Responsabilidades de la administración pública en materia de prevención de riesgos laborales
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El presente capítulo está destinado a tratar las posibles responsabilidades en que puede incurrir la Administración Pública como consecuencia de los incumplimientos en materia de seguridad y salud laboral. La responsabilidad es, sin duda, un tema siempre complejo que, en este caso, tiene una dificultad añadida ya que el hecho de que el ente responsable sea un organismo público y que es, además, una persona jurídica, obliga a realizar una serie de adaptaciones en relación con los distintos tipos de responsabilidad e implica a veces una pérdida de eficacia a la hora de imponer determinados tipos de sanciones. A lo anterior se añade el carácter estrictamente reglado de la organización de la Administración Pública lo cual somete a sus empleados de unas normas de sujeción y de actuación peculiares.
En cuanto al régimen jurídico general, el art. 9 del Convenio nº 155 OIT, sobre Seguridad y Salud de los trabajadores y Medio Ambiente en el Trabajo, ratificado por España en 1985, exige a los Estados firmantes el establecimiento de garantías para la aplicación efectiva de las leyes y reglamentos de seguridad mediante un sistema de inspección adecuado y suficiente, que prevea sanciones en caso de infracción. Por su parte, la Directiva 89/391/CEE, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la Seguridad y Salud de los trabajadores en el Trabajo, reclama a los Estados la adopción de las medidas que sean necesarias para garantizar que los Estados miembros y los trabajadores «estén sujetos a las disposiciones jurídicas necesarias para la aplicación de la presente directiva», y para que garanticen, en particular, «un control y vigilancia adecuados» (art. 4) sin perjuicio de que el alcance concreto de los mecanismos de responsabilidad de los Estados sean establecidos por las legislaciones nacionales (art. 5). Por otra parte, el art. 3.1 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL, en adelante) extiende la noción de empleador a las Administraciones Públicas, lo que supone que, cuando su art. 42 se refiere a la imputación de responsabilidades al empresario, está mencionando también a los entes públicos. Sin embargo, en la LPRL existe un precepto específico destinado a la Administración Pública (el art. 45) si bien se ha entendido únicamente aplicable a la responsabilidad administrativa.
Así pues, ante supuestos en que se produce un incumplimiento de las normas de prevención de riesgos por parte de la Administración Pública, haya o no
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un accidente de trabajo o enfermedad profesional o en acto de servicio, las posibles responsabilidades derivadas de ese incumplimiento serán las de tipo civil, penal, disciplinario y de imposición de medidas correctoras. La responsabilidad civil y la imposición de medidas correctoras tienen como sujeto preferente a la propia Administración, mientras que la penal y disciplinaria se aplican exclusivamente a los empleados de la Administración Pública y aquí se analizarán por dos motivos: porque, como se ha dicho, la Administración es una persona jurídica y, por tanto, los incumplimientos, de existir, provienen de sus empleados; y porque, como se verá, si la Administración no ejercita el poder disciplinario ante los incumplimientos de sus empleados, puede ser considerada responsable en otras instancias.
El primer tipo de responsabilidad a examinar es la indemnizatoria. Se trata de lo que en el ámbito de la empresa privada se denomina responsabilidad civil y, en el ámbito administrativo, patrimonial. Esta responsabilidad se encuentra establecida en el art. 42 LPRL que, como sucede también con el resto de responsabilidades, no hace más que nombrarla. La responsabilidad civil tiene como principal finalidad la reparación del daño producido a la vida o integridad física de una persona por defectos o incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales. Aunque esa persona puede ser tanto un empleado público de la Administración como un tercero, aquí se centrará la atención en los supuestos en que quien sufre un daño es un empleado público como consecuencia de un accidente de trabajo o en acto de servicio o una enfermedad profesional o en acto de servicio (conceptos que son aclarados en otros capítulos de este libro).
En principio, la responsabilidad indemnizatoria en el ámbito de la Administración Pública se movía en una dualidad de regímenes. Si la víctima del daño era personal laboral, procedía una acción de responsabilidad civil ante la jurisdicción social o la civil. Por tanto, ante un daño, se imputaba responsabilidad a través de la aplicación, bien de los arts. 1101 y siguientes (responsabilidad contractual), bien de los arts. 1902 y siguientes (responsabilidad extra-contractual de quien causa un daño sin justificación), ambos del Código Civil (CCiv., en lo sucesivo). Pero cuando la víctima del daño era un funcionario, la responsabilidad era de tipo patrimonial y la jurisdicción competente la contencioso-administrativa, para lo cual era de aplicación la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, RJAP y PAC). Lo anterior dificultaba mucho la depuración de esta responsabilidad al existir dos regímenes jurídicos distintos y provocar problemas de determinación de la jurisdic-
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ción competente y que, a la clásica dualidad entre la civil y la social, añadía la contencioso-administrativa. No obstante, con la reforma de la Ley 6/1985, de 1 de julio, Orgánica del Poder Judicial se unificaron ambos regímenes y el sistema se simplificó considerablemente. Por tanto, cuando se producía un accidente de trabajo o enfermedad profesional o en acto de servicio, fuera cual fuera la víctima y el causante del daño, la reparación del daño se producía a través de la fórmula de la responsabilidad patrimonial y ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
La responsabilidad patrimonial tiene su fundamento en los arts. 9 y 106.2 de la Constitución Española (CE, en adelante) además de en el art. 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y en los arts. 139 y siguientes de la LRJAPyPAC. Pero se trata de un tipo de responsabilidad que no está pensada específicamente para el ámbito preventivo. De modo que los principios y requisitos que rigen la misma (en esencia: un daño efectivo, evaluable económicamente, individualizable y antijurídico, así como una relación causa-efecto en relación con un funcionamiento normal o anormal de un servicio público), debían ser constantemente transformados y reinterpretados para poder aplicarlos al ámbito de la prevención de riesgos laborales. En consecuencia, se producían constantes anomalías como eran el tratamiento desigual de distintos colectivos en función de si la profesión que ejercían era considerada o no de riesgo, por lo que fue necesario realizar interpretaciones jurisprudenciales acerca de si era posible aplicar esta responsabilidad a los empleados públicos víctimas de accidentes durante la prestación de sus servicios o en supuestos en los que se declaraba la responsabilidad de la Administración independientemente de si se había producido algún incumplimiento de las medidas de seguridad y salud laboral.
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