STS, 25 de Marzo de 2003

El Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de Lleida dictó sentencia el 14 de febrero de 2001, cuyo fallo dice:

Fallo. Que debo estimar y estimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Eusebio contra la resolución que es objeto de este proceso, anulándola en todos los efectos, sin imposición de costas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Plantea la actora el hecho de que el plazo de 5 días de vigencia de la guía (artículo 32 del Reglamento de Epizootias) ha sido ampliado por efecto de la legislación comunitaria a 10 días (Directiva 64/432, vigente hasta el 30 de junio de 1998, aplicada por la Orden de 28 de febrero de 1986 y también en el ámbito de Cataluña por el Decreto de 18 de diciembre de 1986).

La Orden de 28 de febrero de 1986 es una simple aplicación de la Directiva, sin valor jerárquico suficiente para modificar el Reglamento de Epizootias, que se refiere a la importación de ganado procedente de otros Estados, de forma que no regula el transporte interno ni siquiera el transporte del ganado de origen español entre países comunitarios.

El objetivo de la Directiva citada no es la regulación del transporte de ganado en los países miembros de la Unión Europea.

Tampoco resulta aplicable la normativa de Cataluña, puesto que estamos ante una infracción cometida en la Comunidad Autónoma de Aragón.

De ello se deduce que el plazo de vigencia de 5 días de la guía no ha sido modificado en cuanto a los transportes que afecten a diversas Comunidades Autónomas.

El plazo de caducidad a que queda sometida la guía sanitaria constituye una cláusula accesoria que debe ser reputada como una condición de carácter resolutorio, de manera que, finalizado el plazo previsto, reglamentariamente la guía sanitaria pierde toda virtualidad jurídica, desapareciendo del mundo del derecho.

Alega la actora la ausencia de cobertura legal para el ilícito imputado y que ese ilícito está formulado en una cláusula abierta que incumple el principio de tipicidad.

La infracción que se sanciona en la resolución objeto de recurso es la prevista en el artículo 32 del Reglamento de Epizootias, que propiamente no establece una sanción, sino un deber, el deber de que todo transporte de ganado fuera del término municipal se efectúe previa obtención de una guía de origen y sanidad pecuaria, y que dicha guía este vigente.

La infracción y su sanción se encuentran definidas en el artículo 212 del mismo Reglamento.

No es este precepto una cláusula abierta, puesto que describe con precisión tanto la infracción como la sanción.

La Ley de 20 de diciembre de 1952 sobre Epizootias impone la necesidad de una guía sanitaria para el transporte de ganado (artículo 17) y el artículo 26 defiere el régimen sancionador al Reglamento, que fue aprobado el 4 de febrero de 1955, con anterioridad a la Constitución.

La doctrina del Tribunal Constitucional ha llegado a aceptar la admisibilidad jurídica de las sanciones tipificadas en normas de carácter meramente reglamentario (sentencia núm. 42/1987), doctrina reproducida ampliamente en la jurisprudencia constitucional posterior sentencias del Tribunal Constitucional 101/88, 29/89, 83/90, 219/91, 93/92, 305/93 y 117/95).

Tal planteamiento ha originado una fuerte discusión, puesto que ya el Tribunal Supremo venía aplicando con anterioridad a la Constitución el principio de legalidad en materia sancionadora con base en el artículo 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y en el artículo 19 del Fuero de los Españoles.

La cuestión debe replantearse a partir de la promulgación de la Ley 30/1992, cuyo artículo 129 establece el principio de tipicidad legal como uno de los principios esenciales de la actividad sancionadora de la Administración. Este principio de tipicidad alcanza también a las sanciones según su apartado 2. A partir de la Ley 30/92 ya no es posible admitir la imposición de sanciones que no tengan esa cobertura legal.

El principio de legalidad en materia sancionadora tiene su origen en el derecho fundamental previsto en el artículo 25 de la Constitución. Por ello y, de acuerdo con lo previsto en el artículo 53 de la misma norma, la interpretación -en este caso de la Ley 30/92- debe ser favorable al mismo.

Procede declarar la falta de potestad sancionadora en el caso que nos ocupa, con la consiguiente nulidad de la sanción impuesta.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de se formula, en síntesis, el siguiente motivo de casación:

Motivo único.

Se funda en el carácter erróneo y gravemente dañoso para el interés general de la doctrina fijada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Lleida en los autos del recurso contencioso- administrativo núm. 369/1999, en cuanto declara la falta de potestad sancionadora de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón para la aplicación de la normativa estatal preconstitucional que establece el régimen de infracciones y sanciones en materia de epizootias.

La sentencia impugnada, en efecto, establece:

1. La sujeción de la potestad que se ejercita a la Ley 30/1992, cuyo artículo 127.1 recoge expresamente, el principio de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora, y que, a juicio del juzgador incide en la forma de ejercicio de dicha potestad, cuando ésta viene amparada en normativa preconstitucional.

2. La atribución a la Ley 30/1992 de una suerte de efecto retroactivo, que invalidaría el ejercicio por la Administración Pública de la potestad sancionadora cuando ésta se ampare en una normativa material anterior a la entrada en vigor de la Constitución.

   Este razonamiento tan particular, de consolidarse y reproducirse en el futuro negaría, de facto, cualquier virtualidad aplicativa a la normativa material preconstitucional que ampara el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración Pública, poniendo en riesgo en amplios sectores del Ordenamiento jurídico administrativo tanto el principio de prevención general a que obedece el ejercicio de dicha potestad, como el de eficacia inherente a una buena administración, lo que implicaría una grave quiebra del interés público al negar la potestad administrativa que se ejercitara al amparo de una norma preconstitucional valida y vigente.

   La argumentación utilizada por el juzgador es tautológica, puesto que carece de sentido tratar de sostener, conforme a la doctrina que emana tanto del Tribunal Constitucional como de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la irretroactividad de la aplicación del principio de legalidad como exigencia formal que emana del artículo 25.1 de la Constitución a la normativa anterior a la entrada en vigor de esta, para posteriormente limitar su aplicación mediante la elaboración de una tesis que cercena la aplicación de la norma preconstitucional por la Administración, sobre la base de considerar que, con independencia de la norma habilitante para el ejercicio de la potestad, que es la propia normativa preconstitucional, su ejercicio viene definido por un principio de reserva formal a la ley que no se predica de la norma habilitante. Tal razonamiento introduciría una eficacia retroactiva a la propia Constitución, que esta no tiene atribuida.

   La Ley 30/92 gozaría de una virtualidad superior en el sistema de fuentes a la propia norma fundamental, contraria al principio de jerarquía normativa que se recoge en el artículo 9.3 de la Constitución y de la interpretación que de la misma resulta de la función propia del Tribunal Constitucional en su vertiente de «legislador negativo», conforme al artículo 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio.

   El estudio de la legalidad del artículo 212 del Reglamento de Epizootias, que tipifica como conducta sancionable el incumplimiento por el ganadero de su obligación de sujetar a autorización condicionada a término el traslado de una partida de ganado lleva a apuntar que:

1. El artículo 32 del Reglamento de Epizootias define la obligación de sujetar el traslado de una partida de ganado a una autorización a término, que la normativa estatal fija en un plazo de cinco días.

   Tanto la Ley de Epizootias del año 1952, como su Reglamento de ejecución aprobado en 1955, son normas preconstitucionales, y el artículo 26 de la Ley contiene una remisión al Reglamento para que fije el régimen sancionador.

   Los artículos 17 y 18 de la Ley prevén la obligatoriedad de la entonces denominada «Cartilla Ganadera».

2. La predeterminación normativa en relación con el ilícito administrativo contemplado se define, en los artículos 32 y 212 de su Reglamento, al tratarse de un transporte intraestatal que excedía del ámbito del territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

   La Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón ejercitó una potestad de policía que determinó la imposición de una sanción sobre el transporte ganadero que ni era intracomunitario ni era autonómico, lo que remite a la aplicación de la Ley de Epizootias de 1952 y a su Reglamento de ejecución, que predetermina en su artículo 32 el alcance temporal de la autorización, a que se somete el ganadero para trasladar una partida de ganado dentro del territorio estatal pero con destino fuera de la Comunidad Autónoma de origen y cuyo incumplimiento, a tenor del artículo 212 del Reglamento, determina el hecho tipificado y la imposición de la sanción.

3. La remisión del artículo 26 de la Ley de Epizootias al Reglamento no supone una vulneración del principio de legalidad, tal y como se recoge en el artículo 25.1 de la Constitución, conforme ha mantenido el Tribunal Constitucional en diferentes sentencias, entre otras, la sentencia núm. 83 /1990, de 4 de mayo y la sentencia núm. 83/1994, de 24 de julio. Esta doctrina se ha mantenido con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 30/1992.

   La normativa preconstitucional constituye, la fuente de habilitación para el ejercicio de la potestad en materia sancionadora por parte de la Administración Pública.

   Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 1998, 17 de febrero de 1997, 30 de noviembre de 1992, 29 de junio de 1992, 23 de octubre de 1991, 29 de julio de 1991, 14 de febrero de 1990 y 3 de febrero de 1989.

   Siendo errónea la doctrina mantenida por el Juzgado de lo Contencioso- administrativo de Lleida y como el marco preconstitucional, según doctrina unánime de los altos Tribunales, no está sujeto a la reserva de Ley formal que resulta del artículo 25 de la Constitución, por ser normativa preconstitucional no puede extenderse tal exigencia de sometimiento al principio de reserva formal de Ley a la potestad que se ejercita, precisamente, en virtud del principio de vinculación positiva, al amparo de una normativa material para la que no se contempla esa exigencia, so pena de imposibilitar la aplicación de dicha norma, aplicación que se realiza, precisamente, mediante el ejercicio por la Administración de la potestad que le es propia.

   Corresponde a esta Sala fijar la doctrina adecuada que establezca el alcance del principio de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración cuando esta se ampare en la normativa estatal preconstitucional, pues la doctrina que fija el Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Lleida en su sentencia núm. 22/01 de 14 de febrero, es errónea y contraria a la que emana tanto del Tribunal Constitucional como de la Sala Tercera del Tribunal Supremo y perjudica gravemente el interés público al posibilitar que se niegue la virtualidad y eficacia en el futuro de la actuación administrativa mediante el ejercicio de una potestad sancionadora cuando esta se ejercite conforme a normativa preconstitucional.

   De consolidarse esta interpretación en el futuro quedarían desrregularizados, de facto, grandes sectores del Ordenamiento jurídico administrativo al considerar que la habilitación en el ejercicio de la potestad exigiría, en cualquier caso, y con independencia del carácter preconstitucional o postconstitucional de la normativa habilitante, la sujeción al principio de reserva formal de Ley por imponerlo así el artículo 127.1 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, separándola así de la norma material que sirve de cobertura a la Administración en el ejercicio de dicha potestad.

   Termina solicitando dicte sentencia estimatoria fijando en el fallo la doctrina legal pro futuro [para lo sucesivo] sobre «El alcance del ejercicio de la potestad sancionadora al amparo de la normativa reglamentaria legal preconstitucional en materia de epizootias y denegando la aplicación retroactiva del artículo 129.1 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común en cuanto establece el principio de reserva de ley formal a que se sujeta el ejercicio de la potestad sancionadora cuando ésta se ejercita bajo la habilitación de la normativa preconstitucional».

En el escrito presentado por el Ministerio Fiscal se alega que el presente recurso de casación en interés de la Ley pretende establecer como doctrina legal la fijada por el Tribunal Supremo en las sentencias de esta Sala Tercera de 17 de marzo de 1997, 29 de junio de 1992 y 30 de noviembre de 1992, por lo que el recurso carece de objeto.

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso.

No ha comparecido D. Eusebio .

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 20 de marzo de 2003, en que tuvo lugar.

El recurso de casación en interés de la Ley que enjuiciamos se interpone por el Letrado de la Diputación General de Aragón contra la sentencia de 14 de febrero de 2001 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Lleida, que anula la orden del consejero de Agricultura de la Diputación General de Aragón de 5 de noviembre de 1999, por la que se desestima recurso ordinario contra la resolución del director del Departamento de Agricultura y Medio Ambiente de Huesca de 30 de noviembre de 1998, que impone una sanción de 584 500 pts. a Integraciones Montalbán, S. A. por transportar 50 terneros con guía de origen y sanidad pecuaria caducada, cometida en la CN-II, km 435,800, término municipal de Fraga, el 22 de enero de 1998, a las 13:05 horas

Esta Sala tiene reiteradamente declarado [en relación con el artículo 102 b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril] -sentencias de 22 de enero de 1997, 12 de febrero de 1997, 10 de diciembre de 1997, 12 de diciembre de 1997, entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley constituye un remedio excepcional y subsidiario, cuyos requisitos de admisibilidad deben exigirse con el debido rigor, entendiendo que la finalidad del recurso no es otra que la de evitar que se perpetúen criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido.

Ha de descartarse toda pretensión de que se fije una doctrina legal que haya sido anteriormente rechazada; que ya esté fijada por este Tribunal Supremo; que resulte inútil por ser obvia y de forzoso asentimiento (sentencias de 19 de diciembre de 1998 y 19 de junio de 1999); o que adolezca de una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada.

El Ministerio Fiscal aduce para solicitar la desestimación del recurso que el mismo carece de objeto, pues pretende que se establezca como doctrina legal la fijada por el Tribunal Supremo en las sentencias de esta Sala Tercera de 17 de marzo de 1997, 29 de junio de 1992 y 30 de noviembre de 1992, y procede en consecuencia, su desestimación.

Esta objeción debe ser atendida.

La Sala, en efecto, observa que la doctrina legal que se postula -sobre inaplicación del principio de reserva de ley formal a que se sujeta el ejercicio de la potestad sancionadora cuando ésta se ejercita bajo la habilitación de una norma preconstitucional- resulta proclamada en pronunciamientos anteriores de valor jurisprudencial.

La sentencia de 21 de abril de 1998 declara que: «las sentencias del Tribunal Constitucional 8 de abril y 7 de mayo 1981 han declarado la no posibilidad de exigir reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el derecho anterior. En relación con las disposiciones sancionadoras el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada».

En el mismo sentido, la sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 1999 declara que «no cabe exigir con carácter retroactivo la reserva de ley para anular disposiciones preconstitucionales reguladoras de infracciones y sanciones administrativas. Pero desde la entrada en vigor de la Constitución se produce la caducidad por derogación de las habilitaciones legales que resulten contrarias a sus postulados (sentencia del Tribunal Constitucional 177/1992, 2 de noviembre)».

La sentencia de 8 de enero de 1998, a su vez, declara que «a diferencia de lo que acontece con la garantía formal o principio de reserva de ley, la garantía material o mandato de tipificación es asimismo exigible respecto de las normas preconstitucionales. La especial transcendencia del principio de seguridad jurídica en materia sancionadora no autoriza, tras la entrada en vigor de la Constitución, la aplicación de normas de esta naturaleza que no otorguen certeza suficiente acerca de cuáles sean las conductas constitutivas de infracción y cuáles las sanciones que a éstas puedan corresponder».

En el mismo sentido se pronuncia la sentencia de esta Sala de 1 de febrero de 1999, entre otras que podrían citarse.

Resulta evidente que la proclamación del principio de legalidad sancionadora por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común no afecta a esta jurisprudencia. Esta Ley consagra en el ámbito administrativo sancionador, sin carácter retroactivo, el principio de legalidad penal consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución, tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional (artículos 127.1 y 129.1).

Así se infiere del artículo 127.1 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (que proclama el principio de legalidad en relación con la potestad sancionadora «reconocida en la Constitución»), del principio general de irretroactividad de las normas y de la Exposición de Motivos (punto 14).

En ésta se expresa que la Ley recoge «los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos extraídos del Texto Constitucional y de la ya consolidada jurisprudencia sobre la materia». Se cita el artículo 25 de la Constitución y se menciona como derivado de este artículo constitucional el principio de «legalidad o "ratio democrático" [quiere decir ratio democratica] en virtud del cual es el poder legislativo el que debe fijar los límites de la actividad sancionadora de la Administración».

Nada permite suponer que el legislador haya pretendido extender las exigencias propias de la reserva de ley formal más allá de los límites temporales que resultan del texto constitucional que aplica y de su interpretación por el Tribunal Constitucional, a la que -como no podía ser de otra manera- se remite.

Resulta, por tanto, que la doctrina legal que se postula ya está fijada por este Tribunal Supremo y no resulta en absoluto afectada por la promulgación de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común.

Por tanto, no es necesario, a juicio de esta Sala, un pronunciamiento en interés de la Ley sobre la cuestión de que se trata, habida cuenta de que la innegable falta de acierto del argumento en que la sentencia de instancia funda el rechazo de aquella jurisprudencia -la aplicación del artículo 129 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común- no hace temer que prospere el criterio seguido en ella.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción esta Sala aprecia una circunstancia que justifica que no se impongan las costas a la parte recurrente, consistente en que la doctrina legal cuya existencia motiva la desestimación del recurso no es aplicada por la sentencia de instancia, lo que puede hacer explicable su interposición.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,