Responsabilidad patrimonial de la administración
| Autor | Pedro Rodríguez López |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho, Cuerpo Superior de Técnicos de la Administración de la Seguridad Social |
| Páginas | 75-94 |
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Para entender la responsabilidad civil de los Hospitales Públicos es imprescindible determinar los criterios generales de responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que al mismo, que está incluido en una estructura administrativa que vertebra la Administración Sanitaria, le es de aplicación, al menos de forma genérica y con las precisiones que más tarde se harán respecto a las formas de gestión y responsabilidad1, todo el sistema de responsabilidad patrimonial regulado en la norma administrativa.
Como sabemos, la estructura básica del Derecho Administrativo descansa sobre dos principios capitales (la teoría del contencioso-administrativo contra las decisiones de la Administración y la de la responsabilidad patrimonial de ésta por los daños que en su actividad puedan resultar para los particulares), principios que constituyen la contrapartida necesaria de los privilegios del poder público2.
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Es claro que las Administraciones públicas, al actuar en la realización de los fines que tienen encomendados, pueden producir, al lado de los efectos propios de la potestad que ejerzan, otros que, por no derivarse directamente de ella, pueden calificarse de efectos anormales. El supuesto típico de eficacia anormal respecto de la Administración pública lo constituye la responsabilidad patrimonial3, siendo la responsabilidad la posición del sujeto a cargo del cual la ley pone la consecuencia de un hecho lesivo de un interés protegido4.
La evolución de la responsabilidad de la Administración parte de la posición de irresponsabilidad de ésta. «Lo propio de la soberana es imponerse a todos sin compensación» frase que LAFERRIERE pronunció a finales del siglo XIX, y que ha sido utilizada en numerosas ocasiones como clara expresión de la vieja, pero muy arraigada doctrina del ius eminens. Soberanía y responsabilidad fueron considerados términos contrapuestos. La vieja formulación anglosajona «the king can do not wrong» ha tenido plena vigencia hasta principios del siglo XX5.
La aplicación al Estado de la teoría de la responsabilidad tropezó, como vemos, en sus inicios, con obstáculos que parecían insalvables y, para llegar a la situación actual, ha sido necesario superar viejos dogmas6.
Siendo el hito esencial en la evolución normativa la aprobación de la Ley de Expropiación Forzosa de 1957; la Constitución española de 1978 eleva a rango
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constitucional el derecho de los particulares a no soportar los daños ocasionados por la actuación administrativa en su artículo 106.27. En este sentido, MIR
PUIGPELAT8 señala que “la propia concepción constitucional de la Administración Pública española se vincula de forma esencial al sometimiento a responsabilidad extracontractual por los daños que su actuación pueda ocasionar”.
Más recientemente, el Título X de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (a partir de estos momentos LRJAPPAC) mantendrá las líneas básicas de la LEF de 1957, incluyendo ciertas aportaciones que había hecho la doctrina y la jurisprudencia9.
No obstante, esta normativa se ha visto afectada por dos modificaciones puntuales que han apuntalado los dos grandes temas pendientes de la responsabilidad, como son, la competencia jurisdiccional cuando en la producción del daño concurren sujetos privados, y los riesgos de desarrollo.
En este sentido, la L. O. 6/98, de 13 de julio, de reforma de la LOPJ estableció en su art. 9.4 que los Jueces y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de “las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive”. Señalando expresamente que “si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional”. Con ello se ha dejado zanjado el tema de la competencia jurisdiccional10.
Posteriormente, la Ley 4/99, de 13 de enero, de reforma de la LRJAPPAC11, junto a dos incidencias puntales, una respecto a la concurrencia de la responsa-
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bilidad de las Administraciones12, y otra respecto a la actualización de la indemnización13, estableció una concreción de la fuerza mayor que no da lugar a indemnización, los riesgos de desarrollo, de los que nos ocuparemos más tarde.
De enorme importancia para determinar posteriormente el sistema de responsabilidad del hospital público es intentar extraer las características del sistema regulado por la LRJAPPAC.
Si tuviéramos que señalar una característica de nuestra responsabilidad administrativa sería su carácter objetivo, una vez que el funcionamiento normal de los servicios también es considerado como título de imputación, no importando que no hubiera mediado negligencia14.
Por ello, aunque la concepción dominante de la responsabilidad de la Administración suscitó desde el principio ciertas reticencias, incluso oposición15, la cláusula general de responsabilidad patrimonial de la Administración ha prescindido pura y simplemente de las dos notas que han venido caracterizando la institución a lo largo de la primera fase de la evolución, dado que estamos ante una responsabilidad sin culpa16.
El Título X17 de la LRJAPPAC es, pues, un desarrollo del art. 106 de la Constitución18. La Ley 30/92, respecto al régimen anteriormente vigente, in-
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troduce una serie de modificaciones que se pueden recoger en los siguientes elementos19:
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El establecimiento del principio de exigencia directa de responsabilidad de las Administraciones Públicas, que responden en todo caso de los daños causados por ellas mismas o por sus agentes.
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La posibilidad de iniciación de oficio de los procedimientos.
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La sumisión al nuevo procedimiento de la responsabilidad derivada de la actividad de las Administraciones Públicas tanto en relaciones de Derecho público como privado.
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La introducción de la posibilidad de la “restitutio in natura” permitiendo la indemnización en especie.
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La declaración de que las resoluciones de los procedimientos ponen fin a la vía administrativa y, por tanto, la improcedencia del recurso administrativo ordinario, quedando, pues, expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa que resulta ser, en el nuevo sistema, la única procedente en mate-ria de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, tanto en relaciones de Derecho público como privado.
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El establecimiento de un procedimiento abreviado para los casos en que indudablemente se produzca la necesaria relación de causalidad entre la lesión producida y el funcionamiento del servicio público, así como, cuando sea inequívoco, la valoración del daño y la cuantía de la indemnización.
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Y, finalmente, la fijación de un último procedimiento para la exigencia de responsabilidad patrimonial de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, regulando, de un lado, el referido a los daños y perjuicios causados a los particulares, y, de otro, aquél al que habrá de some-
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terse la Administración Pública de que se trate para la exigencia de responsabilidad patrimonial a sus autoridades y demás personal por los daños y perjuicios originados para la misma mediando dolo, culpa o negligencia grave.
Así, se debe tener en cuenta que la Sala 3..ª del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (SSTS de 14 mayo de 1994 (1994/11244), 4 junio de 1994 (1994/5117), 27 septiembre de 1994 (1994/8544), 7 noviembre de 1994 (1994/10115), 19 noviembre de 1994 (1994/10114), 11 febrero 1995 (1995/1465), 25 febrero 1995 (1995/3027), 28 febrero de 1995 (1995/720), 1 abril 1995 (1995/2523), 12 de marzo de 2002 (2002/5645) o 13 de septiembre de 2002 (2002/35965)) que la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada por el art. 106.2 CE se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquélla, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado20.
Concretando, debemos señalar que una visión realista de la institución de la responsabilidad civil de la Administración nos lleva a la conclusión, señalada ya por alguien que ha estudiado tan rigurosamente el problema como es el profesor LEGUINA VILLA21, de que su función es, en definitiva, el resarcimiento o reparación de un daño sufrido por un particular en su patrimonio (sin quitarle importancia a la función preventiva y a la función de control)22, más que la imputación del mismo a un ente público en sí misma considerada23.
Se persigue, pues, el mantenimiento de la integridad patrimonial de cada individuo frente a las posibles lesiones antijurídicas, es decir, no obligatoriamente soportables por el mismo24. Desde este punto de vista, el régimen de responsabilidad consagrado por nuestro ordenamiento jurídico administrativo no puede ser más acabado y satisfactorio. La Administración responderá de los daños causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, lo cual, al incluir la responsabilidad por el simple riesgo debido a la realización
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del servicio, viene a suponer una amplísima garantía de resarcimiento para el perjudicado25.
Tradicionalmente se suele señalar la existencia de dos sistemas para atribuir la responsabilidad, por lo tanto cada uno de ellos legitiman a la víctima para el...
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