La responsabilitat patrimonial de l'Estat legislador per lleis inconstitucionals o contràries al dret de la Unió Europea
| Autor | Alejandro David Leiva López |
| Páginas | 185-197 |
Revista catalana de dret públic #63
www.rcdp.cat
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO LEGISLADOR POR LEYES
INCONSTITUCIONALES O CONTRARIAS AL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
Alejandro David Leiva López*
Resumen
Una de las novedades más destacadas que trajo consigo la Ley 40/2015 fue la regulación de la denominada responsabilidad
patrimonial del Estado legislador, siendo esta un mecanismo que se activa cuando los particulares sufren daños en sus
bienes o derechos como consecuencia de la aplicación de leyes que, con posterioridad, son declaradas contrarias a la
Constitución española o al derecho de la Unión Europea. Así pues, en el presente trabajo, desde la perspectiva de la
regulación de esta materia en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), analizamos la más reciente doctrina
acción de responsabilidad por un daño provocado como consecuencia de una ley declarada contraria al derecho europeo.
Europea.
THE PATRIMONIAL LIABILITY OF THE LEGISLATING STATE FOR UNCONSTITUTIONAL
LAWS OR LAWS CONTRARY TO THE LAW OF THE EUROPEAN UNION
Abstract
One of the most outstanding novelties that Law 40/2015 brought with it was the regulation of the so-called “patrimonial
liability” of the legislating state, this being a mechanism that is activated when individuals suffer damage to their
property or rights as a result of the application of laws that, subsequently, are declared contrary to the Spanish
Constitution or to European Union law. Thus, in the present work, from the perspective of the regulation of this matter
in the Law of the Legal Regime of the Public Sector (LRJSP), we analyse the most recent doctrine of the Supreme Court,
which seems to move towards the relaxation of the procedural requirements that must be complied with by the injured
party in order to exercise the liability action. Likewise, we examine the position adopted by the European Commission
in relation to the requirements that Spanish regulations ask of citizens for them to be able to exercise the liability action
for damage caused as a result of a law declared contrary to European law.
* Alejandro David Leiva López, profesor ayudante doctor en el Departamento Derecho Público I y Ciencia Política, Área de Derecho
Administrativo, de la Universidad Rey Juan Carlos (URJC). Paseo de los Artilleros, 38, 28032 Madrid. alejandro.leiva@urjc.es.
Citación recomendada: Leiva López, Alejandro David. (2021). La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes
inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea. Revista Catalana de Dret Públic, 63, 185-197. https://doi.org/10.2436/
rcdp.i63.2021.3605.
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Sumario
1 Aspectos generales
2 La reducción progresiva de la responsabilidad patrimonial. La jurisprudencia cambiante del Tribunal
Supremo
3 Primera regulación legislativa de la responsabilidad patrimonial
4 En especial: la situación actual de la responsabilidad patrimonial por leyes contrarias a derecho
4.1.1 Cuestiones generales
4.1.3 Sobre el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial
4.2 Sobre la posible vulneración de los principios de equivalencia y efectividad: procedimiento por
incumplimiento de la Comisión Europea contra el Reino de España
4.2.1 Aspectos generales y antecedentes
4.2.2 Procedimiento por incumplimiento de la Comisión contra el Reino de España
5 Conclusiones
6 Bibliografía
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1 Aspectos generales
En la actualidad, la actividad pública es muy amplia y diversa, lo que provoca el surgimiento de unos daños
o perjuicios para los ciudadanos que, en muchas ocasiones, no tienen por qué ser soportados por estos.1
poderes públicos, en aras de garantizar la reparación de los daños antijurídicos causados. Como es sabido, se
distinguen tres formas distintas de responsabilidad: del Estado Administración, del Estado juez y del Estado
y fueron desarrolladas en la normativa de régimen jurídico de las Administraciones y de procedimiento
administrativo común y en la normativa del poder judicial, pero la responsabilidad del Estado legislador,
al menos hasta el 2015, solo podía tener una cobertura legal genérica en el artículo 9.3 de la CE,2 aunque
inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea.
En este orden de cosas, una de las novedades más destacadas que trajo consigo la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP),3 fue la regulación de la denominada
responsabilidad patrimonial del Estado legislador, siendo esta un mecanismo que se activa cuando los
particulares sufren daños en sus bienes o derechos como consecuencia de la aplicación de leyes que, con
posterioridad, son declaradas contrarias a la Constitución española o al ordenamiento jurídico europeo. Este
instrumento es de gran importancia, ya que se observa con frecuencia que una ley, tras permanecer vigente
durante varios años antes de ser declarada inconstitucional o contraria al derecho de la Unión, provoca
numerosos perjuicios a los ciudadanos.
La responsabilidad del Estado español como consecuencia de los daños causados por leyes contrarias a
derecho constituye la principal novedad, desde la entrada en vigor de la Carta Magna en 1978, en materia de
responsabilidad patrimonial de los poderes públicos. Sobre esta obligación de indemnizar que tiene el Estado,
se ha pronunciado en numerosas ocasiones el Tribunal Supremo español, si bien cabe destacar que sus primeras
responsabilidad del Estado legislador, y en particular cuando tiene lugar como consecuencia de la aplicación de
leyes contrarias a la Constitución española o contrarias al derecho europeo.4 En el presente trabajo, analizamos
la regulación de esta materia en la LRJSP y la más reciente doctrina del Tribunal Supremo, que parece caminar
daño provocado como consecuencia de una ley declarada contraria al derecho europeo.
soportar de acuerdo con la Ley”.
las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la
3 BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015.
actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
5. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá
la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea
posteriormente declarada”.
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2 La reducción progresiva de la responsabilidad patrimonial. La jurisprudencia cambiante
del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo, alineándose con lo que venía defendiendo una contundente posición doctrinal,5 creó
leyes que son declaradas contrarias a derecho con posterioridad, lo que en aquel momento sentó un importante
de la Unión Europea. Los pronunciamientos surgieron con ocasión de la declaración de inconstitucionalidad6
envite o azar,7 y que obligaba a las empresas operadoras a ingresar determinadas cantidades al tesoro público.
Así, esta inconstitucionalidad8 provocó que el Tribunal Supremo diese entrada a la responsabilidad por leyes
contrarias a derecho, a través de numerosas sentencias, entre las que cabe destacar: SSTS de 29 de febrero, de
13 de junio, de 15 de julio, de 30 de septiembre y de 27 de diciembre de 2000. Por medio de estas sentencias,
el Alto Tribunal declaró que los ciudadanos afectados por este gravamen podrían solicitar una indemnización
por los perjuicios que les hubiese causado la norma declarada, con posterioridad, inconstitucional. Esto
permitió que también obtuviesen una compensación económica aquellos afectados que nunca solicitaron
la devolución del gravamen o que, tras solicitarlo, no tuvieron la fortuna de que los tribunales a los que
procedimientos judiciales. Por tanto, estos ciudadanos afectados, a pesar de no poder impugnar las resoluciones
administrativas o judiciales, sí podrían ejercitar una acción de responsabilidad —independiente de la acción
de impugnación—, lo que les permitiría obtener indemnizaciones por los perjuicios ocasionados por la norma
declarada inconstitucional. Así las cosas, el afectado no tenía que asumir la carga de defenderse contra una
ley inconstitucional impugnando los actos que se dictan en aplicación de esta y que le provocan daños en sus
bienes o derechos. De forma que el hecho de que los actos dictados sobre la base de una norma declarada
inconstitucional siguiesen produciendo efectos no impedía que los daños causados fuesen indemnizables;
con lo cual se distinguía entre la impugnación del acto y la acción de responsabilidad. Esta acción debía ser
sentencia que declara la inconstitucionalidad.
Cabe significar que esta responsabilidad se reconoció en términos más amplios —para reconocer la
indemnización basta con que se declare que la actuación administrativa es contraria a la Constitución o a
de: responsabilidad por daños causados por un acto administrativo declarado ilegal o responsabilidad de las
instituciones comunitarias y de los Estados miembros por daños causados por vulneración del ordenamiento
jurídico comunitario (Doménech, 2010: 230-231).
Sin embargo, la doctrina mayoritaria (Doménech, 2018: 416) se posicionó en contra de esta jurisprudencia,
bajo el entendimiento de que no es razonable indemnizar todos los daños ocasionados por una ley antes de ser
declarada inconstitucional o contraria al derecho europeo, ya que el amplio espacio de tiempo que tiene lugar
el pago por parte de la Administración. Además, esta posición judicial tan amplia resultaba incompatible
ciudadanos perjudicados por una actuación administrativa antijurídica —entendida como aquella que provoca
un daño que no están obligados a soportar— deben estar obligados a impugnarla, para obtener así una tutela
5 Destacadamente, Garrido (1997b: 303-322; 1997b: 173-188), junto a otros autores, venía defendiendo que una ley declarada
inconstitucional debe generar un derecho a indemnizar para quienes se hubiesen visto afectados por su aplicación.
6 Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre de 1996 (BOE núm. 291, de 3 de diciembre de 1996).
Real Decreto-ley 7/1989, de 29 de diciembre). BOE núm. 156, de 30 de junio de 1990.
8 A mayor abundamiento sobre la sentencia del Tribunal Constitucional citada, véase Segú (1997: 1778-1783).
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de este principio, en estos términos, podría quebrantar el necesario equilibrio entre la consecuencia de una
declaración de inconstitucionalidad y la garantía de la seguridad jurídica (artículo 9.3 CE), subrayando que
que permitan una revisión del pasado.9 Por tanto, esta doctrina del Tribunal Supremo podía ocasionar que el
Tribunal Constitucional, a la vista del impacto negativo que esa responsabilidad patrimonial ampliamente
interpretada podía tener sobre la seguridad jurídica, se hubiese visto presionado a desestimar las peticiones
de inconstitucionalidad que le fueran sometidas a su consideración.
que se podían ocasionar, a esta doctrina del Tribunal Supremo de principios de siglo le continuaron
pronunciamientos judiciales que buscaban quitar amplitud a este principio de responsabilidad patrimonial del
Estado legislador. En primer lugar, el Alto Tribunal (SSTS de 1 de julio, de 8 de julio y de 18 de septiembre
de 2003) señaló que no cabría indemnización para daños causados por leyes inconstitucionales cuando el
Tribunal Constitucional declarase, en sus sentencias anulatorias de estas leyes, que solo es posible considerar,
ex nunc (prospectiva).
Esta nueva posición fue recibida con cierto asombro, especialmente porque los argumentos esgrimidos
parecían contradecir la tesis defendida hasta el momento: que la acción de revisión y de responsabilidad son
independientes la una de la otra, sin que la imposibilidad de ejercitar aquella impida ejercer esta. Por otro
lado, también el Tribunal Supremo (SSTS de 29 de enero de 2004 y de 24 de mayo de 2005) puso trabas a la
hora de reconocer la indemnización de daños causados por leyes contrarias al derecho de la Unión Europea, si
de Justicia (Gran Sala), de 26 de enero de 201010, en tanto ésta declaraba que, con base en el principio de
daños ocasionados por leyes contrarias al derecho europeo sometidas a un régimen menos favorable para sus
ley declarada contraria a una constitución de un Estado miembro. Por ello, con motivo de este pronunciamiento
de daños producidos por normas declaradas contrarias al derecho de la Unión (STS de 21 de septiembre de
-—especialmente tributarias— aplicadas durante decenas de años antes de ser declaradas contrarias al derecho
europeo, el Tribunal Supremo incluyó un matiz importante en relación con estos casos: que solo sería posible
indemnizar estos daños ocasionados por una ley contraria al derecho europeo cuando la infracción fuese
este matiz muy problemático en la práctica, ya que, con base en ese principio de equivalencia invocado
por el tribunal europeo, se estaría dando un trato menos favorable a los particulares afectados por daños
ocasionados por leyes contrarias al derecho europeo, respecto de aquellos que solicitan indemnizaciones por
daños provocados por leyes declaradas inconstitucionales (Cobreros, 2015: 58). En este sentido, conociendo el
precedente, resulta más que previsible que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea vuelva a pronunciarse
3 Primera regulación legislativa de la responsabilidad patrimonial
La llegada de la LRJSP trajo consigo la regulación, por primera vez, de la responsabilidad del Estado legislador
como consecuencia de las lesiones en bienes y derechos del ciudadano ocasionadas por la aplicación de leyes
contrarias a la Constitución española y al derecho de la UE (artículo 32.3, párrafo segundo).
En primer lugar, cabe recordar que, para que surja el deber de indemnizar en estos casos, deben observarse
9 Véase la STC 159/1997, de 2 de octubre de 1997. BOE núm. 260, de 30 de octubre de 1997.
10 Asunto C-118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL contra Administración del Estado, ECLI:EU:C:2010:39.
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evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas (artículo 32.2) y,
por otro, que la aplicación de la ley en cuestión haya ocasionado un daño que el ciudadano no tenga el deber
jurídico de soportar; esto es, un daño antijurídico (artículo 32.1).
desestimatoria de un recurso que haya sido interpuesto contra la actuación administrativa que provocó el
europeo posteriormente declaradas. Por tanto, se observa que esta primera regulación aparece en términos muy
cuando sufran daños como consecuencia de la aplicación de normas inconstitucionales o contrarias al derecho
de la Unión. En este punto, podríamos estar ante una redacción de la norma intencionada, ya que con ello se
estaría evitando que se tenga que hacer frente a elevadas reparaciones de daños, como ya sucediese con el
11, cuyas cuantías indemnizatorias ascendieron a más de 1.600 millones de euros.
Además, estos requisitos estarían provocando un indeseable aumento de la litigiosidad como consecuencia de
la posibilidad de una futura acción de responsabilidad para el caso de que la norma en cuestión sea declarada
inválida. Asimismo, como han sostenido algunos autores (Doménech, 2018: 424), resulta incomprensible que
que se reconoce la posibilidad de indemnizar por daños patrimoniales causados como consecuencia de ese acto
patrimonial que provoca ese acto es antijurídico —no debe ser soportado— y, por tanto, indemnizable. No
doctrina del Tribunal Constitucional,12 que ha señalado que una interpretación judicial formalista que rechace
de plano una solicitud por no haberse agotado con carácter previo los recursos pertinentes podría ser contraria
a la tutela judicial efectiva (Fernández, 2020: 66).
A los requisitos anteriores (artículo 32.4 y 5) se deben añadir otros adicionales13 para el caso de daños
provocados como consecuencia de ley declarada contraria a la normativa de la UE (artículo 32.5): i) que la
norma tenga por objeto conferir derechos a los particulares; ii)
iii)
relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que soporta la Administración
más restrictivos que los previstos para acciones análogas por medio de las cuales se reclama responsabilidad
como consecuencia de daños por declaración de inconstitucionalidad de leyes. Como consecuencia de ello,
coincidiendo con varios autores (Galán, 2015: 7-8) y con la propia doctrina del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea (caso C-118/08),14 se estaría vulnerando el principio de equivalencia. Asimismo, se podría
ocasiones, imposibilitando que los perjudicados obtengan la tutela efectiva de sus derechos e intereses dañados.
Cuestión esta que podría solventarse si los tribunales españoles pusieran en duda la compatibilidad del precepto
11 Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 27 de febrero de 2014, asunto C-82/12, Transportes Jordi Besora, S.L.
contra Generalitat de Catalunya, ECLI:EU:C:2014:108. En esta sentencia se concluye que el Impuesto sobre las Ventas Minoristas
de Determinados Hidrocarburos vulnera la normativa comunitaria: la Directiva 92/12/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992,
relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales (DO L 76, de 23 de
marzo de 1991).
12 STC 194/1997, de 11 de noviembre. BOE núm. 297, de 12 de diciembre de 1997.
13 Sobre el desarrollo de los requisitos necesarios para que se genere responsabilidad del Estado como consecuencia de los daños
causados a particulares por la infracción del derecho europeo, véase la Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta), de 29 de julio
14 A mayor abundamiento sobre el fallo europeo del caso C-118/08, en Martín (2010: 1847-1860) y Cortés (2010: 579-640).
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en términos similares a los planteados en relación con el caso C-118/08 (Cobreros, 2016: 338-339). Sobre
este último punto —la posible vulneración de los principios de efectividad y equivalencia— profundizamos
incumplimiento que la Comisión Europea ha iniciado contra el Reino de España.
ambos supuestos, puesto que dispone que solo se van a indemnizar los daños que se hayan producido en el
plazo de los cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad
de la norma con rango de ley o la falta de sujeción a la normativa europea. Eso sí, el precepto añade el inciso
que declara la invalidez de la ley (dictada por el Tribunal Constitucional o por el Tribunal de Justicia de la
ex nunc), tal y como venía sosteniendo el Tribunal Supremo
en las sentencias ya citadas (SSTS de 1 de julio, de 8 de julio y de 18 de septiembre de 2003).
4 En especial: la situación actual de la responsabilidad patrimonial por leyes contrarias a
derecho
4.1.1 Cuestiones generales
El Tribunal Supremo, en su sentencia de 22 de octubre de 2020 (rec. 1384/2020), se pronunció sobre el
recurso de casación número 6717/2019, interpuesto contra la sentencia n.º 303/19, de 2 de julio, de la Sección
la sentencia n.º 20/19, de 31 de enero, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de San Sebastián,
que desestimó el P.O. 396/18, deducido frente al acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de
Guipúzcoa que le denegó la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada como consecuencia de
la liquidación del IRPF correspondiente al ejercicio de 2007, practicada en aplicación del artículo 30.2 de la
Norma Foral 10/06, declarado nulo en STC 203/16, de 1 de diciembre (BOE de 1 de enero de 2017).
En relación con la materia que nos ocupa, el Alto Tribunal se ha pronunciado sobre el contenido del artículo
consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su
de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la
inconstitucionalidad posteriormente declarada”.
Este precepto permite obtener indemnizaciones por las lesiones derivadas de un acto dictado en aplicación
de una ley que posteriormente es declarada inconstitucional, si bien condiciona la acción de responsabilidad
patrimonial a que el letrado invoque en el proceso contencioso administrativo la posible inconstitucionalidad
de la ley aplicada. Por tanto, es necesario invocar la posible inconstitucionalidad en el litigio en cuestión,
si se quiere obtener una indemnización por los daños causados por la ley aplicada, para el caso de que
posteriormente aparezca una sentencia que declare la inconstitucionalidad.
Sobre este punto, la sentencia en cuestión establece que la ley goza de presunción de constitucionalidad,
lo que convierte en una carga desproporcionada para el particular el tener que alegar obligatoriamente la
de litigiosidad desproporcionada y por ello inaceptable”. Por este motivo, entiende el Alto Tribunal que,
aducirse esa posible inconstitucionalidad en el recurso interpuesto contra la desestimación de la revisión de
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15 Es decir, que el artículo 32.4 de la LRJSP, a los efectos de permitir instar válidamente la acción de
responsabilidad, debe comprender todas las formas de impugnación —y no solo el recurso directo contra la
actuación administrativa— que permitan al interesado manifestar su disconformidad con el acto que le provoca
16
17 siempre que se
provoca el daño, tras tener una mayor información acerca de la posible declaración de inconstitucionalidad
de la ley con base en la cual se les provocó el daño, puedan acceder a otro mecanismo de impugnación, que
puede ser utilizado en cualquier momento, a los efectos de poder ejercitar la acción de responsabilidad y
obtener una indemnización por los daños sufridos.
sentencia del Tribunal Constitucional declare la nulidad total y de pleno derecho del precepto o preceptos
que provocan el daño en cuestión (como sucede en el caso de la sentencia de 22 de octubre de 2020), ya que,
sido consentidos al tiempo de la publicación de la sentencia de inconstitucionalidad.
4.1.3 Sobre el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial
La sentencia del Tribunal Supremo también se pronuncia sobre el párrafo II del artículo 34.1 de la LRJSP, el
indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de
disponga otra cosa”. Este precepto planteaba dos problemas de base: que los perjudicados carecen de acciones
que les permitan obtener la declaración de inconstitucionalidad de una ley, y que las sentencias del Tribunal
Constitucional llegan con frecuencia tras un largo periodo de tiempo. Estas circunstancias convierten en muy
probable que la sentencia que declara la inconstitucionalidad llegue más de cinco años después de producido
el daño, lo que impide ejercitar la acción de responsabilidad.
dé esta indeseada circunstancia en la que el afectado podría perder la posibilidad de ver resarcidos los daños
a la realidad del daño, lo que permite descartar que el espacio temporal de referencia sea el momento en
responder a la aplicación de una norma que resulta inconstitucional y el correspondiente recurso jurisdiccional, interpuesto contra la
resolución administrativa que desestimó un procedimiento de revisión por nulidad de pleno derecho, promovido contra la actuación
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a efectos de instar válidamente la acción de responsabilidad patrimonial prevista
del interesado con el acto administrativo cuestionando la constitucionalidad de la norma aplicada y, de otra, den lugar al control
pronunciamiento por el Tribunal Constitucional”.
Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del
en el artículo 47.1”.
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34.1 (párrafo II) de la LRJSP.18 Con ello se retrasa la fecha de materialización del daño real, lo que permite
dar mayor margen al afectado para ejercitar la acción de responsabilidad e impide la prescripción.
Eso sí, no debemos olvidar que habrá que estar a lo que la sentencia de inconstitucionalidad determine en cada
caso, pudiendo invocar su doctrina prospectiva (SSTS de 1 de julio, de 8 de julio y de 18 de septiembre de
4.2.1 Aspectos generales y antecedentes
de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional (apartado 4) o contraria al derecho
desestimatoria de un recurso interpuesto contra la actuación administrativa que provocó el daño, y siempre
Estos son dos requisitos procesales comunes a ambos supuestos. Sin embargo, el artículo 32.5 de la LRJSP
contempla una nota diferenciadora: unos requisitos adicionales para supuestos de lesiones provocadas como
consecuencia de la aplicación de una norma legal contraria al derecho europeo, que tienen su origen en la
jurisprudencia europea.19
Reconocer la acción de responsabilidad a afectados por normas declaradas contrarias al derecho europeo
gran avance y permitió equiparar estos casos a los de responsabilidad por daños provocados por normas
declaradas inconstitucionales. A pesar de ello, con posterioridad, el Alto Tribunal (SSTS de 18 de enero, 28
de causalidad directa—, lo que ha suscitado un controvertido debate acerca de su adecuación al principio de
de responsabilidad para reclamar daños provocados por leyes contrarias a la Constitución española. Asimismo,
se pone en duda la adecuación de los dos requisitos procesales a que nos hemos referido supra —obtener
Sobre esto último cabe recordar que, según la doctrina del TJUE (sentencia de 16 de diciembre de 1976,
asunto 33/76, für das Saarland,
ECLI:EU:C:1976:188), los Estados miembros no pueden regular requisitos procesales y plazos que hagan
la Unión Europea ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
Así pues, desde la perspectiva del régimen sustantivo, se estaría vulnerando el principio de equivalencia, en
leyes declaradas inconstitucionales. Por tanto, resultaría improcedente cualquier regulación de las condiciones
sustantivas de esta responsabilidad, ya que, en aplicación del principio de equivalencia, se debe aplicar el
derecho interno que regula las reclamaciones semejantes —responsabilidad por leyes inconstitucionales—
administrativo que se considera ilegal, la producción del daño viene referida al momento en que se consolida la situación perjudicial
derivada del acto causante, que tiene lugar al agotarse las vías —para corregir o evitar la efectividad del perjuicio utilizadas por
19 Tomando como punto de partida la Sentencia del Tribunal de Justicia, de 5 de marzo de 1996, asuntos acumulados C-46/93 y
Factortame Ltd y otros, ECLI:EU:C:1996:79.
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(Guichot, 2016: 94-95). Por su parte, desde la óptica del régimen procesal, y en relación con el principio de
efectividad, resulta incomprensible condicionar el derecho a la indemnización a una sentencia comunitaria que
declare la infracción del derecho de la UE, para después limitar este derecho a aquellos supuestos, anteriores
en el tiempo, en que se pretendió —infructuosamente— hacer valer el derecho europeo ante los tribunales
y efecto directo (Ruiz, 2016: 2801).
por incumplimiento abierto contra el Reino de España por parte de la Comisión Europea, que ha cristalizado
en una fase contenciosa que puede dar lugar a una sentencia condenatoria por parte del Tribunal de Justicia
Europeo. Y ello con independencia de que los tribunales españoles, a petición de una parte afectada o de
4.2.2 Procedimiento por incumplimiento de la Comisión contra el Reino de España
como consecuencia de leyes contrarias al derecho de la Unión,20 y que no se prevén para el caso de daños
provocados por leyes declaradas inconstitucionales—. Así pues, en junio del 2017, la Comisión decidió incoar
un procedimiento de infracción contra el Reino de España por medio del envío de una carta de emplazamiento
a las autoridades competentes.21
La norma española señala que solo puede reclamarse indemnización por daños ocasionados como consecuencia
caracterizado”; esto es, cuando el incumplimiento del derecho europeo que provoca el daño no constituye
a la hora de ejercitar acciones de responsabilidad por daños provocados como consecuencia de la aplicación
infracción cuando se trata de una ley declarada inconstitucional.
Las autoridades competentes españolas contestaron a la mencionada carta de emplazamiento manifestando
su disconformidad y defendiendo que los preceptos de la LRJSP eran compatibles con el derecho de la
Unión. Por su parte, la Comisión, rechazando de plano esta posición, emitió un dictamen motivado, en enero
del 2018, en el que reproducía lo ya advertido en la carta de emplazamiento. A su vez, este dictamen fue
contestado en marzo del 2018, y a ello le sucedieron numerosas comunicaciones entre la Comisión y las
autoridades españolas, sin que se haya conseguido alcanzar un acuerdo entre las partes. Así, tras esta fallida
fase precontenciosa, la Comisión decidió llevar al Reino de España ante el Tribunal de Justicia Europeo, de
conformidad con lo establecido en el artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con
lo cual se inició la fase contenciosa.
una interpretación análoga a la ya mantenida en una etapa anterior en relación con esta materia. Por tanto,
consecuencia de leyes declaradas inconstitucionales y por aquellas declaradas contrarias al derecho de la
la regulación de la responsabilidad por leyes declaradas inconstitucionales —para endurecerla— o de la
responsabilidad por leyes contrarias al derecho de la Unión —para suprimir esos requisitos adicionales—
20 Sobre esta materia, cabe destacar García (2017: 320-337).
21 Véase la nota de prensa de la Comisión Europea.
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Justicia Europeo, las partes afectadas por este tipo de daños pueden solicitar a los tribunales españoles que
eleven la cuestión prejudicial, y con ello lograr que se suspendan sus procesos judiciales. Asimismo, cabe la
la materia resulte determinante para resolver el litigio que les ocupe.
5 Conclusiones
Primera. La LRJSP (artículo 32) ha regulado, por primera vez, la responsabilidad del Estado legislador
como consecuencia de las lesiones en bienes y derechos del ciudadano provocados por la aplicación de leyes
procesal para poder ejercitar la acción de responsabilidad (artículo 32, apartados 4 y 5): el particular debe
la inconstitucionalidad o la vulneración del derecho europeo posteriormente declaradas. Se observa que esta
indemnizaciones cuando sufran daños provocados por la aplicación de normas inconstitucionales o contrarias
al derecho de la Unión Europea. En este punto, podríamos estar ante un cambio normativo intencionado,
ya que con ello se estaría evitando que se tenga que hacer frente a elevadas reparaciones de daños, como
aumento de la litigiosidad como consecuencia de la interposición de recursos por parte de los afectados, con
que la norma en cuestión sea declarada inválida. En este orden de cosas, el Tribunal Supremo, a través de la
con las lesiones de bienes y derechos provocados por la aplicación de leyes declaradas inconstitucionales. Ha
recurso directo contra la actuación administrativa, sino que también será admisible que el acto administrativo
en plazo la actuación que provoca el daño, tras tener una mayor información acerca de la posible declaración
de inconstitucionalidad de la ley con base en la cual se les provocó el daño, puedan acceder a otro mecanismo
de impugnación, que puede ser utilizado en cualquier momento, a los efectos de poder ejercitar la acción de
responsabilidad y obtener una indemnización por los daños sufridos.
Segunda. La LRJSP también ha introducido, en su artículo 34.1 (párrafo II), el plazo de prescripción de la
acción de responsabilidad patrimonial. Estableció que solo se indemnizarían los daños producidos en los cinco
años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declara la inconstitucionalidad. Esto planteó dos
problemas: que los afectados no podrían ejercer acciones para obtener la declaración de inconstitucionalidad
de una ley y que las sentencias del Tribunal Constitucional llegaran habitualmente tras grandes dilaciones. Es
daño, lo que podría impedir que se ejercitara la acción de responsabilidad. Así las cosas, el Tribunal Supremo,
no se vean afectados por las dilaciones. El alto tribunal subraya que los daños producidos deben atender a
la realidad del daño, lo que permite descartar que el momento de referencia sea aquel en que los daños se
produjeron materialmente. Es por ello que debe tomarse como referencia la fecha en que se dicta la sentencia
que se materializa el daño, permitiendo al perjudicado ejercitar la acción de responsabilidad e impidiendo la
prescripción de la misma. Aunque en este punto no debemos olvidar que habrá que estar a lo que disponga cada
sentencia de inconstitucionalidad, ya que éstas pueden invocar la doctrina prospectiva (STS de 1 de julio, de 8
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La responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes inconstitucionales o contrarias al derecho de la Unión Europea
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Tercera.
ciudadano afectado pueda ver resarcidos los daños sufridos. Un procedimiento de revisión que debería
ajustarse a las limitaciones previstas en la ley, y cuyo efecto debería estar condicionado por la gravedad de
de una acción de responsabilidad que permita obtener una indemnización por los daños causados por un acto
Cuarta.
(artículo 32.5 LRJSP): i) que la norma en cuestión atribuya derechos a los particulares; ii) que el incumplimiento
Administración; y iii) que haya una relación de causalidad directa entre el daño provocado a los particulares
y el incumplimiento de la obligación por parte de la Administración. Así pues, se estaría vulnerando el
de responsabilidad derivada de daños provocados por leyes contrarias a la Constitución Española, ya que se
afectados reciban la tutela efectiva de sus derechos e intereses. Por ello, la Comisión Europea decidió incoar
un procedimiento de infracción, para posteriormente, tras el desencuentro con las autoridades españolas en la
fase precontenciosa, llevar el asunto a la fase contenciosa ante el Tribunal de Justicia Europeo (ex artículo 258
inconstitucionales y por aquellas declaradas contrarias al derecho de la Unión. Además, no podemos olvidar
que, en tanto se sustancia el fallo del Tribunal de Justicia Europeo, los perjudicados por estos daños pueden
solicitar a los tribunales españoles que planteen la cuestión prejudicial, lo que permite que los procesos
cuestión prejudicial cuando la materia sea determinante para resolver el litigio.
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