La revisión judicial de las resoluciones de la autoridad de competencia en España (2002-2024)
| Páginas | 165-198 |
ADI 44 (2024): 165-198
LA REVISIÓN JUDICIAL DE LAS RESOLUCIONES
DE LA AUTORIDAD DE COMPETENCIA EN ESPAÑA
(2002-2024)
JUDICIAL REVIEW OF SPANISH COMPETITION
AUTHORITY DECISIONS (2002-2024)
Francisco M*
RESUMEN
Este artículo presenta un análisis sistemático de la revisión judicial de todas las resolu-
ciones de aplicación de las prohibiciones de conductas anticompetitivas adoptadas por la
autoridad administrativa de competencia desde el 1 de enero de 2002 hasta la actualidad. En
ellas se investiga y persigue las posibles infracciones, perlando los contornos de prohibicio-
nes, eventualmente sancionando a los infractores, y dotando a las prohibiciones de carácter
disuasorio. Las resoluciones adoptadas en ese período superan el millar, de las que casi un
tercio declaraban la comisión de la infracción e imponían una multa.
En el período analizado, 38,6% de las resoluciones fueron impugnadas ante los tribuna-
les, concentrándose el grueso de las impugnaciones en las resoluciones sancionadoras (se
recurren el 92% de las multas). Cuando la autoridad no declara la infracción ni sanciona, las
impugnaciones —generalmente de los denunciantes— son mucho menos frecuentes (19,4%)
y no suelen tener éxito.
Este trabajo se construye a partir de la recopilación, sistematización y examen de todas
las sentencias dictadas sobre impugnaciones de las resoluciones de cierre de los expedientes
sancionadores adoptadas por la autoridad de competencia desde el 1 de enero de 2002 hasta
la actualidad. La base de datos que aquí se emplea incluye 1.773 sentencias (1.371 sentencias
de la Audiencia Nacional y 402 del Tribunal Supremo).
Los tribunales conrman la práctica totalidad de las resoluciones que no tienen carác-
ter sancionador, rechazando las impugnaciones de los archivos, decisiones de no incoar ex-
pediente, declaraciones de responsabilidad sin multa o terminaciones convencionales. Sin
embargo, la realidad es muy diferente por lo que atañe a las multas: las impugnaciones sue-
len tener éxito (al menos parcialmente). Las resoluciones sancionadoras de la autoridad de
* Catedrático de Derecho de la Empresa, IE Law School, IE University, Madrid (España). Francisco.
marcos@ie.edu. Agradezco la ayuda de Ghizlane Larouej y los comentarios de Or Brook, Barry J. Rodger,
Ainhoa Veiga y dos revisores anónimos de ADI. No he recibido ninguna ayuda —pública o privada— para la
realización de este trabajo. Versión actualizada a 15/5/24.
Algunas de las cifras y magnitudes aquí presentadas pueden contrastar o corregir las contenidas en otros
trabajos previos (M B); ello puede deberse a: (i) la ampliación del ámbito temporal y objetivo
del trabajo, (b) la continua actualización de las sentencias dictadas por la AN, el TS y la propia autoridad de
competencia, y también a la (c) la corrección de errores identicados en la codicación de los datos empleados
en trabajos anteriores. Feci quod potui, faciant meliora potentes.
Fecha de recepción: 18 de abril de 2024// Fecha de aceptación: 29 de mayo de 2024
166 FRANCISCO MARCOS La revisión judicial de las resoluciones de la autoridad de…
competencia suscitan una litigiosidad notable, que se explica por la individualización de las
impugnaciones por cada interesado y la existencia de dos «instancias», que ocasionalmente
se repiten tras un nuevo pronunciamiento de la autoridad administrativa.
Más de la mitad de las resoluciones sancionadoras son anuladas total o parcialmente por
los tribunales. Un 28,6% de las resoluciones sancionadoras han sido anuladas íntegramente,
revocando multas por importe que ronda los mil millones de euros. Un porcentaje idéntico de
las resoluciones sancionadoras han sido anuladas parcialmente (28,6%), en relación con el
importe de la multa, conduciendo a una reducción de su importe. Al nal de la revisión judicial,
los recurrentes han conseguido anular o reducir las multas impuestas en más de la mitad de las
resoluciones sancionadores adoptadas. Con los datos disponibles respecto de las resolucio-
nes adoptadas hasta 2018, que es el último ejercicio respecto del que la revisión judicial está
(casi) concluida, multas por importe de €1.300 millones han sido revocadas por los tribunales,
lo que indudablemente pone en tela de judicio la efectividad y fuerza disuasoria de las prohibi-
ciones/sanciones, y explica los incentivos a la litigación de los infractores.
Palabras Clave: defensa de la competencia, revisión judicial, aplicación pública, multa,
jurisdicción contencioso-administrativa, disuasión
ABSTRACT
This article presents a systematic analysis of the judicial review of all the enforcement
decisions of prohibitions of anticompetitive conduct adopted by the administrative competi-
tion authority from January 1, 2002, to the present. Through them possible infringements are
investigated and prosecuted, outlining the contours of prohibitions, eventually sanctioning the
offenders, and providing the prohibitions with a deterrent character. The decisions adopted in
this period exceeded one thousand, of which almost one third declared the commission of the
infringement and imposed a ne.
In the period analyzed, 38.6% of the competition authority’s decisions were challenged
before the courts, with the bulk of the challenges being concentrated in ning decisions (92%
of nes are appealed). When the administrative authority neither declares an infringement nor
imposes a ne, appeals, generally from the complainants, are much less frequent (19.4%) and
are not usually successful.
This article is based on the collection, systematization, and examination of all the rulings
issued on challenges to the decisions to close the sanctioning proceedings adopted by the
competition authority from January 1, 2002, to the present. The database used here includes
1.773 rulings (1.371 judgments of the High National Court and 402 of the Supreme Court).
The courts uphold almost all non-sanctioning decisions, rejecting challenges against deci-
sions not to initiate proceedings, declarations of liability without a ne or commitment decisions.
However, the reality is very different regarding nes, since in such cases the challenges are
usually successful (at least partially). Fining decisions of the competition authority give rise to
considerable litigation, which is explained by the individualization of the challenges for each
interested party and the existence of two «instances», which are occasionally repeated after a
new decision by the administrative authority.
More than half of the ning decisions are totally or partially annulled by the courts. A total of
28,6% of the ning decisions have been revoked in their entirety, annulling nes amounting to
almost €1 billion. The same percentage of the sanctioning decisions have been partially annu-
lled (28,6%), in relation to the amount of the ne, leading to a reduction in the amount of the ne.
At the end of the judicial review, the appellants have succeeded in annulling or reducing the
nes imposed in more than half of the sanctioning decisions adopted. With the data available in
respect of decisions taken up to 2018, which is the last year for which judicial review is (almost)
completed, nes amounting to €1,3 billion have been revoked by the courts, which undoubtedly
calls into question the effectiveness and the deterrent force of prohibitions/sanctions and expla-
ins the incentives for litigation by infringers.
Keywords: antitrust, competition, judicial review, public enforcement, ne, administrative
jurisdiction, deterrence
ADI 44 (2024), 165-198 • ISSN: 1139-3289 167
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.—II. EVOLUCIÓN DE LA APLICACIÓN PÚBLICA DE LAS PROHI-
BICIONES DE CONDUCTAS ANTICOMPETITIVAS.—1. Creación de autoridades autonómicas de
competencia.—2. Reformas en la organización de la autoridad nacional de competencia.—III. PROCEDI-
MIENTO ADMINISTRATIVO DE LA APLICACIÓN LAS PROHIBICIONES DE CONDUCTAS AN-
TICOMPETITIVAS.—IV. RÉGIMEN DE REVISIÓN JUDICIAL DE LAS RESOLUCIONES DE LA
AUTORIDAD DE COMPETENCIA.—1. Resoluciones susceptibles de recurso.—2. Recurso ordinario
(Audiencia Nacional).—3. Recurso de casación (Tribunal Supremo).—V. ANÁLISIS SISTEMÁTICO DE
LAS SENTENCIAS QUE REVISAN RESOLUCIONES DE CIERRE DE PROCEDIMIENTOS SANCIO-
NADORES.—1. Fuentes de información.—2. Litigiosidad de la revisión de las resoluciones de la autoridad
de competencia.—3. Tipología de las resoluciones impugnadas y de las sentencias.—4.Impugnaciones de
resoluciones sancionadoras.—4.1. Anulaciones (totales).—4.1.1. Motivos sustantivos.—4.1.2.Motivos
de procedimiento.—4.2. Anulaciones parciales (reducción de la multa).—5.Reducción del importe total
de las multas.—6. Estándar de revisión.—VI. CONCLUSIONES.—VII.BIBLIOGRAFÍA.
CONTENTS: I. INTRODUCTION.—II. EVOLUTION OF THE PUBLIC ENFORCEMENT OF PRO-
HIBITIONS OF ANTICOMPETITIVE CONDUCTS.—1. Creation of regional competition authori-
ties.—2.Reforms in the organization of the national competition authority.—III. ADMINISTRATIVE
PROCEDURE FOR THE ENFORCEMENT OF PROHIBITIONS OF ANTICOMPETITIVE CON-
DUCTS.—IV. JUDICIAL REVIEW OF RESOLUTIONS OF THE COMPETITION AUTHORI-
TY.—1.Resolutions subject to appeal.—2. Ordinary appeal (Audiencia Nacional).—3. Appeal in cassa-
tion (Supreme Court).—V. SYSTEMATIC ANALYSIS OF RULINGS REVIEWING RESOLUTIONS
TO CLOSE SANCTIONING PROCEEDINGS.—1. Sources of information.—2. Litigiousness of the
review of the competition authority’s resolutions.—3. Typology of the challenged resolutions and re-
view judgments.—4. Challenges to ning resolutions.—4.1. Total annulments.—4.1.1. Substantive
grounds.—4.1.2. Procedural grounds.—4.2.Partial annulments (ne reduction).—5. Reduction of the
total amount of the nes.—6.Standard of review.—VI. CONCLUSIONS.—VII. BIBLIOGRAPHY.
I. INTRODUCCIÓN
Corresponde a la autoridad administrativa de competencia la investigación
de las infracciones de las prohibiciones de conductas anticompetitivas 1. Cuando
existen indicios de una posible infracción, la investigación sigue un procedi-
miento reglado al nal del cual la autoridad se pronuncia sobre las pruebas de
existencia de infracción, pudiendo imponer sanciones u otros remedios si queda
acreditada la comisión de una infracción. La regulación del procedimiento san-
cionador en materia de defensa de la competencia dibuja el contexto en el que se
desarrolla la investigación, los poderes de la autoridad y los derechos y garantías
de los investigados. La resolución que cierra el procedimiento sancionador es
inmediatamente ejecutiva, pero los afectados pueden impugnar su validez en la
jurisdicción contencioso-administrativa.
A través de la revisión judicial de sus decisiones, la autoridad de competen-
cia rinde cuentas de su actividad investigadora y del resultado del procedimiento
sancionador, controlándose por los tribunales su acomodo y sujeción al Dere-
cho 2. En primer lugar, esta forma de exigencia de responsabilidad, que se inicia
1Al margen de la aplicación pública de las prohibiciones de conductas anticompetitivas, cabe señalar
que la aplicación privada en España se ha disparado en los últimos años, principalmente a raíz de algunas
decisiones sobre cárteles adoptadas por la Comisión Europea y la autoridad española de competencia, véase
M (2021). Por otro lado, aunque algunas de las conductas incluidas en las prohibiciones antitrust también
podrían ser perseguidas penalmente (artículos 262 y 281 de la Ley Orgánica 10/95 del Código Penal, BOE 285
de 24/11/95) ha habido muy pocos intentos de hacerlo (v.gr., sentencia del juzgado central de lo penal de la AN
de 4/1/24, MP: JMC Fernández-Prieto, Iberdrola, ES:AN:2024:52), y ninguno ha conducido a una condena,
véase G y O ().
2B (2009) pág. 389: «Like other law-enforcing branches of government, competition enforce-
ment has a sophisticated and well-resourced mechanism for evaluating and re-assessing decisions: the court
system. Any rm (or, sometimes, individual) that has been found to violate the competition law in a formal
decision can appeal to a court. When the court delivers its judgement, it will provide a re-assessment and, im-
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