La responsabilidad del funcionario por delitos contra el medio ambiente en el Código Penal español
| Autor | Manuel Cancio Meliá |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Penal en la Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 137-176 |
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A primera vista, pudiera parecer que el tema del que este texto se ocupa, «la responsabilidad del funcionario en delitos contra el medio ambiente», es de menor interés para reflexiones de carácter sistemático-dogmático -es decir, de Parte General-, por ser una cuestión superada por la regulación positiva, en la que no hay mucha necesidad de construcción dogmática al margen de la interpretación del texto introducido en la Parte Especial por decisión del legislador. Dicho de otro modo: podría pensarse, en todo caso, que de lo que se trata al abordarlo es de realizar reflexiones relativas a la Parte Especial de nuestro vigente Derecho penal, por estar «resuelta» la problemática fundamental en el Código Penal.
En este sentido, el precepto cuya existencia puede dar lugar a esa impresión es el artículo 329 CP, que dispone que
- «1. La autoridad o funcionario público que, a sabiendas, hubiere informado favorablemente la concesión de licencias manifiestamente ilegales que autoricen el funcionamiento de las industrias o actividades contaminantes a que se refieren los artículos anteriores, o que con motivo de sus inspecciones hubieren silenciado la infracción de Leyes o disposiciones normativas de carácter general que las regulen, será castigado con la pena establecida en el artículo 404 de este Código y, además, con la de prisión de seis meses a tres años o la de multa de ocho a veinticuatro meses.Page 138
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Con las mismas penas se castigará a la autoridad o funcionario público que por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado hubiese resuelto o votado a favor de su concesión a sabiendas de su injusticia.»
Este precepto, introducido en el Derecho positivo en el CP de 1995, constituye, como se verá, un supuesto -por lo demás, bastante raro en la legislación española- de muestra de sensibilidad del legislador frente a demandas político-criminales de la doctrina. Sin embargo, como se observará en lo que sigue, debe concluirse que en este caso el hecho de que el legislador atendiera las sugerencias formuladas por la doctrina no puede producir la satisfacción que cabría esperar, ya que la forma en que se ha producido la introducción del precepto genera -por defectos sistemáticos graves- más problemas de los que resuelve.
En todo caso, con este artículo 329 del CP 1995 queda incorporada la tipificación específica de las conductas de funcionarios en relación con los delitos contenidos en los «artículos anteriores», es decir, los artículos 325/326 y 328 CP, que constituyen sin duda alguna el núcleo del Derecho penal medioambiental español: en particular, en cuanto figuras delictivas sustantivas 1, el delito de contaminación contenido en el artículo 325 2, además 3 de la infracción relativa al estableci-Page 139miento de vertederos incorporada a la regulación ex novo en el artículo 328 CP 4.
- Por lo demás, ha de señalarse que el modelo del artículo 329 CP queda reproducido -con algunas variantes que, si bien son susceptibles de crítica 5, no afectan a lo esencial del modelo de regulación- también en los capítulos dedicados dentro del título XVI a la ordenación del territorio [art. 320 CP 6] y al patrimonio histórico [art. 322 CP 7]. Por otra parte, sin embargo, en el capítulo relativo a la protección de la flora y fauna no aparece un precepto de similares características.
Como antes se ha dicho, aquí se pretende exponer en lo que sigue que la introducción de una de las modalidades de la así llamada «prevaricación específica 8» en el artículo 329 CP no sólo no ha «resuelto» la problemática de la responsabilidad jurídico-penal de los funcionarios en materia de medio ambiente, sino que ha complicado su establecimiento de manera notable, de modo que cabe incluso formular la opinión de que hubiera sido preferible que no se crease la figura. Aún así, a pesar de las complicaciones generadas por este nuevo precepto, como se verá, desde la perspectiva aquí adoptada es necesario llegar a la conclusión de que el artículo 329 CP no agota el ámbito de posible punibilidad de actuaciones de funcionarios públicos en este contexto.
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Con lo acabado de exponer queda prácticamente delineado el esquema conforme al cual debe desarrollarse el presente trabajo: en primer lugar, a modo de breve introducción, han de hacerse algunas breves reflexiones acerca de la evolución histórica y de la relevancia político-criminal de la responsabilidad de los funcionarios en materia de delitos contra el medio ambiente en el ordenamiento jurídico-penal español (infra II.). Cabe esperar que estas consideraciones arrojen una luz reveladora sobre el modo más adecuado de entender la regulación actual. En segundo lugar, debe determinarse, mediante un análisis de la conducta incriminada en el artículo 329 CP, si puede existir responsabilidad penal de los funcionarios en materia de medio ambiente más allá de lo dispuesto en este precepto (infra III.). Como se acaba de anunciar, aquí se llegará a una respuesta positiva a esta cuestión -y, al mismo tiempo, a una valoración crítica del artículo 329 CP-. Despejado así el camino para una responsabilidad más amplia de los funcionarios públicos en este contexto, más allá de lo dispuesto en el artículo 329 CP, puede ya entrarse en la última cuestión que aquí interesa: las bases de tal responsabilidad (infra IV.). Como se verá, en relación con esta responsabilidad se alcanzará, en primer lugar, la convicción de que ha de procederse a una determinación unitaria de las bases de la responsabilidad de los funcionarios: pues no toda intervención en este ámbito -sea activa u omisiva- puede razonablemente dar lugar a responsabilidad del funcionario; por el contrario, debe concurrir, en ambos casos, una posición de garantía específica, tanto en supuestosPage 141 de intervención activa como de intervención omisiva. Por otro lado, en segundo lugar, en la fundamentación de tal posición de garantía, se concluirá que debe abandonarse el marco conceptual tradicional propio de los delitos de omisión, centrado en la distinción entre garantes de protección y garantes de control, para explorar nuevas vías de fundamentación de la responsabilidad.
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En todo caso, no puede concluirse esta introducción sin llevar a cabo un reconocimiento: el reconocimiento de las dudas que sufre cualquiera que se enfrente con esta problemática, dudas acerca de la posible utilidad de su trabajo. En efecto, a pesar de la evidente relevancia de la conducta de los funcionarios en este contexto, a pesar del número creciente de sentencias en materia de delitos contra el medio ambiente, y, más concretamente, a pesar de las quejas que respecto del funcionamiento de la Administración pública española que han venido formulándose, lo cierto es que ni bajo la vigencia del Código Penal de 1973 -en aplicación de las reglas generales de responsabilidad- ni una vez introducido el delito del artículo 329 CP en el CP 1995 se ha producido, hasta el momento y en lo que se alcanza a ver, una condena de algún funcionario en este contexto. Y difícilmente cabe pensar que ello sea debido a que no se haya cometido ninguna infracción.
La historia de la determinación de la responsabilidad de los funcionarios públicos por delitos contra el medio ambiente en el ordenamiento jurídico-penal español es, esencialmente, la historia de una demanda de criminalización, de una demanda de criminalización formulada insistentemente por la doctrina desde los inicios de la intervención penal en materia de medio ambiente. En esta posición favorable a la introducción de un precepto especial 9, aparte de laPage 142 convicción de que debía producirse una reacción de específica penalidad 10 frente a las conductas de los funcionarios, sin duda alguna también influían, por un lado, el hecho de que se percibía que en la praxis no se estaba produciendo una aplicación de los preceptos ya existentes a estos comportamientos 11, por otro lado, la consideración de que esa inaplicación se debía también a considerables dificultades teóricas para encuadrar la conducta de los funcionarios en los delitos comunes 12, y, finalmente -pero, con seguridad, como argumento de gran peso-, la evidencia de que, en contraste con la falta fáctica de reacción penal, muchas infracciones en materia medioambiental sólo eran posibles por una crónica desidia de las Administraciones públicas 13. Esta demanda de criminalización específica, desatendida hasta ese momento, finalmente se ha visto satisfecha en el Código Penal de 1995. En este sentido, se ha llegado a decir, con una evidente valoración positiva del nuevo precepto -y partiendo de argumentaciones a las que se hará referencia brevemente a continuación- que «...unaPage 143 tutela penal eficiente y rigurosa del medio ambiente parecía demandar una tipificación expresa de estas conductas» 14.
- La posición favorable a la incriminación específica -que cabe considerar como ampliamente mayoritaria en la doctrina...
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