SAN, 21 de Julio de 2004

EmisorAudiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 4ª
ECLIES:AN:2004:5245

SENTENCIA

Madrid, a veintiuno de julio de dos mil cuatro.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

el recurso contencioso-administrativo número 177/03 promovido por EXTRACTORA DEL GENIL, S.A., representada por el Procurador D. JUAN IGNACIO GARCIA PONTE, con asistencia Letrada,

contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, y luego expresa, mediante resolución

del Ministerio de Sanidad y Consumo de 25 de Febrero de 2004, de la reclamación de

indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración formulada mediante escrito

presentado el 21 de junio de 2002 ante dicho Departamento, habiendo sido parte en autos la

Administración General del Estado demandada, representada por el Abogado del Estado; cuantía

1.953.965,89 Euros.

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO

Interpuesto el recurso contencioso-administrativo ante esta Sección, fue admitido a trámite reclamándose el expediente administrativo, para, una vez recibido dar traslado a la parte actora a fin de que formalizara la demanda, lo que así hizo en escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando que se dicte sentencia por la que se declare la obligación del Ministerio de Sanidad y Consumo de reparar a la demandante la totalidad de los daños que se le hayan causado como consecuencia de la Resolución de la Dirección General de Salud Pública, de 03/07/2001, que aconsejaba la inmovilización cautelar y transitoria de cuantos productos se comercializasen al consumidor final bajo las denominaciones aceite de orujo refinado y de oliva y aceite de orujo de oliva , detallados en el hecho quinto de la demanda y en el informe aportado con la misma (documento núm. 1) y cuyo quantum se fija en la suma de 1.953.965,89 ?.

Emplazado el Abogado del Estado para que contestara la demanda, en escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó suplicando la desestimación del recurso.

SEGUNDO

Recibido el proceso a prueba, practicada la admitida con el resultado que obra en autos y evacuado por las partes el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo el día 14 de julio de 2.004, en que tuvo lugar.

VISTOS los artículos legales citados por las partes y demás de general y pertinente aplicación, y siendo Ponente el Ilmo. Sr. D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ Magistrado de la Sección.

FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO

La Constitución Española, artículo 106.2, reconoce a los particulares, en los términos establecidos por la Ley, el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Al propio tiempo, el texto constitucional, artículo 149.1.18ª, atribuye al Estado competencia exclusiva para establecer el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.

Dicha previsión constitucional vino a hacerse realidad a través de la Ley 30/1992, artículos 139 y siguientes, al sentar el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de su bienes y derechos , salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y que se trate de lesiones provenientes de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, según puntualiza la expresada Ley en su artículo 139.2.

Así pues, como sucedía bajo la legislación precedente, para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración es necesaria una actividad administrativa (por acción u omisión - material o jurídica-), un resultado dañoso no justificado, y relación de causa-efecto entre aquélla y ésta, incumbiendo su prueba al que reclama, a la vez que es imputable a la Administración la carga referente a la existencia de fuerza mayor, cuando se alegue como causa de exoneración (Sentencias de 14 de julio 1986, 29 de Mayo de 1987, 14 de septiembre de 1989).

SEGUNDO

En el caso sometido a la consideración de la Sala, se ejercita la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración para la reparación de los perjuicios derivados de la resolución adoptada por la Dirección General De Salud Pública y Consumo con fecha de 03/07/2001, sobre inmovilización cautelar y transitoria de cuantos productos se comercializasen al consumidor final bajo las denominaciones de aceite de orujo refinado y de oliva y aceite de orujo de oliva , por considerar que la alerta confidencial así decretada fue la causa del hundimiento generalizado del mercado del aceite de orujo en el ámbito nacional y de exportación y que se ha traducido particularmente en las pérdidas patrimoniales reflejadas en el informe pericial aportado con la demanda (doc. Núm.1). Se basa para ello la parte demandante en las siguientes consideraciones:

_ El citado acto administrativo, si bien fue dictado con fines precautorios de dudosa justificación y en interés de la salud de los consumidores, como pone de relieve el propio tenor literal de la recomendación, carente de una gravedad inminente y grave, no mantuvo el grado de confidencialidad que se hubiera requerido para no perjudicar los intereses que las empresas que forman parte del sector orujero.

_ Ese incumplimiento del deber de confidencialidad por parte de los poderes públicos llevó al surgimiento de tal revuelo periodístico que la consecuencia de todo ello ha sido la desaparición del mercado nacional de aceite de orujo, agravada con las incautas declaraciones dimanantes de los principales responsables del Ministerio de Sanidad, y todo ello sin tan siquiera haber concedido un trámite de audiencia a los particulares afectados por la medida, como establece el artículo 9 del Real Decreto de 19 de enero de 1996.

- Como resultado de lo anterior se encuentran los daños experimentados por la reclamante, particularizados en el informe pericial aportado con la demanda, y que aquella no tiene el deber jurídico de soportar debido a que el aceite de orujo de oliva cumplía con los parámetros legales establecidos, dado que la aparición las sustancias HAPs en el aceite de orujo se produjo a partir de la implantación en España del sistema de extracción de aceite de oliva en dos fases, sistema tecnológico propiciado y subvencionado por los padres públicos para evitar graves problemas medioambiental que afectaban al interés general.

_ No existe norma o título jurídico que imponga al administrado soportar el impacto negativo que en el mercado del aceite de orujo tuvo la alerta alimentaria declarada el 3 de julio 2001 como consecuencia de no respetarse su carácter confidencial, ni puede responsabilizarse a un sector de los subsiguientes daños causados en sus empresas con motivo de la divulgación injustificada de una recomendación confidencial de más que dudosa aplicabilidad, al adolecer la situación de riesgo de los requisitos de inminencia y gravedad necesarios para hacer efectiva dicha recomendación, máxime cuando antes de divulgarse una alerta confidencial se exige legalmente que se instruya un procedimiento administrativo previo con objeto de comprobar la necesidad o no de tal medida. Todo ello, sin que existiera normativa de ámbito nacional o comunitario que estableciese unos niveles máximos de alfa-benzopireno, no ya en el aceite de orujo, sino en la cadena de alimentos en general, sin que estuviera validada una determinada analítica en orden a la medición de los contenidos de HAPs en los aceites vegetales, y lo que es peor, conociendo la Administración que el incremento de los mismos en el aceite de orujo de oliva se debía a una determinada práctica tecnológica en el sistema de extracción del aceite de oliva promovida y subvencionada por los poderes públicos y la Unión Europea con el objeto de reducir el volumen de embalsamiento de los alpechines.

_ Es patente que el derrumbe del mercado y los daños producidos individualmente a las empresas como consecuencia de la caída de los precios y de la falta de demanda del sector, tiene su nexo causal en la medida de inmovilización mencionada, que se erige sin duda en la condición verdaderamente relevante del impacto mediático proferido contra la imagen del producto y el posterior estado de inactividad del mercado del aceite de orujo, como se desprende, entre otras pruebas, del informe elaborado por la Consultora Estévez Consulting Group, S.L. (folios 125 a 155 del expediente), así como del informe oficial publicado por la Unidad prospectiva de la Consejería de Agricultura de la Junta de Andalucía, de julio de 2001 (págs. 163 a 216, idem).

El Abogado del Estado opone sustancialmente que si bien es cierto que, al tiempo de declararse la alerta alimentaria las normativas nacional y comunitaria no establecían el límite máximo de HAPs del aceite de orujo de oliva, ello no puede entenderse como una patente que permita al sector comercializar el aceite en condiciones de riesgo para la salud, máxime cuando con la adecuada diligencia podría haberse evitado, reduciendo al mínimo, la presencia de HAPs; que esa falta de fijación de límite obedecía a la doctrina emanada del informe nº. 37 del Comité Mixto FAO/OMS, en el que se advertía de la naturaleza potencialmente cancerígena del citado compuesto, pero sin poder fijar la concentración a partir de la cual se producía el riesgo; que la presencia constatada de tal riesgo, unida a otrs factores (generalidad de su presencia en el mercado, habitualidad del producto en la dieta, alerta...

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