STS, 19 de Noviembre de 2001

La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: "Que estimando el recurso interpuesto por la representación procesal de D. Pedro Miguel , D. Mariano y D. Alfredo , contra la Resolución de fecha 16 de Diciembre de 1996 dictada por el Excmo. Sr. Alcalde de Pamplona sobre sanción por incumplimiento del horario de cierre establecido, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS la resolución recurrida por ser contraria al Ordenamiento jurídico, sin imposición de costas".

La representación procesal del Ayuntamiento de Pamplona, se personó ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a la Sala que se dicte sentencia por la que se declare que "la plasmación material de la resolución sancionadora consistente en la inclusión de un estampillado en la propuesta de resolución, firmado por el Sr. Alcalde y del que da fe el Sr. Secretario de la corporación, cumple con el requisito de la necesaria motivación de los actos administrativos, sin producir indefensión en el sancionado, ni confundir la función de instrucción y resolución".

Por diligencia de ordenación de 3 de abril de 2001, se pasaron los autos al Ministerio Fiscal para que, en el plazo de diez días, formulara dictamen. El trámite fue evacuado con fecha 3 de mayo propugnando sentencia que declare como doctrina legal que "la plasmación material de la resolución sancionadora, consistente en la inclusión de un estampillado en la propuesta de resolución, firmado por el Sr. Alcalde y del que da fe el Secretario de la corporación, cumple con el requisito de la necesaria motivación de los actos administrativos, sin producir indefensión, ni confundir la función de instrucción y resolución".

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló el día 13 de noviembre de 2001, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Constituía el objeto del recurso contencioso- administrativo la pretensión formulada por la representación procesal de don Pedro Miguel , don Mariano y don Alfredo de que se anulara la resolución administrativa sancionadora que había impuesto sanción de multa de 100.000 pesetas por incumplimiento de horario de cierre de establecimiento.

Los hechos contemplados en dicho recurso son, en síntesis:

1. ) La mencionada resolución RAL, 16 DIC-96 procedente del Área de Protección Ciudadana del Ayuntamiento de Pamplona, con el correspondiente estampillado firmado por el Alcalde y el Secretario de la Corporación municipal, imponía a los titulares del establecimiento de hostelería denominado " DIRECCION000 ", sito en la calle DIRECCION001 , NUM000 , sanción pecuniaria por incumplir el horario general de espectáculos públicos y actividades recreativas, al estar funcionando a las 4, 20 horas del día 10 de noviembre de 1996, cuando su hora legal de cierre era a las 2,30 horas, incurriendo en una infracción administrativa leve tipificada en el artículo 24 de la Ley Foral 2/89, de 13 de marzo, reguladora de espectáculos públicos y actividades recreativas.

2. ) Contra dicha resolución municipal, la representación procesal de don Pedro Miguel , don Mariano y don Alfredo interpuso recurso contencioso-administrativo fundamentado en la negación de los hechos, tal como se recogían por la Administración, en que la multa impuesta resultaba desproporcionada y en que la sanción que se recurría había prescrito.

3. ) Por providencia de 23 de mayo de 2000, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, entendiendo que las partes podían no haber apreciado debidamente la existencia de un motivo de nulidad, por cuanto no alegaron que la resolución recurrida podía no ajustarse a los artículos 139 y concordantes de la Ley 30/1992 (LRJ y PAC, en adelante) y RD 1398/93 (RPS, en adelante) y de conformidad con lo establecido en el artículo 43.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso (LJ, en adelante), sometió a dichas partes, para que formularan alegaciones en el plazo de diez días, la posible omisión de la necesaria motivación al ejercitar el órgano resolutorio su competencia verbalmente.

Después de evacuado el trámite por la representación procesal del Ayuntamiento, se dictó la indicada sentencia de 18 de julio de 2000, en la que se estimó el recurso contencioso-administrativo, con base en la siguiente argumentación:

"La utilización de un fórmula mecánica de visto bueno o de conformidad no se compadece bien con el carácter formal del acto resolutivo del expediente, más teniendo éste carácter sancionador y especialmente en lo que atañe al requisito de la motivación (artículos 54-1 y 138 Ley 30/1992).

En efecto, el requisito de la motivación propia que ha de reunir toda resolución en esos supuestos no se satisface si los motivos de la resolución no se expresan por separado (esto no excluye la reproducción o remisión formal a los que contenga la propuesta de resolución); si no se hace así lo que debe ser una resolución autónoma (entiéndase bien, de la exclusiva competencia del órgano decisor) se convierte en una resolución automática o de simple confirmación de la propuesta de resolución formulada por otro distinto.

La debida separación entre función de instrucción y función de resolución no se garantiza, si la función de resolución se reduce a la simple confirmación mecánica o repetitiva de la propuesta. Por esa razón propuesta y resolución aunque tenga el mismo contenido (nos referimos a la motivación) deben expresarse por separado; al menos en forma tal que no haya duda de su respectiva autonomía (lo contrario al automatismo).

Así la resolución no puede ser un acto de repetición del acto de propuesta, sino un acto nuevo, y por otra parte expresado en forma que evite la superposición, confusión o mezcla de contenido: cosa distinta a su coincidencia.

Téngase en cuenta que las resoluciones dictadas en el procedimiento sancionador al que con modulaciones son de aplicación los principios fundamentales el proceso penal (S.TCO. 29/1989; 20/1992, etc.) la exigencia de motivación no es meramente formal (no sirve cualquier forma, y sí únicamente la que satisfaga la exigencia de motivación propia y suficiente) afecta al contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de aplicación también al procedimiento sancionador administrativo de conformidad con la doctrina del mismo Tribunal (Sentencias de esta Sala de 16 y 31 de marzo de 2000, recursos números 1253/57 y 1168/97).

Digamos, en fin, que se trata de una forma sustancial e indispensable para garantizar el derecho de defensa del sancionado, que se esfuma o desvanece cuando se utilizan medios tan poco «formales» desde ese punto de vista como el del estampillado; esto es casi como decir del «visto y no visto» y tal defecto no se subsana por la notificación al interesado del texto íntegro de lo que se pretende hacer pasar por resolución sancionadora del Alcalde pues la validez de la notificación no comporta la validez de la resolución notificada, además de que siendo nulo este acto no sería susceptible de convalidación (artículo 67-Ley 30/1992).

En conclusión y de conformidad con el artículo 62-1 a de la Ley 30/92 en relación con el artículo 24 de la Constitución, hay que declarar la nulidad radical de la resolución recurrida".

Esta Sala tiene reiteradamente declarado -Sentencias de 22 de Enero, 12 de Febrero, 10, 12 y 27 de Diciembre de 1997, entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada [art. 102 b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, LJ, en adelante].

Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de "para unificación de doctrina" que recoge el art. 102-a) LJ, en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento de la Sala de instancia.

Por consiguiente, además de los requisitos formales y procesales (legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna) exigidos por el artículo 102-b de la LJ, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, así como que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule. Ha de excluirse, por fin, la idea de que la finalidad legítima de este remedio procesal sea la de combatir la posible errónea interpretación de un precepto legal por parte de los órganos judiciales inferiores, en tanto que no concurran las circunstancias antes expresadas.

Una nutrida Jurisprudencia de esta misma Sala ha venido exigiendo con el debido rigor el cumplimiento de semejantes requisitos, entendiendo que la finalidad del recurso ahora considerado no es otra que la de evitar la perpetuación de criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que se concrete la doctrina legal que se interesa, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de Ley (sentencias de 20 de marzo de 1.998, 30 de enero y 10 de junio de 1.999). Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada -o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo-, o bien que resulte inútil por su obviedad de forzoso asentimiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1.998 y 19 de junio de 1.999) o cuando se aprecie una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada. Y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (Sentencias de 6 de abril y 11 de junio y 16 de diciembre de 1.998), procurándose así un medio de asegurar el reconocimiento futuro de la postura procesal de las mismas, sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza.

En el caso de autos, puede entenderse que la Administración recurrente argumenta suficientemente tanto la condición de gravemente dañosa para el interés general de la sentencia recurrida como el error en que, a su juicio, ha incurrido ésta.

Así, por una parte, la representación del Ayuntamiento pone en relación dicha gravedad con la posibilidad de repetición de casos basados en los mismos criterios de la sentencia recurrida y, asimismo, señala que el mantenimiento de lo que entiende errónea doctrina de la sentencia recurrida produciría una lesión grave de intereses administrativos de índole organizativa. Y en ello ha coincidido también el dictamen del Ministerio Fiscal cuando advierte de los riesgos de la generalización de la manera formal de entender la resolución de los expedientes sancionadores sustentada por la sentencia recurrida en interés de ley.

Por otra, la representación legal de la Corporación recurrente se extiende en consideraciones relativas a la economía de la actuación administrativa a que alude el artículo 147 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, a que la doctrina de la sentencia recurrida se basa en una cuestión meramente formal, con lo que se contraría tanto la jurisprudencia de esta Sala como el criterio derivado del artículo 89.5 de la LRJ y PAC que admite, como posible motivación de la resolución, la aceptación por ésta de informes o dictámenes cuando se incorporen al texto de aquella. Y, asimismo, cita sentencias de este Alto Tribunal de 2 de Abril de 1975, 30 y 31 de enero, 5 y 27 de febrero de 1976, entre otras, y advierte de que la falta de motivación puede ser un vicio invalidante o de mera irregularidad según produzca o no ignorancia de los motivos en que se funda la resolución administrativa, y que, según la jurisprudencia de esta Sala, la utilización de impresos normalizados o modelos estereotipados no implica necesariamente falta de motivación (STS de 21 de mayo de 1997). Por último, también niega la representación procesal del Ayuntamiento que la utilización del estampillado produzca una improcedente confusión de las funciones instructora y de resolución.

La identidad ontológica, que ha determinado que en la potestad sancionadora del Estado se engloben como manifestaciones del supraconcepto del ilícito tanto el ilícito penal como el ilicito administrativo, ha servido a la doctrina del Tribunal Constitucional y a la jurisprudencia de esta Sala para elaborar un Derecho punitivo desdoblado en el Derecho Penal y en el Derecho Administrativo sancionador que participan de principios comunes, aunque con las necesarias adaptaciones o modulaciones.

Ya en los años setenta del siglo pasado este Alto Tribunal señaló que las contravenciones administrativas se integran en el supraconcepto del ilícito, cuya unidad sustancial es compatible con la existencia de diversas manifestaciones fenoménicas entre las cuales se encuentra tanto el ilícito administrativo como el penal que exigen un tratamiento jurídico unitario aunque con ciertas reglas diferentes en razón a la distinta función para la cual han sido configuradas (STS de 9 de febrero de 1972). Por ello se apuntó ya la necesidad de que existieran unos principios generales y un cuerpo de doctrina que cubrieran ambas ramas del ordenamiento jurídico sancionador (STS 31 de octubre de 1972). Tesis del supraconcepto del ilícito que tendrá una clara continuidad en la jurisprudencia de los años ochenta impulsada, a su vez, por la recepción que de ella hace el Tribunal Constitucional desde sus primeros pronunciamientos (Cfr. STC 2/1981, de 30 de enero) y por los pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Cfr. SSTEDH, de 21 de febrero de 1984, caso Oztürk; y de 22 de mayo de 1990, caso Weber, entre otras).

Por consiguiente, ya no se discute si los principios del Derecho penal se aplican al Derecho Administrativo sancionador, puesto que ello se comparte con unanimidad, nemine discrepante, sino que lo controvertido es hasta qué punto lo son o cuales son las modulaciones con que se aplican tales principios al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración. Ello sin contar con que, en la actualidad, han de aplicarse los preceptos del Título IX de la LRJ y PAC, relativo a dicha potestad, estructurado en dos capítulos- el primero referido a los principios materiales y el segundo a los principios del procedimiento-, así como lo dispuesto en el RPS.

Pues bien, el deber de la Administración de motivar, con carácter general, sus actos tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad que establece el artículo 103 CE, así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 CE. Y, en el plano legal, es el artículo 54 de la LRJ y PAC el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita referencia a los hechos y fundamentos de derecho, entre los que figuran aquellos que limitan derechos subjetivos e intereses legítimos. Pero, de manera concreta, la necesidad de que la resolución administrativa sancionadora sea motivada tiene, sin lugar a dudas, la doble dimensión constitucional y legal. La primera, en virtud de la especial proyección del principio de legalidad previsto en el artículo 25 CE y en la comprensión finalista y sistemática de los derechos de defensa y al conocimiento de la acusación formulada que reconoce el artículo 24.1 y 2 CE. La segunda, como requisito legal del procedimiento sancionador, tiene su plasmación en los artículos 138 LRJ y PAC y 20.2 del RPS.

La separación entre la fase instructora y la sancionadora, en los procedimientos administrativos que regulan el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, no es un exigencia constitucional derivada del principio de imparcialidad del órgano, ya que ésta es una de las modulaciones de los principios del orden penal en su aplicación al Derecho Administrativo sancionador que reconoce y admite el Tribunal Constitucional, aunque sí es una exigencia legal.

En efecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que: "no es ocioso traer a colación la cautela con la que conviene operar cuando de trasladar garantías constitucionales extraídas del orden penal al derecho administrativo sancionador se trata; esta delicada operación no puede realizarse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. De este modo en distintas ocasiones el Tribunal Constitucional ha sostenido que no puede pretenderse que el Instructor en un procedimiento administrativo sancionador, y menos el órgano llamado a resolver el expediente, goce de las mismas garantías de los órganos jurisdiccionales". Y es que el principio de jerarquía administrativa impide la independencia ad extra cualquiera que sea el criterio de distribución de funciones entre los dichos órganos administrativos. Por la misma naturaleza de los procedimientos administrativos, en ningún caso puede exigirse, desde la perspectiva constitucional, una separación entre instrucción y resolución equivalente a la que respecto a los órganos judiciales ha de darse en el proceso jurisdiccional (Cfr. SSTC 175/1987, 22/1990 y 76/1990). Pero es cierto, sin embargo, que el legislador ha dispuesto la separación de que se trata como exigencia normativa establecida en el artículo 134.2 LRJ y PAC con el correspondiente reflejo en el RPS.

Ahora bien, se trata de comprobar hasta qué punto el estampillado en la propuesta de resolución, firmado por el órgano sancionador competente -en este caso el Alcalde-, con la fehaciencia otorgada por el funcionario a quien legalmente corresponde tal función -en este caso el Secretario de la Corporación municipal- excluye que puedan entenderse concurrentes la doble garantía antes examinada de motivación de la resolución sancionadora y de separación de los órganos que instruye y resuelve el procedimiento sancionador. O, dicho en positivo, si el estampillado, en las condiciones expuestas, de una propuesta de resolución que aparezca suficientemente motivada sirve o es bastante para entender que se dan los dos requisitos debatidos, pues, sustancialmente, es la consideración de éstos lo que inclina a la sentencia impugnada a estimar el recurso contencioso-administrativo y a anular la resolución recurrida.

El criterio de la Sala de instancia se sustenta en una concepción excesivamente formal del acto administrativo que no se corresponde ni con el sentido funcional o finalista de la motivación, ni con la flexibilidad en la manifestación de la voluntad del órgano competente para ejercer la potestad administrativa sancionadora.

El requisito de la motivación de la resolución no puede considerarse cumplida con la mera emisión de una declaración de voluntad del órgano de la que emana, sino que es necesario que tal declaración vaya precedida de una exposición de los argumentos que la fundamentan. Este razonamiento expreso es el que permite al destinatario -en este caso al sancionado- conocer los motivos de la imposición de la sanción, en definitiva de la privación o restricción del derecho que la resolución sancionadora comporta, permitiendo, a su vez, el eventual control jurisdiccional de la decisión administrativa. Con ello se cumple la garantía esencial para el sancionado de que se trata, que hace posible conocer si la sanción impuesta es consecuencia de una correcta exégesis de la normativa aplicada en el seno de un procedimiento seguido con las adecuadas garantías.

Ahora bien, si tal razonamiento se contiene en la propuesta de resolución que hace suyo el órgano decisor a través del estampillado nada impide que pueda entenderse cumplida la exigencia constitucional y legal de motivación, incluso con mayor claridad que en otros supuestos en que así se ha reconocido tanto por el Tribunal Constitucional como por este Alto Tribunal. En efecto, una fundamentación por remisión a documentos que obran en el expediente no deja de serlo ni de satisfacer la correspondiente exigencia constitucional y legal, como tampoco deja de serlo y de cumplir con el requisito una fundamentación contenida en impreso si éste no se limita a meras afirmaciones apodícticas y no se limita a contener como argumentación meras consideraciones formularias que aparezcan desconectadas de los hechos sancionados o de la normativa que aplica. Y, sin embargo, en uno y otro caso el conocimiento de la motivación de la resolución administrativa exige una mayor esfuerzo, que cuando se trata de la incorporación del asentimiento por medio del estampillado a una propuesta de resolución correctamente formulada, pues en aquellos casos es necesario bien acudir a la documentación obrante en el expediente, o bien constatar que el contenido del impreso o del formulario se corresponde realmente con el supuesto contemplado y con la conducta sancionada. Por el contrario, la propuesta de resolución que hace suya el órgano decisor, si es adecuada, incorpora en el propio y único documento las razones de la sanción y lo hace de manera individualizada, ad hoc, para los hechos objeto del expediente y para la normativa aplicada, por lo que no se advierte razón alguna para negarle virtualidad, por falta de motivación, a la decisión que así se adopta.

La suficiencia de la motivación, por lo demás, se daba concretamente en la propuesta de resolución, integrada por el estampillado utilizado por el Acalde para hacerla suya, que contempla la sentencia recurrida. En efecto, da a conocer la conducta sancionada -el funcionamiento del establecimiento de hostelería " DIRECCION000 ", sito en la DIRECCION001NUM000 , a la 4,20 horas, del 10 de noviembre de 1996, incumpliendo el límite de horario- y la norma sancionadora aplicada el Decreto Foral 221/1991, de 13 de junio, por el que se regulaba el horario general de espectáculos públicos y actividades recreativas.

La resolución sancionadora puede formalizarse por cualquier medio que acredite la voluntad del órgano competente para adoptarla (Cfr. art. 29.1.2 RPS) -en este caso el Alcalde-, sin que se aprecie confusión alguna entre la actuación de quien propone la resolución y quien la acoge por el mero hecho de utilizar un procedimiento mecánico de aceptación debidamente acreditada a través de las firmas de quien adopta el acto de resolución y de quien otorga fehaciencia pública. O, dicho en otros términos, frente a lo que parece sostener la Sala de instancia, nada añade a la aceptación por medio de estampillado, debidamente firmado, la reproducción literal del contenido de la propuesta en una resolución sancionadora independiente. Ni siquiera la evitación del riesgo de rutina en la aceptación de las propuestas, con independencia de que no puede considerarse ilegal una determinada forma de manifestar la voluntad con base en una eventual utilización inadecuada de la misma. O, dicho en otros términos, no puede descartarse como mecanismo válido para expresar la voluntad del órgano competente para sancionar el "estampillado" debidamente diligenciado porque pueda hacerse de él un uso rutinario.

Las anteriores consideraciones justifican la estimación sustancial del recurso de casación en interés de ley formulado, declarando como doctrina legal que la plasmación material de la resolución sancionadora, consistente en la inclusión de un estampillado en la propuesta de resolución, firmado por el Sr. Alcalde y del que da fe el Secretario de la corporación, cumple con el requisito de la necesaria motivación de los actos administrativos, sin producir indefensión, ni confundir la función de instrucción y resolución, siempre que dicha propuesta exprese debidamente las razones fácticas y jurídicas de la sanción que se impone. Dada la naturaleza y configuración del recurso de casación en interés de Ley no procede hacer declaración sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,