Responsabilidad en el desempeño de las funciones públicas
| Autor | Lifante Vidal, Isabel |
| Cargo | Universidad de Alicante |
| Páginas | 99-124 |
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Las atribuciones de responsabilidad ocupan un lugar fundamental en el seno de cualquier práctica normativa; estas atribuciones resultan indispensables para adscribir deberes, llevar a cabo valoraciones de la conducta y justificar la imposición de sanciones u otras consecuencias «gravosas» (tales como el deber de reparar o indemnizar ciertos daños). De modo que el de «responsabilidad» es, sin duda, uno de los conceptos centrales en cualquier contexto normativo. Pero nos encontramos ante un término que es usado en sentidos muy distintos (aunque conectados entre sí de diversas maneras), de modo que para lograr una adecuada comprensión de nuestras prácticas de atribución de responsabilidad (y a partir de ahí plantearnos su justificación o crítica) necesitamos analizar esos diversos sentidos y sus conexiones.
Si echamos una ojeada a las reflexiones sobre la «responsabilidad» en el ámbito de la filosofía práctica general, nos encontramos con que este concepto puede ser considerado uno de sus pilares o presupuestos básicos. Así, por ejemplo, Kant define a la persona como aquel sujeto
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cuyas acciones le son imputables, es decir, aquel sujeto que consideramos «responsable» de sus acciones. Refiriéndose a esta misma idea, Muguerza señala que si alguien rechazase su condición de responsable estaría equiparándose a una mera cosa y, por tanto, dimitiendo de su condición de persona: «estaría renunciando a la humana carga de ser dueño de [sus] actos» (Muguerza, 1991, pp. 19-20). De modo que con el concepto de responsabilidad se estaría aludiendo a la posición del ser humano como agente (sujeto activo) en el mundo que le rodea. Eso explicaría a su vez que se trate de un concepto tan central para las ciencias normativas y, quizás por ello mismo, tan difícil de analizar.
Pero las alusiones a la responsabilidad resultan fundamentales nosolo desde la perspectiva de una ética deontologista (donde aparece vinculada a la idea de autonomía); también desde el otro extremo de las teorías éticas, en las llamadas éticas consecuencialistas, las referencias a la responsabilidad ocupan un lugar central, aunque en un sentido distinto: aquí se hace referencia a la responsabilidad para llamar la atención precisamente sobre la relevancia moral de las consecuencias de nuestras acciones. En este sentido, por ejemplo, Max Weber (1981, pp. 163-164) consagró la contraposición entre lo que denominaba la «ética de las convicciones» (deontologista) y la «ética de las responsabilidades» (consecuencialista). No quiero ahora entrar en las distintas lecturas sobre la posible compatibilidad de ambas éticas en la obra de Weber 2. La idea que quiero remarcar es que la llamada ética de la «responsabilidad» pone en primer plano la relevancia de las consecuencias 3. En este sentido se ha señalado que las «responsabilidades» (entendidas como las exigencias de que se produzcan ciertos resultados) serían para los consecuencialistas lo que los «deberes» son para los deontologistas (Goodin, 1995, p. 81).
Aunando ambas intuiciones, podríamos decir que considerar a alguien como agente, es decir, como sujeto responsable, implica reconocer, por un lado, que tiene el control de su actuación 4 y, por otro, que asume o debe asumir las consecuencias de sus actos. El sujeto responsable sería el que se hace cargo o responde de algo, y lo hace -como veremos- desde una doble perspectiva: ex ante, el sujeto responsable es el que tiene la capacidad o el poder (y/o deber) de dar lugar a un determinado estado de cosas (o de evitar su producción); y
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ex post, el sujeto responsable es el que asume o debe asumir las consecuencias de la producción de algún estado de cosas (bien sea en términos de sanción o de reparación).
El objetivo de este trabajo es analizar el concepto de responsabilidad en el ámbito del desempeño de las funciones públicas, entendidas en un sentido amplio que incluiría todas aquellas atribuidas a un sujeto -sea o no considerado autoridad- al servicio de intereses generales. Los análisis jurídicos en este ámbito suelen realizarse desde una perspectiva que podríamos considerar ex post de la responsabilidad: se preocupan por determinar cuándo un funcionario o un cargo público -en el ejercicio de sus competencias- puede ser sancionado, o cuándo puede exigírsele (a él o a la institución a la que pertenece) que se haga cargo de la indemnización o reparación de determinados daños. Encontramos así, por ejemplo, muchos trabajos sobre la responsabilidad patrimonial de la administración o de los funcionarios; o análisis sobre las peculiaridades de los delitos cometidos por los funcionarios, o sobre su régimen disciplinario. Sin embargo, en este trabajo pretendo poner también el foco de atención en lo que podemos considerar como una perspectiva ex ante: qué es lo que exige el correcto desempeño de una «responsabilidad» pública.
Como voy a intentar mostrar, para ello necesitamos completar la tradicional perspectiva deóntica de las responsabilidades (la que se ocupa de qué deberes tienen los servidores públicos), con una perspectiva valorativa (que se ocuparía por la caracterización del «buen» desempeño de las funciones públicas).
Antes de centrarme en el ámbito del ejercicio de las funciones públicas, creo que es necesario analizar los diversos usos del término «responsabilidad» (y otros afines, como «responsable» o «responder»), con el fin de reflexionar sobre las conexiones que existen entre ellos. Para ilustrar estos diversos sentidos, Hart (1968, p. 211) utilizó la historieta de un capitán de barco borracho que pierde su embarcación en el mar; historieta que ha hecho cierta fortuna convirtiéndose en el punto de partida «clásico» del análisis de los conceptos de responsabilidad. Hart considera que pueden distinguirse cuatro sentidos del término «responsabilidad», a los que propone referirse con los siguientes rótulos clasificatorios: 1) Responsabilidad-rol (con el que haríamos referencia a los deberes propios de un rol, cargo o papel social: «el capitán era responsable de la seguridad de los pasajeros»);
2) Responsabilidad-causal (aquí ser responsable es equivalente a producir, dar lugar a resultados o generar consecuencias: «las responsables del naufragio fueron las excepcionales tormentas invernales»);
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3) Responsabilidad-liability (normalmente traducida como «sancionabilidad», pero que también incluye los supuestos de responsabilidad indemnizatoria o resarcitoria: «se le imputó la responsabilidad por la pérdida de las vidas y los bienes») y 4) Responsabilidad-capacidad (que hace referencia a la posesión de una serie de capacidades: «los médicos consideraron que el capitán era responsable de sus actos»).
Todos estos sentidos están íntimamente ligados entre sí, pero suele considerarse que el tercero (la responsabilidad-liability) constituye de algún modo el sentido central o primario de «responsabilidad», dado que se considera que los otros pueden verse como presupuestos de los juicios de responsabilidad-liability. Esta primacía del concepto de responsabilidad-liability ha sido señalada expresamente -o asumida implícitamente- por la mayoría de autores que se han ocupado del concepto de responsabilidad en el ámbito jurídico 5.
Por su parte Dworkin (2014, pp. 133 y ss.) recoge una distinción, muy semejante a la de Hart, entre cuatro tipos de responsabilidad a los que se refiere respectivamente como: responsabilidad causal, responsabilidad en el ejercicio de una función [assignment responsibility], responsabilidad liability y responsabilidad de juicio. Ahora bien, para Dworkin estos cuatro sentidos de responsabilidad pertenecerían a lo que considera como concepto «relacional» de responsabilidad (porque pondrían en conexión a determinados sujetos con ciertos eventos). Pero, a su vez, este concepto relacional (en sus cuatro modalidades) se contrapondría a un uso del término responsabilidad como virtud, con el que se haría referencia a una cualidad valorativa de los individuos (o de sus acciones). Éste sería el caso cuando decimos por ejemplo que Fulano es una persona muy responsable; o que Mengana actuó responsablemente en una ocasión determinada 6. Como es sabido, Dworkin toma como punto de partida para el desarrollo de su filosofía político-moral precisamente la virtud de la responsabilidad (en un sentido ético), y considera que las diferentes propuestas sobre cómo diseñar un sistema jurídico de responsabilidad (sancionatoria o indemnizatoria) tienen necesariamente su base en una determinada concepción de lo que implica dicha virtud.
No pretendo ocuparme de los distintos conceptos de responsabilidad en abstracto, sino analizar algunos tipos de atribuciones de responsabilidad (a través de enunciados del tipo: «el sujeto X es responsable», «el sujeto X es responsable de Y», «el sujeto X actuó
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responsablemente en el caso Y», etc.) que hacemos en el seno de las prácticas normativas, en particular en el caso del Derecho. Se trata de una práctica profundamente institucionalizada desde la cual se pueden formular juicios de atribución de responsabilidad con una triple función, que se correspondería con tres dimensiones del fenómeno jurídico: la dimensión constitutiva, la regulativa (o deóntica) y la valorativa. Nos encontraríamos, en primer lugar, con enunciados de responsabilidad estrechamente vinculados con la dimensión «constitutiva» (la determinación de que un cierto estado de cosas...
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