La revisión parcial del planeamiento general
| Autor | Ángel Menéndez Rexach |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 12-38 |
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1. Es un principio tradicional del derecho urbanístico español el de la vigencia indefinida de los planes de ordenación, en contraste con los programas de actuación que tienen siempre un horizonte temporal. Ello no impide que los planes, como todas las normas, puedan ser objeto de modificación o revisión para adaptar su contenido a las circunstancias cambiantes de la realidad. Estos términos no se pueden utilizar como sinónimos, sino que han tenido y siguen teniendo sustantividad propia en la legislación urbanística española, antes en la estatal y ahora en la autonómica. La diferencia conceptual estriba en que la «revisión» supone una reconsideración del plan en su conjunto, mientras que la «modificación» afecta sólo a alguno de sus elementos. También hay diferencia en cuanto al ámbito objetivo de aplicación, ya que la posibilidad de «revisión» se ha aplicado únicamente a los instrumentos de planeamiento general (que también pueden ser objeto de «modificaciones» puntuales o de elementos), mientras que los de planeamiento de desarrollo sólo pueden ser objeto de modificación.
2. Las leyes del suelo de 1956, 1976 y 1992 regulaban la revisión del planeamiento general como ejercicio en plenitud de la potestad de planeamiento. El concepto de «revisión» tenía una acepción unitaria, contrapuesta a «modificación», en el sentido expuesto, sin hacer referencia a la posibilidad de que fuera sólo «parcial». Algún autor ha querido ver un precedente de ella en la revisión del programa de actuación que se regulaba en el artículo 47 de la LS76 y en Page 13 el 127 LS921. Sin embargo, la consideración de ese supuesto como revisión «parcial» no parece muy justificada, entre otras razones porque no se sujetaba al procedimiento de la revisión, sino que se sustanciaba íntegramente en sede municipal. En la legislación urbanística vigente la revisión del programa es un supuesto de modificación y no de revisión (así, la Ley foral 35/2002, de 20 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo: art. 78).
3. Ahora bien, dado que la reconsideración del modelo territorial puede afectar sólo a una parte del territorio ordenado, el silencio legal no impidió que en la práctica se calificasen como «parciales» determinadas revisiones. El Tribunal Supremo se mostró vacilante ante esa práctica. Así la STS de 12 febrero 1985, RJ 1985/ 2597, tras establecer la distinción entre modificación y revisión, subraya que ésta sólo es admisible en los supuestos (tasados) legalmente previstos, lo que no ocurría en el caso de autos. La sentencia se refiere a la revisión parcial como la que comprende sólo una parte del territorio, pero destacando su carácter de verdadera revisión, que, por ello, no puede instrumentarse por la vía de la modificación:
Que del estudio del expediente al efecto seguido y muy especialmente del proyecto de modificación del Plan presentado por el Sr. Arquitecto Municipal y aceptado por los actos combatidos, así como del informe pericial emitido por el Arquitecto D. José Carlos F. en la fase probatoria de este proceso, se llega a la conclusión de que la adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Castrillón en la zona de Viña del Mar que es objeto de impugnación, no supone una simple alteración de concretos elementos del Plan de iniciativa particular que se anula, ya que como el informe antes aludido pone de relieve, esa adaptación afecta al sistema de actuación urbanística y gestión, a las normas urbanísticas, a la zonificación de viales, y espacios libres, a la altura de los edificios y de su uso, a la implantación de cargas y cesiones para dotaciones de servicios comunitarios obligatorios y a la titularidad de los terrenos e instalaciones, es decir, supone una alteración sustancial, podríamos decir total, del antiguo Plan, que constituye una verdadera revisión del mismo, apreciación que no se ve desvirtuada por la circunstancia Page 14 de que el nuevo planeamiento afecte a una determinada zona del territorio municipal, la llamada Viña del Mar, ya que como por la parte actora se expresa con acierto si no se entendiera así se permitiría la revisión total de un Plan acudiendo al procedimiento de realizarla mediante sucesivos expedientes para las distintas partes del territorio, y que esa es la verdadera naturaleza de la alteración del contenido del Plan que se realiza, lo reconoce la propia Comisión Provincial de Urbanismo en su resolución de doce de Marzo de mil novecientos ochenta, cuando se limita a anular el Plan Parcial de iniciativa privada, remitiendo la aprobación de la adaptación propuesta al momento en que se lleve a cabo la revisión reglamentaria del Plan General de la zona, y en su posterior acuerdo de veintiuno de Octubre, por el que se aprueba la nueva ordenación redactada por el Ayuntamiento para la zona de Viña del Mar, decisión que fue precedida, según se expresa en el mismo acuerdo, de largas deliberaciones sobre la posibilidad y las ventajas e inconvenientes de realizar la revisión y adaptación del Plan General por fases o etapas, criterio éste que prevaleció lo corrobora, por último, la certificación expedida por el Sr. Secretario del Ayuntamiento de Castrillón, aportada a los autos al amparo de las facultades otorgadas a la Sala por el artículo setenta y cinco de la Ley Jurisdiccional, en la que se expresa que "está en período de elaboración técnica la adaptación y revisión del Núcleo de Santa María del Mar, dentro del cual se pasaría a englobar el Polígono de Viña del Mar", con lo que implícitamente se está reconociendo que en esta última zona no es necesario planear la revisión por haberse ya efectuado; y como esa facultad revisora, como excepción que es al principio de vigencia indefinida de los Planes, proclamado en el artículo cuarenta y cinco del Texto refundido de la Ley del Suelo y expresión de la garantía de continuidad y situación de certidumbre de que debe gozar el administrado en la ejecución de aquéllos, sólo puede realizarse cuando concurran las circunstancias previstas en los artículos cuarenta y siete de la Ley antes citada y ciento cincuenta y seis del Reglamento de Planeamiento, concretamente, cuando se cumpla el plazo establecido por el propio Plan para su revisión, se den las circunstancias de revisión señaladas por el Plan o resulte éste afectado por las determinaciones establecidas en un Plan Director Territorial de Coordinación, o cuando otras circunstancias así lo exigieran, en cuyo caso deberán cumplirse los requisitos establecidos en el párrafo dos del artículo ciento cincuenta y siete del antes Page 15 mencionado Reglamento, mediando acuerdo del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, ninguno de cuyos supuestos concurren en el caso de autos, hay que concluir que los actos combatidos, al acordar la revisión del Plan General de Ordenación de Castrillón en la zona de Viña del Mar, al no darse ninguno de los motivos legalmente previstos para ello, no son ajustados a Derecho, procediendo, en consecuencia, la estimación del recurso
(considerando 3º de la sentencia apelada, negrita no original).
4. Aunque no es muy clara, la sentencia no parece oponerse a la revisión parcial, entendiendo por ella la limitada a una parte del territorio. Pero exige que concurra alguno de los supuestos legales determinantes de la revisión. En cambio, la STS de 10 abril 1984, RJ 1984/2564, admite sin reservas la revisión parcial de un Plan Comarcal, pero por la vía de la modificación, lo que equivale a negar sustantividad a la revisión parcial. En el supuesto de la sentencia, se había impugnado un acuerdo del Consejo General del País Vasco, que suspendió la vigencia del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao y su Comarca, en el término municipal de Galdácano y del Plan Parcial de Ordenación de dicho municipio, para proceder a su revisión. Para el Tribunal:
(...) no ofrece dudas la posibilidad de modificar el Plan Comarcal de Bilbao y su zona de influencia, con referencia a municipios concretos, sin necesidad de proceder a la modificación de la totalidad del Plan Comarcal porque tal condición no viene exigida por el art. 49 del Texto Refundido que admite la posibilidad de modificar "elementos de los Planes"; sin que contra esta tesis se pueda oponer, con éxito, la S. de 8 mayo 1978, que no hace sino exigir la propuesta de la Corporación Gran Bilbao como requisito para la modificación del Plan, requisito que ha de estimarse cumplido por la intervención de dicha Corporación en el expediente
(CDO 6º de la sentencia apelada).
5. Esta sentencia pone de relieve que la revisión parcial también podría estar constituida por un conjunto de modificaciones puntuales. Pero el TS ha rechazado rotundamente esta posibilidad, puntualizando que «la suma de sucesivas modificaciones no supone necesariamente una revisión encubierta si no se produce cambio del modelo territorial». Cuando así ocurra, hay que tramitar el expediente por Page 16 la vía de la revisión y no por la de la modificación. Así, entre otras, la STS de 20 mayo 2003, RJ 2003/5362, según la cual (FD2º):
El segundo motivo de casación debe correr la misma suerte que el primero porque en él se alegan como infringidos por el Tribunal "a quo" los artículos 132 y 154 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/ 1978, de 23 de junio, debido a que, según la recurrente, dicho Tribunal, de acuerdo con los informes jurídicos emitidos en la vía previa, considera que las enmiendas introducidas en las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio de Santanyí constituyeron una auténtica revisión y no una simple modificación de aquéllas, a pesar de que la suma de sucesivas modificaciones no...
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