STS, 27 de Junio de 2006

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por Dª Penélope contra Resolución de la Sra.Consejera de Gobernación y Justicia de 21 de Mayo de 1.998 por la que se inadmite la reclamación de responsabilidad. Sin costas.".

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Dña. Penélope, presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico estatal y comunitario, en concreto los arts. 40.2 y 106.2 CE , así como el art. 139 Ley 30/92 , y el art.2 RD 429/1993, de 26 de marzo , así como la jurisprudencia aplicable.

Bajo el mismo amparo procesal, por infracción de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales.

Bajo el mismo amparo procesal, por infracción del RD 486/1997, de 14 de Abril y de la Directiva 89/654/CEE de 30 de Noviembre de 1.989 .

Solicitando finalmente sentencia estimatoria, que case la recurrida resolviendo en los términos interesados en el recurso.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

Evacuado el trámite de oposición conferido, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 21 de Junio de 2.006, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández, Magistrada de Sala

Por la representación de Dª Penélope se interpone recurso de casación contra sentencia dictada el 5 de Octubre de 2.001 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por aquella, contra Resolución de la Consejería de Gobernación y Justicia de 13 de Mayo de 1.998, en la que se inadmitía la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos como consecuencia de una caída en las escaleras de la sede de la Delegación del Gobierno de Andalucía en Granada, donde prestaba sus servicios como funcionaria de la Junta de Andalucía, escaleras que carecían de los oportunos antideslizantes, que según la actora debían haber estado instalados, reclamando por todo ello una indemnización de 78.762.600 ptas.

La Sentencia de instancia desestima el recurso con la siguiente argumentación:

"CUARTO. Para la aplicación de los antedichos criterios legales y doctrinales, ha de comenzar por constatarse que no resulta controvertido que la actora padeció el accidente descrito en el Fundamento Segundo y tampoco existe controversia respecto del alcance del daño corporal y sus secuelas puestas de manifiesto en los distintos informes médicos actualizados.

La cuestión central en la que discrepan las partes se refiere a la existencia o no de nexo causal entre el daño corporal padecido por la recurrente y la actuación de la Administración en punto a preservar las condiciones de seguridad de la escalera. A este efecto, se sostiene por la actora que la Administración no ha cumplido las disposiciones mínimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo concretamente el Real Decreto 486/1997 que obliga a poner bandas antideslizantes en los peldaños de las escaleras. Frente a ello la Administración alega que las escaleras se encontraban en perfecto estado y se han respetado las normas de seguridad vigentes en aquel momento.

Examinadas las circunstancias en que tuvo lugar la caída sufrida por la actora, debe concluirse que en el presente supuesto no concurren los requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, pues hay que considerar tal caída meramente fortuita y ajena al estado en que se hallaban las escaleras donde tuvo lugar la misma, no cabe apreciar relación de causalidad alguna entre tan lamentable suceso y el funcionamiento de los servicios públicos.

Así se advierte en el informe técnico aportado al ramo de prueba las características de dichas escaleras sobre el número de peldaños, mesetas, ámbito, baranda a 93 cm y las distancias cumplen la proporción recomendada, sin que se manifieste deficiencia alguna en la construcción o su mal estado. Por ello la parte actora pretende acreditar las deficientes condiciones de seguridad de las escaleras con la ausencia de bandas antideslizantes colocadas un año después del accidente, sin embargo ni resulta probado que dicha ausencia actuara como causa eficiente en la producción del siniestro, ni tampoco existen elementos de juicio que tengan virtualidad denotadora de que la lesión producida trae causa de la desatención del derecho de los funcionarios a la seguridad en el trabajo por parte de la Administración Demandada, porque la medida de seguridad de las bandas antideslizantes solo era exigible a partir del Real Decreto 486/1997 que entró en vigor con posterioridad a la fecha del accidente. Por todo ello debe negarse la existencia de prueba suficiente acerca de la concurrencia de relación de causalidad alguna entre la caída sufrida por la actora y el funcionamiento de los servicios públicos como ya se anticipaba, procediendo la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo. "

La actora formula tres motivos de recurso. El primero al amparo del art. 88.1.d), alega la vulneración de los arts. 40 y 106.2 CE y 139 de la Ley 30/92 ; arts. 14.2 y 15 de la Ley 31/1995 de 8 de Noviembre de Prevención de Riesgos Laborales y el art.10, Disposición Final 1 del Real Decreto 486/97 sobre condiciones mínimas de seguridad.

En el segundo motivo de recurso se alega, sin precisar al amparo de qué precepto, una infracción de la jurisprudencia que cita en cuanto que la Administración no estaría exenta de responder en los supuestos de caso fortuito y solo lo estaría en los casos de fuerza mayor ( STS 2-2-80; 4-3-81; 25-6-82; 6-9-83; 25-9-84 y 15-12-86 entre otras) .

En el tercer motivo de recurso se alega una infracción de las normas reguladoras de la Sentencia en cuanto que para la actora la sentencia recurrida no habría resuelto todas las cuestiones que se le plantearon, como sería la relativa a la eficacia retroactiva del RD 486/97 , a partir de la Directiva 89/654 CEE .

En el primer motivo de recurso la actora considera vulnerados los preceptos que antes se han citado, vulneración que concreta del siguiente modo: El art.40 de la Constitución impone a los poderes públicos la obligación de velar por la seguridad en el trabajo. Por tanto, para la recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, habría incumplido esa obligación, lo que habría asumido implícitamente, al haber procedido a instalar en 1.998, cuando tuvo conocimiento de su reclamación, cintas antideslizantes en las escaleras donde se produjo su caída.

Se habrían infringido también los arts. 106.2 de la Constitución , 139 de la Ley 30/92 y 2 del RD 429/93 . Para la actora la expresión "caída fortuita" utilizada por la sentencia de instancia, es totalmente equivalente al caso fortuito y el caso fortuito, dado el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración, no exime a ésta de la obligación de indemnizar a diferencia de lo que ocurre con los supuestos de fuerza mayor.

Alega, además, que la Administración no ha evitado un riesgo que debía haber evitado, al no haber instalado en las escaleras, cintas antideslizantes, de acuerdo con el estándar mínimo en ese momento exigible para ese servicio, y mas cuando se trataba de escaleras construidas en mármol, de más de un siglo de antigüedad y muy pulidas por el continuo paso de los administrados, por lo que cabría apreciar la relación de causalidad negada por el Tribunal "a quo" y que conformaría la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Considera igualmente infringidos los arts. 14.2 y 15 de la Ley 31/85 de Prevención de Riesgos Laborales, al no haber tomado la Administración las medidas de prevención necesarias para evitar caídas en una escalera que cuando su caída tuvo lugar, no estaba protegida con cintas antideslizantes en cuanto mecanismos necesarios para la prevención de accidentes.

Se habría infringido también el RD 486/97 , que establece unas condiciones mínimas de seguridad en los lugares de trabajo, cuestionando además la argumentación de la sentencia de que el referido Decreto no tenía fuerza retroactiva y ello por cuanto, en opinión de la actora, dicho Decreto no es sino una transposición de la Directiva 89/654 CEE , que de haberse transpuesto a tiempo, a más tardar el 31 de febrero de 1.992 y no el 14 de Abril de 1.997 como se hizo, hubiera obligado a tener instaladas, por lo menos, unas cintas antideslizantes, como estableció el Real Decreto que dice que "los pavimentos de las rampas, escaleras y plataformas serán materiales no resbaladizos o dispondrán de elementos antideslizantes". Para la actora la referida Directiva era de aplicación directa en España y por tanto en el momento de su caída se habría infringido por la Administración de la Comunidad Autónoma dicha normativa.

A efectos de la adecuada resolución de este primer motivo de recurso, es necesario tener en cuenta que la responsabilidad de las Administraciones Públicas en nuestro ordenamiento jurídico tiene su base, no sólo en el principio genérico de la tutela efectiva que en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos reconoce el art. 24 de la Constitución sino también, de modo específico, en el art. 106.2 de la propia Constitución al disponer que los particulares en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -, y en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa , que determinan el derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y, el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado, habiéndose precisado por la jurisprudencia (Sentencias de 24 de Marzo de 1.992, 5 de Octubre de 1.993 y 2 y 22 de Marzo de 1.995 , por todas) que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:

1. La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2. Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.

3. Ausencia de fuerza mayor.

4. Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente por su propia conducta.

Asimismo, a los fines del art. 106.2 de la Constitución , la jurisprudencia (sentencias de 5 de Junio de 1.989 y 22 de Marzo de 1.995 ), ha homologado como servicio público, toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo.

Pese a la argumentación contenida en la sentencia de instancia, ninguna duda hay de que se ha producido una vulneración del art. 106.2 de la Constitución y del art. 139.1 y 2 de la Ley 30/92 por parte del Tribunal "a quo". En efecto, la caída de la recurrente se produce en unas escaleras de mármol de una oficina pública de más de un siglo de antigüedad, desgastadas por tanto por el paso del tiempo y por la reiteradísima utilización de la misma por parte de los usuarios, a saber tanto los funcionarios, como los administrados que frecuentaban dichas dependencias, y a pesar de ese reiterado uso, que comportaba un clarísimo desgaste de las escaleras, la Administración no instrumentó mecanismo de género alguno, tendente a prevenir las caídas, como la que padeció la hoy recurrente.

En unas condiciones de uso como las de las escaleras a las que nos venimos refiriendo, resultaba imprescindible la instalación de mecanismos tendentes a la prevención de posibles accidentes y al no haberlo hecho así la Administración demandada, es evidente que debe predicarse la responsabilidad patrimonial de la misma, al concurrir los requisitos definidores de dicha responsabilidad.

Pero es que además de cuanto antes se ha dicho, en relación a la necesaria instalación de mecanismos tendentes a la prevención de accidentes, no cabe olvidar que aun cuando en la fecha en que tuvo lugar la caída de la actora, no había entrado en vigor el Real Decreto 486/1987 , cuyo artículo 7 establece la necesidad de que los pavimentos de rampas y escaleras en los lugares de trabajo dispongan de elementos antideslizantes, dicho Real Decreto, como el mismo recoge en su Exposición de Motivos procede a la transposición al Derecho español de la Directiva 89/654/CEE que establece las disposiciones mínimas de seguridad y de salud en los lugares de trabajo y cuyo artículo 10 establecía:

"Artículo 10. Disposiciones finales.

1. Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva, a más tardar el 31 de diciembre de 1992. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión.

   No obstante por lo que respecta a la República Helénica, la fecha aplicable será el 31 de diciembre de 1994.

2. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las disposiciones de Derecho interno ya adoptadas o que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva.

3. Los Estados miembros presentarán un informe cada cinco años a la Comisión sobre la ejecución práctica de las disposiciones de la presente Directiva, indicando los puntos de vista de los interlocutores sociales.

   La Comisión informará de ello al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social, así como al Comité consultivo para la seguridad, la higiene y la protección de la salud en el lugar de trabajo.

4. La Comisión presentará periódicamente al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social un informe sobre la aplicación de la presente Directiva, teniendo en cuenta los apartados 1, 2 y 3."

   A su vez en el art.4 de la Directiva se decía: "los lugares de trabajo ya utilizados antes del 1 de Enero de 1.993 deberán cumplir las disposiciones mínimas de seguridad y salud que figuran en el Anexo II, a más tardar tres años después de dicha fecha, y en el apartado 10º de dicho Anexo relativo a zonas peligrosas se dice:

   "10. Zonas peligrosas

   Si los lugares de trabajo albergan zonas de peligro debidas a la índole del trabajo, con riesgo de caídas del trabajador o riesgo de caídas de objetos, estos lugares deberán estar equipados, en la medida de lo posible, con dispositivos que impidan que los trabajadores no autorizados puedan penetrar en dichas zonas.

   Deberán adoptarse las medidas adecuadas para proteger a los trabajadores que estén autorizados a penetrar en las zonas de peligro.

   Las zonas de peligro deberán estar señaladas de manera claramente visible."

   El Decreto 486/1987 transpone la Directiva a que nos venimos refiriendo con un evidente retraso, pero ello no impide tener en cuenta lo que es una reiterada doctrina de esta Sala, por todas citaremos la Sentencia de 12 de Junio de 2.003 (Rec. cont-admtvo. 46/99 ) que señala el efecto directo vertical de las Directivas cuando sean tan precisas y detalladas que no den margen de apreciación al legislador.

   Por todas las razones expuestas el primer motivo de recurso debe ser estimado, entrándose en el fondo de la cuestión debatida en los términos en que queda planteado el debate, sin necesidad de tener que entrar en el estudio de los otros dos motivos de recurso de casación formulados.

Entrando pues en el fondo de la cuestión debatida en los términos en que queda planteado el debate, y concurriendo los requisitos definidores de la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, surge para esta la obligación de indemnizar examinadas las circunstancias del caso concreto y atendida la exigencia de reparación plena de todos los daños probados y causados como consecuencia del hecho generador de la responsabilidad patrimonial.

Debe, pues, determinarse atendiendo esas circunstancias, la cuantía de la indemnización para lo que habrá de tenerse en cuenta lo establecido por el artículo 141 de la Ley 30 de 1.992, de 26 de noviembre , en la redacción dada al mismo por la Ley 4 de 1.999, de 13 de enero , ya en vigor cuando se pronunció la Sentencia que constituye el objeto del recurso.

Dice el precepto citado en el particular que nos interesa que "la indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado". Y que "la cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria".

La propia Sala sentenciadora ya tiene por probado que: "El día 13 de Marzo de 1997 sobre las 12 h, la Sra. Penélope. cuando contaba con 50 años de edad sufrió una caída en las escaleras de la sede de la Delegación del Gobierno. A consecuencia de la cual se causó fractura de coxis con discreto acuñamiento L.5, Esguince de tobillo izquierdo y Policontusiones (craneales, miembros superiores e inferiores, parrilla costal y región lumbar). Dicha caída agravó el proceso que padecía con anterioridad a la fecha del accidente consistente en Discopatías-discartrosis, Prolapsos discales y Osteofitosis, necesitando asistencia facultativa con control médico continuo tratamiento fisioterapéutico con carácter indefinido. Las distintas lesiones han sido diagnosticadas de irreversibles, y constan en los distintos informes, originándole secuelas físicas, psíquicas y perjuicios estéticos."

Vistos los resultados lesivos ocasionados como consecuencia de la caída, y no pudiendo procederse a la indemnización de dolencias previas padecidas por la recurrente, atendida además la edad de esta y la naturaleza y entidad de aquellos, se fija por todos ellos en concepto de indemnización la cantidad de ciento veinte mil euros (120.000 ¤), cantidad que se ha de entender como ya actualizada y que devengará los intereses que procedan en su caso por demora en el pago, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria y en el art. 106.2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción .

La estimación del recurso de casación interpuesto comporta que no proceda hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas ni en la instancia, ni en la tramitación del presente recurso ( art. 139 Ley Jurisdiccional)