La revisión de oficio de los actos confirmados por sentencia declaratoria de la existencia de un acto presunto de carácter positivo. La STS de 7 de febrero de 2023
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo | Abogado y Socio en Broseta Abogados. Profesor Titular de Derecho Administrativo (Acred.) y Magistrado (E.V.) |
La cuestión que resuelve la STS es, ciertamente, una cuestión compleja en el ámbito del Derecho Administrativo y lo es en la medida que diferentes normas procedimentales desde 1992, al menos con un carácter evidente, han ido generalizando el silencio administrativo positivo como el esquema de mayor aplicación. Es evidente que la tendencia es, hoy, casi una regla.
Esto ha generalizado situaciones en las que se obtiene por silencio lo que razonablemente no podría obtenerse por resolución expresa. Primero, el urbanismo y, luego, el conjunto de ámbitos sectoriales determinaron que no se podría obtener por silencio facultades que fueran contrarias al Ordenamiento Jurídico porque esto era contrario a lo dispuesto en el apartado f) del artículo 47 de la LPACAP cuando señala como una causa de nulidad de pleno derecho la de … Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición…>>.
Es claro, sin embargo, que cuando el acto – o su ficción obtenida mediante el silencio administrativo- ya existe la única posibilidad es la de iniciar el procedimiento de revisión de oficio al que se refiere, con carácter general, el artículo 106 de la LPACAP. El procedimiento es, por tanto, claro: se mantiene la estética de la ficción que supone el silencio administrativo pero se constituye a la Administración en la obligación de destruir el esquema de reconocimiento de derechos mediante la revisión de oficio de la situación creada.
La aparente simplicidad del esquema propuesto puede llegar a presentar mayor complejidad cuando el silencio se obtiene no por el mero transcurso del tiempo sino porque una sentencia ha confirmado la existencia de una situación jurídica subjetiva amparada en la obtención de la misma mediante una sentencia judicial.
Aquí es donde empiezan los problemas porque en estos supuestos la revisión de oficio no opera ya sobre un acto o una ficción administrativos, sino que lo hace sobre una sentencia que declara la misma. En este momento surge la duda de si los efectos de una sentencia judicial pueden quedar sometidos a la capacidad de revisión de oficio de un órgano administrativo. En el plano puramente procesal surge, inmediatamente, el efecto de cosa juzgada y la inviabilidad de afectar la misma y sus efectos por medio de una revisión de oficio que no deja de ser un mecanismo exorbitante de la actuación administrativa.
Este es, precisamente, el presupuesto fáctico que se aborda en la STS analizada cuya doctrina se presenta, conviene indicarlo, como una doctrina compleja porque se sitúa en un plano valorativo. Pero antes de realizar este análisis nos limitaremos, en este momento, a señalar que la STS fija la doctrina de que cuando la sentencia del orden contencioso-administrativo se limita a confirmar la existencia de una situación de “derechos obtenidos por silencio administrativo” no opera la cosa juzgada y, por tanto, puede procederse a la revisión de oficio cuando el órgano correspondiente considera que los derechos “ganados” son nulos de pleno derecho en aplicación de la normativa sectorial correspondiente al haberse obtenido facultades que no podrían obtenerse conforme a la misma.
Frente a esta doctrina que establece la sentencia hay que entender que, si por el contrario, la Sentencia del orden contencioso-administrativo contiene una referencia más explícita sobre la legalidad del acto y no solo de la forma de adquisición de las facultades (silencio) la situación se torna diferente y, entonces, opera la imposibilidad de revisión de oficio como consecuencia de la apreciación de la existencia de cosa juzgada.
La simple enunciación de la doctrina nos introduce en el mundo de los matices y, en especial, en la determinación de cuál es el grado de conocimiento o valoración que debe hacer el órgano contencioso-administrativo para entender que existe un pronunciamiento sobre la legalidad material y no sobre los efectos del silencio. Es probable que esto sea claro en muchos supuestos (el de la STS parece que lo es) pero es cierto, también, que esta misma claridad no tendrá siempre la misma dimensión y habrá zonas grises en las que la labor del juzgador en la revisión del procedimiento de revisión de oficio será la determinar si hay o no pronunciamiento sobre el hecho en cuestión.
Es cierto, adicionalmente, que esta doctrina debe tener un efecto práctico inmediato. La pretensión en los supuestos de “confirmación del silencio” no debe quedarse ahí sino que tiene que brindarse frente a la revisión de oficio pidiendo del órgano jurisdiccional la declaración de conformidad al Ordenamiento Jurídico de la pretensión y hacer que así opere de forma ineludible el efecto de cosa juzgada.
La STS la identifica en los siguientes términos …La representación de Oper Canarios, S.L., interpuso recurso contencioso-administrativo contra "la desestimación presunta de la solicitud de apertura y funcionamiento de Salón Recreativo y de Juegos tipo-B en la calle Luis Doreste Silva, esquina calle Carvajal, de Las Palmas de Gran Canaria, que fue formulada por Oper Canarios, SL, el 19 de abril de 2017 y desestimada por la Viceconsejería de Administraciones Públicas y Transparencia (Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad del Gobierno de Canarias), por aplicación del silencio administrativo negativo".
El recurso contencioso-administrativo fue...
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