artículo 33 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

   ¹⁶⁸ Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R., La Seguridad Social en España, cit., p. 76.

   ¹⁶⁹ Cfr. VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 110; en el mismo sentido, PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Los derechos a la Seguridad Social y a la salud en la Constitución», cit., pp. 327-328; GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», cit., pp. 56-57; CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 90; SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., pp. 44-45; MORGADO PANADERO, P. y MORENO DE VEGA y LOMO, F., «las responsabilidades familiares en el nivel no contributivo de Seguridad Social», Tribuna Social, núm. 96, diciembre, 1998, p. 22.

   ¹⁷⁰ Cfr. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, Estudios preparatorios para la Ley de prestaciones no contributivas, cit., p. 172.

   ¹⁷¹ Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA, S., Compendio..., cit., p. 68; GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 214; CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 88.

   ¹⁷² En ese sentido, FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «Las pensiones no contributivas ante la Ley 24/97», Revista de Trabajo y Seguridad Social, CEF, núm. 194, mayo de 1999, p. 49; SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO, C., El régimen jurídico de las prestaciones no contributivas de Seguridad Social en el ordenamiento español, Ediciones Laborum, Murcia, 1998, p. 23.

   ¹⁷³ Cuyo límite no superado constituye la situación de necesidad, como consideración conjunta de todos los riesgos sociales, que debe ser cubierta mediante prestaciones económicas de subsistencia para todos los ciudadanos. Cfr. ALONSO OLEA, M., «Cien años de Seguridad Social», cit., p. 109.

   ¹⁷⁴ En otros países, como Gran Bretaña, se incluyen además de las pensiones de jubilación e invalidez no contributiva y de la prestación de protección a la familia, cierto grupo de estudiantes en prácticas, los refugiados que están aprendiendo inglés, los que cuidan de sus hijos u otro familiar y no pueden realizar a la vez un trabajo remunerado, e incluso es posible compensar rentas de trabajo por asistir a un juicio como parte, testigo o jurado. A este respecto, véase, BLAZQUEZ AGUDO, E. M., «Income Support. Una prestación de garantía de renta mínima para ciertos grupos de ciudadanos», Revista de Trabajo y Seguridad Social, CEF, núm. 207, p. 23.

   ¹⁷⁵ Cfr. CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 88; en el mismo sentido, RODRÍGUEZ RAMOS, M. J., «Las prestaciones no contributivas», Sistema de Seguridad Social, Tecnos, Madrid, 1999, p. 433.

   ¹⁷⁶ Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R., La Seguridad Social en España, cit., p. 83.

   ¹⁷⁷ Cfr. GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 214; en el mismo sentido, HURTADO GONZÁLEZ, L., «Asistencia Social y Seguridad Social: sus fronteras actuales», Actualidad Laboral, núm. 25, 21-27 junio 1993, p. 462.

   ¹⁷⁸ Cfr. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, Estudios preparatorios para la Ley de prestaciones no contributivas, cit., p. 176.

   ¹⁷⁹ Cfr. CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 88.

   ¹⁸⁰ Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R., La Seguridad Social en España, cit., p. 57.

   ¹⁸¹ Cfr. SSTC 77/1991 de 11 de abril y 29/1992, de 9 de marzo.

   ¹⁸² Cfr. SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., pp. 87-88, y nota 94.

   ¹⁸³ Cfr. DESDENTADO BONETE, A., «Las pensiones no contributivas en el marco constitucional», Pensiones no contributivas, cit., p. 278; en el mismo sentido, VENTURI, A., Los fundamentos científicos..., cit., p. 349.

   ¹⁸⁴ Cfr. TORTUERO PLAZA, J. L., en (AA.VV., director MONEREO PÉREZ, J. L.), Comentario a la Ley General de la Seguridad Social, cit., p. 146.

   ¹⁸⁵ Cfr. GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», cit., p. 43.

   ¹⁸⁶ Cfr. POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., p. 121.

   ¹⁸⁷ Cfr. RODRÍGUEZ RAMOS, M. J., «Las prestaciones no contributivas», cit., pp. 433-434.

   ¹⁸⁸ Cfr. TORRES LÓPEZ, J., «La estrategia de reforma del Sistema público de pensiones: el penúltimo botín», Pensiones públicas: ¿y mañana qué?, cit., p. 111; en el mismo sentido, RODRÍGUEZ RAMOS, M. J., «Las prestaciones no contributivas», cit., p. 433.

   ¹⁸⁹ Cfr. DESDENTADO BONETE, A., «Las pensiones no contributivas en el marco constitucional», Las pensiones no contributivas, cit., p. 279.

   ¹⁹⁰ Cfr. POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., p. 132. Es lo que ESCUDERO denomina como «distancia de seguridad». Cfr. ESCUDERO RODRÍGUEZ, R., «Una norma de envergadura: La Ley de prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», cit., p. 53.

   ¹⁹¹ Cfr. GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 217; SÁNCHEZ-URAN AZAÑA,

   Y., Seguridad Social y Constitución, cit., pp. 70-71.

   ¹⁹² Cfr. ALONSO OLEA, M., «Cien años de Seguridad Social», cit., p. 110.

   ¹⁹³ Indirectamente, también le afecta al beneficiario de una pensión contributiva los ingresos obtenidos, cuando procedan de rentas salariales, aunque en sentido inverso a la modalidad no contributiva, pues mayores rentas de trabajo implican una más alta cotización, por tanto, ello supondrá una pensión contributiva de mayor cuantía económica.

   ¹⁹⁴ Cfr. POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., p. 132.

   ¹⁹⁵ Cfr. CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 92.

   ¹⁹⁶ DESDENTADO BONETE, A., «Las pensiones no contributivas en el marco constitucional», Las pensiones no contributivas, cit., p. 278; en el mismo sentido, PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Los derechos a la Seguridad Social y a la salud en la Constitución» cit., p. 327, en donde afirma este autor, que tales indeterminaciones «abonan una interpretación evolutiva del texto constitucional»; en el mismo sentido, GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 215; Cfr. AZNAR LÓPEZ, M.; NIÑO RAEZ, E. y OROZCO JIMÉNEZ, F., «La «Ley de pensiones» desde la perspectiva constitucional», Revista española de Derecho del Trabajo, núm. 23, 1985, p. 350; ZORRILLA RUIZ, M. M. y MANRIQUE LÓPEZ, V. F., «Panorama del Derecho de la Seguridad Social. Un futuro incierto para el año 2000», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 28, octubrediciembre 1986, p. 560; CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 90; ALARCÓN CARACUEL, M. R., La Seguridad Social en España, cit., p. 85; CONSEJO ECONOMICO SOCIAL, La protección social de las mujeres, cit., p. 12; GARCÍA VALVERDE, M., La cuantía de las prestaciones en el sistema de la Seguridad Social, cit., pp. 89-92.

   ¹⁹⁷ Cfr. ZORRILLA RUIZ, M. M. y MANRIQUE LÓPEZ, V. F., «Panorama del Derecho de la Seguridad Social...», cit., p. 553.

   ¹⁹⁸ Sobre las diversas interpretaciones realizadas acerca de su significado, véase, BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucional de la Seguridad Social en España», cit., pp. 30-32; GARCÍA ORTEGA, J. y GARCÍA NINET, J. I., «La protección por jubilación en la modalidad no contributiva...», cit., p. 24.

   ¹⁹⁹ Cfr. VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 110.

   ²⁰⁰ Cfr. PALOMEQUE LÓPEZ, M. C., «Los derechos a la Seguridad Social y a la salud en la Constitución» cit., p. 327.

   ²⁰¹ Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R., «La integración de los Servicios Sociales y...», cit., p. 11; en el mismo sentido, cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER, M., «La dimensión constitucional de las pensiones de Seguridad Social no contributivas», Pensiones no contributivas, cit., pp. 158-159; igualmente se pronuncia AZNAR LÓPEZ, M.; NIÑO RAEZ, E. y OROZCO JIMÉNEZ, F., «La «Ley de pensiones» desde la perspectiva constitucional», cit., pp. 354-355.

   ²⁰² Cfr. POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., pag. 128.

   ²⁰³ Cfr. OLARTE ENCABO, S., El derecho a prestaciones de Seguridad Social. Un estudio del régimen jurídico general de las prestaciones de la Seguridad Social, CES,

   Colección Estudios, núm. 53, Madrid, 1997; MOLINA

   NAVARRETE, C., Génesis y evolución de la protección social por vejez en España, cit., p. 119.

   ²⁰⁴ DESDENTADO BONETE, A., «La reforma del régimen de pensiones y su conexión...», cit., p. 79; Véase, asimismo, SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., pp. 47, 107-134.

   ²⁰⁵ Sobre los criterios aplicables de suficiencia en cada nivel, véase, PERRIN, G., «Racionalización y humanización, dos objetivos prioritarios para una reforma de la Seguridad Social» en, Papeles de Economía Española, 12/13, 1982, pp. 483-485; BORRAJO DACRUZ, E., «La reforma del derecho de las pensiones» en Revista de Seguridad Social, núm. 25, 1985, p. 136; BLASCO LAHOZ, J. F., La protección asistencial...», cit., pp. 103- 105; SALVADOR PÉREZ, F., «La nueva pensión no contributiva de jubilación: objeto de la protección y régimen jurídico (I)», Actualidad Laboral, núm. 7, semana 17-23 febrero, 1992, pp. 105-106.

   ²⁰⁶ Cfr. SÁNCHEZ-BARRIGA PEÑAS, R., «Situación de necesidad y protección familiar en la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, Editorial Trotta, Madrid, 1992, pp. 271-272.

   ²⁰⁷ Cfr. GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 203; DESDENTADO BONETE, A., «La reforma del régimen de pensiones y su conexión con los niveles no contributivos de protección...», cit., p. 80; SALVADOR PÉREZ, F., «La nueva pensión no contributiva de jubilación:...(I)», cit., p. 106; EUZEBY, CH., «¿Es ineluctable en los países de la OCDE el desarrollo de las pensiones de vejez no contributivas?», cit., p. 15; del mismo autor, «Aspectos económicos de las pensiones de vejez no contributivas», cit., p. 88; véase el mismo estudio en, Pensiones no contributivas, cit., pp. 110-111.

   ²⁰⁸ Cfr. POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., p. 129; en el mismo sentido, SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., pp. 47-48 y 110-111; OLARTE ENCABO, S., El derecho a prestaciones de Seguridad Social, cit., pp. 4 y 67; JIMÉNEZ FERNÁNDEZ, A., «Presentación», Pensiones no contributivas, MTSS, Colección Seguridad Social, núm. 1, Madrid, 1991, p. 15; MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, Estudios preparatorios para la Ley de prestaciones no contributivas, cit., p. 10; PANIZO ROBLES, J. A., «El futuro de las pensiones no contributivas para ancianos y minusválidos en España», cit., p. 44.

   ²⁰⁹ Cfr. DESDENTADO BONETE, A., «La reforma del régimen de pensiones y su conexión con los niveles no contributivos de protección...», cit., p. 79.

   ²¹⁰ EUZEBY, CH., «¿Es ineluctable en los países de la OCDE el desarrollo de las pensiones de vejez no contributivas?», cit., p. 15; del mismo autor, «Aspectos económicos de las pensiones de vejez no contributivas», cit., p. 88; véase el mismo estudio en, Pensiones no contributivas, cit., p. 111.

   ²¹¹ BORRAJO DACRUZ, E., «La reforma de la Seguridad Social: de los modelos teóricos a las revisiones razonables. El informe Beveridge en 1985», cit., p. 11.

   ²¹² Cfr. JIMÉNEZ FERNÁNDEZ, A., «Sesión de apertura: Intervención del Secretario General para la Seguridad Social al coloquio extraordinario del Instituto Europeo de Seguridad Social sobre pensiones no contributivas en Europa» en Pensiones no contributivas, MTSS, Colección Seguridad Social, núm. 1, 1991, p. 27.

   ²¹³ Cfr. ESCUDERO RODRÍGUEZ, R. y NOGUEIRA GUASTAVINO, M., «Acción protectora (I) contingencias protegidas», Derecho de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, segunda edición, Valencia, 1999, p. 294; en el mismo sentido, GARCÍA ROMERO, B., «Las Prestaciones Sociales: criterios de delimitación», Pensiones Sociales. Problemas y Alternativas. MTAS, Colección Seguridad Social, núm. 18, Vol. 1, Madrid, 1999, p. 116; de la misma autora, Rentas Mínimas Garantizadas en la Unión Europea, CES, Madrid, 1999, p. 274.

   ²¹⁴ En este sentido, véase, GARCÍA VALVERDE, M., La cuantía de las prestaciones en el sistema de la Seguridad Social, p. 97.

   ²¹⁵ Cfr. MONASTERIO ESCUDERO, C., «Cumplimiento del Pacto de Toledo y Presupuestos de la Seguridad Social para el ejercicio 2000», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Seguridad Social, 2000, p. 131.

   ²¹⁶ ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, J. L., Instituciones..., cit., p. 34.

   ²¹⁷ Cfr. DE LA FUENTE LAVIN, M., «Razón financiera frente a Razón Social: La Reforma del Sistema Público y...», cit., p. 62.

   ²¹⁸ Cfr. VALDES DAL-RE, F., «Estado Social y Seguridad Social (I)», Relaciones Laborales, núm. 2, 1994, p. 75.

   ²¹⁹ Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El modelo constitucional de la Seguridad Social en España», cit., p. 36; en el mismo sentido, VIDA SORIA, J., «La Seguridad Social en la Constitución de 1978», cit., p. 111; CAVAS MARTÍNEZ, F., «El modelo constitucional de Seguridad Social:...», cit., p. 91; MOLINA NAVARRETE, C., Génesis y evolución de la protección social por vejez en España, cit., p. 118. Cfr. GARCÍA VALVERDE, M., La cuantía de las prestaciones en el sistema de la Seguridad Social, p. 96.

   ²²⁰ La cuantía económica reconocida en los complementos para las pensiones de viudedad de menores de sesenta años (4.081,98 ? para 2004), viene a equipararse a la cuantía económica de la pensión no contributiva (3.868,20 ? para 2004). Incluso en el caso de la pensión de orfandad y en favor de familiares, su cuantía (1.659,42 ? para 2004) es notoriamente inferior a la de la pensión no contributiva, conforme establecen los artículos 38 y 44.4 de la Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2004, así como el artículo 16 y el Anexo I, respectivamente, del Real Decreto 2/2004, de 9 de enero, sobre revalorización de las pensiones del Sistema de la Seguridad Social para el ejercicio 2004.

   ²²¹ Cfr. SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., p. 110.

   ²²² Cfr. CRUZ ROCHE, I., «Aspectos económicos de la evolución de la Seguridad Social no contributiva», Pensiones no contributivas, MTSS, Colección Seguridad Social, núm. 1, Madrid, 1991, p. 214; en el mismo sentido, POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., p. 131; GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 217.

   ²²³ Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R., «La integración de los Servicios Sociales y...», cit., p. 26.

   ²²⁴ Cfr. MONASTERIO ESCUDERO, C., «Cumplimiento del Pacto de Toledo y Presupuestos de la Seguridad Social para el ejercicio 2000», Revista del Ministerio de Trabajo..., cit., p. 131.

   ²²⁵ Cfr. CRUZ ROCHE, I., «Aspectos económicos de la evolución de la Seguridad Social no contributiva», Pensiones no contributivas, cit., p. 214.

   ²²⁶ OIT, La seguridad social en la perspectiva del año 2000, Ginebra, 1984, p. 30.

   ²²⁷ MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, Estudios preparatorios para la Ley de prestaciones no contributivas, cit., p. 106.

   ²²⁸ Cfr. GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 217.

   ²²⁹ Cfr. POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., p. 130.

   ²³⁰ PERRIN, G., «Les prestations non contributives et la sécurité sociale», cit., p. 180.

   ²³¹ Cfr. GARCÍA ORTEGA, J. y GARCÍA NINET, J. I., «La protección por jubilación en la modalidad no contributiva de la Seguridad Social...», cit., p. 28.

   ²³² Cfr. GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 217; en el mismo sentido, GARCÍA ORTEGA, J. y GARCÍA NINET, J. I., «La protección por jubilación en la modalidad no contributiva de la Seguridad Social», cit., p. 28.

   ²³³ Se ha afirmado que, teniendo en cuenta que en 1999, la cuantía máxima que podía percibirse, era de 531.370 pesetas al año, lo que suponía un 54,79% del salario mínimo interprofesional entonces vigente, no parecía que ese principio se respetara correctamente. Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R., La Seguridad Social en España, cit. p. 88. En el año 2004 la cuantía máxima a percibir en concepto de pensión no contributiva (3.868,20 ? anuales), supone el 60% del salario mínimo interprofesional para 2004, que es de 6.447,00 ? al año (14 mensualidades).

   ²³⁴ OLARTE ENCABO, S., El derecho a prestaciones de Seguridad Social, cit., p. 67.

   ²³⁵ Cfr. artículo 144.1.d), de la LGSS en relación con el artículo 11.1 del RD 357/1991.

   ²³⁶ Cfr. artículo 11.1. del RD 357/1991.

   ²³⁷ Cfr. GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 216.

   ²³⁸ Cfr. SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., p. 112, nota 120.

   ²³⁹ STC 65/1987, de 21 de mayo, (f. j. 17); doctrina reiterada en SSTC 127/1987, de 16 de julio (f. j. 4), 134/1987, de 21 de julio (f. j. 5), 97/1990, de 24 de mayo, (f. j. 3), y 37/1994, de 10 de febrero (f. j. 3).

   ²⁴⁰ Cfr. HURTADO GONZÁLEZ, L., «Asistencia Social y Seguridad Social: sus fronteras actuales», cit., p. 472.

   ²⁴¹ Cfr. BORRAJO DACRUZ, E., «El derecho a la asistencia sanitaria de la Seguridad Social», Revista de Seguridad Social, 1980, núm. 8, pp. 36-37; en el mismo sentido, GONZÁLEZ RABANAL, C., «La Seguridad Social en la Constitución», cit., p. 55.

   ²⁴² ZORRILLA RUIZ, M. M. y MANRIQUE LÓPEZ, V. F., «Panorama del Derecho de la Seguridad Social...», cit., p. 555.

   ²⁴³ MOLINA NAVARRETE, C., realiza un análisis de la noción de «suficiencia» en el nivel contributivo en, Génesis y evolución de la protección social por vejez en España, cit., pp. 117-118, y destaca la nota de la proporcionalidad de las prestaciones contributivas respecto al esfuerzo de cotización realizado (p. 117); en el mismo sentido, GARCÍA VALVERDE, M., La cuantía de las prestaciones en el Sistema de la Seguridad Social, cit., p. 94.

   ²⁴⁴ Cfr. GONZÁLEZ ORTEGA, S., «Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social», X Jornadas Universitarias Andaluzas..., cit., p. 215; DESDENTADO BONETE, A., «Las pensiones no contributivas en el marco constitucional», Las pensiones no contributivas, cit., pp. 278-279; en el mismo sentido, SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., pp. 47, 109-110; GETE CASTRILLO, P., El nuevo Derecho común de las pensiones públicas, cit., pp. 528-529, en especial la nota 14.

   ²⁴⁵ Sobre esta cuestión, precisa el Tribunal Constitucional, que «existe, sin duda, una cierta correspondencia entre cotización y prestación, pero que no es de índole estrictamente matemática ni puede equipararse con lo que deriva de una relación contractual, como ocurre en el seguro privado» ( f. j. 4º de la STC 134/1987, de 21 de julio).

   ²⁴⁶ Acerca de esta figura, véase, FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «La naturaleza asistencial interna del complemento por mínimos de las pensiones contributivas», Aranzadi Social, núm. 15, diciembre de 2002.

   ²⁴⁷ Cfr. SÁNCHEZ-URAN AZAÑA, Y., Seguridad Social y Constitución, cit., pp. 110 y 117.

   ²⁴⁸ Cfr. ALARCÓN CARACUEL, M. R., «La financiación de la Seguridad Social», La reforma..., cit., p. 25.

   ²⁴⁹ Cfr. ALMANSA PASTOR, J. M., Derecho de la Seguridad Social, cit., p. 105.

   ²⁵⁰ Cabe resaltar que el primero de los artículos citados se dirige a los españoles, mientras que el segundo se refiere a los ciudadanos.

   ²⁵¹ Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social (artículo 14 de la Constitución).

   ²⁵² Las más representativas para el momento en que se promulgó la Constitución, según sus redactores.

   ²⁵³ STC 75/1983, de 3 de agosto. Cuestión de inconstitucionalidad 44/1982 (BOE de 18 de agosto de 1983).

   ²⁵⁴ Cfr. ALONSO OLEA, M., «Discriminaciones laborales y jurisprudencia constitucional», Jornadas sobre Derecho del Trabajo y Constitución, IELSS, Madrid, 1985, p. 338.

   ²⁵⁵ RUIZ VADILLO, E., «Especial consideración del Derecho del Trabajo frente al principio constitucional de igualdad», Jornadas sobre cuestiones actuales de enjuiciamiento laboral, IELSS, Madrid, 1985, p. 297.

   ²⁵⁶ Cfr. MULAS GARCÍA, A., «Seguridad Social, Constitución y Autonomías», cit., pp. 445-446.

   ²⁵⁷ Cfr. MONTOYA MELGAR, A., «La protección constitucional de los derechos laborales», Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, CEC, Madrid, 1980, p. 274.

   ²⁵⁸ Cfr. VENTURI, A., Los fundamentos científicos de la Seguridad Social, cit., pp. 287-288.

   ²⁵⁹ Cfr. MARTÍNEZ ROCAMORA, L. G., Decisiones empresariales y principio de igualdad, Cedecs, Barcelona, 1998, p. 83.

   ²⁶⁰ Cfr. VENTURI, A., Los fundamentos científicos de la Seguridad Social, cit., p. 350.

   ²⁶¹ Cfr. SUÁREZ GONZÁLEZ, F., «El principio de igualdad en la Constitución», en, Jornadas sobre cuestiones actuales de enjuiciamiento laboral, IELSS, Madrid, 1985, p. 224.

   ²⁶² Cfr. ÁVILA ROMERO, M., «El principio de igualdad en el procedimiento ante las Entidades Gestoras de la Seguridad Social para conceder las prestaciones de la acción protectora» en, Jornadas sobre cuestiones actuales de enjuiciamiento laboral, IELSS, Madrid, 1985, p. 349.

   ²⁶³ GARCÍA ORTEGA, J. y GARCÍA NINET, J. I., «La protección por jubilación en la modalidad no contributiva de la Seguridad Social», cit., p. 23.

   ²⁶⁴ MARTÍNEZ EMPERADOR, R., «El principio de igualdad en las relaciones laborales» en, Jornadas sobre cuestiones actuales de enjuiciamiento laboral, IELSS, Madrid, 1985, p. 244.

   ²⁶⁵ Cfr. MUÑOZ CAMPOS, J., «El principio de igualdad en el proceso laboral» en Jornadas sobre cuestiones actuales de enjuiciamiento laboral, IELSS, Madrid, 1985, p. 367; en el mismo sentido, véase, POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., pp. 116-117.

   ²⁶⁶ Cfr. MONTALVO CORREA, J., «Igualdad de derechos y Seguridad Social» en Jornadas sobre cuestiones actuales..., cit., pp. 325-326.

   ²⁶⁷ Cfr. POLO SÁNCHEZ, M. C., «Prestaciones no contributivas y principio de igualdad», cit., p. 132.

   ²⁶⁸ Véase especialmente, ALONSO OLEA, M., «discriminaciones laborales y jurisprudencia constitucional», Jornadas sobre Derecho del Trabajo y Constitución, IELSS, Madrid, 1985, pp. 335-350; igualmente, CASAS BAHAMONDE, M. E., «Jurisprudencia constitucional y relaciones laborales», La Constitución española de 1978 en su XXV aniversario (VV.AA.), Editorial Bosch, Barcelona, 2003, pp. 218-219.

   ²⁶⁹ Véanse asimismo, las SSTC 104/1983, 23 de noviembre; 42/1984, de 23 de marzo; 253/1988, de 20 de diciembre; 144/1989, de 18 de septiembre; 142/1990, de 20 de septiembre.

   ²⁷⁰ Sobre el particular, véase GARCÍA-PERROTE ESCAR- TÍN, I., Jurisprudencia constitucional y relaciones laborales, estudios en homenaje a D. Francisco Tomás y Valiente, La Ley-Actualidad, 1987, pp. 190-195.

   ²⁷¹ En el mismo sentido, SSTC 29, 30, 31, 35, 38 y 77/1991; 29/1992 y 66/1994.