Las entidades locales en la lucha contra el ruido (estudio de las competencias locales en el nuevo marco de la legislación básica estatal de protección de la contaminación acústica: Ley 37/2003 y reglamentos que la desarrollan)
| Autor | Julia Ortega Bernardo |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 157-186 |
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En los últimos años la exposición a ambientes altamente ruidosos ha dejado de ser un problema restringido al marco estrictamente laboral, para pasar a convertirse en un problema de salud ambiental para toda la población, especialmente de las grandes y medianas ciudades. Esta situación se ha incrementado sustancialmente el número de personas afectadas por esta forma inmaterial de contaminación1.
Hasta la aprobación de la Ley estatal 37/2003 la regulación del ruido se hallaba dispersa en Ordenanzas locales y en reglamentos y leyes autonómicas. En los últimos años un cierto número de Comunidades Autónomas había elaborado su propia normativa de protección ambiental contra la contaminación acústica. (Es el caso del Decreto andaluz 326/2003, de 25 de noviembre, de la Ley catalana 16/2002, de 28 de junio o de la Ley 7/2002, de 3 de diciembre de la Comunidad Autónoma de Valencia). Esta legislación aprobada después del 2000 y la anteriormente dictada por otras Comunidades Autónomas2, había venido a da carta de naturaleza, cobertura jurí-
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dica y cierta uniformidad a la regulación aprobada hasta ahora por los municipios; que han sido los verdaderos artífices, como no podía ser de otra forma, de la lucha en España contra este tipo de contaminación.
Que los problemas derivados del ruido se hayan venido afrontando en sede municipal es lógico3, si se tiene en cuenta que el ruido es una forma de contaminación que se extiende sólo a unos pocos metros, como máximo a unos cuantos kilómetros del lugar en que se produce, de su fuente de emisión. Se trata además de la Administración más cercana a los problemas cotidianos de los ciudadanos y que debería contar con capacidad técnica y recursos suficientes para abordar los problemas derivados de este tipo de contaminación4. Esta es, sin duda, la razón de que hasta fechas relativamente recientes no se haya atendido al problema del ruido desde el ámbito nacional e incluso internacional»5.
Sobre este último aspecto tiene una gran incidencia la Ley estatal del ruido: con independencia de la distinta sensibilidad que se tenga
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en las diferentes poblaciones en relación con la tolerancia al ruido, tiene que haber unos mínimos que se deben garantizar, (teniendo en cuenta además que nuestro país es uno de los estados más ruidosos de la Comunidad Europea y del mundo6). Por este motivo, entiendo, el legislador estatal ha aprovechado la oportunidad que le brindaban sus obligaciones con Europa -de incorporar el contenido de la Directiva 2002/49/CE, de 25 de junio, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, con base en su competencia normativa en materia de medio ambiente (art. 149.1.23ª)7-, para además de poner orden y sistematizar la normativa autonómica y local sobre este sector, logrando así una mayor seguridad jurídica, obligar a que se respeten unos valores límites de ruido, iguales en cualquier parte del territorio español. Es un paso en la mejora del medio ambiente exigir un nivel mínimo de protección acústica aplicable de manera uniforme en cualquier parte del territorio nacional, de modo que, quien vive cerca de una industria en Bilbao no tenga que soportar, en principio, más ruido, que quien vive a una distancia similar del mismo tipo de industria en Melilla o en Vélez, Málaga.
La incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2002/49/CE, de 25 de junio, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental confiere una nueva orientación al problema del ruido: se quiere incidir no sólo sobre las fuentes del ruido y su medición de forma individual o específicamente considerada, como se había venido haciendo hasta ahora8, sino sobre el ruido como producto de
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múltiples emisiones en determinados lugares9. En esta línea la Ley estatal tiene incluso un alcance y contenido más amplios que la Directiva, se aplica a cualquier emisor acústico que origine el ruido y no sólo cuando se perjudica o molesta a las personas, sus bienes o actividades, sino también al medio ambiente como bien jurídico protegido10.
La Ley estatal, al incorporar el contenido de la Directiva, regula los mapas de ruido como instrumento principal, que resulta asimismo clave para elaborar y aplicar las otras técnicas y herramientas que proporciona el texto legal para frenar la contaminación acústica. Los mapas de ruido son un tipo de planes sectoriales, que van a servir, conforme al art. 15.1 LR, como instrumento de diagnóstico o evaluación global, al describir la situación acústica real y presente, es decir, la exposición actual al ruido en una determinada zona. También funcionan como instrumento de predicción; y, por ello, son el fundamento para la adopción de planes de acción en materia de ruido. De esta manera los mapas sirven para adoptar y aplicar adecuadamente medidas de prevención y corrección, (reducción), del ruido existente con respecto al que debería ser el ruido «admisible o ideal», que es el que se fija en función de unos objetivos de calidad acústica que determinan los valores límites, tanto de emisión como de inmisión, dando lugar a una cartografía ideal del ruido. Por ello, los mapas también contienen, además de los índices acústicos existentes, los valores límites y objetivos de calidad acústica (art. 15.2 LR).
Tal y como prescribía el art. 15.3 LR los tipos, forma y contenido de los mapas de ruido los ha determinado el Gobierno reglamentariamente, a través del Real Decreto 1513/2005, de 16 de diciembre, que desarrolla la Ley de ruido, en lo referente a la evaluación y gestión del ruido ambiental (arts. 8-9 y Anexo IV «Requisitos mínimos sobre el cartografiado estratégico del ruido») y el Real Decreto 1367/
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2007, de 19 de octubre, sobre zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas (art. 32). Estos mapas se integran por una o varias áreas acústicas, siendo éstas ámbitos territoriales que presentan los mismos objetivos de calidad acústica y que se delimitan y clasifican por las Comunidades Autónomas según los usos predominantes del suelo en cada zona, teniendo en cuenta una tipología mínima de usos prevista en la legislación estatal (art. 7 LR: residencial, industrial, recreativo, terciario residual, sanitario, docente y cultural, transporte, especial protección). Es una importante novedad que esta Ley generalice el criterio del tipo de uso de suelo para establecer los valores de ruido admisibles. De esta manera y a diferencia de los criterios utilizados en las ordenanzas municipales para delimitar las distintas zonas -también recogidos en algunas leyes autonómicas- los objetivos «de silencio» no se establecen simplemente en función del nivel de protección frente al ruido de manera individualmente considerada, sino expresamente en su relación con el tipo de actividad o uso del suelo al que se dedica esa parte del territorio, lo que permite una eficaz relación con otros instrumentos de planeamiento, señaladamente con el urbanístico.
La Ley del ruido dispone que es al Gobierno a quien le corresponde fijar en cada área acústica los objetivos de calidad acústica (arts. 8 y 12 LR), mediante el establecimiento de los valores límite de emisión y de inmisión. Esta competencia del Estado de fijación de los valores límite de ruido que puede emitir cada actividad productora de ruido o «emisor acústico» (entre otros, art. 12.2 LR: vehículos automóviles, ferrocarriles, aeronaves, infraestructuras viarias, ferroviarias, portuarias y aeroportuaria, obras de construcción, comerciales, deportivo-recreativas y de ocio), por referencia al período diurno, vespertino y nocturno, ha sido ejercida por medio de la aprobación del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, de desarrollo de la Ley del Ruido en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas, en su Anexo II. Asimismo, y con referencia a esos tres períodos del día, se fijan en el citado Anexo II del Decreto los valores límites de inmisión, es decir, los niveles a partir de los cuales sería inadmisible soportar el ruido, lo que se determina teniendo en cuenta los distintos espacios interiores habitables de las edificaciones -distinguiendo entre edificación destinada a vivienda o residencia, hospital, y uso educativo o cultural-. En cualquier caso, ésta es, junto a la elaboración de los mapas de ruido y a los corres-
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pondientes planes de acción, la mayor novedad que introduce la...
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