El reto financiero de la movilidad de pacientes

AutorFrancisco Javier Moreno Fuentes/Roberta Perna/Gibrán Cruz-Martínez/Gaëtan Menard
Cargo del AutorIPP-CSIC/Université de Liège/UCM/ENSAE París
Páginas61-92
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MOVILIDAD DE PACIENTES EN EL SNS: EQUILIBRIOS POLÍTICOS, INSTITUCIONALES Y FINANCIEROS
5.
EL RETO FINANCIERO DE LA MOVILIDAD
DE PACIENTES
Tras la materialización efectiva de la descentralización del SNS, el 1 de enero de 2002,
se planteó la conveniencia de mejorar la coordinación y la cooperación sanitaria, inclu-
yendo las cuestiones relativas a la movilidad de pacientes en el seno del sistema. Así, como
hemos señalado anteriormente, la LCCSNS 16/2003 trataba de avanzar hacia un servicio
sanitario descentralizado pero cohesionado, garantizando el derecho a la atención sanita-
ria en todo el territorio en condiciones de equidad, y reconociendo el derecho a la libre
circulación de personas dentro del territorio nacional (Sánchez Fernández, 2007; Bohigas
y de la Puente, 2007).
La LCCSNS establecía en su artículo 4 que los pacientes tienen derecho a recibir aten-
ción sanitaria en la CCAA donde se encuentren desplazados y en las mismas condiciones
que los pacientes residentes en esa CCAA. Esta ley reforzó el Fondo de Cohesión Sanitaria
(FCS) con objeto de transformarlo en un instrumento más eciente de compensación -
nanciera entre CCAA por el coste de los tratamientos a pacientes derivados de una comu-
nidad autónoma a otra, previa derivación por parte de esta última a través del Sistema de
Información del FCS (SIFCO). El FCS había sido creado por la Ley 21/2001, que regulaba
el sistema de nanciación de las CCAA de régimen común y ciudades con Estatuto de Au-
tonomía con objeto de garantizar la igualdad de acceso a los servicios de asistencia sanitaria
públicos en todo el territorio español, así como la atención a ciudadanos desplazados proce-
dentes de países de la Unión Europea (UE), o de países con los que España tenga suscritos
convenios de asistencia sanitaria recíproca.
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Disposiciones legales posteriores, tales como
28 El FCS, creado con el objeto de garantizar la igualdad de acceso a los servicios de asistencia sanitaria pú-
blicos en todo el territorio español, así como la atención a ciudadanos desplazados procedentes de países
de la UE o de países con los que España tenga suscritos convenios de asistencia sanitaria recíproca, com-
pensa la asistencia sanitaria prestada a aquellos pacientes residentes en España que se deriven a una comu-
nidad autónoma distinta de aquella en la que tienen su residencia habitual. Las patologías, técnicas, tecno-
logías y procedimientos aplicados o atendidos por los CSUR son financiados a partir de las cuantías
estipuladas en el Anexo III del RD 1027/2006. Se excluye de la compensación por el FCS de la atención
urgente que se solicita por el propio paciente de forma espontánea durante un desplazamiento a una co-
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INVESTIGA
la Ley 16/2003 de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, modicada por la
Ley 62/2003, así como los acuerdos alcanzados en la II Conferencia de Presidentes Autonó-
micos, reunida el 10 de septiembre de 2005, determinaron la aprobación del Real Decreto
1207/2006 por el que se regula la gestión del FCS, se establecían las cuantías especícas que
debían ser transferidas a las CCAA por la atención sanitaria de pacientes residentes en otras
localizaciones geográcas y se atribuía la responsabilidad sobre la gestión y distribución de
dicho fondo al Ministerio de Sanidad. Los Anexos 1 (tratamientos con ingreso hospitalario)
y 2 (procedimientos ambulatorios) establecidos en ese RD hacían referencia a diferentes
casuísticas por las que los pacientes podían ser derivados de una CCAA a otra para recibir
atención sanitaria. El Anexo III, por su parte, hacía referencia a los procedimientos realiza-
dos especícamente en los CSUR y el Anexo IV hacía referencia a procedimientos en uso
tutelado.29
A partir del Real Decreto-ley 16/2012, que alteró profundamente la estructura y funcio
-
namiento del SNS, la función de compensación nanciera entre CCAA por la movilidad de
pacientes, hasta ese momento vehiculada a través del FCS, pasaba a ser formalmente com-
plementada con el Fondo de Garantía Asistencial (FOGA). A este fondo se le asignaba la
misión de compensar a las CCAA por los servicios prestados a pacientes que, por cualquier
razón, precisan asistencia médica durante su estancia temporal en otra CCAA y que no
estuvieran cubiertos por el FCS. Al mismo tiempo, dicho RD denía ambos fondos como
de naturaleza extrapresupuestaria, por lo que no estaban incluidos en los Presupuestos del
Ministerio de Sanidad y su dotación dependía por tanto de la voluntad explícita del Gobier-
no central en cada ejercicio presupuestario. En un contexto de consolidación scal y fuerte
recorte presupuestario como el que denió a los primeros años de la década de los 2010,
las cuantías asignadas a esos fondos sufrieron mermas muy signicativas, en gran medida
inhabilitando su capacidad para funcionar como instrumentos de coordinación y facilitación
de la movilidad de pacientes entre los distintos SRS.
Los problemas derivados de la falta de nanciación del FCS calaron de tal forma en la
agenda pública que el PSOE incluyó su restitución en su programa electoral de 2015, y Ciuda-
danos abogó por un aumento presupuestario en el ámbito sanitario y por facilitar la movilidad
de pacientes a centros de referencia en su programa electoral de 2019.
Un aspecto fundamental a destacar cuando se compara el FCS y el FOGA es la nancia-
ción de los mismos, así como los órganos que los gestionan. El FCS es responsabilidad del
Ministerio de Sanidad (Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, 2009). El CISNS,
integrado por representantes de todas las CCAA y diversos departamentos ministeriales del
Gobierno central, establece los servicios de referencia y la compensación económica que
munidad autónoma distinta a la suya de residencia, ya que este tipo de atención está garantizada por los
dispositivos asistenciales del SNS y es financiada por el Fondo de Garantía Asistencial (FOGA).
29 Los Anexos han sido modificados posteriormente en cinco ocasiones por las órdenes SCO/3773/2008,
SAS/3351/2009, SSI/2687/2012, SSI/2204/2014 y SCB/1421/2018.
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MOVILIDAD DE PACIENTES EN EL SNS: EQUILIBRIOS POLÍTICOS, INSTITUCIONALES Y FINANCIEROS
recibirán las CCAA por prestar servicios a pacientes residentes en CCAA distintas a la de
su residencia habitual. Además, el CISNS tiene entre sus funciones la coordinación entre el
Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad social y las administraciones sanitarias de las
CCAA para facturar la asistencia a pacientes europeos con tarjeta sanitaria europea. Según
el marco legal vigente, las patologías, tecnologías, técnicas y procedimientos incluidos en
este programa deben ser revisados y actualizados periódicamente. Por otro lado, el FOGA
busca que las CCAA se compensen entre sí los gastos derivados de atender pacientes no
incluidos en las situaciones cubiertas por el FCS. La gestión de estos fondos, así como la
elaboración de normativa aplicable a ambos, corresponde al Ministerio de Sanidad (Tribunal
de Cuentas, 2020).
El Ministerio de Sanidad es también responsable de desarrollar y mantener el sistema
de información del SNS sobre el ujo de pacientes entre CCAA. La regulación estable-
ce la creación de una Comisión de Seguimiento del FCS dentro del CISNS, entre cuyas
funciones se incluye el seguimiento del sistema de información sobre ujos de pacientes.
Dicha comisión aprobó en julio de 2003 la versión denitiva del «Análisis funcional de la
aplicación que soporte el sistema de información para la gestión de los ujos de pacientes
españoles desplazados entre comunidades autónomas y la distribución del fondo de cohe-
sión» (CISNS, 2009). Este desarrollo normativo tuvo su culminación en junio de 2007,
con la puesta en marcha de la aplicación informática que soporta el Sistema de Información
del Fondo de Cohesión sanitaria (SIFCO). Desde la puesta en funcionamiento de este sis-
tema, el Grupo Técnico Funcional de la Comisión de Seguimiento del FCS, creado para el
seguimiento del SIFCO, ha mantenido reuniones periódicas analizando la casuística de los
ujos de pacientes entre CCAA, la necesidad de corregir errores, introducir modicaciones
y desarrollar nuevas funcionalidades en la aplicación informática que controla dicho sistema
de información.
El Ministerio de Sanidad debe tomar en consideración el ujo de pacientes derivados entre
CCAA tal y como queda reejado tanto en el SIFCO, como en el Sistema de Información del
FOGA (SIFOS) (Consello de Contas de Galicia, 2013).30 En el caso del FOGA, es el Instituto
Nacional de la Seguridad Social (INSS) el encargado de validar, facturar y gestionar los saldos
netos entre CCAA. Cada comunidad autónoma debería percibir el saldo positivo de la pres-
tación sanitaria prestada en el ámbito descrito en la Ley 21/2001.
En la próxima sección se describen los saldos positivos o negativos de cada CCAA, así
como el ujo de pacientes que recibe y genera cada comunidad autónoma.
30 El procedimiento del SIFCO está previsto en los artículos 4.3, 7.1.a), y 9.5 del RD 1207/2006. Ante la
ausencia de un desarrollo normativo que regule el SIFOS, el Ministerio de Sanidad ha puesto en marcha
los subsistemas SIFOS-Atención primaria y SIFOS-Farmacia (Tribunal de Cuentas, 2020).

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