El sector de hidrocarburos
| Autor | Rocío Tarlea |
| Cargo del Autor | Letrada del Consejo de Estado |
| Páginas | 129-164 |
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En sus orígenes, la ordenación de los hidrocarburos en España tuvo lugar en el seno de la legislación general minera. De este modo, la Ley de Minas de 19 de julio de 1944 incardinaba los hidrocarburos líquidos y gaseosos dentro de los recursos mineros que la misma regulaba. Posteriormente, la Ley sobre el Régimen Jurídico de la Investigación y Explotación de Hidrocarburos de 26 de diciembre de 1958, y su reglamento aprobado un año más tarde, vinieron a desarrollar el escueto régimen que se establecía en la Ley de Minas de 1944 en esta materia, dotándola de un marco legal propio. La necesidad de una normativa específica que disciplinase las actividades de investigación y explotación de hidrocarburos se había hecho sentir “por resultar muy conveniente es-
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timular” dichas actividades, “enmarcándolas al mismo tiempo en un régimen fiscal especial, como se hace en otros países de gran tradición petrolera, y en el que además se recogieran los aspectos peculiares tanto de las técnicas empleadas en dichas actividades como del mercado de los hidrocarburos obtenidos”51.
La Ley de Minas de 21 de julio de 1973 dio un paso más en el reconocimiento de la especificidad del régimen jurídico de los hidrocarburos, excluyéndolos de su ámbito de aplicación. Un año más tarde, la Ley 21/1974, de 27 de junio, sobre Investigación y Explotación de Hidrocarburos continuó las líneas generales trazadas por la Ley de 1958. La Ley de 1974 tuvo por objeto específico la regulación de la exploración, investigación y explotación de los yacimientos de hidrocarburos, así como de las actividades de transporte, almacenamiento, depuración y refino de los hidrocarburos obtenidos, pero sólo cuando fueran realizadas por los propios investigadores o explotadores mediante instalaciones anexas a las de producción. Además, se establecía la necesidad de que los hidrocarburos fuesen destinados al consumo nacional, con posibilidad de exportar sólo el excedente, y se regulaban las reservas a favor del Estado.
En la década de 1980 se aprobaron diversas leyes que regularon específicamente los aspectos relativos al sector de los combustibles gaseosos y al sector petrolero:
— En lo que respecta a los combustibles gaseosos, con la finalidad de impulsar el desarrollo de tales combustibles y, en particular, del gas natural, se aprobó la Ley 10/1987, de 15 de junio, de Disposiciones Básicas para un Desarrollo Coordinado de Actuaciones en Materia de Combustibles Gaseosos. Dicha ley calificaba el suministro de combustibles gaseosos como un verdadero servicio público.
— En lo que hace al sector del petróleo, la inminencia del ingreso de España en las entonces Comunidades Europeas impulsó una liberalización de dicho sector que, con los precedentes de la Ley 45/1984, de 17 de diciembre, de Reordenación del Sector Petrolero y del Real Decreto-ley 5/1985, de 12 de diciembre, de
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adaptación del Monopolio de Petróleos, culminaría con la aprobación de la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de Ordenación del Sector Petrolero.
Como puede observarse, la ordenación del sector de los hidrocarburos en nuestro país había tenido tradicionalmente un carácter disperso. Esta dispersión normativa tocó a su fin con la aprobación de la vigente Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos (en adelante, LSH), que derogó las Leyes 2/1974, 10/1987 y 34/1992, adoptando un enfoque omnicomprensivo de la regulación del sector de los hidrocarburos.
Afirma la Exposición de Motivos de la LSH que la misma “persigue proporcionar un tratamiento integrado a una industria verticalmente articulada. Desde la producción de hidrocarburos en un yacimiento subterráneo hasta su consumo en el motor de un vehículo, en la calefacción de una vivienda o en un proceso industrial, se producen o pueden producirse una serie de transacciones económicas y de procesos físicos de transformación, tratamiento o simplemente de transporte que merecen una consideración global, puesto que forman parte de una actividad económica que, aunque segmentable, responde a una concepción integrada”. De conformidad con esta declaración de intenciones, la LSH abre su articulado afirmando su pretensión de regular de forma unificada y completa “el régimen jurídico de las actividades relativas a los hidrocarburos líquidos y gaseosos” (art. 1.1).
De acuerdo con este precepto, la LSH se refiere a una realidad material concreta: los hidrocarburos líquidos y gaseosos. Los hidrocarburos son compuestos orgánicos formados fundamentalmente por carbono e hidrógeno. Sin embargo, lo cierto es que el ámbito de aplicación de la LSH abarca también otros productos que escapan de este concepto, alcanzando en realidad a los productos líquidos y gaseosos susceptibles de ser usados como carburante o combustible y con una composición fundamental de átomos de carbono, hidrógeno y oxígeno.
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Pueden distinguirse los hidrocarburos líquidos y los hidrocarburos gaseosos, además de los denominados gases licuados del petróleo (GLP):
— Son hidrocarburos líquidos el crudo de petróleo, cuyo refino da lugar a las gasolinas, gasóleos, fuelóleos y querosenos; y los biocarburantes, entre los que destacan el biodiesel y el bioetanol.
— En cuanto a los hidrocarburos gaseosos, el más importante por razón de su consumo y entre muchos otros tipos de gases, es el gas natural. No obstante, la LSH deja abierta su aplicación a cualquier gas no conocido en la actualidad que, como consecuencia de los avances químicos o de producción, pueda ser utilizado en el futuro.
— Finalmente, los GLP (como el butano y el propano) se presentan en estado líquido o gaseoso dependiendo de la presión a la que se encuentren y se obtienen del petróleo crudo o del gas natural. Tienen la propiedad de pasar a estado líquido a presiones relativamente bajas, lo cual se aprovecha para su almacenamiento y transporte en recipientes a presión.
La LSH regula, como afirma su artículo 1.1, el régimen aplicable a las actividades relativas a todos estos hidrocarburos tanto líquidos como gaseosos. En concreto, la LSH extiende su ámbito de aplicación a las siguientes actividades (art. 1.2):
— La exploración, investigación y explotación de yacimientos y de almacenamientos subterráneos de hidrocarburos. La LSH dedica a esta materia su Título II (arts. 7 a 36).
— El comercio exterior, refino, transporte, almacenamiento y distribución de crudo de petróleo y productos petrolíferos, incluidos los gases licuados del petróleo. La LSH regula estas actividades en su Título III, que lleva por rúbrica “Ordenación del mercado de productos derivados del petróleo” (arts. 37 a 53).
— La adquisición, producción, licuefacción, regasificación, transporte, almacenamiento; distribución y comercialización de combustibles gaseosos por canalización. El régimen de estas actividades se encuentra contenido en el Título IV, rubricado “Ordenación del suministro de gases combustibles por canalización” (arts. 54 a 102).
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De entre estos tres ámbitos regulados en la LSH se abordará en este capítulo únicamente el examen de los dos primeros, mientras que las cuestiones relativas al suministro de gases combustibles por canalización se examinan en un capítulo distinto de esta misma obra.
Junto con la novedosa agrupación en un solo texto legal de una regulación antes dispersa, la LSH se caracterizó por su filosofía liberalizadora de las actividades relacionadas con los hidrocarburos. Dicha filosofía se pone de manifiesto desde su misma Exposición de Motivos, que señala que “la presente ley tiene por objeto renovar, integrar y homogeneizar la distinta normativa legal vigente en materia de hidrocarburos. Se pretende, por tanto, conseguir una regulación más abierta, en la que los poderes públicos salvaguarden los intereses generales a través de la propia normativa, limitando su intervención directa en los mercados cuando existan situaciones de emergencia. Esta regulación debe permitir, además, que la libre iniciativa empresarial amplíe su campo de actuación y la introducción en nuestro ordenamiento jurídico de realidades técnicas y mercantiles socialmente asumidas, pero carentes, en este momento, del encaje legal adecuado”.
De acuerdo con las palabras citadas, la LSH pretende impulsar la libre iniciativa empresarial y limitar la intervención directa de los poderes públicos en los mercados, pasando éstos a desempeñar tan solo un papel regulador de tales mercados. Este espíritu liberalizador se plasma de modo distinto en las distintas actividades sucesivas que conforman el ciclo de los hidrocarburos.
De este modo, en lo que respecta a la vertiente upstream de dicho ciclo, la LSH (art. 2.1) señala que, a los efectos del artículo 132.2 CE (referido, como es sabido, a los bienes demaniales), tendrán la consideración de bienes de dominio...
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