La Ruina Inminente en la jurisprudencia (1992-1999).
| Autor | Jose Maria Rodríguez De Santiago. |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid. |
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INTRODUCCION. EL SUPUESTO DE HECHO DE LA RUINA INMINENTE: INDEPENDENCIA FRENTE A LOS SUPUESTOS DE LA RUINA ORDINARIA
La declaración de un edificio en situación de ruina (ordinaria) supone la subsunción por parte de la Administración de la situación de hecho de una construcción bajo alguno de los tres supuestos a los que la ley vincula dicha declaración [ruina técnica, económica o urbanística (arts. 247.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 -declarado inconstitucional por la STC 61/1997, de 20 de marzo-, 183.2 de la Ley del Suelo de 1976)] que, como se sabe, supone la cesación del deber de conservación y el surgimiento de la contraria obligación de demoler la edificación de la que se trate. Es posible, por ejemplo, que las obras de reparación necesarias supongan un coste superior al cincuenta por ciento del valor actual del edificio (ruina económica) y que, sin embargo, no exista urgencia en la demolición, por no concurrir peligro inminente para las personas o las cosas. Esa urgencia derivada de dicho peligro es precisamente el elemento que caracteriza el supuesto de hecho normativo de la ruina inminente, con independencia de la posible subsunción de la situación de la construcción de la que se trate bajo alguno de los tres supuestos de la ruina ordinaria. Y esa urgencia, también, es la que justifica la especialidad procedimental característica de la resolución administrativa por la que se declara la ruina inminente, que consiste en que la misma puede adoptarse sin conceder audiencia al propietario y a los moradores del inmueble.
Ese elemento del supuesto de hecho y la mencionada especialidad procedimental caracterizan a la ruina inminente frente a la ordinaria en un párrafo de la jurisprudencia que, con cita de los preceptos correspondientes, se repite en las resoluciones que se pronuncian sobre conflictos en esta materia:
Como dijimos en (las SSTS) de 21.11.90 (Ar. 8947), 24.7.91 (Ar. 6360), 17.6.92 (Ar. 5156) y 2.2.93 (Ar. 1200), según con toda claridad se desprende del contenido de los arts. 183, párr. 1, 4 y 5 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 y 20.2, 26.1 y 27.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, la ruina inminente, supuesto de estado ruinoso que puede o no coincidir con los previstos en los apartados a), b) y c) del art. 183.2 de dicho Texto Refundido, implica una situación de un edificio o construcción que ofrezca un deterioro que haga urgente su demolición y exista un peligro para las personas y los bienes con la demora que supondría la tramitación de un expediente de ruina normal, siendo por consiguiente sus elementos definitorios, por una parte, una situación de deterioro físico del inmueble o construcción afectante de tal modo a su seguridad que determine verdaderaurgencia en su demolición y, por otra, la existencia de un peligro actual y real para las personas o las cosas que también la determine, fuera de lo cual y cualquiera que sea el estado del edificio o construcción, habrá de seguirse el expediente contradictorio para decidir en su día acerca de la posible ruina con adopción de las medidas de aseguramiento que entretanto las circunstancias demanden
[SSTS 2.4.96 (Ar. 2935), FdD 3; 2.2.93 (Ar. 580), FdD 1; 17.6.92 (Ar. 5156) FdD 1; SSTSJ Andalucía -Granada- 30.11.98 (Ar. 4481), FdD 3; Asturias 17.11.97 (Ar. 2535), FdD 3].
La necesidad de que concurran dos requisitos que parecen formularse como distintos en el párrafo transcrito (por una parte, deterioro físico que haga urgente la demolición por razones de seguridad y, por otra, peligro actual y real para las personas o las cosas) es, a mi juicio, más aparente que real. En realidad se trata de un solo requisito: la situación de deterioro físico que hace urgente la demolición por poner en peligro actual la seguridad de las personas o los bienes. Con esta fórmula más simple se refieren al supuesto de hecho de la ruina inminente, por ejemplo, las SSTS 19.11.98 (Ar. 8604), FdD 4 («peligro para las personas o bienes por el riesgo de desplome del edificio, que impone su urgente demolición»); y 27.10.98 (Ar. 8449), FdD 4 («el carácter inminente de la ruina deriva de que el estado del edificio hace presumible que una demora en la demolición puede dar lugar a un derrumbamiento inmediato, originando así un peligro que no tiene por qué ser arrostrado»).
Como ya se ha dicho, la situación de ruina inminente y de ruina ordinaria de una construcción «pueden o no concurrir conjuntamente» [STS 27.10.98 (Ar. 8449), FdD 3], lo que, desde el punto de vista de la aplicación del Derecho, significa que no es necesario para subsumir en el supuesto de hecho de la ruina inminente (el peligro cierto de derrumbamiento) haber constatado anteriormente que se da en el edificio de que se trate una situación calificable también como de ruina técnica, económica o urbanística. Por eso, puede suceder que el órgano judicial aprecie la inexistencia de ruina inminente y anule la resolución que la había declarado «sin perjuicio de la procedencia de incoar el oportuno expediente sobre la posible existencia de ruina técnica, económica o urbanística» [STS 1.4.96 (Ar. 5470), FdD 4]; e, incluso, que se considere conforme a Derecho un acto por el que se denegaba la declaración de ruina ordinaria de un inmueble, con independencia de que ocho meses más tarde el Ayuntamiento declare la ruina inminente [STS 27.7.93 (Ar. 5817), FdD 2].
La omisión del trámite de audiencia que caracteriza al procedimiento para la declaración de la ruina inminente frente al de la ruina ordinaria [SSTS 19.11.98 (Ar. 8604), FdD 2; 27.10.98 (Ar. 8449), FdD 4; 1.4.96 (Ar. 5470), FdD 2; 2.2.95 (Ar. 1089), FdD 4; 17.6.92 (Ar. 5156), FdD 1 de la sentencia apelada, que se acepta; STSJ Andalucía -Granada- 30.11.98 (Ar. 4481), FdD 2] deriva de una ponderación llevada a cabo por el legislador entre dos bienes o principios contrapuestos: las garantías del ciudadano en el procedimiento administrativo [art. 105.c) CE], por una parte, y la seguridad personal y material, por otra. Para el caso de que la situación física del inmueble ponga de manifiesto que la demora en la demolición pondría en peligro dicha seguridad, el legislador haceprevalecer este principio frente a su contrario. Lo pone correctamente de manifiesto la STSJ Extremadura 22.10.99 (Ar. 3255) FdD 3: «la urgencia del caso impone la prioritaria salvaguarda del interés público respecto de la audiencia a los interesados». Desde un punto de vista formal, es una norma con rango de Ley [el art. 183.1 LS 1976: «previa audiencia (...) salvo inminente peligro») la que excepciona la regla general de la audiencia previa a los interesados establecida en otra norma legal (art. 84 LRJPAC).
No es infrecuente que en la tarea de controlar la legalidad de la declaración de ruina inminente realizada por la Administración los órganos judiciales presten atención al dato de si, una vez que se decretó dicha ruina, la efectiva demolición por parte del propietario (o subsidiaria de la Administración) se produjo con tal demora que puso de manifiesto que en el momento de la declaración, de hecho, no había peligro de derrumbamiento inmediato. Curiosamente, el argumento se utiliza con carácter reversible por los tribunales.
Cuando el tribunal declara la ilegalidad de la resolución por la que se decretaba la ruina inminente utiliza la circunstancia de la demora en la demolición como dato que avala la inexistencia de esa situación, conclusión a la que suele llegar el órgano judicial por la vía de la valoración de los informes y dictámenes técnicos emitidos. Así, SSTS 19.11.98 (Ar. 8604), FdD 4; 8.3.93 (Ar. 591), FdD 2 («es de interés señalar que declarada la situación de ruina inminente en 13.12.1989, hasta el 18.6.1990 no tuvo lugar la demolición del edificio en cuestión, demora la acabada de indicar incompatible con la urgencia de demolición derivada de una situación de ruina inminente»); 2.2.93 (Ar. 580), FdD 2; 17.6.92 (Ar. 5156), FdD 2 [«siendo, además, dato importante a tener en cuenta que la demolición de la construcción se demoró, según el propio Ayuntamiento indica en el escrito de contestación a la demanda, hasta (...) casi cinco meses desde la declaración de la ruina inminente, demora incompatible con una situación de peligro para personas y cosas»]; STSJ Canarias -Las Palmas- 25.3.98 (Ar. 2514), FdD 3 («la declaración de ruina inminente no aparece suficientemente fundada, como lo evidencia el hecho de que tres años después de su declaración el edificio no ha sufrido desprendimiento alguno»).
Cuando, por el contrario, la valoración de la prueba conduce al tribunal a considerar el acto administrativo conforme a Derecho se justifica que la excesiva demora en la efectiva demolición no desvirtúa esta conclusión, con el argumento de que para considerar legal la declaración de este tipo de ruina basta con que fuera «previsible» la caída de la construcción, con independencia de que, posteriormente, ésta no tuviera lugar. Así, SSTS 2.4.96 (Ar. 2935), FdD 3 [«sin que sea determinante (...) la demora municipal en la demolición, por cuanto ella no es significativa más que de una desidia que pudiera generar responsabilidad y no de una inexistencia de peligro o de una no premura en el desalojo y demolición»]; 19.4.94 (Ar. 2817), FdD 5 y 6 [«la previsibilidad del derrumbamiento es la nota fundamental de este tipo de ruina (...). Si (el edificio) no se desploma, ello no implica que no fuera previsible su caída: la fortuna en ocasiones evita las tristes consecuencias que hubieran podido derivar de la pasividad de la Administración»]; STSJ Asturias 17.11.97 (Ar. 2535), FdD 3.
La resolución por la que se declara la ruina inminente se limita a constatar la existencia de una situación objetiva de peligro derivado de una demora en la demolición, sin hacer pronunciamientos sobre (y con independencia de) la imputación a sujetos determinados de conductas de las que se derive una eventual responsabilidad. En...
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