Resolución de la Dirección General de 18 de noviembre de 1986.-Boletín Oficial del Estado de 3 de diciembre
| Autor | Fernando Canals Brage |
| Páginas | 1158-1173 |
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Conocido es que fue una Orden de 24 de noviembre de 1874, la que extendió a toda clase de documentos la calificación que a las «escrituras» se refería por el artículo 18 de la primitiva Ley de Hipotecas, y que fue el Real Decreto de 3 de enero de 1876 -todavía en plena Page 1163 iluminación hipotecaria- el que situó a documentos judiciales y administrativos en un mismo plano de una calificación limitada a garantir la bondad de un título para el aseguramiento del crédito territorial 1, y que por ello no conocía más límite que «no examinar los fundamentos de la sentencia, auto o providencia o diligencia».
La Ley de 1909 lo incorpora a su articulado. Artículo 18: «Los Registradores calificarán bajo su responsabilidad la legalidad de las formas extrínsecas de los documentos de toda clase...», que hoy conserva su redacción; sólo en las escrituras públicas podrá el Registrador calificar la «validez de las obligaciones» -Ley de 1909-, la «validez de los actos dispositivos» -redacción actual-.
Dentro de este ámbito legal tan sólo en 1982 -Real Decreto de 12 de noviembre- se sintió, sintomáticamente, la necesidad de fijar el «mínimo» 2 de la calificación registral de los actos administrativos. Artículo 99 del Reglamento Hipotecario: «La calificación registral de los documentos administrativos 3 se extenderá, en todo caso, a la competencia del órgano, a la congruencia de la resolución con la clase de expediente o procedimiento seguido, a las formalidades extrínsecas del documento presentado, a los trámites e incidencias esenciales del procedimiento, a la relación de éste con el titular registral y a los obstáculos que surjan del Registro».
La redacción de la norma tiene, pues, la estimulante dosis de ambigüedad como para defender que, en principio, todo vale, ya que fondo y forma se imbrican en una relación difícilmente desentrañable. La resolución que se comenta -fundamento 4 de Derecho 4- es suficientemente expresiva.
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La postura clásica de la Dirección General viene fijada en la Resolución de 8 de julio de 1911: «Las providencias dictadas por los Tribunales y autoridades administrativas en los asuntos de su competencia, mediante los procedimientos establecidos por las leyes, tienen la misma fuerza que las de los Tribunales ordinarios, siempre que dichos acuerdos tengan el carácter de firmes o ejecutorios, por haberse agotado los recursos concedidos contra los mismos o por no haberse entablado éstos por los interesados».
Page 1164Sin embargo, esta idea va a ser suavizada, tratándose de expedientes de apremio fiscal, desde la Resolución de 7 de septiembre de 1926: «En atención a las distintas condiciones de idoneidad e imparcialidad de los funcionarios encargados de los procedimientos de apremio judiciales y administrativos, a la garantía que para los particulares presenta y a la complejidad técnica de los pronunciamientos..., ha concedido a los Registradores mayores atribuciones en la censura de ejecuciones administrativas». Fórmula que va a devenir estereotipo en un sinfín de resoluciones posteriores, entre ellas las citadas en los vistos de 5 de marzo de 1953, 4 de abril de 1957 y 15 de marzo de 1975.
En tiempo más reciente y más que probablemente como declaración programática, esta mayor libertad en la calificación, muy precisada en su nacimiento por la naturaleza del expediente, se extiende a toda actuación administrativa. Así, en la Resolución citada en los vistos de 29 de noviembre de 1978 y también en la de 30 de septiembre de 1980.
De las resoluciones citadas en el vistos se nos ha quedado, pues, descolgada, por más de un motivo, la de 2 de noviembre de 1974 -mencionada más como puntada que como argumento por el Registrador en su informe-, que confirmó la negativa del Notario a autorizar, conforme al artículo 145 del Reglamento Notarial, escritura de enajenación de terrenos por un Ayuntamiento en favor de una Cooperativa de Viviendas, entendiendo que éstas no estaban exceptuadas del requisito de subasta pública.
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El tema de la calificación de los documentos administrativos es tocado, por lo general, en la doctrina en forma harto parca y vaga.
Galindo y Escosura 5 tratan de la calificación de las formas extrínsecas de los documentos administrativos -que son: papel sellado o timbre, fecha y firma, omisión de las circunstancias necesarias para la validez de la inscripción y falta de claridad-, pero nada dicen de las formas intrínsecas, aunque lo hagan respecto de las escrituras y de las sentencias y actos judiciales.
Morell y Terry 6 entiende que los Registradores se han de abstener de calificar los fundamentos de las decisiones de carácter administrativo. «En general, las resoluciones de la Administración en los asuntos de su competencia no han de ser nunca discutidas por el Registrador, pero, en cambio, ha de apreciar siempre la competencia del funcionario, la autenticidad del documento y su naturaleza en relación con el acto que ha de inscribirse, que puede exigir ya una Ley, un Real Decreto o una Real Orden; o el acuerdo de determinado Ministro, autoridad o funcionario; o el cumplimiento de determinadas formalidades, como la subasta, el concurso, la escritura, el acta, etc...., y apreciará también, en general, toda clase de formas extrínsecas del documento, y los obstáculos que puedan derivarse del Registro, de la Ley Hipotecaria o de leyes especiales».
Beraud y Lezón 7 fijan los límites de la calificación con su chispeante estilo habitual: «En orden a la extensión y límites de la facultad calificadora del Registrador, una visión en conjunto de las precedentes disposiciones legales y reglamentarias, eslabonadas por el doble nexo lógico y jurídico y subordinadas a los superiores vínculos del elemento sistemático de la hermenéutica legal a que hoy se denomina por algunos interpretación Page 1165 finalista, pone bien de relieve el fundamental sentido que informa el todo orgánico de las tales disposiciones, en cuanto orientadas cual están, cual no pueden menos de estar, al pleno desarrollo del postulado de legalidad, prefijando la extensión y límites de la función calificadora del Registrador».
Don Jerónimo González 8, en cuanto a la forma, afirma: «Mayor libertad parece existir en la calificación externa de los documentos administrativos, que alcanza, en todo caso, la forma, autenticidad y competencia del Agente, como si el Centro Directivo, que así lo ha resuelto, hubiera tenido presente la característica de arbitrariedad que a principios del pasado siglo se atribuía al Derecho administrativo», y en cuanto al fondo: «Acaso en los documentos administrativos, y mientras esta rama jurídica no se coloque al nivel de sus hermanas, puede aconsejarse una mayor intromisión a fin de evitar extralimitaciones en los procedimientos e imponer una escrupulosa observancia en los trámites reglamentarios o conseguir, al menos, que se cumplan sus requisitos esenciales».
Campuzano 9 y Casso 10 se limitan a reproducir la expresada doctrina de la Dirección General.
Sanz Fernández 11 entiende que la calificación debiera, en principio, moverse dentro de límites análogos a los de los documentos judiciales -«quedan, pues, fuera de la calificación los fundamentos de las resoluciones judiciales y la observancia de los trámites del procedimiento»-, si bien la jurisprudencia ha admitido una mayor amplitud en atención a la diversa idoneidad de unos y otros funcionarios.
COSSÍO 12 no la menciona.
Roca Sastre 13 es citado como el paradigma de la ambigüedad: «En principio, los documentos administrativos deben ser tratados de la misma manera que los documentos judiciales. No obstante, el Registrador goza de mayor libertad, sobre todo tratándose de documentos de ejecución o apremio administrativo». Sin embargo, por nota al pie, perfila: «La calificación del Registrador en materia de contratación administrativa tiene la amplitud propia de las escrituras públicas cuando haya de provocar ésta algún asiento en el Registro. En este aspecto, el Registrador puede comprobar las facultades de un Ayuntamiento para otorgar un contrato determinado; ver Resolución de 16 de marzo de 1929».
Peña Bernaldo de Quirós 14, también por nota al pie, dice: «Estas restricciones a la potestad de calificar (documentos judiciales) se extienden, por reiterada jurisprudencia, a documentos administrativos, si bien en ellos debe emplearse un mayor rigor en la calificación».
Buenaventura Camy 15, en lo que propiamente constituye su comentario, se limita a reiterar la doctrina jurisprudencial y a reproducir el artículo 98 del Reglamento Hipotecario.
Lacruz Berdejo y Sancho Rebullida 16 recogen simplemente los artículos 98, 99 y 100 del Reglamento Hipotecario, sin más que añadir, Page 1166 igualmente por nota al pie: «El examen de la capacidad de los otorgantes se limita a las escrituras públicas»... «Debe entenderse también referido a los contratos civiles y administrativos en que intervenga Juez o funcionario público».
José María Chico 17 es sin quizá quien más ha escrito sobre el tema. En principio, admite la extensión de la calificación no sólo a la «legalidad de las formas extrínsecas», sino también a la «validez», concretada a los tres supuestos de nulidad del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y a Ja capacidad y legitimación del órgano administrativo interviniente. En el segundo de sus trabajos afirma: «Por legalidad hemos de entender que el documento reúna los requisitos que las leyes establecen para su validez, perfección y eficacia. Dando esta interpretación a la palabra legalidad (interpretación que avala el art. 98 RH al aclarar la frase 'legalidad de las formas extrínsecas'), se debe admitir que tanto el documento judicial como el administrativo quedan sujetos no sólo al examen de sus formalidades extrínsecas, porque así lo dice el artículo 18, sino a la posible validez o nulidad de los mismos, así como a la capacidad de los otorgantes». Y en el último insiste en la posible calificación de...
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