STS, 22 de Junio de 2005
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2005:4088 |
| Número de Recurso | 4524/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Junio de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Junio de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación número 4524/2002, interpuesto por EL EXCMO. AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO representado por el Procurador de los Tribunales Doña Consuelo Rodríguez Chacón, y la COMUNIDAD DE MADRID, representada por sus Servicios Jurídicos, siendo parte recurrida DON Plácido, representada por el Procurador de los Tribunales Don García González, promovido contra la sentencia dictada con fecha 9 de abril de 2.002 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso contencioso administrativo número 1258/1999, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, de fecha de 24 de enero de 1995, por el que se aprobó definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Bustarviejo (Madrid).
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el recurso nº 4478/2002, promovido por EL EXCMO. AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO y LA COMUNIDAD DE MADRID, siendo parte recurrida DON Plácido, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, de fecha de 24 de enero de 1995, por el que se aprobó definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Bustarviejo (Madrid).
Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 9 de abril de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: FALLAMOS: "Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Doña Rosa García González, en nombre y representación de Don Plácido, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, de fecha 24 de enero de 1.995, por el que se aprobó definitivamente la Revisión de las Normas de Planeamiento Bustarviejo, declaramos la nulidad del expresado Acuerdo por no ser conforme a Derecho. Sin hacer expresa imposición de las costas causadas".
Notificada dicha sentencia a las partes por la representación de Doña Consuelo Rodríguez Chacón y por el Letrado de la Comunidad de Madrid, se presentaron escritos preparando recursos de casación, los cuales fueron tenidos por preparados en providencia de la Sala de instancia de fecha 23 de mayo de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fechas 11 de julio y 17 de septiembre de 2002 los escritos de interposición de los recursos de casación, en los cuales, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se dictara en su día sentencia por la que: "estimando el motivo, casando la resolución recurrida y declarando conforme a Derecho el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 12 de enero de 1.995 por el que se aprueba definitiva y parcialmente la Revisión de las Normas Subsidirarias de Planeamiento del término municipal de Bustarviejo, con imposición de las costas de la instancia y de este recurso a la parte recurrida".
Por Providencia de fecha 17 de noviembre de 2.003, se pone de manifiesto a las partes para alegaciones por plazo común de diez días, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 23 y 26 de enero y 17 de febrero de 2.004. La Sala Tercera, en fecha 1 de julio siguiente dicta Auto por el que se "acuerda declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid contra sentencia de fecha 9 de abril de 2.002, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Primera), en el recurso número 1258/1999; y admitir a trámite el recurso interpuesto contra la misma sentencia por la representación procesal del Ayuntamiento de Bustarviejo, para lo cual se remitirán las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos".
Por Providencia de 16 de septiembre de 2.004 se ordena entregar copia de los escritos de formalización de los recursos a la parte comparecida como recurrida (Plácido) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, declarándose caducado su derecho a oponerse por Providencia de fecha 24 de enero de 2.005
Por providencia de 10 de mayo de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 8 de junio en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala
Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 26 de febrero de 2002, estimatoria del recurso formulado por D. Plácido, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, de fecha de 24 de enero de 1995, por el que se aprobó definitivamente la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Bustarviejo (Madrid).
La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló la resolución administrativa recurrida por entender que la mencionada Revisión de las Normas Subsidiarias carecía de Estudio Económico Financiero.
En síntesis, la Sala de instancia, partiendo, de conformidad con la Memoria, de que se tratan de unas Normas Subsidiarias que encuentran su regulación en el artículo 91.b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU), deja constancia de la doctrina de esta Sala al respecto, con cita de la STS de 11 de marzo de 1999, cuya doctrina, según se expresa, fue ratificada por la STS de 31 de mayo de 2001 ---que transcribe---, y, se expresa en los siguientes términos:
"Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal Supremo nunca ha afirmado -pese a la devaluación que proclama de la importancia del Estudio Económico Financiero-, como se expresa en la ya citada Sentencia de 21 de mayo de 1993, «que se puede prescindir completamente de ese documento, (como parecen decir los recurrentes en casación) sino sólo que no es necesario que en el mismo consten cantidades concretas de ingresos y gastos sino que es suficiente con que se indiquen las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización», (SSTS de 23 de enero de 1.995 y de 6 de junio de 1.995).
Pues bien, en el caso presente, como tácitamente vienen a admitir las demandas, no existe ningún Estudio Económico Financiero, de forma que se infringen aquellos preceptos y esta jurisprudencia; y sin que frente a ello pueda sostenerse que el artículo 97.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico no exige Estudio Económico Financiero para las Normas Subsidiarias de Planeamiento, pues aunque ello sea cierto en la pura letra de la norma, debe tenerse presente que, como se recuerda en la Sentencia citada de 31 de mayo de 2.001, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 1.992 ya manifestó que las normas subsidiarias han de contener Estudio Económico Financiero".
Pues bien, la sentencia de instancia, tras transcribir, también nuestra STS de 21 de enero de 1992, concluye ---por lo que aquí nos interesa--- señalando que "en cualquier caso las normas cumplen por tanto no una mera funcionalidad delimitadora de Suelo Urbano y ordinamental de la edificación en el mismo, sino una función mínima planificadora en el sentido de previsión de dotaciones comunitarias y servicios públicos.
Frente a esta conclusión no puede argumentarse con éxito que en el caso presente el desarrollo y posterior ejecución del planeamiento se deja a la iniciativa privada mediante la elección del sistema de compensación, por cuanto que tal alegación no se corresponde con la realidad de los hechos. En efecto, la propia Memoria, en la página 84, viene expresamente a admitir que en determinados supuestos de suelo urbano vacante y carente de toda infraestructura viaria y de servicios se ha adoptado el sistema de expropiación para la consecución de determinados objetivos, por lo que resultaba imprescindible indicar fuentes de financiación para atender tales expropiaciones.
Del mismo modo, las propias Normas Subsidiarias prevén, como no podía ser de otra manera, determinados sistemas generales como viarios, zonas verdes, educativos, de esparcimiento..., por lo que para atender los gastos que su ejecución inexorablemente requiere era igualmente necesario indicar las pertinentes fuentes de financiación, sin que sea admisible a estos efectos la remisión al sistema de compensación, como al parecer efectúan las demandadas, puesto que, como es bien sabido, el mismo no puede atender ni servir para la realización de tales sistemas generales, según una constante y reiterada doctrina jurisprudencial".
Contra la citada sentencia se interpusieron sendos recursos de casación por el AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO y la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID, en los que respectivamente esgrimen los motivos de impugnación que a continuación señalamos:
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En su recurso, el Ayuntamiento de Bustarviejo esgrime, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), un único motivo, considerando infringido el artículo 80.2 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRL-S92) así como el artículo 97.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU), aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio.
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Por su parte, en su recurso, la Comunidad Autónoma de Madrid alega, por la misma vía del artículo 88.1.d) de la LRJCA dos motivos de impugnación:
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En el primero considera infringidos los artículos 70.4 y 82.3 del TRLS92, así como sus concordantes del RPU (citándose, en concreto, los artículos 42, 63, 74.1, 77.1 y 83.4), señalando que no existe una exigencia expresa de la existencia de un Estudio Económico Financiero en el caso de las Normas Subsidiarias, tal como existe para otros instrumentos de planeamiento, rechazándose la jurisprudencia que se cita por la Sala de instancia por corresponder a supuestos a los que resultó de aplicación el TRLS76, o bien tratarse de Normas Complementarias o Planes Especiales.
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En el segundo motivo, y desde una perspectiva similar, sin cita de precepto alguno, se señala que ni la exigencia de expropiaciones forzosas, zonas verdes o sistemas generales exigen las correspondientes fuentes de financiación, pues, según se expone, la circunstancia de que se prevea un aumento del número de viviendas o de espacios libres no obsta a que sea la iniciativa privada la que, a través del sistema de compensación, lo lleve a cabo, sin perjuicio de la posterior cesión obligatoria de terrenos y aprovechamiento a la Administración.
Pues bien, hemos de rechazar los motivos que se formulan, y, en consecuencia, hemos de ratificar la valoración llevada a cabo por la Sala de instancia, de conformidad con la doctrina suficientemente conocida relativa a la valoración de la prueba, y, por ello mismo, hemos de ratificar la doctrina que se mantiene, en un supuesto, como el de autos, de absoluta ausencia de Estudio Económico Financiera en unas Normas Subsidiarias aprobadas de conformidad con lo establecido en el apartado 91.b) del RPU.
Por todas, en la STS 3 de diciembre de 2001 se expresó que "es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia".
La Sala de instancia, partiendo de la expresada y ausente realidad que reconoce la propia Memoria, toma en consideración la dimensión de las expresadas Normas, las cuales, de conformidad con el precepto invocado (91.b del RPU), tienen por objeto "clasificar el suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable, delimitando el ámbito territorial de cada uno de los distintos tipos de suelo, estableciendo la ordenación de suelo urbano y de las áreas aptas para la urbanización que integran el suelo urbanizable y, en su caso, fijando las normas de protección del suelo no urbanizable".
La ausencia del concreto precepto legal en el ámbito normativo regulador de las Normas Subsidiarias no exime de su exigencia, si bien no con el formalismo requerido para otros instrumentos de planeamiento. Obvio es que no puede negarse a las Normas Subsidiarias, de las características de las que nos conciernen (91.b del RPU) el carecer de instrumento planificador, previendo y estableciendo dotaciones comunitarias, servicios públicos o sistemas generales; por ello, la absoluta exención del requisito del Estudio Económico Financiero no resulta de recibo, y viene a constituir una garantía, exigida por la necesaria eficacia administrativa, tanto para la Administración planificadora como para los ciudadanos.
Es esta exigencia de eficacia (constitucionalmente avalada en el artículo 103 de la Constitución) ---y no la de perfección--- la que debe resaltarse en supuesto como el de autos, de ausencia formal del requisito en el concreto ámbito de la institución, pero de exigencia indiscutible desde la perspectiva de elemento e instrumento esencial ---que ha sido--- de planificación urbanística en muchos de los municipios del país.
Obvio es, que no podemos establecer un determinado nivel de exigencia, que habrá de venir determinado en cada concreto supuesto, pero, si las citadas Normas ---como dijimos en nuestra STS de 21 de enero de 1992---, deben contener un "esquema indicativo de la infraestructura, equipamiento y servicios urbanos para la totalidad del territorio y previsiones mínimas para centros y servicios de interés público y social para suelo urbano", y si, por otra parte, el expresado "esquema de infraestructura y servicios se referirá a los sistemas generales de comunicaciones, espacios libres y áreas verdes y equipamiento comunitario", habrá de concluirse que todo ese caudal planificatorio no puede ---eficazmente--- establecerse sin la previa determinación de su mecanismo de financiación, dado, se insiste, en el nivel de planeamiento que en las expresadas Normas se contiene.
En consecuencia, tal necesidad no puede resolverse con la simple remisión al establecimiento de un sistema de compensación para la ejecución de las Normas cuya legalidad se revisa, cuando la propia Memoria reconoce la existencia de determinadas actuaciones para la que se ha adoptado el sistema de expropiación para la consecución de los objetivos previstos; debe igualmente resaltarse la ausencia de justificación económica de la permuta que ---de aprobarse--- se propone de parte de la Cañada Real Segoviana, vinculada a la descatalogación de la parte de monte necesaria.
Es cierto, como hemos dicho en otras ocasiones, "que la importancia del estudio económico financiero aparece hoy devaluada" por cuanto la intensidad de exigencia que se imponía en la Ley de 12 de mayo de 1956 ---fruto del dirigismo del urbanismo de la época--- , no resulta exigible en la actualidad, momento que se caracteriza, entre otros extremos, por la mayor participación en la elaboración y aprobación del planeamiento, pero en supuestos como el de autos ---de absoluta ausencia---, en modo alguno puede llegarse a conclusiones distintas de las de insuficiencia e imprecisión a que llega la sentencia de instancia, sin que tal conclusión pueda ser calificada de irrazonable o arbitraria.
Los tres motivos, pues, han de ser rechazados.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar por mitad a las partes recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio).
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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No haber lugar y, por tanto, desestimar los recursos de casación que con el nº 4524/2002, interpuestos por la el AYUNTAMIENTO DE BUSTARVIEJO y la COMUNIDAD DE MADRID contra la Sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) dictó en fecha de 9 de abril de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 1258/1999, la cual, en consecuencia, confirmamos.
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Condenar a las partes recurrentes en las costas del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia pública, de lo que certifico.-
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