El retraso de la incorporación por el Estado español de la Directiva Marco 89/391/CEE en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, Ley de Prevención de Riesgos Laborales y sus consecuencias
| Autor | Luis Díaz Bernardo |
| Cargo del Autor | Profesor Asociado de Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Universidad de Extremadura. Técnico de Salud laboral del Gobierno de Extremadura |
| Páginas | 293-302 |
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Debo agradecer mi interés por el Derecho del Trabajo a mi profesor D. Feliciano González y por el tema de este artículo, relacionado con temas ampliamente comentados con él durante mis cursos de doctorado por la relación que guardan con mi actividad profesional y que versa sobre el retraso en la trasposición al Derecho interno español de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para pro-mover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, y su efectividad durante ese intervalo de tiempo hasta la aprobación de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos laborales, Ley en la que incorporó, definitivamente, la Directiva Marco.
En el marco del Ordenamiento Jurídico Comunitario, una Directiva Marco opera a modo de Ley, siendo especialmente característico de la Directiva objeto de este artículo el hecho de que, aún siendo una norma eminentemente técnica sobre salud laboral, su contenido jurídico es muy alto. La Directiva fija los principios básicos que deben informar toda la regulación técnico-jurídica posterior,
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es decir, las Directivas específicas de desarrollo que la Directiva Marco anticipa y anuncia en su artículo 161. Por lo tanto, una Directiva Marco establece el marco jurídico básico del Derecho Comunitario y de las normas nacionales de armonización, tratándose la Directiva 89/391/CEE de una directiva genérica referida al ámbito de la seguridad y salud en el trabajo2.
El alto índice de siniestralidad laboral existente como consecuencia de la crisis económica de los años 70 y 80, que produjo un incremento del desempleo con una inevitable bajada del nivel y calidad de vida de los ciudadanos3, así como la coexistencia de variadas y distantes legislaciones nacionales, con un distinto nivel de desarrollo y protección, provocó una mayor inquietud y actividad en materia de seguridad e higiene en el trabajo, dando origen a la Directiva 89/391/CEE en el artículo 118 A del Tratado Constitutivo de la CEE, actual artículo 153 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que obligaba al «Consejo a establecer, mediante directivas, las disposiciones mínimas para pro-mover la mejora, en particular, del medio de trabajo, con el fin de elevar el nivel de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores», como señala el propio Consejo en el preámbulo de la Directiva Marco, buscando la convergencia de las legislaciones nacionales, no obstante una lenta actividad normativa, pues entre los años 1974 a 1987 sólo se aprueban siete Directivas sobre la materia dentro del ámbito de Asuntos Sociales, algo que cambia con la entrada en vigor del Acta Única Europea el día 1 de julio de 1987, que incluye en el Tratado Constitutivo de la CEE la denominada «cohesión económica y social» con la finalidad de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad Europea. Así, el Consejo aprueba su Resolución de 21 de diciembre de 1987, relativa a la seguridad, la higiene y la salud en el lugar de trabajo, adquiriendo la seguridad y salud laboral un protagonismo dentro de la Unión Europea del que carecía hasta el momento, y todo ello, con la voluntad del Consejo de que en el año 1993, mediante Directiva y en base a los artículos 118A y 100A del Tratado constitutivo, estuviera perfectamente regulada esta materia.
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En febrero de 1988 el Parlamento Europeo adoptó cuatro resoluciones por las que la Comisión debía elaborar una Directiva Marco que sirviera de base a las directivas específicas relativas al ámbito de la Seguridad y Salud en el Trabajo, resultando la Directiva del Consejo 89/391/CEE, aprobada el día 12 de junio de 1989 bajo la Presidencia española de la Unión Europea, de aplicación de Medidas para Promover la mejora de la Seguridad y de la Salud de los trabajadores en el trabajo, más conocida como Directiva Marco.
El plazo de trasposición a sus ordenamientos jurídicos internos de la Directiva Marco, de obligado cumplimiento para los estados miembros, finalizaba el día 31 de diciembre de 19924. Pero, esta transposición no implicaba una sustitución de la normativa interna anterior, si no una integración con el resto del ordenamiento jurídico nacional sobre la materia, como establece la propia Directiva Marco en su artículo 1.3. «La presente Directiva no afecta a las disposiciones nacionales y comunitarias, existentes o futuras, que sean más favorables para la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo».
En España había una amplia heterogeneidad y dispersión de normas jurídicas que, además, se promulgan y responden a realidades distintas en función de las contrapuestas etapas históricas5, reflejando una situación norma-tiva caótica y no derogada hasta ese momento, algunas de ellas preconstitucionales, entre los que se pueden citar el Texto Refundido de la Ley Gene-ral de la Seguridad Social de 1974, la Ordenanza general de Seguridad e Higiene de 1971, Constitución y Funcionamiento de los Comités de Seguridad e Higiene de 1971, el Reglamento de Servicios Médicos de empresa de 1959..., todas ellas preconstitucionales, y otras posteriores, de entre las que cabe destacar el Estatuto de los trabajadores de 1980, concretamente sus artículos 4º, 5º y 19º, así como algunos Reglamentos, fruto de la adaptación de nuestra legislación interna a numerosas Directivas de la CEE vigentes por la incorporación de España a la CEE el día 1 de enero de 1986, Entre otros, la Orden de 9 de abril de 1986 por la que se aprueba el Reglamento para la prevención de riesgos y protección de la salud de los trabajadores por la presencia de plomo metálico y sus compuestos iónicos en el ambiente de trabajo; y la Orden de 31 de marzo de 1986 sobre trabajos con riesgo de amianto, que modifica el Reglamento de 31 de octubre de 1984 sobre Trabajos con Riesgo de Amianto.
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La Directiva marco 89/391/CEE va a tener una inmediata repercusión en la legislación española sobre Seguridad e Higiene en el Trabajo, experimentando un trascendental cambio en la protección de los trabajadores, estableciendo un nuevo marco jurídico que culmina con la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, dando cumplimiento al mandato constitucional contenido en el artículo 40.2 de la Constitución Española de 1978 y los compromisos adquiridos por España con la Organización Internacional del Trabajo con la ratificación del Convenio 155, sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, determinando el cuerpo básico de garantías y responsabilidades preciso para establecer un adecuado nivel de protección de la salud de los trabajadores frente a los riesgos derivados de las condiciones de trabajo, y ello en el marco de una política coherente, coordinada y eficaz de prevención de los riesgos laborales6.
Un característica fundamental de las Directivas Europeas es su «aplicación progresiva» que requiere tener en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros7para adaptar la Directiva a su...
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