La restauración de la prejudicialidad administrativa, tutela ineludible ante los ilícitos urbanísticos y medioambientales
| Autor | Alfonso Pérez Moreno |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla |
| Páginas | 925-940 |
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Me siento emocionado al poder expresar mi admiración por el maestro Manuel Ballbé Prunés, a quien no pude ver en nuestro mundo tridimensional pero cuyo magisterio sí he recibido porque "por sus obras los conoceréis".
La cuestión de la prejudicialidad administrativa es una de las más estudiadas por la doctrina y de las más resistentes a alcanzar una ordenación legal adecuada. En el campo del Derecho Penal predomina la acogida histórica de la preju-dicialidad penal y se minimizan los efectos negativos en la garantía de los derechos fundamentales. Los administrativistas insisten en denunciar los errores que derivan de esa interpretación tradicional, apoyándose en oleadas jurisprudenciales, o bien del Tribunal Constitucional o bien del Tribunal Supremo, que llevan años alertando sobre aquellos. En este estudio pretendo resaltar los núcleos del problema con la concisión que su destino impone. Sin embargo, tenemos la suerte de que Blanca Lozano Cutanda acabe de publicar, en el libro Homenaje a Santiago Muñoz Machado, un excelente trabajo1 en el que reactiva el
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asunto con todas las últimas innovaciones. Si tenemos en cuenta el uso continuo de la vía penal en todos los casos de pretendidas infracciones urbanísticas, de ordenación del territorio y medioambientales con denuncia a políticos, funcionarios o técnicos con la pretensión de conseguir rápidos escándalos en los noticiarios, urge restaurar la prejudicialidad administrativa buscando una nueva fórmula procesal que facilite la economía, celeridad y eficacia de los procesos. Voy, pues, a subrayar los datos esenciales y concluiré proponiendo una fórmula que facilite una solución.
El diseño histórico de la distribución de competencia de los tribunales ha partido de una base: imponer una especialización. El criterio se ha nutrido de la distinta naturaleza de las materias expuestas a las controversias (civil, penal, contencioso-administrativa, social y militar) y, en parte, del grado de implicación de la materia en cuestión en el núcleo de la decisión que se debe alcanzar.
Cuanto más se ha desarrollado el área del ordenamiento jurídico de esas materias, más extensa e intensa se ha hecho la necesidad de la especialización de cada orden jurisdiccional. En consecuencia, la evolución apunta a una mayor exigencia de intervención por parte de los tribunales especializados y a dificultar el carácter excepcional de esas exigencias en las materias conexas, aunque estén en desigual proporción.
El desarrollo de cada área normativa se ha producido en los tramos de la materia que se han sumado a la regulación, en los principios innovados o modificados y en las técnicas jurídicas creadas. Es, pues, un nuevo universo de ordenación jurídica del mundo y de la vida (nunca mejor dicho, a la vista de los objetos más novedosos de esa nueva legislación).
Las nuevas ramificaciones legislativas no han modificado la base de preceptos, algunos seculares, en los que se reguló la acogida a la prejudicialidad penal. Son, sobre todo, los artículos 3 y 4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y el artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
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Por regla general, la competencia de los Tribunales encargados de la justicia penal se extiende a resolver, para solo el efecto de la represión, las cuestione civiles y administrativas prejudiciales propuestas con motivo de los hechos perseguidos, cuando tales cuestiones aparezcan tan íntimamente ligadas al hecho punible que sea racionalmente imposible su separación.
Sin embargo, si la cuestión prejudicial fuese determinante de la culpabilidad o de la inocencia, el tribunal de lo criminal suspenderá el procedimiento hasta la resolución de aquélla por quien corresponda; pero puede fijar un plazo, que no exceda de dos meses, para que las partes acudan al juez o tribunal civil o contencioso-administrativo competente.
Pasado el plazo sin que el interesado acredite haberlo utilizado, el secretario judicial, mediante diligencia, alzará la suspensión y continuará el procedimiento.
En estos juicios será parte el Ministerio Fiscal.
A los solos efectos prejudiciales, cada orden jurisdiccional podrá conocer de asuntos que no le estén atribuidos privativamente.
No obstante, la existencia de una cuestión prejudicial penal de la que no pueda prescin-dirse para la debida decisión o que condicione directamente el contenido de ésta determinará la suspensión del procedimiento mientras aquélla no sea resuelta por los órganos penales a quienes corresponda, salvo las excepciones que la ley establezca".
Asimismo conviene recordar el artículo 4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJ):
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La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los tratados internacionales.
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La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente".
Durante más de un siglo de vigencia de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, la prejudicialidad administrativa devolutiva ha estado eclipsada como si no tuviera la fuerza normativa suficiente para vincular al juez penal2.
Este conjunto de normas no cuenta con una interpretación uniforme ni en la doctrina ni en la jurisprudencia. Las posiciones son tan radicales entre los pro-cesalistas que la mayoría considera vigente la primacía de la prejudicialidad penal y algunos entienden que el artículo 10 de la LOPJ ha derogado el artículo 4 de la LECr. Las contradicciones de la jurisprudencia sobre la prejudicialidad devolutiva son numerosas. El estudio más completo y de obligada consulta para conocer el difícil panorama de confusión existente es el recientemente realiza-
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do por Asencio Mellado, que ha concluido en la urgencia de acometer una reforma legislativa a favor de la prejudicialidad devolutiva3.
La crónica tendencia de la evolución del Derecho Administrativo a cambiar sus principios y sus técnicas según los impulsos de los acontecimientos históricos ha desembocado en nuestro tiempo en una profunda penetración en la ordenación de la naturaleza, del patrimonio histórico y del medio ambiente. En la excelente y temprana monografía de M. Ballbé Mallol y C. Pa-drós se describió el fenómeno de la administrativización del Derecho Penal al haber aumentado un grupo normativo de delitos en blanco. El Código Penal (exponen) "está plagado de tipos delictivos cuya exacta definición requiere el auxilio del Derecho Administrativo"4. Es interesante el muestrario que comentan con propósito ilustrativo y que comprende los delitos de funcionarios (entre ellos, la prevaricación, cuya denuncia se ha generalizado en la praxis política actual), y los relativos a la ordenación del territorio, a la protección del patrimonio histórico, a la protección del medio ambiente, a la flora y la fauna, y a la tenencia ilícita de armas. A esta lista añade Blanca Lozano los delitos contra la salud pública, contra la seguridad vial, contra la Administración Pública, contra la Hacienda y la Seguridad Social, los nuevos de financiación ilegal de los partidos políticos, y delitos contra la propiedad intelectual o industrial, y contra los derechos de los trabajadores, y otros crecimientos punitivos en "ámbitos ya ocupados por una ingente cantidad de normas administrativas que regulan esas mismas conductas y reprimen los incumplimientos"5. Bastará recordar el contenido de los artículos 319 y 320 del Código Penal, que tipifican los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo; los artículos 321 a 334 CP, relativo a los delitos sobre el patrimonio histórico; los artículos 325 a 331 del CP sobre los delitos contra los recursos naturales y el medo ambiente; los artículos 332 a 337 bis sobre delitos relativos a la protección de la flora, fauna y animales domésticos; con el complemento de las disposiciones comunes (artículos 338 y ss), y para confirmar que la complejidad del ordenamiento administrativo nutrido que los integra no tiene la garantía de la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE)...
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