Responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados en sus bienes y derechos

AutorAna Isabel Fortes González
Páginas299-348

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1. Régimen jurídico y consideraciones previas

La llamada acción directa de la Administración frente a las autoridades y personal a su servicio, es la que debe ejercer la misma por los daños y perjuicios que la actuación u omisión de su personal haya ocasionado en sus bienes o derechos. Dicha acción está prevista en el artículo 145.3 de la Ley 30/1992 al preceptuar que «la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daño y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves», y en los artículos 20 y 21 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, concretamente el artículo 20.1 señala que «[l]a Administración Pública correspondiente podrá exigir de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por los daños y perjuicios causados a la misma mediando, dolo, culpa o negligencia graves, de conformidad con lo previsto en los artículos 145 y 146 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 21 de este Reglamento».

La posibilidad de que la Administración exija de su personal la responsabilidad patrimonial por los daños ocasionados en sus bienes o derecho está contemplada igualmente en otras normas, a las que nos hemos referido en el capítulo I de este trabajo, tanto a nivel autonómico, como a nivel local, así por ejemplo, el artículo 78 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, cuyo apartado 3.º señala que «[l]as Corporaciones Locales podrán exigir la responsabilidad de sus miembros, cuando por dolo o culpa grave, hayan causado daños y perjuicios a la Corporación…»; o el artículo 225.1 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales, cuando establece que estas «podrán instruir expediente, con audiencia del interesado, para declarar la responsabilidad civil de sus autoridades, miembros, funciona-

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rios y dependientes que, por dolo, culpa o negligencia graves, hubieren causado daños o perjuicios a la Administración…».

También existe una regulación específica respecto de la responsabilidad patrimonial de los miembros de las Fuerzas Armadas por los daños ocasionados a la propia Administración, contemplada en el vigente Real Decreto 567/1979, de 22 de febrero, que regula el procedimiento a seguir en los expedientes administrativos que se sustancien para determinar la responsabilidad de esta naturaleza de los funcionarios encargados de la custodia, utilización y mantenimiento del material y efectos de los Ejércitos684y que, de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 485/1980, de 22 de febrero, por el que se regula el procedimiento a seguir en los expedientes para la declaración de responsabilidad administrativa y resarcimiento por daños a los bienes de los miembros del Instituto de la Guardia Civil, es aplicable también a dicho Instituto al disponer su artículo 1.º que «[p]ara determinar la responsabilidad administrativa de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil que estén encargados de la custodia, utilización o mantenimiento de material y efectos del citado Instituto será aplicable la legislación general citada para las Fuerzas Armadas, con las especialidades que en los artículos siguientes se determinan»685.

El artículo 3 del Real Decreto 567/1979, dispone que «[l]as personas que tengan a su cargo los bienes comprendidos en el artículo anterior686, incurrirán en responsabilidad administrativa en los casos en que, interviniendo culpa o negligencia, causaren perjuicio al Estado por mal uso, menoscabo, deterioro prematuro, inutilidad o pérdida de los bienes. Esta responsabilidad será penal en los casos de dolo, culpa o negligencia graves, conforme a lo previsto en el Código de Justicia Militar».

Consecuentemente con lo preceptuado en el mencionado artículo, el artículo 5 señala que «la competencia para resolver, con o sin responsabilidad, los expedientes administrativos corresponderá a la respectiva autoridad jurisdiccional, estando reservada al Tribunal de Cuentas la facultad de exigir el resarcimiento de los daños, en los casos de responsabilidad administrativa por culpa o negligencia leves».

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Es evidente que el Reglamento se refiere a los distintos tipos de responsabilidad, penal, administrativa y patrimonial, de una forma bastante confusa, basando la distinción en el criterio de la culpa o negligencia, de tal forma cuando pueda apreciarse dolo, culpa o negligencia graves, la responsabilidad será penal (por lo que, según los arts. 6.4 y 7.3, el órgano competente dará inmediata cuenta a la autoridad judicial), en cambio si se trata culpa o negligencia leve la responsabilidad será administrativa, en cuyo caso se seguirá la tramitación del expediente establecida en los artículos correspondientes, teniendo en cuenta que la responsabilidad por los perjuicios ocasionados al Estado será exigida por el Tribunal de Cuentas (arts. 5, 7.4 y 10).

Ciertamente, la regulación establecida en este ámbito es bastante equívoca, pues establece la obligación de resarcimiento incluso en los casos de «culpa o negligencia leve», y remite su exigencia al Tribunal de Cuentas, tal vez por «una hiperextensión de la responsabilidad de la responsabilidad contable a supuestos como el mantenimiento o la utilización del material militar, que escapan claramente del ámbito lógico de esa modalidad específica de responsabilidad de los funcionarios», como argumenta García-Álvarez687, propiciada por la propia inclusión entre los bienes que pueden resultar perjudicados el «metálico o fondos públicos». Sin embargo, como tendremos ocasión de comprobar mediante el estudio de la responsabilidad contable, cuando se trate de responsabilidad por defectuoso mantenimiento o por utilización inadecuada del material –con exclusión de los daños a efectos y caudales públicos– la remisión de su exigencia al Tribunal de Cuentas carece de sentido688.

Aun así, debemos reconocer que, pese a la ambigüedad de la misma, se trata de una norma no solo vigente sino que, como demuestra el autor anteriormente citado, se aplica689. Con todo, los pronunciamientos judiciales son bastantes contradictorios, no solo en cuanto a los requisitos de los que depende su exigencia690,

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sino en cuanto al régimen jurídico aplicable691, a pesar de lo cual, convenimos con García-Álvarez en que, dado el amplio ámbito subjetivo del artículo 145 de la Ley 30/1992 que se refiere a «todas las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas», sin hacer ninguna excepción para la Administración militar, los requisitos exigidos por el mismo deben ser de aplicación también en este ámbito, siendo la gravedad de la culpa o negligencia el elemento imprescindible que justifica la exigencia de la responsabilidad patrimonial692.

La necesidad de la gravedad de la culpa o negligencia y la aplicación del régimen general a los daños ocasionados por miembros de la Guardia Civil parece incuestionable para el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria (Sentencia de 29 de mayo de 2006 [JUR\2006\212019])693cuando señala que el artículo 145.3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, dispone que la Administración podrá instruir procedimiento de responsabilidad patrimonial a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños o perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, culpa o negligencia grave. Por otro lado, el Real Decreto 567/79, de 22 de febrero, regula el procedimiento a seguir en los expedientes administrativos que se substancien para determinar la responsabilidad de los funcionarios encargados de la custodia, utilización o mantenimiento del material y efectos de los Ejércitos, reglamento

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aplicable a los miembros de la Guardia Civil de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1.° del Real Decreto 485/80.

A tenor de lo establecido en el artículo 2.° del Real Decreto 567/79, se entiende por material y efectos todos los bienes inventariables que posean los Centros, Unidades y Dependencias para el cumplimiento de sus fines y que sean propiedad del Estado o hayan sido adquiridos, con fondos públicos, incluyendo expresamente los vehículos, especificando el artículo 3.° del mismo texto reglamentario que «las personas que tengan a su cargo los bienes comprendidos en el artículo anterior, incurrirán en responsabilidad administrativa en los casos en que, interviniendo culpa a...

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