Resolución ANME/DTSA/003/20 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 29-03-2022
| Número de expediente | ANME/DTSA/003/20 |
| Fecha | 29 Marzo 2022 |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
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RESOLUCIÓN POR LA QUE SE ACUERDA NOTIFICAR A LA COMISIÓN
EUROPEA, AL MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN
DIGITAL, A LAS AUTORIDADES NACIONALES DE REGLAMENTACIÓN DE
OTROS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA Y AL ORGANISMO DE
REGULADORES EUROPEOS DE COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS EL
PROYECTO DE MEDIDA RELATIVO A LA DEFINICIÓN Y ANÁLISIS DEL
MERCADO DE ACCESO DE ALTA CALIDAD AL POR MAYOR FACILITADO EN
UNA UBICACIÓN FIJA (MERCADO 2 AMPLIADO/2020), LA DESIGNACIÓN DEL
OPERADOR CON PODER SIGNIFICATIVO DE MERCADO Y LA IMPOSICIÓN DE
OBLIGACIONES ESPECÍFICAS
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CONSEJO. PLENO
Presidenta
Dª Cani Fernández Vicién
Vicepresidente
D. Ángel Torres
Consejeros
Dª. María Ortiz Aguilar
D. Mariano Bacigalupo Saggese
Dª. María Pilar Canedo Arrillaga
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Dª. Pilar Sánchez Núñez
D. Carlos Aguilar Paredes
D. Josep María Salas Prat
Secretario
D. Miguel Bordiu García-Ovies
En Madrid, a 17 de febrero de 2022
Visto el procedimiento de definición y análisis del mercado de capacidad dedicada al
por mayor, el Pleno acuerda lo siguiente:
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I ANTECEDENTES
Primero.- Inicio del procedimiento y apertura del trámite de información pública
Con fecha 16 de diciembre de 2020, la Directora de Telecomunicaciones y del Sector
Audiovisual de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC)
acordó iniciar el procedimiento para la definición y análisis del mercado de acceso de
alta calidad al por mayor facilitado en una ubicación fija, la designación del operador
con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, así
como la apertura del trámite de información pública.
El citado acto fue publicado en el BOE número 332, de 22 de diciembre de 2020.
Segundo.- Recomendación 2020/2245 de la Comisión
El 29 de diciembre de 2020 fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea
(DOUE) la Recomendación de la Comisión, de 18 de diciembre de 2020, relativa a los
mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las
comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante
1
(en
adelante, Recomendación de mercados).
Esta Recomendación sustituye a la anterior de 2014 y reduce los mercados
mayoristas sujetos a regulación ex ante a dos: mercado 1, de acceso local al por
mayor facilitado en una ubicación fija (hasta el presente momento mercado 3a/2014
2
),
y mercado 2, de capacidad dedicada al por mayor (parcialmente, antiguos mercados
4/2014 y 6/2007).
Tercero.- Alegaciones en el marco del período de información pública
Durante el período de consulta pública presentaron alegaciones los siguientes
operadores y agentes: la Asociación de Empresas Operadoras y de Servicios de
Telecomunicaciones (ASTEL); Colt Technology Services, S.A.U. (Colt); Euskaltel,
S.A. y R Cable y Telecable Telecomunicaciones, S.A.U. (Euskaltel); Evolutio Cloud
Enabler, S.A. (Evolutio); BT Global ICT Business Spain S.L.U. (BT); Lyntia Networks,
S.A.U. (Lyntia); Orange Espagne, S.A.U. (Orange); Telefónica de España, S.A.
(Telefónica); Vodafone España, S.A.U y Vodafone Ono S.A.U. (Vodafone); Sarenet,
S.A. (Sarenet); Idecnet, S.A (Idecnet); Asociación de Operadores de
Telecomunicaciones Empresariales (Asotem).
1
DOUE L439/23 de 29 de diciembre de 2020.
2
Ver Resolución de la CNMC de 6 de octubre de 2021 relativo a la medida definitiva de los mercados
de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y acceso central al por mayor facilitado en
una ubicación fija para productos del mercado de masas.
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II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
PRIMERO.- Habilitación competencial
La Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (LGTel), incorpora a la
legislación sectorial nacional el marco normativo europeo sobre comunicaciones
electrónicas. A nivel comunitario, el Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas
3
(Código) regula el procedimiento de definición y análisis de mercados y
las obligaciones que podrán imponer las Autoridades Nacionales de Reglamentación
(ANR) a los operadores identificados con poder significativo de mercado.
Con fecha 18 de diciembre de 2020, la Comisión Europea adoptó la Recomendación
relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las
comunicaciones electrónicas susceptibles de regulación ex ante. Entre los mercados
que, de acuerdo con la citada Recomendación, se consideran a priori susceptibles de
regulación ex ante, figura el mercado de capacidad dedicada al por mayor (mercado
2 de la Recomendación). No obstante, de acuerdo con la citada Recomendación un
mercado no incluido en la lista podrá ser regulado en caso de superar el test de los
tres criterios.
Por su parte, los artículos 13 y 70.2 de la LGTel, así como el artículo 6 de la Ley
3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (LCNMC), reconocen a este organismo las facultades de: (i) definir y
analizar los mercados de referencia, (ii) determinar los operadores con poder
significativo en el mercado, e (iii) imponer, mantener, modificar o suprimir las
obligaciones específicas a dichos operadores.
Según establece el artículo 13.2 de la LGTel, dicho procedimiento debe realizarse en
un plazo de tres años, contado desde la adopción de una medida anterior relativa a
ese mercado, y en el plazo de dos años tras la adopción de la Recomendación o
cualquier actualización de la misma para mercados no notificados con anterioridad a
la Comisión Europea
4
. En el análisis llevado a cabo por la ANR, deberán tenerse en
cuenta las Directrices establecidas por la Comisión Europea sobre análisis del
mercado y evaluación del peso significativo en el mercado dentro del marco regulador
de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas de la UE (Directrices
5
).
Por último, el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas, acceso a
las redes y numeración (Reglamento de Mercados), aprobado por Real Decreto
3
Directiva (UE) 2018/1972 de 11 de diciembre de 2018 por la que se establece el Código Europeo de
las Comunicaciones Electrónicas (2018 DOUE L321/36). En virtud de lo dispuesto en el artículo 125
del Código, las directivas vigentes que constituían el denominado Paquete Telecom han quedado
derogadas con efectos a partir del 21 de diciembre de 2020.
4
Este plazo pasa a ser de cinco y tres años, respectivamente, según lo previsto en artículo 67.5 del
Código.
5
DOUE C159/1 de 7 de mayo de 2018.
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2296/2004, de 10 de diciembre, desarrolla, a través de sus artículos 2 a 5, el
procedimiento a seguir por esta Comisión para la identificación y análisis de los
mercados de referencia en la explotación de redes y en el suministro de servicios de
comunicaciones electrónicas, y el contenido de las obligaciones que potencialmente
pueden ser impuestas a los operadores que posean poder significativo en cada
mercado considerado.
De conformidad con los preceptos citados, la CNMC resulta competente para revisar
el mercado de acceso de alta calidad al por mayor facilitado en una ubicación fija, con
el objeto de determinar si este se desarrolla en un entorno de competencia efectiva,
identificar en su caso el operador que posee poder significativo en dicho mercado y
determinar las obligaciones específicas apropiadas que deban ser exigibles a tal
operador.
SEGUNDO.- Notificación del proyecto de medida
Conforme al artículo 32 del Código, y al artículo 5 del Reglamento de Mercados, la
CNMC notificará los proyectos de medida que puedan tener repercusiones en los
intercambios entre los Estados miembros, junto a sus motivaciones, a la Comisión
Europea, el BEREC
6
y a las ANR de los otros Estados miembros de la Unión Europea,
cuando dichos proyectos se refieran a la definición y análisis de mercados, la
identificación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición,
mantenimiento, modificación y supresión de obligaciones específicas a dichos
operadores. Dichos proyectos de medida deberán ser asimismo remitidos al Ministerio
de Asuntos Económicos y Transformación Digital.
Los organismos notificados podrán presentar observaciones a la CNMC en el plazo
de un mes, suspendiéndose el transcurso del plazo para resolver y notificar la
correspondiente resolución, de conformidad con los apartados b) y d) del artículo 22.1
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (LPAC).
En virtud de lo anterior, y habiéndose tomado en consideración las alegaciones
presentadas por los operadores a la consulta pública, se procede a notificar el
proyecto de medida que se adjunta al presente escrito, a la Comisión Europea, al
BEREC, a las ANR de otros Estados miembros de la Unión Europea y al Ministerio de
Asuntos Económicos y Transformación Digital para que en el plazo máximo de un mes
presenten sus observaciones.
En atención a lo recogido en los anteriores Antecedentes de Hecho y Fundamentos
de Derecho, el Pleno de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
6
Body of European Regulators for Electronic Communications (BEREC). Sus siglas en español son
ORECE (Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas).
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RESUELVE
Primero.- Aprobar el proyecto de medida que se adjunta a la presente Resolución,
así como sus Anexos, relativo a la definición y análisis del mercado de capacidad
dedicada al por mayor, la designación del operador con poder significativo de mercado
y la imposición de obligaciones específicas, y acordar su notificación a la Comisión
Europea, a las Autoridades Nacionales de Reglamentación de otros Estados
miembros de la Unión Europea, al Organismo de Reguladores Europeos de
Comunicaciones Electrónicas (BEREC) y al Ministerio de Asuntos Económicos y
Transformación Digital, para que en el plazo máximo de un mes presenten sus
observaciones al mismo.
Segundo.- Comunicar a los interesados que, en cumplimiento de lo dispuesto en los
apartados b) y d) del artículo 22.1 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, queda suspendido el
transcurso del plazo para resolver y notificar la correspondiente Resolución a los
interesados.
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CONTENIDO
I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................... 9
II. MERCADO MINORISTA ...................................................................................... 10
II.1. DESCRIPCIÓN DE LOS SERVICIOS MINORISTAS .........................................10
II.1.1. Accesos de banda ancha de alta calidad .......................................................11
II.1.2. Líneas alquiladas .............................................................................................12
II.2. ANÁLISIS DE SUSTITUIBILIDAD ENTRE SERVICIOS ....................................14
II.2.1. Sustituibilidad entre accesos destinados al mercado de masas y accesos de
alta calidad; operadores especializados. ......................................................................14
II.2.2. Sustituibilidad entre banda ancha empresarial y línea alquilada .................17
II.3. MERCADO MINORISTA RELACIONADO CON LA CONEXIÓN DE NODOS DE
LA RED DE ACCESO ......................................................................................................20
II.4. EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN COMPETITIVA .............................................21
II.4.1. Cuotas de mercado por servicios .....................................................................21
II.4.1.1. Líneas alquiladas minoristas ........................................................................21
II.4.1.2. Banda ancha de alta calidad .........................................................................24
II.4.1.3 Accesos totales de alta calidad minoristas ...................................................25
II.4.2. Cuotas de mercado por servicios fijos a empresas ........................................25
II.4.3. Costes de cambio ..............................................................................................28
II.5. ANÁLISIS GEOGRÁFICO .................................................................................29
II.6. CONCLUSIONES DEL ANÁLISIS DE LOS SERVICIOS MINORISTAS ...........32
II.7. IMPACTO DE LA PANDEMIA DE COVID-19 ....................................................32
III. MERCADO MAYORISTA DE ACCESO FIJO DE ALTA CALIDAD .................... 33
III.1. OPCIONES TÉCNICAS SOBRE LAS QUE SE PUEDEN OFRECER ACCESOS
DE ALTA CALIDAD .........................................................................................................33
III.2. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE .....................................................35
III.2.1. Definición del mercado relevante de producto ..............................................35
III.2.1.1. Sustituibilidad entre el acceso indirecto empresarial y los segmentos de
terminación de líneas alquiladas ......................................................................37
III.2.1.2. Sustituibilidad entre los segmentos de terminación de líneas alquiladas
para uso empresarial y para uso como conexión de nodos de la red de acceso
39
III.2.1.3. Sustituibilidad del acceso indirecto empresarial con el acceso indirecto del
mercado de masas y con la desagregación virtual .........................................40
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III.2.1.4. Conclusión .....................................................................................................41
III.2.2. Definición del mercado relevante geográfico ................................................41
III.2.3. Mercado susceptible de regulación ex ante ...................................................44
III.3. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DEL MERCADO, VALORACIÓN DE LA
EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN EL MISMO Y DETERMINACIÓN DE
OPERADORES CON PSM ...............................................................................................45
III.3.1. Descripción de la estructura del mercado de referencia...............................45
III.3.1.1. Cuotas de mercado mayorista de líneas alquiladas terminales .................45
III.3.1.2. Cuotas de mercado de banda ancha de alta calidad ...................................47
III.3.1.3. Cuota de mercado mayorista de acceso fijo de alta calidad ......................49
III.3.1.4. Barreras a la entrada .....................................................................................51
III.3.1.5. Competencia potencial en el mercado de referencia ..................................52
III.3.2. Análisis de la competencia efectiva en el mercado .......................................52
III.3.2.1. Análisis de las cuotas de mercado ...............................................................52
III.3.2.2. Control de una infraestructura no reproducible fácilmente ........................53
III.3.2.3. Poder compensatorio y costes de cambio ...................................................54
III.3.2.4. Economías de escala y alcance ....................................................................54
III.3.2.5. Integración vertical ........................................................................................55
III.3.3. Análisis de los criterios establecidos por la Comisión Europea para la
identificación de mercados susceptibles de ser regulados ex ante ..............56
III.3.3.1. La Recomendación de mercados de la Comisión Europea ........................56
III.3.3.2. El test de los tres criterios ............................................................................57
III.3.3.2.1. Presencia de barreras a la entrada no transitorias de acceso al mercado
58
III.3.3.2.2. Tendencia hacia la competencia efectiva ................................................60
III.3.3.2.3. Suficiencia del Derecho de la Competencia ............................................61
III.3.3.2.4. Conclusiones .............................................................................................63
III.3.4. Conclusiones sobre la evaluación del operador con PSM ............................63
III.4. PROPUESTA DE IDENTIFICACIÓN DEL OPERADOR CON PSM ..................64
III.5. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER IMPUESTAS AL
OPERADOR CON PSM ...................................................................................................64
III.5.1. Principios a aplicar por el regulador en la elección de las obligaciones .....64
III.5.2. Identificación de problemas de competencia en el mercado de referencia y
relacionados .......................................................................................................67
III.5.2.1. Problemas de competencia en los mercados de referencia .......................68
III.5.3. Obligaciones actualmente vigentes ................................................................71
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III.5.4. Comparativa Europea ......................................................................................73
III.5.5. Obligaciones a imponer ...................................................................................74
III.5.5.1. Obligación de acceso ....................................................................................75
III.5.5.1.1 Obligación de acceso a la infraestructura de obra civil .........................75
III.5.5.1.2 Obligación de acceso para líneas alquiladas terminales .......................79
III.5.5.1.2.1 Obligaciones para líneas alquiladas de hasta 1 Gbit/s ...........................80
III.5.5.1.2.2 Obligaciones para líneas alquiladas de más de 1 Gbit/s ........................82
III.5.5.1.2.3 Obligación general de atender solicitudes de acceso razonables a
nuevos productos, servicios o facilidades asociadas ....................................82
III.5.5.1.2.4 Migración entre diferentes tipos de líneas alquiladas ............................83
III.5.5.1.3 Obligación de acceso para banda ancha empresarial ............................84
III.5.5.1.3.1 Requisitos del servicio mayorista de acceso a banda ancha empresarial
84
III.5.5.1.4 Acceso a facilidades asociadas ...............................................................87
III.5.5.2. Obligación de no discriminación ..................................................................88
III.5.5.3. Obligación de transparencia .........................................................................90
III.5.5.4. Obligaciones en materia de control de precios ..........................................96
III.5.5.4.1 Infraestructura de obra civil .....................................................................96
III.5.5.4.2 Líneas alquiladas terminales ....................................................................97
III.5.5.4.3 Revisión de precios de líneas alquiladas .............................................. 101
III.5.5.4.4 Banda ancha empresarial ....................................................................... 101
III.5.5.4.5 Alcance del test de replicabilidad económica ....................................... 103
ANEXO 1: MEDIDAS A IMPONER EN EL SERVICIO MAYORISTA DE LÍNEAS
ALQUILADAS TERMINALES ................................................................................ 105
ANEXO 2: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON EL SERVICIO MAYORISTA DE
ACCESO INDIRECTO DE BANDA ANCHA EMPRESARIAL ............................... 116
ANEXO 3: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON EL ACCESO A
INFRAESTRUCTURA DE OBRA CIVIL ................................................................ 124
ANEXO 4: OBLIGACIONES EN MATERIA DE REPLICABILIDAD ECONÓMICA130
ANEXO 5: REVISIÓN DE PRECIOS MAYORISTAS DE LÍNEAS ALQUILADAS 132
ANEXO 6: RESUMEN DE ALEGACIONES A LA CONSULTA PÚBLICA Y
CONTESTACIÓN A LAS MISMAS ........................................................................ 143
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DOCUMENTO 1
PROYECTO DE MEDIDA RELATIVO A LA DEFINICIÓN Y ANÁLISIS DEL MERCADO DE
ACCESO DE ALTA CALIDAD AL POR MAYOR FACILITADO EN UNA UBICACIÓN FIJA
(MERCADO 2 AMPLIADO/2020), LA DESIGNACIÓN DE OPERADORES CON PODER
SIGNIFICATIVO DE MERCADO Y LA IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES ESPECÍFICAS
(EXPEDIENTE ANME/DTSA/003/20)
I. INTRODUCCIÓN
El objeto del presente procedimiento es la cuarta revisión del mercado de acceso de
alta calidad al por mayor facilitado en una ubicación fija. La tercera revisión fue
aprobada por la CNMC en la Resolución de 24 de febrero de 2016, donde se analizaba
el mercado 4/2014
7
junto con los mercados 3a y 3b/2014
8
. En dicha resolución se
analizó en detalle el servicio de banda ancha de alta calidad empresarial y se
mantuvieron las obligaciones impuestas en la Resolución de 11 de abril de 2013 que
aprobó el mercado de segmentos de terminación de líneas arrendadas al por mayor
(Mercado 6/2007). Las dos primeras rondas de análisis de este último mercado fueron
aprobadas el 23 de noviembre de 2006 y el 23 de julio de 2009.
El primer paso en el análisis es la definición del mercado relevante. Éste tiene por
objetivo analizar de forma sistemática cual es el conjunto mínimo de productos y
servicios que conforman un mismo mercado, delimitando a su vez su ámbito
geográfico, para a continuación examinar si existe competencia efectiva en el mismo
y, por último, concluir si es susceptible o no de regulación ex ante. Para ello, se
tomarán en cuenta los criterios establecidos en las Directrices
9
.
Posteriormente, se determinará si existen uno o varios operadores que tengan poder
significativo de mercado y, en ese caso, se fijarán las obligaciones específicas que
procede imponer a dicho(s) operador(es).
Así pues, a continuación, se describirán los productos o servicios que, por sus
características objetivas, sus precios y usos son considerados intercambiables,
analizando su sustituibilidad desde el punto de vista de la demanda y de la oferta.
7
Mercado de banda ancha empresarial (mercado 4/2014).
8
Mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija (mercado 3a/2014) y mercado
de acceso de banda ancha al por mayor (mercado 3b/2014).
9
Directrices de la Comisión Europea sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en
el mercado dentro del marco regulador de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas de
la UE (2018/C159/01).
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II. MERCADO MINORISTA
En línea con los Considerandos (6) y (24) de la actual Recomendación de mercados
de 2020
10
, en tanto que la demanda de los servicios ascendentes deriva de la
demanda minorista, la evaluación del nivel minorista resulta esencial y debe ser previa
al análisis mayorista. Por tanto, el objetivo de esta sección es describir el servicio
minorista objeto de análisis a la vez que se identifican los problemas de competencia
que se observan con el fin de determinar las obligaciones mayoristas más
proporcionadas.
En primer lugar, se describe el mercado minorista con los servicios que lo configuran,
y a continuación se realiza un análisis pormenorizado sobre las características que
conforman el mercado minorista y la sustituibilidad entre los distintos tipos de accesos.
II.1. DESCRIPCIÓN DE LOS SERVICIOS MINORISTAS
Los servicios minoristas aguas abajo del mercado de acceso mayorista de alta calidad
son una pieza clave de la infraestructura de comunicaciones de empresas e
instituciones públicas. Se utilizan para conectar sus distintas ubicaciones
11
entre ellas,
así como hacia el exterior, formando así una red privada virtual (VPN, por sus siglas
en inglés)
12
.
Puesto que el objetivo es constituir dicha red, una característica esencial del servicio
minorista es que las empresas clientes contratan de forma empaquetada todas las
conexiones/accesos que forman parte de dicha VPN y lo hacen para un periodo de
media/larga duración (típicamente de cuatro años). Ello conlleva que el mercado
minorista esté basado en ofertas únicas personalizadas que los operadores realizan
a dichas empresas para proveer conectividad a todas las ubicaciones que cada
empresa tiene, siendo por tanto cada oferta específica por el número y localización de
dichas ubicaciones.
La conexión de cada una de las diferentes ubicaciones que forman la VPN se
caracteriza por tener requerimientos específicos en términos de caudales
garantizados, de calidad de servicio y de disponibilidad, fiabilidad, plazos y otras
características técnicas. En base a algunas de dichas características pueden
diferenciarse dos tipos de accesos de alta calidad, los cuales son contratados
10
“El punto de partida para la identificación de los mercados pertinentes en la presente Recomendación
debe ser la definición de los mercados minoristas desde una perspectiva de futuro en un horizonte
temporal dado, con la orientación del Derecho de la competencia. (…) Si el mercado minorista en
cuestión no es efectivamente competitivo desde una perspectiva de futuro en ausencia de regulación ex
ante, deben definirse y analizarse los mercados mayoristas correspondientes que pueden ser objeto
de regulación ex ante de conformidad con el artículo 67 del Código”.
11
Para referirse a las distintas ubicaciones donde se encuentran las empresas, en el presente
documento se emplearán de forma indistinta los términos “ubicaciones”, “oficinas” o “centros de
trabajo”.
12
VPN, Virtual Private Networks, hace referencia a la extensión de una red de comunicaciones privada
sobre una infraestructura pública compartida permitiendo a los usuarios finales conectados en
diferentes ubicaciones enviar y recibir datos a través de dicha red pública como si estuvieran
conectados directamente a una misma red privada.
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simultáneamente y son necesarios para poder proveer el servicio completo
demandado:
• Líneas alquiladas
13
.
• Accesos de banda ancha de alta calidad.
Las tecnologías utilizadas en la actualidad para la configuración y provisión de redes
privadas conllevan que, en la mayoría de los casos, los accesos de alta calidad se
extienden desde la sede del cliente hasta el punto de red del operador en el que se
ubican los equipos y las tecnologías utilizados para constituir dichas redes privadas.
A partir de dicho punto, es el operador el que configura en su red la inteligencia y
reserva los recursos necesarios para permitir la interconectividad e intercambio de
datos entre todas las ubicaciones de acuerdo con las necesidades y requerimientos
del cliente.
A modo de ejemplo, un caso simplificado del uso de accesos de alta calidad por parte
de una empresa sería el de la siguiente figura.
Ilustración 1. Ejemplo de uso de accesos de alta calidad por una empresa
II.1.1. Accesos de banda ancha de alta calidad
En el análisis anterior del mercado 4/2014 se hacía referencia al servicio minorista de
acceso de banda ancha como “aquél que permite al usuario final, utilizando un terminal
13
Los términos “líneas”/”circuitos” “alquilados”/”arrendados” se emplean indistintamente en este
documento como sinónimos.
Circuitos Alquilados Punto a Punto
Red del
Operador
Sede Central
Ethernet
10 Mbit/s
Oficina 1
Oficina 2
Tele-trabajador
o pequeña oficina
Fast Ethernet
100 Mbit/s
FTTH
100 Mbit/s
Gigabit
Ethernet
1000 Mbit/s
Banda ancha de alta calidad
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específico, disponer de una conexión de datos permanente y de capacidad de
transmisión elevada”
14
.
Si bien dicha definición es aplicable a cualquier acceso de banda ancha, las
conexiones de alta calidad se caracterizan por unos requerimientos más estrictos que
los orientados al gran público, en particular en lo referente a la priorización del tráfico
y a la resolución de incidencias.
Por otro lado, los accesos de banda ancha de alta calidad son prestados tanto sobre
red de cobre como sobre red de fibra y cable, si bien allí donde haya fibra, las mayores
velocidades y fiabilidad que ofrece hace que sea la opción preferida.
Una característica relevante de los servicios de banda ancha de alta calidad es que,
para velocidades a partir de 30 Mbit/s, cuando los accesos están basados en fibra o
en red de cable, todos ellos se basan en una arquitectura compartida, ya sea con
tecnología xPON para fibra o DOCSIS para red de cable. En el caso de utilización de
la red de cobre, si bien los pares de cobre tienen una arquitectura punto a punto (PaP)
hasta la central, el equipo DSLAM ubicado en la central, y asociado a las tecnologías
xDSL utilizadas, realiza la concentración del tráfico proveniente de todos los pares
sobre un único enlace compartido por todos los (centenares o miles) de usuarios.
En 2020 se comercializaron un total de 280.151 accesos de banda ancha de alta
calidad minoristas, que supusieron unos ingresos de 206 millones de euros. En cuanto
a velocidades, la distribución es similar a la del mercado de masas, la máxima
velocidad de Telefónica ascendía a 600 Mbit/s si bien algún operador ofrecía ya
capacidades de 1 Gbit/s.
II.1.2. Líneas alquiladas
La definición clásica de línea alquilada es la siguiente:
“Servicio de transmisión para la conexión permanente entre dos puntos a través
de una red pública de telecomunicaciones, con una determinada capacidad fija
y que no incluye funciones de conmutación que el usuario pueda controlar.
Dicho servicio permite conectar dos puntos para el envío y recepción de flujos
de información.”
Un circuito y/o línea alquilada conlleva una garantía completa del tráfico contratado,
lo que se traduce en una reserva de recursos de red para dicho servicio. Por otro lado,
dicha garantía y reserva de recursos se traslada también a unas mayores
prestaciones, medidas en términos de pérdidas/errores de datos, retardo y variación
del retardo.
Una característica relevante de las líneas alquiladas es que, a diferencia de los
accesos de banda ancha, casi en su totalidad están soportadas y son provisionadas
mediante un acceso dedicado, es decir con una arquitectura PaP. Dicho acceso está
14
Definición ya utilizada en los análisis de los mercados de acceso al por mayor a la infraestructura de
red y de acceso de banda ancha al por mayor aprobados el 23 de julio de 2009 (Mercados 4/2007 y
5/2007).
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basado generalmente en fibra dedicada, si bien, en ocasiones, el último tramo puede
estar basado en radioenlaces o, en el caso de circuitos de baja velocidad, en general
hasta 2 Mbit/s, puede utilizarse también la red de pares de cobre.
En los primeros años de la liberalización del mercado de comunicaciones electrónicas,
sólo se comercializaban un tipo de líneas, las prestadas con interfaces denominadas
“tradicionales”. Estas líneas son, entre otras, los circuitos alquilados analógicos, los
circuitos nx64 Kbit/s y los circuitos de las jerarquías PDH/SDH
15
: 2, 34, 155 e incluso
622 Mbit/s.
Sin embargo, desde la llegada de Ethernet
16
, este interfaz se ha ido imponiendo y ya
en 2008, los ingresos asociados a estos circuitos superaron a los ingresos generados
por las líneas tradicionales. Las velocidades utilizadas para conectar los centros de
trabajo de las empresas mediante este nuevo interfaz son 10 Mbit/s, 100 Mbit/s, 1
Gbit/s y hasta 10 Gbit/s.
A modo de resumen, se presentan de forma esquemática las categorías anteriores:
Ilustración 2. Categorías de líneas alquiladas por interfaz y velocidad
En relación con el volumen de circuitos alquilados, en 2020 se comercializaron un total
de 88.890 líneas, que supusieron unos ingresos de 580 millones de euros. En cuanto
al reparto entre las categorías tradicional y Ethernet
17
, en términos de unidades, las
líneas con interfaces tradicionales alcanzaron el 11% del mercado (4% por ingresos).
15
Siglas inglesas de Jerarquía Digital Plesiócrona y Jerarquía Digital Síncrona.
16
Estándar de las redes locales de ordenadores del IEEE (Institute of Electrical and Electronics
Engineers).
17
En esta sección no se detallan otros tipos de interfaces al ser muy poco relevantes para el análisis,
aunque si se puede ver más detalle de los mismos en el apartado II.4.1 Cuotas de mercado por
servicios.
Baja velocidad
(≤ 2 Mbit/s)
Resto de
líneas
(> 2 Mbit/s)
Tradicionales
Alternativas
Ethernet
Resto de interfaces
Muy poco relevantes
Analógicas
nx64 Kbit/s
2 Mbit/s
34 Mbit/s
155 Mbit/s
622 Mbit/s y superiores
10 Mbit/s
100 Mbit/s
1 Gbit/s
10 Gbit/s
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Tradicionales;
24.813; 4%
Ethernet;
550.012;
96%
Ingresos (miles de euros)
Tradicionales;
9.538; 11%
Ethernet;
75.603
;
89%
Líneas
Es decir, el mercado minorista de circuitos alquilados está dominado por la tecnología
Ethernet, y el peso de las líneas tradicionales es cada vez más reducido.
Gráfico 1. Volumen e ingresos de servicios de líneas alquiladas minoristas
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
II.2. ANÁLISIS DE SUSTITUIBILIDAD ENTRE SERVICIOS
II.2.1. Sustituibilidad entre accesos destinados al mercado de masas y
accesos de alta calidad; operadores especializados
En el anterior análisis ya se describió que es posible distinguir dos segmentos
diferentes en cuanto a demanda de conectividad.
Por una parte, aquéllos que adquieren los servicios de comunicaciones electrónicas
mediante contratos de adhesión, a partir de canales de comercialización masivos y
que valoran la facilidad de uso de los servicios y su precio. Este segmento comprende
a la mayor parte de los clientes, en particular, los residenciales, pero también a una
parte de los clientes empresariales, en especial, los autónomos y pequeños negocios.
Por otra parte, las empresas de mayor tamaño que incluyen varias oficinas dispersas
geográficamente tienen necesidades de conectividad más complejas, lo que les obliga
a demandar servicios personalizados. La forma de contratación de este tipo de
empresas es diferente, en la medida en que el contrato no es de adhesión, sino que
los proyectos suelen negociarse entre el cliente y el operador, o someterse a un
proceso de licitación.
Asimismo, estos grandes clientes no solo empaquetan todos los accesos para
constituir la red de datos, sino que en la misma oferta pueden incluir también otros
servicios de comunicaciones electrónicas como telefonía fija y/o móvil e incluso otros
servicios no específicamente de comunicaciones electrónicas como servicios de
tecnologías de la información o de mantenimiento o provisión de equipos.
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El peso de los servicios avanzados de datos respecto al resto de servicios de dichos
paquetes es variable. Cuanto mayor y más sofisticado es el cliente empresarial, más
importancia relativa tienen los servicios avanzados de datos al requerirse mayor
número de accesos y de mayores calidades para la conexión de todas las ubicaciones.
Ello en detrimento de servicios más estandarizados como son la banda ancha y los
servicios móviles, los cuales representan una parte menor en el gasto total de los
grandes clientes, en comparación con clientes empresariales de menor tamaño. En
cambio, los servicios avanzados de datos no son demandados por el segmento
residencial y tienen un peso mínimo en los clientes empresariales con una única
ubicación.
Esta situación se puede observar en la siguiente tabla donde se compara, para 2020,
la demanda de los distintos servicios por parte de las empresas, en función del número
de centros de que disponga y respecto de los clientes residenciales:
Tabla 1. Distribución de la facturación por servicio y tamaño del cliente
Tipo de cliente
Servicio
telefónico
fijo
Banda
ancha
fija
Servicios
avanzados
de datos
Servicios
móviles
Total
Residencial
9,7%
30,1%
0,0%
60,2%
100%
Empresarial (una única ubicación)
6,2%
18,1%
6,2%
69,5%
100%
Empresarial (entre 2 y 10 ubicaciones)
11,1%
14,3%
18,5%
56,1%
100%
Empresarial (más de 10 ubicaciones)
13,0%
5,7%
37,2%
44,1%
100%
Total empresarial
9,4%
13,6%
18,2%
58,7%
100%
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
Los clientes empresariales con múltiples ubicaciones y especiales necesidades de
conectividad demandan accesos de alta calidad. Dicha diferenciación desde el punto
de vista de la demanda según el segmento tiene su reflejo en las características y
usos diferenciales de los servicios de banda ancha destinados al segmento residencial
respecto a los servicios de banda ancha de alta calidad.
Así, mientras los servicios de banda ancha del segmento del mercado de masas son
utilizados casi exclusivamente como acceso a Internet (banda ancha fija) con una
configuración estándar, en el segmento de ofertas personalizadas empresariales el
uso de los servicios de banda ancha de alta calidad se utiliza sobre todo para constituir
las VPN. A su vez, esto conlleva el uso de configuraciones y funcionalidades
específicas no disponibles en los servicios generalistas para el segmento del mercado
de masas.
Asimismo, los servicios de banda ancha asociados al segmento empresarial y a la
conectividad de las VPN, a diferencia de los utilizados en el segmento de masas,
acostumbran a requerir calidades específicas en cuanto a garantía y priorización del
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tráfico, o a parámetros como retardo y jitter
18
o disponibilidad de las conexiones.
Además, a menudo están asociadas a un proyecto específico que incluye no sólo la
conectividad sino también los servicios de valor añadido prestados a través de ellas y
la asistencia técnica para su implementación.
Para este tipo de servicios, pues, la prestación de las conexiones tiene, como requisito
ineludible, que el mismo operador pueda cubrir todas y cada una de las oficinas que
deben ser conectadas mediante los accesos de alta calidad para formar la red privada,
en caso contrario la mayoría de los clientes optará por otro proveedor.
En lo que se refiere al servicio post-venta, existe también una clara diferencia entre la
especialización y la complejidad técnica que precisan los requerimientos del segmento
empresarial y los del mercado de masas (en general a través de canales masivos de
atención al cliente). En este sentido los plazos de atención y reparación de averías
frente a caídas de la conexión son mucho más estrictos en el segmento empresarial,
requiriéndose tiempos de respuesta mucho más rápidos.
Son justo los elementos que se acaban de citar, garantías/priorización del tráfico, así
como un nivel de servicio/reparación de averías diferencial, lo que no permite que en
general conexiones del mercado de masas, ni siquiera aquellas con elevadas
velocidades nominales (como, por ejemplo, las de 1 Gbit/s) puedan sustituir a accesos
empresariales, incluso aunque estos últimos sean de menor velocidad nominal. En
este sentido, hay que recordar que las ofertas al mercado de masas son best-effort,
esto es sin garantías, y con unos plazos de reparación mucho mayores.
Esta demanda diferencial existente ha conllevado que, además de los operadores
generalistas que también se dirigen a dicho segmento, existan también operadores
especializados en el segmento empresarial, con unas características también
diferenciadas.
Estos operadores se caracterizan por no disponer de una escala mínima necesaria
para utilizar de forma masiva los servicios mayoristas como el acceso desagregado
físico (o virtual) al bucle de cobre (o fibra), o desplegar sus propias redes en una parte
significativa del territorio español. Esto es debido a que su demanda potencial es
menor y dispersa geográficamente.
Las diferencias en cuanto al despliegue de red, ya sean basadas en el acceso
desagregado al bucle o en despliegues propios, son notables entre los dos tipos de
operadores que atienden cada uno de estos segmentos. En el caso de los operadores
especializados en el segmento empresarial con necesidades complejas su despliegue
se limitaría a un número de centrales comparativamente bajo y localizado en núcleos
urbanos importantes.
Por todo lo anterior, los diferentes usos y configuraciones, diferentes prestaciones y
características, necesidades de cobertura distintas y oferentes existentes, los
productos estandarizados dirigidos al segmento del mercado de masas y los
18
Fluctuación del retardo, esto es, la diferencia entre el retardo máximo y el retardo mínimo que
experimenta el envío de los datos a través de la red.
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productos personalizados que tienen como destinatarios al segmento empresarial, no
son sustituibles.
A continuación, se analiza la sustituibilidad entre los diferentes servicios ofrecidos en
el mercado de acceso de alta calidad.
II.2.2. Sustituibilidad entre banda ancha empresarial y línea alquilada
La evolución de las capacidades soportadas por las conexiones de banda ancha, en
la actualidad con velocidades que sobrepasan el centenar de Mbit/s, hace necesario
evaluar si determinadas modalidades de banda ancha mayorista con garantías de
calidad pueden sustituir los circuitos alquilados y viceversa.
Desde el punto de vista de la oferta, debe señalarse que a nivel técnico un servicio de
acceso de banda ancha conlleva un transporte compartido con el resto de conexiones
de banda ancha y con otros servicios, compitiendo todos ellos por los mismos recursos
de red, de modo que existe un cierto grado de contención, también para los tráficos a
los que se les asigna mayor prioridad. En cambio, un servicio de línea alquilada, a
pesar de que sea transportada junto con otros servicios, conlleva la disponibilidad
permanente de una capacidad simétrica reservada en su totalidad, no sujeta a
contención, lo que implica una reserva de recursos de forma específica, incluso
aunque no se use.
Lo anterior se traduce en que las líneas alquiladas aportan no solo mayor calidad
inherente en términos de capacidad disponible y garantizada, y un menor retardo y
variación de este, sino que también ofrecen mejoras en la transparencia e
independencia de las conexiones frente a las tecnologías y protocolos superiores que
pueden transportarse, así como mayor seguridad.
A continuación, se presenta una comparativa de la calidad de servicio recogida en las
ofertas mayoristas de líneas alquiladas (ORLA) y banda ancha de alta calidad (NEBA
19
empresas), ambas con un ámbito y alcance que puede llegar a nivel provincial, ya que
son un buen indicador de la calidad existente de los servicios equivalentes en el
mercado minorista.
Tabla 2. Comparativa de calidad de servicio (QoS) entre líneas alquiladas y banda ancha de
alta calidad en las ofertas reguladas vigentes ORLA y NEBA empresas
*SdC: Servicio de Conexión
asociado a la línea alquilada
GbE: Gigabit Ethernet
Pérdida de
paquetes
% ancho de banda
garantizado
Retardos máximos
Jitter
SdC* no agregado
SdC* agregado GbE**
Líneas
alquiladas
Ethernet
10-7
100%
10 ms
11 ms
1 ms
Fast Ethernet
10-7
100%
10 ms
11 ms
1 ms
Gigabit Ethernet
10-7
100%
10 ms
11 ms
1 ms
19
Siglas correspondientes a Nuevo servicio Ethernet de Banda Ancha.
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Banda ancha
empresarial
Oro
4 x 10-3
-
66 ms
-
Real Time
2 x 10-4
-
45 ms
10 ms
Fuente: Ofertas de referencia ORLA y NEBA empresas.
Como ya se ha señalado, las líneas alquiladas están prestadas en gran parte sobre
accesos de fibra PaP mientras que los servicios de banda ancha, para velocidades
mayores soportadas sobre redes de fibra o cable, se prestan sobre redes de acceso
con arquitectura compartida mediante tecnología xPON o DOCSIS, respectivamente.
Es decir, ambos tipos de servicios son prestados sobre redes de acceso distintas.
Así pues, como consecuencia de las diferencias de calidad en las características de
ambos servicios, no existe una sustituibilidad completa entre ellos. Cabe señalar que
a pesar de los precios mucho mayores de los circuitos para velocidades nominales
similares que las anunciadas para los servicios de banda ancha, la demanda de
circuitos es importante y creciente. Es decir, los servicios de banda ancha de alta
calidad no van a sustituir a las líneas alquiladas, al menos durante el horizonte
temporal de vigencia del presente análisis de mercados.
No obstante, ya en los anteriores análisis de los servicios de líneas arrendadas se
constataba cierta sustitución aguas abajo de los circuitos alquilados de menor
capacidad por servicios de banda ancha, a partir de la evolución del número de
circuitos de dichas capacidades. En el anterior análisis se apreciaba que desde 2008
a 2011 hubo una reducción de un 60% del número de circuitos minoristas de nx64
Kbit/s hasta los 4.654. Dicha tendencia, ha seguido entre 2015 y 2020, con una
reducción del 74%, pasando de los 3.737 a los 966 circuitos.
Así, si se tiene en cuenta que las redes utilizadas por los servicios de acceso de banda
ancha tienen un grado de contención que implican usos medios de centenares de
Kbit/s e incluso ya del orden de Mbit/s, parece lógico que aquellas líneas alquiladas
con capacidades de este volumen sean sustituidas por accesos de banda ancha,
aunque tengan contención. Es decir, líneas alquiladas de baja capacidad sí pueden
ser sustituidas por accesos de banda ancha de alta calidad.
También es posible evaluar si ambos servicios son sustituibles de forma inversa, es
decir, si dadas las velocidades de los servicios de acceso de banda ancha y las
características de priorización del tráfico, éstos pueden ser sustituidos por los servicios
de circuitos alquilados.
No obstante, tal como ya se ha descrito, debido a la importante diferencia de precios
entre ambos servicios, como consecuencia de las características específicas de cada
uno de ellos y de los costes que éstas conllevan, es altamente improbable que un
servicio de línea alquilada con un precio muy superior pueda sustituir a un servicio de
acceso de banda ancha, cuando sus prestaciones especiales no son necesarias.
En definitiva, si bien los servicios de banda ancha de alta calidad y líneas arrendadas
no son sustituibles de forma completa, sí se observa una sustitución en cadena entre
ambos servicios, de tal forma que servicios de banda ancha de alta calidad pueden
sustituir líneas alquiladas de baja capacidad.
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Mercado minorista de alta calidad multi-acceso
El conjunto de ubicaciones que deben ser cubiertas para proveer el servicio de
comunicaciones a una empresa o institución multi-ubicación pueden tener
necesidades de acceso muy diversas y también muy diferentes en cuanto a las
prestaciones que requieren. Para proveer el servicio a una empresa puede que sea
necesario cubrir desde sedes principales, ya sea por el número elevado de personal
o por la ubicación de los servidores y centros de datos principales, pasando por
centros de tamaño medio, hasta pequeñas oficinas con muy poco personal o incluso
teletrabajadores.
Por un lado, los centros de trabajo grandes o medianos, o la presencia de servidores
y centros de datos, suelen requerir no solo una determinada capacidad, mayor o
menor en función del tamaño del centro, sino también una disponibilidad permanente
y asegurada de un ancho de banda reservado. Por otro lado, en oficinas pequeñas o
puntos en los que los flujos de comunicación implican sobre todo el acceso a datos e
información externa, los tipos de acceso no suelen necesitar una reserva continua de
una capacidad fija, pudiendo operar perfectamente con conexiones con contención.
Como consecuencia, en algunas localizaciones es necesario, y los mismos clientes
así lo requieren, el uso de líneas alquiladas para disponer de un ancho de banda
simétrico de forma permanente y garantizada. En cambio, en las oficinas pequeñas o
incluso para conectar teletrabajadores es suficiente con servicios de acceso de banda
ancha. Ello sin menoscabo de que parte de dichos accesos de banda ancha requieran
de características avanzadas como que su tráfico sea tratado con mayor prioridad en
la red respecto al resto de conexiones de banda ancha o dispongan de servicios de
soporte premium.
Para aquellas ubicaciones cuyas necesidades de comunicación pueden ser cubiertas
mediante la provisión de accesos de banda ancha, en general el uso de cualquiera de
las modalidades de línea alquilada implicaría unos costes muy elevados, incluso en el
caso de líneas con capacidades mucho menores que el valor nominal del acceso de
banda ancha. Por consiguiente, para poder proveer servicios de comunicaciones a las
empresas multicentro, un operador necesita de ambos tipos de servicio para ajustarse
a los requerimientos técnicos demandados por el mercado empresarial y poder
competir por precio con el resto de las ofertas.
Un claro ejemplo de todo ello son las ofertas del mercado empresarial analizadas para
determinar posibles casos de no replicabilidad económica
20
. En prácticamente todas,
para poder presentar una oferta competitiva dados los requerimientos de los pliegos,
un operador eficiente debía emplear una mezcla de servicios de líneas alquiladas y
servicios de acceso de banda ancha, que podrían ser soportados sobre fibra, cable o
cobre, dependiendo de las capacidades demandadas. En todas ellas, Telefónica
estructuró su oferta con esta distinción entre servicios. En este sentido, ningún
20
Ver, entre otras, la Resolución de 2 de junio de 2015 sobre la denuncia contra Telefónica por la oferta
presentada al Ayuntamiento de Villena (expediente OFMIN/DTSA/14/1203/DENUNCIA VILLENA).
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operador hubiera podido replicar la oferta usando solo uno de los dos servicios
mayoristas, de circuitos alquilados o de banda ancha empresarial.
En definitiva, el mercado minorista muestra la complementariedad entre los servicios
de banda ancha de alta calidad y los servicios de líneas alquiladas. Es necesario
disponer de ambos productos empresariales para poder competir en el mercado
minorista de las ofertas empresariales personalizadas.
II.3. MERCADO MINORISTA RELACIONADO CON LA CONEXIÓN DE NODOS DE
LA RED DE ACCESO
Además del uso de los accesos de alta calidad para la conexión de clientes
empresariales, este tipo de accesos, en concreto las líneas alquiladas, también se
utilizan para la conexión tanto de estaciones base móviles (2G/3G/4G/5G) como de
nodos de la red de acceso FTTH/GPON. En este caso, no existe un mercado minorista
tan directamente ligado como en el caso de las líneas terminales para empresas, ya
que el mercado minorista afectado es, por un lado, todo el mercado de servicios
móviles, incluyendo los de empresa, y por otro el mercado de banda ancha ultra-
rápida.
En este sentido, el hecho más relevante que impacta en la conexión de estaciones
base es el crecimiento de la banda ancha móvil. En particular, con la eclosión de los
servicios de banda ancha móvil, los operadores móviles han debido incrementar
drásticamente el ancho de banda de las conexiones con las estaciones base móviles.
En efecto, entre 2012 y 2020 el tráfico por servicios móviles de banda ancha en
España se ha multiplicado por 32. Este crecimiento exponencial del tráfico de datos
registrado en las redes móviles se puede apreciar en el siguiente gráfico.
Gráfico 2. Tráfico de los servicios de banda ancha móvil
Fuente: Elaboración propia a partir de CNMCData.
A nivel prospectivo se espera una continuación en el crecimiento de los datos móviles,
más teniendo en cuenta la implantación de la nueva tecnología móvil 5G.
Este crecimiento del tráfico de datos ha venido asociado a un cambio en la distribución
de la fuente de ingresos de los operadores móviles. Así, como se puede extraer del
siguiente gráfico, mientras que en 2012 la banda ancha móvil solo representaba un
0,10 0,13 0,21 0,36 0,60
1,06
1,52 1,92
3,13
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Millones de Terabytes
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23% del total de los ingresos, en la actualidad ya es la principal fuente de ingresos,
con un 60% del total en 2020.
Gráfico 3. Ingresos por servicios móviles
Fuente: Elaboración propia a partir de CNMCData.
II.4. EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN COMPETITIVA
II.4.1. Cuotas de mercado por servicios
II.4.1.1. Líneas alquiladas minoristas
Las líneas arrendadas minoristas se componen de las basadas en interfaces
tradicionales, en Ethernet y otros tipos de interfaces
21
. El número total de circuitos
comercializados en 2020 ascendía a 88.890. Un 85% de los cuales eran Ethernet,
mientras que solo un 11% se prestaban con interfaz tradicional. Respecto a los
ingresos, la diferencia es todavía mayor, ya que este último tipo de circuitos solo
representa el 4% del total de ingresos por servicios de líneas alquiladas terminales
(frente el 95% de Ethernet).
En los gráficos siguientes se recoge la evolución de las unidades comercializadas y
las cuotas por operador en los últimos años.
21
En otros tipos de interfaces se incluyen circuitos analógicos (vocales, de radio y televisión) así como
circuitos Ethernet de menos de 10 Mbit/s, todos ellos prestados sobre accesos de cobre. Dichos
accesos Ethernet de menos de 10 Mbit/s no se incluyen dentro de los circuitos Ethernet. En cualquier
caso, su inclusión no modificaría las conclusiones del análisis realizado.
2,77 3,31 3,61 4,00 4,25
4,68 5,26 5,46 5,47
9,38
7,44
6,02 5,07 4,81
4,45 4,12 3,83 3,68
0
2
4
6
8
10
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Miles de millones de
euros
Banda ancha móvil Telefonía móvil
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Gráfico 4. Líneas alquiladas minoristas y cuotas totales
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
En relación con las cuotas por unidades, Telefónica se ha mantenido estable entorno
al 74-75%, a gran distancia del segundo y tercer operador (Euskaltel y BT/Evolutio
con cuotas del 12% y 3% respectivamente en 2020).
Respecto a la evolución por tecnologías y velocidades, la gráfica sobre los circuitos
totales comercializados muestra cómo las líneas Ethernet continúan experimentando
incrementos significativos (un 21% acumulado desde 2015), mientras que las
tradicionales continúan la senda a la baja iniciada desde la introducción de la interfaz
Ethernet (un 33% acumulado)
22
.
Estos datos son coherentes con la explicación aportada sobre la migración ya
experimentada hacia Ethernet y los usos específicos que se mantienen para los
circuitos con interfaz tradicional que todavía quedan en el mercado, más teniendo en
cuenta que el nivel de altas nuevas de esta tecnología es residual
23
.
En cuanto a las velocidades e interfaces más relevantes, a continuación se muestra
el desglose del volumen por unidades de líneas arrendadas comercializadas en 2020.
22
De hecho, en la última revisión del mercado se mostraba como el peso de los circuitos tradicionales
en 2011 era del 27% de los accesos y del 21% de los ingresos, frente a los vistos en 2020 del 11% y
4% respectivamente.
23
En concreto, entre los años 2015 y 2020 las altas reportadas fueron de 119, 341, 205, 152, 183 y
112 circuitos respectivamente.
89.961 91.609 94.014 95.440 93.648 88.890
62.443 67.235 71.787 75.394 75.436 75.603
14.276 13.362 13.156 12.659 11.983 9.538
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Líneas alquiladas totales
Totales Ethernet Tradicionales
75% 75% 74% 74% 74% 75%
13% 13% 12% 12% 13% 12%
4% 4% 5% 4% 4% 3%
8% 8% 9% 9% 10% 10%
0%
20%
40%
60%
80%
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Cuotas de mercado por accesos
Telefónica Euskaltel
BT/Evolutio Resto
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Gráfico 5. Servicios de líneas alquiladas por velocidad
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
Esta distribución en las velocidades es consecuencia del incremento constante en las
velocidades de transmisión. En la anterior revisión, la velocidad minorista más habitual
de líneas alquiladas pasó de 2 Mbit/s tradicional a 10 Mbit/s Ethernet, representando
un 53% del total de líneas. En esta revisión, la velocidad de Fast Ethernet (100 Mbit/s)
supera a la 10 Mbit/s y pasa a ser la más comercializada, con un 46% del total. Esta
modalidad de 100 Mbit/s junto con otras dos Ethernet, la citada 10 Mbit/s (15%) y la
de 1 Gbit/s (22%), constituyen el 83% del total de circuitos terminales
24
.
La última velocidad por destacar es el circuito tradicional de 2 Mbit/s, que representa
un 9% del total, pero también tres cuartas partes (78%) del total de tradicionales.
Como se observa, el resto de las capacidades tienen un peso reducido.
En cuanto a ingresos, las líneas alquiladas minoristas generaron un total de 580
millones de euros en 2020 y Telefónica consiguió una cuota del 81%. En este caso,
dadas las diferencias de precios en función de las velocidades, el orden de los
principales competidores se modificó en favor de BT/Evolutio, con el 4,4%, seguido
por el Euskaltel, con el 3,6%.
Por otra parte, las cuotas presentadas en los gráficos anteriores son coherentes con
la posición de Telefónica en el conjunto del segmento empresarial.
24
Existiendo también una migración a velocidades mayores, en especial de 10 Mbit/s (que se h a
reducido un 55% desde 2015) a 100 Mbit/s (que ha aumentado un 80%).
Trad. Nx64 Kbit/s; 1%
Trad. 2
Mbit/s;
9%
Trad. ≥34 Mbit/s; 1%
Ethernet 10
Mbit/s; 16%
Ethernet 100 Mbit/s; 48%
Ethernet 1
Gbit/s; 23%
Ethernet 10 Gbit/s; 2%
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II.4.1.2. Banda ancha de alta calidad
El total de accesos de banda ancha de alta calidad minoristas comercializados en
2020 ascendía a 267.244, aportando unos ingresos totales de 207 millones de euros.
El número de accesos ha permanecido estable a lo largo del periodo, si bien se
muestra una tendencia a migrar conexiones a mayor velocidad, por cuanto que la
caída experimentada en la planta de la modalidad de hasta 20 Mbit/s es de la misma
magnitud que el incremento de la de hasta 100 Mbit/s, junto con velocidades mayores
en especial para 2020.
En los gráficos siguientes se recoge la evolución de las unidades comercializadas y
las cuotas por operador en los últimos años.
Gráfico 6. Accesos de banda ancha de alta calidad minoristas y cuotas totales
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
Respecto a las cuotas de mercado, en términos de unidades, Telefónica ha mantenido
una participación muy elevada de forma sostenida en el periodo 2015-2020, en torno
al 70% del total de accesos comercializados. Los operadores alternativos con mayor
cuota han sido Vodafone (en alza en los últimos años), Euskaltel (estable) y T-
Systems/Deutsche Telekom
25
con una participación ese mismo año del 8%, 6% y 6%,
respectivamente.
En relación con las cuotas por ingresos, Telefónica se ha mantenido entre el 80%
(2015) y el 74% (2020), a gran distancia de sus seguidores (Colt, Euskaltel y Orange
con cuotas del 7%, 5% y 5% respectivamente en 2020).
25
En junio de 2020, se llevó a cabo la escisión parcial de T-SYSTEMS ITC IBERIA, S.A.U. (en adelante,
T-Systems) a favor de DEUTSCHE TELEKOM GLOBAL BUSINESS SOLUTIONS IBERIA, S.L.U. (en
adelante, Deutsche Telekom), que implicó el traspaso a esta última de la unidad económica de la
primera dedicada al negocio de los servicios de telecomunicaciones a empresas.
238.050 245.633 240.443 264.781 260.833 267.244
218.936 207.568
173.914
169.062
139.184 114.515
1.544
2.967
7.130
10.616
9.725
7.960
14.354
29.511
49.358
68.591
85.517
92.620
903 2.120
7.149 8.714 14.353 18.924
2.313
3.466
2.891
7.798
12.054
33.225
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Accesos de banda ancha de alta calidad por
velocidades
Total
>300 Mbit/s
73% 72% 70% 71% 73% 70%
9%
8%
8%
7%
5%
6%
0,1%
0,3%
3%
5%
7%
8%
7% 7% 7% 6% 6% 6%
11%
13%
12%
11%
9%
10%
0%
20%
40%
60%
80%
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Cuotas de mercado por accesos
Telefónica
T-Systems/Deutsche Telekom
Vodafone
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II.4.1.3 Accesos totales de alta calidad minoristas
En conjunto, el número total de accesos de alta calidad minoristas comercializados en
2020 ascendía a 356.134 y aportaron unos ingresos totales de 787 millones de euros.
En los gráficos siguientes se recoge la evolución de las unidades comercializadas y
las cuotas por operador en los últimos años.
Gráfico 7. Accesos totales de alta calidad y cuotas totales minoristas
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
Como se puede observar, el número total de accesos de alta calidad ha
experimentado un aumento en los últimos años debido al crecimiento de los accesos
de banda ancha de alta calidad.
En cuanto a las cuotas de mercado, tal como se desprende del análisis individualizado
por servicios mostrado en los epígrafes anteriores, Telefónica ha mantenido su
posición como principal prestador de estos servicios con una cuota estable por encima
del 70% en términos de unidades, a gran distancia de sus competidores. Así, el
segundo y tercer operador, Euskaltel y Vodafone, consiguen unas cuotas modestas
del 7% en 2020, aunque el último operador mantiene un crecimiento estable.
En relación con las cuotas de mercado en términos de ingresos, Telefónica ha
mantenido estable su posición a lo largo de toda la serie analizada situándose en el
80% para 2020. Por su parte los principales seguidores consiguen unas cuotas muy
modestas, con tres operadores alrededor del 4%, Colt, BT/Evolutio y Euskaltel.
II.4.2. Cuotas de mercado por ingresos de servicios fijos a empresas
Para entender la dinámica competitiva del segmento empresarial, y dado que los
clientes compran un paquete multi-servicio, es útil ver el contexto y estado de
competencia en el global de servicios fijos para el segmento empresarial.
Desde la última revisión de 2016, Telefónica ha conseguido mantener su posición de
liderazgo. En efecto, en 2014 la cuota total de este operador en términos de ingresos
73% 73% 71% 72% 74% 71%
9%
8%
8%
8%
8%
7,4%
1%
1%
3%
4%
5%
6,6%
11% 12% 12% 11% 10% 10%
0%
20%
40%
60%
80%
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Cuotas de mercado por accesos totales
Telefónica G. Euskaltel Vodafone Resto
89.961 91.609 94.014 95.440 93.648 88.890
238.050 245.633 240.443 264.781 260.833 267.244
328.011 337.242 334.457 360.221 354.481 356.134
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Accesos totales de alta calidad
Lineas alquiladas Banda ancha de alta calidad TOTAL
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era del 70%
26
mientras que cinco años más tarde, en 2020, si bien se había reducido,
continuaba siendo muy elevada, del 61%. Es decir, este operador ostenta una posición
competitiva muy fuerte y ha conseguido mantenerla a lo largo del periodo de análisis.
Entrando a analizar las cuotas de mercado de Telefónica en función de las
características de los clientes, se puede observar que este operador mantiene una
posición destacada especialmente en las empresas que tienen más de una ubicación,
como muestra la siguiente tabla.
Tabla 3: Cuota de Telefónica por número de ubicaciones en términos de ingresos por
servicios fijos
27
Número de ubicaciones
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Una única ubicación
70,1%
69,4%
69,7%
66,1%
63,3%
59,7%
56,46%
Entre 2 y 10 ubicaciones
69,9%
68,1%
64,0%
64,8%
64,2%
60,9%
65,24%
Más de 10 ubicaciones
70,0%
69,4%
69,1%
69,4%
68,8%
66,9%
62,06%
Total
70,0%
69,0%
67,8%
66,8%
65,3%
62,9%
61,20%
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
Por otro lado, la posición de liderazgo de Telefónica en la prestación de servicios de
comunicaciones fijas se extiende a casi todos los niveles de facturación que aportan
los clientes, situándose en todos los casos por encima del 60% en 2020, a excepción
del segmento de facturación anual de menos de 1.500 euros (57%). Así, Telefónica
sólo experimenta una pérdida de cuota significativa, de 23 p.p., en el segmento de
facturación anual comprendido entre 1.500 y 12.000 euros anuales (aunque partiendo
de una cuota del 85%), seguido de lejos por el rango de entre 12.000 y 100.000, con
una reducción de casi 11 p.p. (es decir, menos de 2 p.p. por año de media); por el
contrario, en el rango superior la reducción es de sólo 2,7 p.p.
Respecto a este último rango, correspondiente a los clientes empresariales con mayor
gasto (superior a 100.000 euros mensuales), sobresale el hecho de que, a pesar de
ser los clientes potencialmente más atractivos, la cuota que Telefónica alcanza es muy
alta; situándose por encima del 62% y de forma casi invariable en el tiempo. Cabe
destacar, en especial, que este último rango de facturación es el que mayor porcentaje
de ingresos aporta sobre el total (en concreto un 44%).
26
Se excluyen los ingresos derivados de los servicios de comunicaciones móviles y se toman en
consideración solo los ingresos derivados del servicio de acceso de banda ancha junto con los servicios
de telefonía fija y servicios avanzados de datos (servicios con los que habitualmente se empaqueta la
banda ancha en el mercado empresarial). Esto es debido a que los servicios de comunicaciones
móviles se comercializan de forma conjunta pero también (y de forma significativa) de forma individual
por medio de planes específicos a autónomos y PYMES. Aun así, si se considerasen los ingresos
totales, la cuota de Telefónica ascenderían al 69% en 2020, en especial por el mayor peso relativo que
tienen los operadores con red móvil propia Vodafone y Orange en el conjunto del segmento empresarial
de las comunicaciones móviles.
27
Incluye: acceso de banda ancha, telefonía fija y servicios de datos avanzados.
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Tabla 4: Cuota de Telefónica según la facturación de los clientes en términos de ingresos por
servicios fijos
Facturación anual (€)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Menos de 1.500
66,4%
65,6%
68,3%
71,4%
66,9%
60,6%
57,4%
Entre 1.500 y 12.000
85,2%
81,3%
76,1%
68,5%
65,8%
61,1%
62,3%
Entre 12.000 y 100.000
71,2%
70,5%
66,1%
65,3%
63,9%
61,6%
60,3%
Más de 100.000
65,2%
65,0%
64,5%
64,1%
64,8%
65,2%
62,5%
Total
70,0%
69,0%
67,8%
66,8%
65,3%
62,9%
61,2%
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
Analizando las cuotas de mercado por operador, cabe mencionar que existe una gran
diferencia entre Telefónica y sus competidores inmediatos. Estos operadores están
liderados por Vodafone, con una cuota del 13,5% en 2020, quién además se erige
como el operador que ha mejorado más su posición en el total del mercado, en
concreto 6,5 p.p.
Tabla 5: Cuota de mercado por operador en términos de ingresos por servicios fijos
Operador
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Telefónica
70,0%
69,0%
67,8%
66,8%
65,3%
62,9%
61,2%
Vodafone
7,0%
8,1%
9,8%
10,4%
11,8%
11,9%
13,5%
Orange
5,9%
5,8%
5,7%
6,3%
7,4%
9,0%
9,1%
BT/Evolutio
6,6%
6,9%
7,2%
8,2%
7,3%
6,5%
6,6%
Euskaltel
4,4%
4,7%
4,9%
4,3%
4,2%
5,2%
4,5%
Colt
4,0%
2,8%
2,3%
1,8%
1,8%
2,1%
2,1%
ATT
0,8%
0,9%
0,8%
0,8%
0,9%
1,2%
1,6%
Resto
1,2%
1,8%
1,5%
1,4%
1,3%
1,4%
1,4%
Total
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
Analizando en profundidad el sub-segmento empresarial de mayor valor (clientes
empresariales con un gasto superior a 100.000 euros anuales), se aprecia como la
situación competitiva cambia. En este segmento, un operador de nicho especializado
como es BT/Evolutio
28
, es, con gran diferencia y de forma sostenida en el tiempo, el
operador que aporta mayor presión competitiva a Telefónica, con una cuota de
mercado que no desciende en ningún momento por debajo del 14%. Por su parte,
Telefónica, que conseguía mantener intacta su cuota de mercado situada desde 2014
a 2019 en el 65,2%, experimenta una caída de 3 p.p. en 2020.
28
En abril de 2020, BT España Compañía de Servicios Globales de Telecomunicaciones S.A.U. se
escindió en dos nuevas compañías: Evolutio Cloud Enabler S.A. (que pasa a prestan la mayor parte de
la actividad de la anterior empresa) y BT Global ICT Business Spain, S.L.U.
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El cambio más significativo en la evolución de las cuotas de los alternativos en este
sub-segmento viene dado por la caída de la cuota de mercado de Colt, del 6,8% al
3,3%, pasando de la tercera posición que ostentaba en 2014 hasta la séptima en 2020.
Por su parte, Vodafone, Orange y ATT han incrementado sus cuotas en 2,1 p.p., 2,8
p.p. y 1,8 p.p. respectivamente, aunque los tres operadores consiguen una cuota de
mercado discreta comparados con BT/Evolutio.
Tabla 6: Cuota de mercado por operador (en términos de ingresos por servicios fijos) de
clientes empresariales con una facturación mayor a 100.000 euros
29
,
30
Operador
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Telefónica
65,2%
65,0%
64,5%
64,1%
64,8%
65,2%
62,5%
BT/Evolutio
14,4%
15,0%
15,5%
18,0%
16,2%
14,0%
14,3%
Vodafone
4,2%
4,8%
5,7%
5,1%
6,1%
5,7%
6,3%
Orange
2,3%
2,7%
3,0%
3,4%
3,8%
4,2%
5,1%
Euskaltel
4,3%
4,4%
4,3%
3,3%
3,1%
4,2%
3,6%
ATT
1,5%
1,6%
1,4%
1,4%
1,7%
2,2%
3,3%
Colt
6,8%
5,0%
3,9%
3,1%
3,1%
3,2%
3,3%
Resto
1,3%
1,5%
1,7%
1,6%
1,3%
1,4%
1,5%
Total
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
II.4.3. Costes de cambio
Un aspecto fundamental que afecta a la dinámica competitiva en este mercado
minorista son los elevados costes de cambio.
En efecto, los clientes empresariales que contratan los servicios minoristas de acceso
de alta calidad deben hacer frente a unos altos costes de cambio a la hora de contratar
un nuevo operador, por lo que este tipo de empresas son más reacias al cambio. Esto
viene dado por la complejidad de este tipo de servicios junto con las soluciones
empresariales ya vistas que vienen asociadas a los mismos.
En primer lugar, la empresa demandante debe dedicar un elevado número de recursos
a, por un lado, recabar la información necesaria para analizar sus necesidades de
29
El análisis de cuotas de mercado por centros de trabajo arroja las mismas conclusiones, aunque las
diferencias son todavía mayores lo cual muestra de nuevo el impacto que tiene el carácter multi-centro
de este segmento sobre la cuota de Telefónica. En concreto, este operador, como se ha visto más
arriba, obtiene un 62,6% del mercado, mientras que la cuota de BT/Evolutio asciende a un 16% y la de
Vodafone a un 3,9%.
30
A diferencia del segmento en su conjunto, si se calculan las cuotas de mercado totales, incluyendo
también servicios móviles, Telefónica todavía consigue un mayor porcentaje de los ingresos llegando
hasta el 69,3% para clientes de más de 100.000 euros, o 75,1% para clientes con más de 10
ubicaciones. Este resultado es una muestra del efecto que tienen los paquetes integrados de servicios.
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conectividad a futuro y mantener reuniones con los operadores interesados para
detallar dichas necesidades y para valorar las ofertas recibidas.
En segundo lugar, en caso de decidir contratar con un nuevo proveedor, el cambio de
operador supone un proceso de migración que ocasiona molestias y la necesidad de
adaptarse a la nueva solución técnica (como formación requerida para conocer los
sistemas de información con el operador o el funcionamiento de los nuevos equipos
en el domicilio del cliente), así como una carga de trabajo muy elevada para los
departamentos de tecnología de las empresas que acompañan los trabajos del
personal del propio operador.
Además, aumenta el riesgo de interrupción en la disponibilidad del servicio durante el
cambio de solución técnica, lo cual puede suponer una disrupción en la actividad
normal de la empresa, con el consecuente coste económico elevado que ello conlleva.
Así pues, para captar dichos clientes, los operadores alternativos deben proporcionar
mejoras sustanciales en precio (como rebajar los costes recurrentes y no aplicar
costes iniciales) o servicios, a la vez que deben soportar duplicidades por hacerse
cargo de los servicios del operador saliente hasta que no instalen los suyos propios.
Por último, el empaquetamiento de servicios aumenta el coste de cambio. Cabe
destacar que una parte muy importante del total de ofertas comercializadas con
servicios de datos se venden empaquetadas con otros servicios de comunicaciones
electrónicas, incluyendo los servicios móviles
31
.
II.5. ANÁLISIS GEOGRÁFICO
El análisis realizado en los apartados anteriores se enmarca en un ámbito nacional.
Cabe preguntarse si es necesario efectuar un análisis geográfico en un ámbito más
reducido.
Desde el punto de vista de la demanda, ésta se encuentra allí dónde están las
ubicaciones empresariales con necesidades de comunicación sofisticadas. Una parte
muy relevante de las principales sedes de las grandes empresas se concentra en los
grandes núcleos urbanos y es donde los operadores han realizado un mayor esfuerzo
inversor. A tenor de lo anterior, podría plantearse la conveniencia de acometer un
análisis geográfico en un ámbito inferior al nacional. No obstante, el ya explicado
carácter multicentro de los clientes minoristas que contratan en su mayoría estos
servicios avanzados de datos es un aspecto determinante que debe ser considerado.
En efecto, como se ha visto en la tabla 1 “Distribución de la facturación por servicio y
tamaño del cliente” los clientes empresariales que emplean este tipo de conexiones
minoristas en su mayoría disponen de varias ubicaciones. Esto es debido
principalmente a que, como se ha descrito, uno de los principales usos de los accesos
de alta calidad fijos es la constitución de redes privadas o redes privadas virtuales
que, por definición, implican a clientes empresariales que disponen de varias oficinas
con el objetivo de interconectar todas ellas.
31
[CONFIDENCIAL ].
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Como se observa en la siguiente gráfica, el 60% de las líneas alquiladas minoristas
se concentra en las empresas que tienen más de 10 centros de trabajo. En el otro
extremo, solo el 7% se presta a empresas con una sola ubicación.
Gráfico 8. Líneas alquiladas en función del número de centros del cliente final (2020)
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
Cabe destacar de nuevo que las empresas exigen que sea un solo operador quien les
diseñe y construya una solución integral de telecomunicaciones con el objetivo de
optimizar la gestión de sus servicios internos de comunicaciones. Por tanto, para un
operador alternativo, no poder prestar el servicio a una sola oficina, por pequeña que
sea, puede suponer la pérdida de una gran cuenta. Esta pérdida todavía es más
relevante teniendo en cuenta que este cliente puede tardar varios años en volver a
valorar una nueva oferta (contrato típico de cuatro años), pero también por las
reticencias de los clientes a la migración a un nuevo operador por los elevados costes
de cambio (una vez perdido el cliente es más difícil recuperarlo).
Para entender la importancia estratégica de este tipo de clientes para los operadores,
conviene señalar que, de los datos recabados, se obtiene que unas pocas empresas
multi-centro aportan un porcentaje muy elevado del mercado en términos de ingresos.
En concreto, alrededor de unas 3.500 empresas, un 0,13% del total del mercado,
suponen el 40% del total de ingresos del mercado de comunicaciones empresariales
en 2020. Por todo ello, para los operadores alternativos es esencial poder ofrecer
servicios minoristas con cobertura nacional.
Por último, cabe añadir que, dado el coste de los servicios de acceso de alta calidad
en el conjunto de los costes empresariales de una ubicación, no es de esperar que las
empresas decidan mover su centro de trabajo a otra ubicación solo por un aumento
de precios no muy elevado de estos servicios.
Desde el punto de vista de la oferta, no existen diferencias significativas por zonas
geográficas en cuanto a las ofertas minoristas que los operadores prestan, ya sean
1 sede
7%
2-5 sedes
23%
6-10 sedes
10%
>10 sedes
60%
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éstas en precios, capacidades o condiciones comerciales. Telefónica tiene una red de
escala nacional y se observa que la mayoría de los operadores prestan servicios en
dicho ámbito. En este sentido, como las grandes empresas tienen centros de trabajo
dispersos por toda la geografía nacional y contratan servicios de forma unificada, los
operadores no ofrecen precios diferenciados para una conexión de la misma
capacidad/calidad en dos puntos geográficos distintos (por ejemplo, en provincias
distintas).
Así, a las empresas se les ofrece una solución completa y los operadores compiten
en confeccionar la mejor oferta global, no basándose en una diferenciación geográfica
en precios.
Respecto a las potenciales diferencias en cuotas de mercado en función de la zona
geográfica, dadas las características de la demanda y oferta explicadas, no existe tal
posibilidad de división geográfica del mercado. La competencia por un solo contrato
multi-centro por cliente hace que las cuotas de mercado geográficas del segmento
empresarial no sean representativas, pues se asignarán todos los ingresos de un
cliente íntegramente al domicilio de su sede social. Asimismo, hay que recordar que
el mercado no ha variado grosso modo desde la anterior revisión cuando se identificó
un mercado nacional.
Por otro lado, si se atiende a la cuota de Telefónica en función del número de líneas
alquiladas y de accesos de banda ancha de alta calidad, cabe señalar que, a diferencia
de lo que ocurre en el mercado de masas, la cuota nacional de Telefónica es muy
elevada, superior al 66% en ambos casos, como se ha visto en el apartado II.4.1.
Cuotas de mercado por servicios. En concreto, del 75% en líneas alquiladas y del 67%
en banda ancha de alta calidad.
De forma adicional a los anteriores indicadores, en aras de una mayor completitud en
la valoración de este aspecto, esta Comisión ha llevado a cabo un análisis geográfico.
En concreto, de las cuotas de mercado de Telefónica en los ejercicios 2019 y 2020 en
aquellos municipios con una población mayor a 100.000 habitantes, que suman un
total de 63 ciudades, y el agregado del resto de municipios españoles.
Pues bien, los resultados muestran como Telefónica ostenta una cuota de mercado
por número de accesos de alta calidad muy elevada en casi todos los municipios. En
particular, en el ejercicio 2020, la cuota de mercado de Telefónica es como mínimo
del 60% en 51 de estas ciudades y solo en cinco ciudades su cuota es inferior al 50%.
Tabla 7. Cuota de mercado de Telefónica por municipio y por número de líneas
32
[INICIO CONFIDENCIAL]
[FIN CONFIDENCIAL]
32
Existe una ligera desviación, no significativa, entre la cuota total de Telefónica a partir del análisis
geográfico y del desglose por servicios. Esto es debido a diferencias menores entre los datos aportados
de varios operadores para los distintos requerimientos de información.
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En definitiva, puede concluirse que las condiciones de competencia son homogéneas
en todas las zonas geográficas y, por tanto, el mercado tiene carácter nacional, al
igual que en la anterior revisión.
II.6. CONCLUSIONES DEL ANÁLISIS DE LOS SERVICIOS MINORISTAS
Los demandantes de los servicios minoristas aguas abajo del mercado de acceso
mayorista de alta calidad son empresas (y administraciones públicas) con
necesidades intensivas en servicios avanzados de datos, que contratan
mayoritariamente ofertas personalizadas por múltiples años que incluyen paquetes de
servicios para enlazar todas sus oficinas distribuidas por todo el territorio nacional.
Los operadores, para poder competir en este mercado, deben poder ofrecer
conectividad en todos y cada uno de los centros de trabajo, ya que las empresas
exigen un solo proveedor que aporte una solución integral. Dada la disparidad de
necesidades de las distintas ubicaciones, esta solución es multi-acceso, debiendo
aportar servicios de banda ancha de alta calidad junto con líneas alquiladas.
Del análisis de los principales competidores en el segmento empresarial se constata,
en primer lugar, que Telefónica lidera el mercado en todos los sub-segmentos de
forma contundente, con una cuota por ingresos de servicios fijos empresariales del
61% y que sus inmediatos seguidores están a gran distancia del operador histórico
(Telefónica multiplica en varias veces sus cuotas de mercado). Esta situación ha
permanecido inalterada respecto a la anterior revisión del mercado aprobada en 2016.
En segundo lugar, se constata que existe un entorno competitivo diferencial en función
de la dimensión de las empresas-cliente y en especial del número de ubicaciones de
estas. Por un lado, en términos generales, en los rangos de facturación inferiores
(pocas oficinas), se encontrarían las empresas más pequeñas, de hasta pequeña y
mediana empresa y, en la parte superior, las empresas con un elevado gasto y
numerosas ubicaciones. En este último tipo de clientes, donde se ofrecen dichas
ofertas personalizadas multi-producto, los operadores especializados en empresas
juegan un papel fundamental en ejercer presión competitiva a Telefónica.
Dado lo anterior, el mercado relevante geográfico es nacional.
II.7. IMPACTO DE LA PANDEMIA DE COVID-19
La crisis sanitaria provocada por el brote de coronavirus y las medidas excepcionales
adoptadas
33
por el Gobierno de España con el objetivo de frenar su expansión entre
la población y reducir el impacto en la economía, ha puesto todavía más en valor la
importancia de las infraestructuras de telecomunicaciones y de la conectividad (ej.
para garantizar el teletrabajo y fomentar las videoconferencias).
Por lo que respecta al mercado empresarial, las citadas medidas adoptadas, como el
confinamiento de los ciudadanos en sus casas y el cierre temporal de empresas, puso
en evidencia la importancia de las VPN para seguir desarrollando la actividad
33
Desde la aprobación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de
alarma.
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empresarial mediante el teletrabajo y acceso remoto a los datos, además de la
necesidad de avanzar en la digitalización de los procesos y en la relevancia de seguir
impulsando el comercio electrónico.
Ante esta nueva situación, se prevé que las empresas demanden servicios de
conectividad más avanzados, aunque otra consecuencia del coronavirus, al menos en
el corto plazo y medio plazo, es una disminución de los ingresos para los operadores
debido a las consecuencias de la crisis económica derivada de la pandemia.
Por consiguiente, continúa siendo imprescindible la existencia de un marco regulatorio
que fomente la competencia en el mercado de acceso de alta calidad y la inversión
eficiente en redes. Todo ello, para asegurar que las empresas disfruten de los mejores
servicios, condiciones y precios, con los que hacer frente a la nueva situación y
promover así la reactivación de la economía.
III. MERCADO MAYORISTA DE ACCESO FIJO DE ALTA CALIDAD
Una vez concluido el análisis de los servicios minoristas empresariales, debe
analizarse a continuación el mercado mayorista conexo. Para ello, se comenzará con
un breve estudio de las diferentes opciones mayoristas existentes para ofrecer
accesos de alta calidad fijos minorista, para después analizar en detalle los servicios
mayoristas relevantes.
III.1. OPCIONES TÉCNICAS SOBRE LAS QUE SE PUEDEN OFRECER ACCESOS
DE ALTA CALIDAD
Para prestar el servicio minorista definido con anterioridad, y así ofrecer tanto servicios
de líneas alquiladas terminales como de banda ancha de alta calidad, un operador
tiene varias opciones:
a) Desplegar una red propia de acceso:
Es la opción que tiene mayores posibilidades de diferenciación en la oferta y
constituye el nivel más elevado de competencia en infraestructuras,
permitiendo a los operadores evolucionar su red y con ello su oferta de
servicios de manera independiente. El despliegue puede estar basado en la
construcción de una planta externa propia, pero también existe la posibilidad
de hacer uso de la planta externa (infraestructura pasiva) de otro operador.
En este caso, un operador utilizaría los elementos de obra civil (canalizaciones
y conductos) de terceros.
La arquitectura de la red de acceso desplegada sobre la que se ofrecen
servicios de línea alquilada y de banda ancha es distinta. Mientras que, para
ofrecer circuitos, los operadores realizan despliegues punto a punto (PaP),
para la prestación de servicios de banda ancha de alta calidad, la red de
acceso tiene una arquitectura compartida, y además es la misma que soporta
también a los servicios de banda ancha del mercado de masas.
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En la actualidad en España, ejemplos de operadores con red de acceso
propia
34
para prestación de servicios de banda ancha de alta calidad son tanto
Telefónica como el resto de los operadores que han realizado despliegues de
fibra (xPON) o red de cable, como es el caso de Orange, Vodafone, MasMóvil,
Euskaltel y operadores locales como Adamo o los presentes en AOTEC. Por
otro lado, para la prestación de circuitos, si bien Telefónica es la única con
una red de fibra PaP con amplia cobertura, otros operadores han realizado
algún despliegue puntual y limitado de fibra PaP para prestar circuitos en
alguna ubicación. Entre ellos, además de los anteriormente señalados,
también se encuentran operadores especializados en empresas como
BT/Evolutio y Colt.
b) Emplear servicios mayoristas de acceso directo de otro operador:
Un operador puede usar accesos directos mayoristas de otros operadores
para poder alcanzar la ubicación y provisionar el tipo de servicio demandado.
Un ejemplo sería utilizar los servicios relacionados con la desagregación del
bucle de abonado regulados en la Oferta de Bucle de Abonado (OBA) o la
desagregación virtual de la fibra regulada en NEBA local.
c) Emplear servicios mayoristas de acceso indirecto de otros operadores:
En este caso se hace uso de un servicio mayorista activo prestado por otro
operador que le permite alcanzar la ubicación final en la que se debe prestar
la conectividad de forma indirecta, mediante el transporte de la señal hasta su
punto de presencia en el que recibe el tráfico.
Para la provisión de conexiones mediante líneas alquiladas, un ejemplo de
este acceso sería contratar circuitos alquilados terminales mayoristas a
Telefónica o a otros operadores. En el caso de Telefónica, las condiciones de
prestación, incluyendo los precios, se encuentran reguladas en la Oferta de
Referencia de Líneas Alquiladas (ORLA) tanto para las interfaces
tradicionales (hasta 155 Mbit/s) como para las Ethernet (hasta 1 Gbit/s). En el
caso de conexiones de banda ancha de alta calidad, un ejemplo de servicio
mayorista sería el NEBA empresas, prestado por Telefónica.
En la figura siguiente se recoge un ejemplo de cómo un operador alternativo puede
cubrir mediante diferentes formas de acceso los requerimientos de una empresa multi-
centro (en concreto, una entidad bancaria):
34
Ya sea basada en planta externa propia o de terceros.
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Gráfico 9. Diferentes requerimientos de acceso para empresas multi-centro
Fuente: Elaboración propia, CNMC.
La figura muestra que un operador alternativo, en el diseño de una solución de
telecomunicaciones para una empresa, puede tener la necesidad de disponer de
diferentes servicios mayoristas. En el ejemplo anterior, el operador alternativo podría
recurrir al acceso mayorista de las canalizaciones de Telefónica para acceder con fibra
óptica propia a la sede principal
35
, utilizar las líneas alquiladas (tradicionales y
Ethernet) de la ORLA para las oficinas, y conexiones de banda ancha reguladas para
cajeros remotos y acceso doméstico a la Intranet de la empresa por parte de los
empleados. En este sentido, no debe perderse de vista que el presente análisis se
centra en los servicios mayoristas de alta calidad. En el siguiente apartado se define
el mercado relevante.
III.2. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE
Para definir el mercado de acceso fijo de alta calidad al por mayor se partirá, para su
revisión, de la definición llevada a cabo en la anterior ronda de análisis.
III.2.1. Definición del mercado relevante de producto
En la revisión de 2016, se concluyó que el mercado 4/2014 incluye tanto el servicio
mayorista de líneas alquiladas como el servicio mayorista de acceso de banda ancha
de alta calidad (acceso de banda ancha empresarial). Ambos servicios se
consideraron como insumos imprescindibles que los operadores que comercializan
ofertas al segmento empresarial necesitan para competir en el mercado minorista.
El mercado mayorista de líneas alquiladas terminales se definió, en la Resolución de
11 de abril 2013, como “aquél en el que se suministra capacidad de transmisión fija,
simétrica, sin funcionalidades de conmutación que el usuario pueda controlar y que
formará parte de la red de acceso del operador que demanda el servicio, con
independencia de la tecnología utilizada para suministrar la capacidad”. Así, dado el
patrón de sustitución en el minorista, los circuitos con interfaces tradicionales y
Ethernet se incluyeron en el mismo mercado, así como las diferentes velocidades que
35
La oferta MARCo permite a los operadores desplegar fibra óptica para constituir sus redes de acceso.
Un operador puede, por tanto, utilizar la oferta MARCo de Telefónica para prestar una línea alquilada
minorista o una conexión de banda ancha de alta calidad.
Sede
principal
Oficina
Provincial
Oficina
Local
Cajero
Remoto
Domicilio
Empleado
Red
operador
Fibra propia
(opción a usar
canalizaciones de
Telefónica mediante
MARCo)
Línea
alquilada
(Ethernet)
Línea
alquilada
(2 Mbit/s)
Banda
ancha
con
garantías
Banda
ancha
sin
garantías
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se pueden prestar. Al respecto, se le impuso a Telefónica la obligación de proporcionar
un “circuito entre la central (…) de Telefónica y el domicilio de un cliente del operador
o un elemento de la red de acceso del operador demandante del servicio”, por lo tanto,
dado que son técnicamente análogas, también se consideraron incluidos en el
mercado los circuitos que los operadores emplean para conectar sus nodos, tales
como estaciones móviles o armarios de una red FTTH, y completar así sus redes de
acceso en zonas en las que no cuentan con cobertura propia. Por el contrario, los
circuitos alquilados troncales fueron considerados como no sustituibles al formar parte
de la red de transporte de los operadores.
Respecto al servicio indirecto de banda ancha mayorista
36
de alta calidad incluido en
el mercado 4/2014, en la Resolución de 2016 la CNMC indicó que se correspondía
con la variante empresarial del servicio de acceso indirecto NEBA en vigor, tanto en
su modalidad cobre como fibra. Por ello, NEBA empresas debía incluir
necesariamente las siguientes características diferenciales: (i) Acuerdos de Nivel de
Servicio (ANS) de mantenimiento premium y (ii) tráfico prioritario (de mayor
calidad/prioridad que el best-effort
37
).
En relación con el tipo de usuario final al que se presta servicios de acceso de alta
calidad, en la anterior revisión se constató que las condiciones de competencia que
se observan en el segmento empresarial son diferentes a las del segmento de masas,
con la existencia de clientes sofisticados y operadores especializados, ambos con
características y necesidades diferenciadas.
En este sentido, dada la baja relevancia de los despliegues de red propia y acceso
local mayorista para que los operadores alternativos pudieran interconectar las
múltiples oficinas de los clientes, no se incluyó la auto-prestación en el mercado
mayorista relevante de acceso indirecto. Es decir, dada la falta de la necesaria
ubiquidad de estas redes alternativas para poder interconectar todos los centros de
trabajo de una misma gran empresa (si un operador no llega a una sola oficina puede
perder el contrato), los operadores alternativos no ejercerían una presión competitiva
suficiente, aunque quisieran competir en el mayorista con Telefónica ofreciendo
acceso indirecto de banda ancha.
A juicio de los servicios de esta Comisión, para la definición del mercado pertinente a
efectos del presente análisis, de forma preliminar se constata que, a tenor de la
descripción relativa a los servicios minoristas de acceso de alta calidad, no ha habido
modificaciones relevantes en el mercado en lo que concierne a estos aspectos, por lo
que las conclusiones alcanzadas en la anterior ronda continuarían siendo vigentes.
36
El servicio de acceso indirecto de banda ancha al por mayor se definió como “aquél mediante el cual
los operadores que prestan servicios en el mercado minorista lo hacen sobre la red de otro operador
mediante una conexión entre su red y la red de otro operador con acceso a los usuarios ”.
37
Por tráfico best-effort se entiende tráfico de datos sin garantías de calidad (es decir, sin prioridad
respecto a otros tráficos), adecuado para aplicaciones que no necesitan garantizar parámetros de
calidad de servicio (QoS, por sus siglas en inglés) para funcionar correctamente. Es usado de forma
habitual para prestar acceso a Internet.
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En todo caso, a continuación, se realiza un análisis pormenorizado y actualizado de
la sustituibilidad entre los servicios afectados.
III.2.1.1. Sustituibilidad entre el acceso indirecto empresarial y los segmentos
de terminación de líneas alquiladas
En relación con los servicios de referencia, en la anterior revisión se señaló que NEBA
empresas y ORLA son servicios con un cierto grado de sustituibilidad, en especial
entre las líneas alquiladas de menor capacidad y los servicios de banda ancha con
garantías.
No obstante, como también se ha indicado, mantienen características diferenciadas
(en términos de garantías y reserva de recursos, de velocidad, de calidad y fiabilidad
etc.) que un operador deberá tener en cuenta para ajustarse a los requerimientos
técnicos demandados por los clientes en cada una de las oficinas. Así, como también
se ha dicho, el servicio NEBA empresas se presta sobre la red de acceso FTTH/PON
de Telefónica con una arquitectura compartida, mientras que los circuitos alquilados
de la ORLA se prestan sobre una red de acceso de fibra PaP dedicada.
En todo caso, ambos servicios mayoristas, NEBA empresas y ORLA, serían
intercambiables por una cadena de sustitución. Así, se constata cierta sustitución
entre las líneas alquiladas de menor capacidad y los servicios de banda ancha NEBA
empresas con garantías, tal y como ya se ha señalado también al describir los
servicios descendentes en el mercado minorista asociado.
Las características de una cadena de sustitución implican que los servicios en los
extremos pueden tener características diferentes: acceso de banda ancha mayorista
de baja velocidad frente a un segmento terminal de línea alquilada mayorista de muy
alta capacidad.
La evolución de las capacidades soportadas por las conexiones de banda ancha ha
creado una zona gris entre ambos servicios. Así, desde el punto de vista del operador
que demanda el servicio, determinadas conexiones de banda ancha mayorista (en
especial, las que garantizan unos caudales reducidos) pueden ser sustitutivas de
circuitos alquilados de baja velocidad.
Así, si bien es cierto que las diferencias en la arquitectura y la reserva de recursos en
los servicios de línea alquilada se traducen en una mayor flexibilidad y unas mayores
prestaciones medidas en parámetros de calidad (QoS, según sus siglas en inglés) y
disponibilidad del servicio, en los casos en que su arquitectura sea compatible y los
requisitos técnicos no sean muy estrictos, el servicio de acceso de banda ancha de
alta calidad puede resultar suficiente para cubrir las necesidades demandadas.
En efecto, los servicios mayoristas de líneas alquiladas terminales de nx64 Kbit/s han
ido reduciendo su número hasta quedar solo 406 circuitos en 2020, al haber sido
sustituidos por conexiones de banda ancha de alta de calidad. Esta sustitución ya se
producía mucho antes de la introducción del servicio NEBA empresas sobre fibra.
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Servicios de banda ancha con menores capacidades, como el GigADSL de Telefónica,
basado en tecnología ATM
38
, ya permitían la sustitución.
Por ejemplo, una conexión NEBA empresas con 600 Mbit/s simétricos con un caudal
garantizado del 5% (lo que implicaría 30 Mbit/s garantizados) podría ser suficiente en
determinadas ocasiones para satisfacer las necesidades de un cliente en lugar de
contratar una línea alquilada de 2 Mbit/s o incluso 10 Mbit/s cuando el aspecto
relevante fuera dicha velocidad garantizada genérica.
Asimismo, además de la sustitución en cadena, cabe destacar que, desde el punto de
vista de la demanda, ambos servicios, banda ancha de alta calidad y líneas alquiladas,
son imprescindibles, de forma complementaria, para satisfacer las diferentes
necesidades de conectividad en las ubicaciones de una empresa.
Desde el punto de vista de la oferta, la sustituibilidad está menos clara, entre otros
motivos, sobre todo por el hecho que los servicios se proveen mediante redes de
acceso con arquitecturas distintas, aunque en ambos casos los puntos de conexión
mayorista y el ámbito de cobertura puedan ser de hasta nivel provincial. Así, puesto
que para la provisión de líneas alquiladas terminales en general se requiere de una
red de fibra con arquitectura PaP, los operadores que ofrecen dichos servicios la
despliegan de forma muy puntual y localizada al no disponer de coberturas
importantes con dicha arquitectura.
A excepción de la red de Telefónica, no hay despliegues de fibra PaP que puedan
ofrecer el grado de cobertura requerido para satisfacer las necesidades multi-centro
demandadas por el segmento empresarial. De hecho, los operadores que han
realizado despliegues de red propia más importantes han optado por una arquitectura
de red compartida, ya sea mediante cable o mediante fibra/GPON destinados en su
mayoría al segmento del mercado de masas focalizándose normalmente en aquellas
zonas con una mayor densidad de población y menos en zonas empresariales.
No obstante, el caso de Telefónica muestra que disponer de una red de fibra con una
cobertura elevada es una ventaja para poder hacer despliegues PaP en más lugares.
Es decir, se produce una cierta sustitución asimétrica de la oferta, de tal manera que
despliegues de red masivos de fibra para una red compartida son de cierta utilidad
para realizar despliegues específicos PaP, pero a la inversa no sucede lo mismo.
En conclusión, dada la cadena de sustitución identificada desde el punto de vista de
la demanda entre líneas alquiladas terminales y banda ancha de alta calidad, se
propone definir el mercado incluyendo a ambos tipos de servicios.
38
ATM, siglas de Asynchronous Transfer Mode, es un protocolo de transmisión de datos que permite
implementar niveles de calidad en algunas de sus modalidades y que era utilizado en el servicio
GigADSL que fue desregulado mediante Resolución de 21 de diciembre de 2017 (OFE/DTSA/002/17
Cierre GigADSL).
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III.2.1.2. Sustituibilidad entre los segmentos de terminación de líneas alquiladas
para uso empresarial y para uso como conexión de nodos de la red de
acceso
Desde el punto de vista de la demanda ambos tipos de accesos son sustituibles. Tal
y como exponía WIK
39
en su informe para la CE en el marco de la preparación de la
Recomendación de mercados de 2020, las características de una y otra conexión son
análogas desde el punto de vista técnico, dado que los equipos necesarios y las
especificaciones de los enlaces de fibra de alta capacidad utilizados para el backhaul
fijo y móvil no difieren grosso modo de los utilizados para las líneas alquiladas de
mayor calidad proporcionadas a los usuarios finales, como las grandes empresas.
La evolución de la tecnología móvil y de las redes fijas con crecimientos significativos
de las demandas de ancho de banda requiere de soluciones de circuitos de alta
capacidad en el backhaul en línea con las soluciones de los circuitos más potentes
demandados en el ámbito empresarial.
A efectos prácticos, el uso es equivalente puesto que ambas conexiones se emplean
para transportar el tráfico entre dos puntos delimitados, con una capacidad simétrica
y completamente reservada y disponible, así como con una calidad garantizada. En
ambos casos, la provisión del servicio conlleva alcanzar la ubicación en la que se
encuentra la empresa o nodo a través de la red de acceso de la última milla y entregar
el servicio de línea alquilada en el punto de interconexión entre ambas redes
40
. La
ubicación de la empresa o nodos a conectar es equivalente, pudiendo incluso estar
en un mismo edificio, ya sea con una estación base en la azotea o con un nodo de
acceso fijo en los bajos o locales comerciales.
Los precios de los servicios de backhaul serían equivalentes a los precios de los
servicios para el mercado empresarial de mayor calidad con ancho de banda
totalmente reservado y garantizado en tanto que están basados en las mismas
soluciones tecnológicas y con calidades idénticas y los mismos alcances. A modo de
ejemplo cabe señalar que, al prestar servicios mayoristas de circuitos terminales,
ocurre que los operadores alternativos no distinguen y desconocen si se trata de
servicio para conectar una empresa final o para la conexión de nodos de acceso del
operador contratante, sin que el precio sea tampoco un parámetro que permita
diferenciarlos. Asimismo, debe señalarse que los servicios de Entrega de Señal (EdS)
basados en la modalidad de circuitos de las distintas ofertas de referencia mayoristas
reguladas de Telefónica aplican precios regulados de circuitos terminales basados en
una metodología retail minus, es decir sobre una misma base de precios minoristas
de clientes finales.
Desde el punto de vista de la oferta también es sustituible al tratarse en definitiva del
mismo servicio. Un operador que lo esté prestando como servicio mayorista a otro
39
“Study on Future electronic communications product and service markets subject to ex-ante
regulation”. Disponible en: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/study-future-electronic-
communications-product-and-service-markets-subject-ex-ante-regulation
40
Que en el caso de los servicios regulados tiene un alcance provincial
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operador que lo usa para conectar a empresas-cliente, lo puede prestar de forma
inmediata a otro operador que lo use para dar conectividad a sus nodos de acceso,
sean de la red fija o sus estaciones base móviles. Como se ha señalado ya en el
análisis de la demanda, el tipo de servicio, solución tecnológica empleada,
prestaciones y situación de las ubicaciones a conectar es equivalente.
III.2.1.3. Sustituibilidad del acceso indirecto empresarial con el acceso
indirecto del mercado de masas y con la desagregación virtual
Por último, cabe valorar si existe sustituibilidad entre los servicios NEBA empresas,
por un lado, y los servicios NEBA del mercado de masas y NEBA local, por el otro
lado.
Como se verá, desde el punto de vista de la demanda, estos servicios presentan
diferencias significativas que provocan que los operadores solicitantes de acceso no
los consideren como sustitutivos.
El servicio NEBA empresas requiere de la contratación de un mantenimiento premium,
en la actualidad con resolución de averías del día siguiente, que conlleva de un coste
añadido. Por su parte, tanto NEBA local como NEBA del mercado de masas no tienen
dicho coste asociado y el tiempo de reparación se sitúa entre las 48 y las 72 horas,
una vez trasladada la incidencia.
En el mismo sentido, el primer servicio mayorista no permite la contratación de tráfico
en la modalidad best-effort (a excepción de un tráfico residual de señalización para
permitir tareas complementarias como la gestión de red o control de los equipos de
cliente), por lo que los operadores contratantes deben elegir entre calidad gold o real-
time, cuyos costes son mucho mayores, si bien esta característica permite cubrir las
demandas empresariales y ofertar aguas abajo una calidad de servicio mejorada de
dicho tráfico priorizado, en términos de parámetros como pérdida de paquetes, retardo
o jitter.
Dependiendo de la calidad requerida, el precio mensual a pagar por el operador
alternativo puede variar de forma notable, aunque en todo caso el precio es
sensiblemente mayor que el NEBA del mercado de masas. Por su parte, este último
servicio mayorista está orientado al acceso a Internet, con una baja priorización
(tráfico best-effort), lo que implica que la reserva de capacidad por conexión es baja
en el punto de agregación comparada con NEBA empresas.
En relación con el número de puntos a conectar para tener cobertura nacional, por un
lado, tanto el NEBA empresas como el NEBA del mercado de masas son servicios
con los mismos puntos de agregación, que se implementan a nivel regional (50 puntos
en la actualidad). No obstante, se requiere que el operador demandante mantenga
puntos de agregación diferenciados para cada tipo de NEBA regional, es decir, que
debe soportar un punto de agregación para el servicio empresarial y otro distinto para
el mercado de masas, lo cual dificulta su sustitución.
Por otro lado, el servicio mayorista NEBA local es un servicio de desagregación virtual
de FTTH basado en un servicio activo, donde el punto de interconexión del operador
se sitúa a nivel local (central cabecera). Por ello, los operadores especializados en
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empresas difícilmente podrán emplear este tipo de servicio de forma masiva y solo lo
acabarán usando en zonas donde concentren una parte elevada de su demanda.
[INICIO CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL].
Tabla 8. Comparativa costes NEBA
[DATOS CONFIDENCIALES]
Alta
Cuota
mensual
FTTH
Mantenimiento
premium
Precio
capacidad
Acceso
Precio medio por
línea41
NEBA empresas
68,17 €
19,93 €
10 €/mes
Gold: 2,69
€/Mbit/s42
Regional
[ ] €/mes
NEBA mercado de
masas
68,17 €
16,68 €
-
Best-effort: 2,23
€/Mbit/s
Regional
[ ] €/mes43
NEBA Local
68,17 €
16,68 €
-
-
Local
18,57 €/mes
Fuente: CNMC. Elaboración propia.
III.2.1.4. Conclusión
De acuerdo con las conclusiones alcanzadas sobre los servicios de acceso fijo de alta
calidad al por mayor, se propone incluir en el mercado los siguientes servicios, con
independencia de la velocidad:
• Líneas alquiladas terminales con interfaz tradicional
• Líneas alquiladas terminales con interfaz Ethernet
• Acceso indirecto de banda ancha empresarial
En definitiva, el mercado comprende dos categorías de servicios mayoristas utilizados
para prestar servicios en el segmento empresarial (líneas alquiladas terminales y
acceso indirecto de banda ancha empresarial, en el caso de Telefónica recogidos en
las ofertas ORLA y NEBA empresas). Estos dos servicios son indispensables para
que un operador pueda ofrecer los servicios de comunicaciones electrónicas que
demandan los clientes finales del mercado empresarial.
III.2.2. Definición del mercado relevante geográfico
Según el apdo. 56 de las Directrices europeas, “el mercado geográfico pertinente
comprende un área en la cual las empresas afectadas participan en la oferta y la
demanda de los productos o servicios pertinentes, las condiciones de la competencia
son similares o suficientemente homogéneas y puede distinguirse de las zonas
vecinas por ser considerablemente distintas las condiciones de la competencia
prevalentes.” En el párrafo 59, la CE precisa que “en el sector de las comunicaciones
electrónicas, el alcance geográfico del mercado pertinente se ha delimitado
tradicionalmente aplicando dos criterios principales: a) la zona cubierta por una red, y
b) la existencia de instrumentos legales y otros instrumentos reglamentarios.”
41
Considerando una vida media del cliente de tres años.
42
El precio por capacidad de tráfico real-time ascendiría a 3,15 €/Mbit/s.
43
[CONFIDENCIAL ].
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De acuerdo con estos criterios, en las anteriores revisiones de los dos servicios
incluidos en el mercado de producto, el mercado geográfico de referencia se delimitó
como nacional ya que no se detectaron ámbitos inferiores a éste en que las
condiciones de competencia fueran distintas respecto al resto del territorio nacional.
Atendiendo a dichos criterios, en el caso de la presente revisión estas conclusiones
se mantienen, ya que en España solo la red de Telefónica dispone del alto grado de
capilaridad y ubicuidad de red necesaria para asegurar el servicio mayorista para
cubrir las distintas necesidades de los clientes empresariales con centros de trabajo
dispersos geográficamente.
Así es, no existe alternativa a la red ubicua de Telefónica para prestar este tipo de
servicios empresariales, y ante un hipotético incremento de precios en una zona
geográfica, los operadores alternativos no tendrían capacidad de prestar servicios allí.
Como se ha visto, las líneas alquiladas se prestan con conexiones PaP, y los
despliegues masivos alternativos se basan en accesos compartidos multi-punto (HFC
DOCSIS y FTTx con arquitectura GPON).
Asimismo, cabe añadir que los operadores alternativos utilizan los servicios
mayoristas de Telefónica de forma especialmente intensiva en las grandes ciudades,
lo que muestra el alcance limitado de sus despliegues de acceso directo incluso en
dichas localidades.
En efecto, esta es la conclusión que se extrae de los datos a fin de 2019, recabados
a los operadores alternativos, donde se comprueba que hacen un uso intensivo de las
ofertas mayoristas de Telefónica en las principales ciudades. Así, de los circuitos
totales minoristas comercializados en las primeras seis ciudades
44
, [INICIO
CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL]. De la misma forma, los operadores usarían
los servicios mayoristas de Telefónica para prestar servicios minoristas en distintas
zonas de las principales ciudades
45
.
Todo ello es coherente con la elevada cuota de mercado minorista del operador
histórico y la gran distancia que guarda respecto a sus competidores, prácticamente
imposible si Telefónica no tuviera una posición de especial fuerza también en dichas
poblaciones.
En este punto cabe remarcar la importancia del carácter multi-centro de los contratos.
En este sentido, los servicios de la CNMC, en línea con lo establecido por el ERG
46
,
44
Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza y Málaga. Todas ellas con una población superior a
500.000 habitantes.
45
[CONFIDENCIAL ] manifiesta que sus clientes suelen tener una alta dispersión geográfica incluso
dentro de una misma población.
46
European Regulators Group, en la actualidad sustituido por el Body of European Regulators for
Electronic Communications (BEREC).
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estiman que el carácter multi-centro aconseja una definición nacional del mercado
geográfico de referencia
47
.
Esta característica de la demanda obliga a que, para competir de manera efectiva, los
operadores alternativos necesiten disponer de infraestructura de acceso –bien sea
infraestructura propia u oferta mayorista– para todas las ubicaciones en donde el
cliente requiere el servicio. La falta de infraestructura de acceso en una o más oficinas
supone no poder optar a conseguir el cliente.
Además, cuando no se dispone de infraestructura propia en un centro de trabajo, el
despliegue de esta, aun cuando se disponga de red en las cercanías, puede suponer
realizar obras que pueden llevar un tiempo que impida suministrar el servicio en los
plazos requeridos por el cliente, por lo que, de nuevo, sin oferta mayorista esto
representa no poder optar al cliente.
Los datos disponibles para este tipo de ofertas muestran que el número medio de
centros de trabajo para estos proyectos es de [CONFIDENCIAL ]. Para competir por
cada uno de ellos, de media, los operadores alternativos deben poder cubrir este
número de ubicaciones. Para cubrir de forma simultánea este número de oficinas con
una probabilidad razonable, el operador alternativo debe disponer de infraestructura
de acceso en cada oficina con una certeza casi absoluta
48
.
Esto supone que una hipotética segmentación geográfica orientada a desregular en
zonas donde los operadores alternativos dispongan de infraestructura propia debería
permitir una certeza casi absoluta (99,36%) de que los operadores alternativos
dispusiesen de infraestructura propia en las zonas que se desregulasen. Para ello, la
segmentación geográfica que se realizase debería llegar al nivel de granularidad de
edificio, lo cual es impracticable por la carga regulatoria que supondría, además de
quedar desactualizada en el momento en que los operadores alternativos realizasen
nuevos despliegues.
Por otro lado, cabe recordar las diferencias entre el mercado de masas, donde la
CNMC ha segmentado y el empresarial:
• En el mercado minorista de banda ancha de masas, la cuota de Telefónica es
limitada. En concreto, ha pasado del 42% al 36,3% entre 2016 y 2020
49
, y tiene
competidores de tamaño similar. Sin embargo, en el mercado empresarial la
47
Véase la ERG Common Position on Geographic Aspects of Market Analysis (definition and remedies),
ERG (08) 20: “If a separate market for business or high quality services is defined, it may be the case
that because of differences in demand patterns it be appropriate for the NRA to define the geographic
scope of the business orientated market as geographically broader than the geographic scope of the
residential orientated market”.
48
Como muestra, si se establece como objetivo una probabilidad del 50% de que el operador alternativo
disponga de infraestructura de acceso en todas las oficinas para el número medio de éstas
([CONFIDENCIAL ]), la probabilidad de disponer de acceso en cada ubicación debería ser del
[CONFIDENCIAL ]. Este valor de probabilidad se obtiene calculando la raíz n-ésima de 0,5
(probabilidad del 50%), donde n es el número de ubicaciones que conforman el contrato.
49
Ver gráfico 8 de la Resolución de 6 de octubre de 2021 sobre la medida definitiva del mercado 1/2020.
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cuota minorista de Telefónica es elevada, sostenida en el tiempo y a gran
distancia de sus competidores, situándose alrededor del 71% por número de
accesos en 2020.
• El volumen de servicios demandados en el mercado de empresas es muy
inferior al del mercado de masas. Esto dificulta la inversión en servicios de
acceso directo de este tipo de operadores, al no alcanzarse las economías de
escala suficientes. No solo eso, también dificulta la consecución de acuerdos
comerciales con los operadores con una extensa red NGA, como son
Telefónica y Orange. Así, mientras que prácticamente todos los operadores
generalistas de ámbito nacional han conseguido alcanzar acuerdos
comerciales con Telefónica y Orange, este no ha sido el caso para los
operadores especializados en empresas. Nótese que, en estos acuerdos
comerciales, uno de los aspectos decisivos ha sido la capacidad del operador
alternativo de comprometerse a elevados volúmenes de demanda.
Como en el caso del mercado minorista, en aras de una mayor completitud, se ha
estimado pertinente realizar un análisis geográfico de las cuotas de mercado de
Telefónica en los ejercicios 2019 y 2020 en aquellos municipios con una población
mayor a 100.000 habitantes, y el agregado del resto de municipios españoles. Para
ver hasta qué punto los operadores alternativos son dependientes de la red de
Telefónica, se han calculado las cuotas de mercado mayorista incluyendo la auto-
prestación que este operador se ofrece aguas abajo en el minorista.
En consonancia con los resultados del análisis minorista, aunque de forma todavía
más clara, Telefónica ostenta una cuota de mercado por número de accesos de alta
calidad muy elevada en todos los municipios. En concreto, para el ejercicio 2020 en
41 de estas ciudades, la cuota de mercado de Telefónica es como mínimo del 90%, y
solo en tres ciudades su cuota es inferior al 60%.
Tabla 9. Cuota de mercado de Telefónica por municipio y por número de líneas
[CONFIDENCIAL]
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
En definitiva, por todas las razones anteriores se concluye que la dimensión
geográfica del mercado de referencia es nacional.
III.2.3. Mercado susceptible de regulación ex ante
El mercado de producto así definido coincide con el listado como número 4 en la
Recomendación de mercados de 2014, mercado de acceso de alta calidad al por
mayor facilitado en una ubicación fija
50
.
Como se explica a posteriori (en la sección III.3.3), se trata de un mercado que la
Comisión Europea no ha incluido en la Recomendación de mercados. Debe, por tanto,
50
Wholesale high-quality access provided at a fixed location, en su acepción inglesa.
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analizarse si este mercado cumple los tres criterios cumulativos, que deben satisfacer
los mercados relevantes donde se pretendan imponer obligaciones específicas, con
el objeto de determinar que el mercado así definido es un mercado que puede ser
objeto de regulación ex ante de conformidad con lo dispuesto en la normativa sectorial.
III.3. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DEL MERCADO, VALORACIÓN DE LA
EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN EL MISMO Y
DETERMINACIÓN DE OPERADORES CON PSM
III.3.1. Descripción de la estructura del mercado de referencia
Tras definir el mercado relevante, se analiza su estructura como paso previo a la
valoración de la existencia o no de competencia efectiva en el mismo.
A continuación, se presenta el volumen del mercado mayorista, así como las cuotas
de mercado de Telefónica y de sus principales competidores. Hay que recordar en
este punto que, como se ha visto, los servicios de líneas arrendadas y banda ancha
de alta calidad forman parte del mismo mercado relevante. Antes de presentar los
datos globales del mercado, se expondrá un análisis separado de estos dos tipos de
servicios.
III.3.1.1. Cuotas de mercado mayorista de líneas alquiladas terminales
Los circuitos tradicionales cuentan con una oferta mayorista regulada desde la
aprobación en el año 2001 de la Oferta de Interconexión de Referencia (en adelante,
OIR), mientras que los circuitos Ethernet fueron regulados a partir de 2008
51
, momento
en el cual Telefónica comenzó a prestar servicios con este interfaz.
Los servicios de circuitos alquilados terminales mayoristas
52
generaron en su conjunto
unos ingresos totales cercanos a los 144 millones de euros en 2020, para un total de
25.086 líneas comercializadas.
Respecto al número de líneas, éstas se han mantenido estables, pasando de 26.272
en 2015 a las citadas 25.086 en 2020, lo que supone una reducción del 4,5%. Los
circuitos Ethernet han pasado de representar un 56% del total en 2015 al 75% en
2020, suponiendo la mayoría de las nuevas líneas alquiladas terminales mayoristas
comercializadas.
A continuación, se muestra la evolución de los circuitos totales comercializados
desglosados en función del tipo de líneas:
51
España fue uno de los primeros países en imponer obligaciones mayoristas sobre esta tecnología,
hecho destacado por la CE en el XV Informe de Implementación.
52
De acuerdo con la definición del mercado, los datos incluyen tanto las líneas terminales para
operadores fijos (básicamente acceso a sus clientes empresariales) como para operadores móviles
(acceso a estaciones base móviles). Asimismo, están incluidos circuitos de todas las velocidades e
interfaces.
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Gráfico 10. Circuitos por tipos de servicios mayoristas de líneas alquiladas (en unidades)
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
En el periodo considerado de seis años, las líneas alquiladas tradicionales han
experimentado la mayor caída, tanto en valor absoluto (5.161 líneas), como en
términos relativos (45%), mientras que las Ethernet se han incrementado (3.932
líneas, lo que equivale a un aumento del 27% de unidades comercializadas).
En relación a las cuotas de mercado también por líneas, la cuota de Telefónica para
el total de circuitos terminales se ha mantenido por encima del 50% aunque con una
paulatina tendencia a la baja, pasando de una cuota del 63% en 2015 al 53% en 2020.
En este punto, cabe destacar que la cuota de mercado de Telefónica incluyendo la
auto-prestación
53
ha pasado del 72% en 2015 al 70% en 2020, lo que muestra la gran
dependencia de los operadores alternativos con respecto a la red de Telefónica.
53
Es decir, adicionando tanto los accesos que comercializa en el mercado mayorista como los que se
presta a sí misma aguas abajo, frente al total de accesos vendidos en el minorista.
26.272 25.584 26.299 26.242 26.097 25.086
14.765 15.834
17.918 18.965 19.770 18.697
1.027
884
666
596
746
790
10.157 8.616 7.448 6.216 5.017 4.778
323
250
268
465
564
821
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Totales Ethernet Trad. nx64-34-45-155 Trad. 2 Mbit/s Trad. ≥622 Mbit/s
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Gráfico 11. Evolución de las cuotas de mercado por operador de los servicios mayoristas de
líneas alquiladas (por número de líneas)
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
Como se aprecia en el gráfico anterior, sin tener en cuenta la auto-prestación, los
operadores alternativos con mayor presencia son Colt, BT/Evolutio, Lyntia y Vodafone
aunque a gran distancia de Telefónica, con unas cuotas por líneas del 20%, 13%, 4%
y 4% en 2020, respectivamente, mientras que el resto de operadores se reparten el
7% restante.
Respecto a la evolución de las cuotas de los alternativos, los primeros tres operadores
han aumentado su cuota desde 2015 entre 4 y 5,5 p.p., mientras que Vodafone la ha
disminuido en 0,1 p.p.
Respecto a la cuota de Telefónica en términos de ingresos, ésta es ligeramente inferior
a la ya vista por líneas, bajando en seis años 5 p.p.: en 2015 era de un 51% (frente al
63% por líneas) y en 2020 de un 47% (53% por líneas), suponiendo unos ingresos de
67 millones de euros para este operador.
En este punto, cabe recordar que los ingresos del operador histórico vienen
condicionados por la regulación que fija los precios a los que puede vender sus
accesos. Así, en abril de 2017 la CNMC aprobó una revisión de precios de la ORLA
en la que se redujeron los precios de la mayoría de las líneas alquiladas reguladas
entre un 16% y un 34%, lo que explica en gran medida la reducción de ingresos citada.
III.3.1.2. Cuotas de mercado de banda ancha de alta calidad
El servicio NEBA empresas se introdujo como medida regulatoria en la anterior
revisión del mercado, en febrero de 2016, y entró en servicio en septiembre de ese
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mismo año. No obstante, previamente ya existían las características diferenciales
respecto al NEBA del mercado de masas en la oferta NEBA impuesta en noviembre
de 2011 y que entró en funcionamiento efectivo el 1 de julio de 2012, por lo que, de
facto, ya existían líneas de banda ancha de alta calidad antes de la creación formal
del servicio NEBA empresas.
Los servicios mayoristas de banda ancha de alta calidad
54
generaron unos ingresos
de 16,3 millones de euros en 2020, prestándose un total de 45.055 accesos.
A continuación, se presenta la evolución de los accesos totales:
Gráfico 12. Evolución de los accesos de los servicios mayoristas de banda ancha de alta
calidad (en número de accesos)
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
Como se observa, este servicio está experimentando un fuerte crecimiento desde su
imposición en 2016, pasando en cuatro años de 7.323 unidades comercializadas a
alcanzar los mencionados 45.055 accesos, esto es, un aumento acumulado del 515%.
En cuanto a las cuotas de mercado, como se puede observar en el siguiente gráfico,
Telefónica ha pasado de obtener un 71% a un 85% de los accesos totales
55
.
El operador alternativo más activo en este tipo de servicios, de nuevo a mucha
distancia de Telefónica, es BT/Evolutio, con una cuota del 11% en 2020, seguido por
Colt, con un 2%. Los demás operadores solo representan el 1% de la cuota de
mercado por accesos.
54
Conforme con la definición del mercado, se incluyen todas las velocidades y tecnologías de acceso.
55
Como en el caso de las líneas alquiladas, un análisis individualizado por velocidades no arroja
diferencias significativas en cuanto a las cuotas de Telefónica.
4.892 7.323
16.775
28.678
38.964
45.055
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
50.000
2015 2016 2017 2018 2019 2020
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Gráfico 13. Evolución de las cuotas de mercado por operador de los servicios mayoristas de
banda ancha de alta calidad (por número de accesos)
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
En términos de ingresos, la cuota de Telefónica es inferior a la de accesos, aunque
muy elevada también: en 2015 era de un 40% y en 2020 alcanzó el 79%. En cuanto
al resto de operadores, le sigue BT/Evolutio con una cuota del 18%, y Colt con un 2%,
representando los demás en su conjunto solo un 1%
III.3.1.3. Cuota de mercado mayorista de acceso fijo de alta calidad
Los ingresos totales del mercado mayorista de acceso fijo de alta calidad ascendieron
a 160 millones de euros, con un total de 70.140 accesos prestados, lo que supone,
desde 2015, una reducción de ingresos del 11% y un incremento del número de
accesos del 125%
56
.
56
Estas variaciones en direcciones opuestas vienen explicadas por la gran diferencia de precios
unitarios entre banda ancha de alta calidad y lineas alquiladas.
55%
71%
86% 87% 87% 85%
26%
13% 9% 10% 10% 12%
10%
10%
4%
3%
3%
2%
9%
6%
1%
1%
0,3%
1%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Telefónica BT/Evolutio Colt Resto
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Gráfico 14. Evolución de los ingresos y número de accesos del servicio mayorista de acceso
fijo de alta calidad
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
En línea con los datos presentados en los dos apartados anteriores, y tal y como se
puede ver a continuación, Telefónica ostenta una cuota muy elevada de forma
sostenida en el tiempo, tanto en términos de accesos como en ingresos, y consigue
mantener una gran distancia con los operadores alternativos.
Gráfico 15. Evolución de las cuotas de mercado por operador del servicio mayorista de acceso
fijo de alta calidad
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de los requerimientos de información a los operadores.
En concreto, como se puede observar, Telefónica multiplica por varias veces las
cuotas de mercado de sus competidores más directos, tanto por accesos como por
ingresos, y su cuota por accesos alcanza el 74% del mercado en 2020, mientras que
por ingresos (con precios regulados) asciende al 50%.
En este punto, cabe destacar que la cuota de mercado de Telefónica incluyendo la
auto-prestación conduce a las mismas conclusiones, aunque evidencia de forma más
31 33
43
55
65 70
180
177
164
163
167
160
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Miles de accesos
Millones de euros
Total accesos Total ingresos
79% 79% 80% 83% 87% 86%
62% 64% 70% 73%
73% 74%
14%
13%
10%
9%
10%
8%
12%
10%
9%
10%
10%
12%
3
3
2
2
2
1%
9
10
8
6
5
4%
-10%
40%
90%
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Cuotas totales por accesos
Telefónica con autoprestación Telefónica
Colt BT/Evolutio
Vodafone Resto
51% 53% 53% 54% 50% 50%
22% 19% 15% 14% 16%
17%
10% 9% 11% 12% 12% 16%
7% 6% 7% 7% 9% 10%
10% 12% 14% 13% 12%
8%
0%
20%
40%
60%
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Cuotas totales por ingresos
Telefónica Colt BT/Evolutio
Vodafone Resto
ANME/DTSA/003/20/M2ampliado-
2020
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clara la dependencia del mercado a la red de Telefónica. En concreto, en este caso
su cuota de mercado asciende al 86% para 2020.
III.3.1.4. Barreras a la entrada
La presencia de barreras a la entrada es un elemento trascendental a la hora de
determinar el impacto que la existencia de un operador con PSM tiene sobre la
competencia efectiva en el mercado de referencia. Su existencia o no determina que
una posición empresarial significativa adquiera un carácter duradero y estructural o,
por el contrario, sea fácilmente contestable y, por lo tanto, coyuntural.
La situación del mercado español coincide con la descrita en la Nota Explicativa de la
Recomendación de mercados para concluir que las barreras de entrada son elevadas
y no transitorias, teniendo en cuenta también el coste económico y de tiempo para
duplicar una red como la del operador histórico. En efecto, el despliegue de red propia
por parte de terceros operadores no permitiría alcanzar el nivel de capilaridad de la
red de Telefónica, con una red disponible en la totalidad del territorio español. Así,
este operador es el único que dispone de una infraestructura capaz de ofrecer a nivel
nacional todos los servicios mayoristas necesarios para competir aguas abajo, lo que
le confiere una importante ventaja en especial para competir en contratos para
empresas multi-ubicación.
Para la provisión del servicio de líneas alquiladas terminales, Telefónica contaría
asimismo con importantes economías de escala y alcance, y se podría beneficiar de
su presencia tanto a nivel mayorista como minorista (integración vertical) para
interrumpir, en un escenario de ausencia de regulación, la provisión de los servicios
de acceso de alta calidad a los operadores alternativos activos a nivel minorista (o
degradar las condiciones de prestación de estos).
Además, como ya se ha explicado en epígrafes anteriores, los operadores alternativos
no tienen una red capaz de ofrecer los servicios necesarios para competir eficazmente
en el minorista y dependen de las ofertas reguladas de Telefónica. Por su parte, las
menores economías de escala alcanzables por los operadores especializados en
empresas limitan las opciones mayoristas de acceso local a su alcance, así como sus
despliegues de red propios, más considerando la necesidad de desplegar una red
propia de acceso hasta el usuario final para poder prestar sobre la base de dicha red
los servicios de líneas alquiladas. Por ello mantienen una dependencia hacia los
servicios de acceso indirecto empresarial de alta calidad y el acceso a los segmentos
de terminación de circuitos arrendados.
De forma adicional, cabe señalar la especial posición de fuerza que ostenta
Telefónica, con unas cuotas de mercado muy elevadas en el mercado mayorista, ya
mostradas en el apartado anterior.
En este sentido, dada la inexistente alternativa de suministro para proveer servicios
en un número elevado de centros empresariales, los operadores mantienen un muy
bajo poder negociador con Telefónica. Así, en los últimos años ha continuado la
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conflictividad en relación con el uso de las ofertas mayoristas del operador histórico.
Prueba de ello son los numerosos expedientes que se han generado
57
.
En definitiva, cabe concluir que las barreras a la entrada al mercado de referencia son
elevadas.
III.3.1.5. Competencia potencial en el mercado de referencia
Bajo un enfoque prospectivo, considerando un horizonte temporal hasta el próximo
análisis del mercado, no se prevé la entrada de competidores potenciales debido a las
barreras a la entrada descritas en este mercado.
En especial, cabe tener presente la cobertura y penetración de las redes de los
operadores alternativos, la necesidad de garantizar una presencia a nivel nacional y
así proporcionar conectividad a las empresas multi-centro en toda España y que la
mayor presión competitiva en el segmento minorista de ofertas personalizadas la
ejercen los operadores especializados en empresas.
III.3.2. Análisis de la competencia efectiva en el mercado
Dadas las barreras a la entrada descritas es necesario considerar si existe un
operador con PSM en el mercado. Para ello se han tenido en cuenta las Directrices
de la CE.
De acuerdo con las Directrices europeas, la designación de PSM derivará de una
combinación de los criterios incluidos en su apartado 58, entre los cuales destaca el
análisis de las cuotas de mercado del operador sometido a análisis. A continuación,
se analizan los criterios más relevantes para evaluar la situación de competencia en
el mercado de referencia.
III.3.2.1. Análisis de las cuotas de mercado
Como se ha descrito anteriormente, Telefónica es el operador que ostenta mayor
cuota en el mercado de acceso fijo de alta calidad al por mayor. Así, incluyendo tanto
circuitos alquilados terminales como acceso indirecto de banda ancha empresarial su
cuota es muy elevada y sostenida en el tiempo, en concreto asciende al 74% por
accesos y del 50% en términos de ingresos (precios regulados). Asimismo, cabe
recordar que la cuota de Telefónica en el mercado minorista conexo es del 71% por
57
Ver Resolución sobre el conflicto interpuesto por Orange Espagne S.A. contra Telefónica de España
S.A.U. en relación con la anulación de solicitudes de alta del servicio NEBA fibra por falta de red
(Expediente CFT/DTSA/031/16), Resolución sobre el conflicto interpuesto por Orange sobre la
homologación de una ONT para el servicio NEBA (CFT/DTSA/029/16), o Resolución sobre la
transparencia en las condiciones de instalación del PTRO en NEBA y NEBA LOCAL, y sobre la
modificación de las ofertas de referencia de NEBA y NEBA LOCAL en relación con la anulación de
solicitudes (OFE/DTSA/007/17).
Además, ver Acuerdo de 1 de julio de 2020 por el que se da contestación a la consulta formulada por
Colt Technology Services, S.A.U. en relación con el ámbito de aplicación de la oferta marco
(CNS/DTSA/471/20/USOS MARCO), y Acuerdo de incoación de un procedimiento sancionador contra
Telefónica de España, S.A.U., por el presunto incumplimiento de sus obligaciones en materia de acceso
a la infraestructura de obra civil (SNC/DTSA/007/21 -en fase de instrucción-).
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número de accesos. Además, en ambos casos Telefónica supera con claridad la
posición del resto de operadores y ha mantenido su posición de fuerza de forma
sostenida en el tiempo.
De acuerdo con el apartado 55 de las Directrices europeas, “si una empresa mantiene
durante cierto tiempo una cuota de mercado muy elevada –superior al 50 %– ello
demuestra por sí mismo, salvo en circunstancias excepcionales, la existencia de una
posición dominante”.
III.3.2.2. Control de una infraestructura no reproducible fácilmente
Tal y como se ha señalado anteriormente, la principal barrera a la entrada al mercado
de referencia estriba en la necesidad de contar con una red de acceso propia hasta el
usuario final. En el despliegue de dicha red, las inversiones necesarias y los costes
hundidos se incrementan, haciéndolas económicamente inviables, cuando la
capilaridad de la red debe ser nacional para poder competir. Telefónica, en tanto que
operador histórico, es propietaria de una red de acceso nacional. La propiedad de esta
red de acceso otorga a Telefónica ventajas competitivas que sus competidores no
pueden emular.
Como también se ha visto, el mercado minorista conexo a este mercado mayorista se
caracteriza por la naturaleza multicentro de los clientes, por lo que para competir
eficazmente con Telefónica en el segmento empresarial es fundamental disponer de
cobertura en todo el territorio.
En efecto, donde Telefónica ostenta su mayor cuota de mercado minorista, en
concreto un 66% en el conjunto de servicios fijos, es precisamente en los clientes con
mayores necesidades y más complejas (más de 300.000 euros de facturación anual
y más de diez ubicaciones).
Además, la importancia de este subsegmento es clave ya que, con gran diferencia, es
el que más ingresos aporta al total, un 25%, aun siendo el menor por número de
empresas, un 0,03% del total. Pero no solo por este motivo, sino que al ser éstas las
mayores empresas del país, mantenerlas como clientes afecta en gran medida a la
reputación de los operadores y conlleva un efecto arrastre sobre la demanda del resto
del mercado empresarial.
Otra muestra de la importancia de la red de Telefónica es en las licitaciones de las
administraciones públicas. Así, mientras que Telefónica se presenta a todas las
licitaciones públicas con gastos superiores a 100.000 euros anuales, el operador
alternativo que se ha presentado a más licitaciones apenas lo hecho al 42% de las
mismas, y el resto no alcanza ni el 20%
58
.
Dada la ausencia de redes alternativas con cobertura nacional, se concluye que en el
mercado 2 ampliado/2020 la red de acceso de Telefónica constituye una
infraestructura no reproducible fácilmente.
58
[CONFIDENCIAL ].
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III.3.2.3. Poder compensatorio y costes de cambio
En el mercado objeto de análisis, el poder compensatorio de los operadores
alternativos (que conforman la demanda en este mercado) dependerá de si éstos
pueden cambiar de proveedor, si pueden reducir de forma significativa su compra del
servicio a Telefónica o si pueden, sin más, dejar de utilizarlo ante un incremento en el
precio del servicio por parte del operador histórico.
La capacidad negociadora de los operadores que utilizan el servicio de referencia es
muy reducida, ya que las alternativas de suministro son solo parciales. Los operadores
presentes en el mercado no pueden prescindir de los servicios mayoristas de
Telefónica, ya que debido a la necesidad de cubrir todas y cada una de las ubicaciones
de las empresas multicentro, no usar la red de Telefónica supondría no poder competir
por estos clientes y, por tanto, no optar a una parte muy importante del total de
ingresos en juego del segmento empresarial.
Así pues, y en un escenario de ausencia de regulación, la amenaza por parte de los
operadores alternativos de prescindir de los servicios de acceso fijo de alta calidad al
por mayor de Telefónica no es creíble, y en ningún modo puede entenderse que
pudiera producir el efecto de disciplinar su comportamiento. En este sentido, es
destacable que incluso los operadores con infraestructura propia son clientes
relevantes de Telefónica aguas arriba.
III.3.2.4. Economías de escala y alcance
Telefónica desplegó su red de acceso cuando los mercados de comunicaciones
electrónicas no estaban liberalizados. Esta entrada al mercado en exclusiva le ha
permitido que su red estuviera en parte amortizada cuando se produjo la entrada de
sus competidores. No obstante, también hay que destacar los despliegues muy
significativos que este operador ha realizado en competencia.
Por otra parte, el número de líneas minoristas de acceso de alta calidad
comercializadas por este operador, muy superior al del resto de operadores, le otorga
importantes economías de escala en la prestación de los servicios de referencia.
Adicionalmente, Telefónica es el operador líder en otros mercados conexos que
utilizan la red de acceso como infraestructura que los soporta, lo que le confiere
significativas economías de alcance.
A ello hay que resaltar de nuevo que para poder competir en dicho segmento
empresarial es necesario tener una cobertura completa de todas las ubicaciones que
forman parte de la red del cliente, implicando el descarte como proveedor si no se es
capaz de asegurar la conectividad del 100% de las dependencias de la empresa. Por
lo tanto, en este caso cualquier operador, incluso generalista, sin asegurarse una
cobertura global no podrá competir eficazmente en dicho segmento.
En la misma línea, mientras los operadores generalistas, que proveen servicios a los
clientes residenciales y a la parte baja del segmento empresarial, requieren, para ser
competitivos, alcanzar ciertos niveles de cobertura (aunque sea en ámbito reducido)
y economías de escala, dichos parámetros son difícilmente alcanzables por los
operadores cuyo mercado objetivo son las grandes empresas.
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Prueba de ello es que operadores centrados en el segmento empresarial, como
BT/Evolutio y Colt, tenían contratado espacio de coubicación en CONFIDENCIAL[ ]
centrales en enero de 2020, respectivamente, lo que contrasta con las más de 1.000
centrales en las que se han coubicado operadores como Orange, y Vodafone,
centrados también en la comercialización de ofertas estandarizadas al mercado de
masas y no exclusivamente a la comercialización de ofertas personalizadas
destinadas al segmento empresarial con una demanda de servicios más sofisticada.
Así, los operadores alternativos especializados en empresas no cuentan con la escala
mínima necesaria para utilizar de forma masiva los servicios mayoristas situados
aguas arriba, como el bucle, o desplegar sus propias redes en una parte significativa
del territorio español.
En efecto, estos operadores especialistas, que, como se ha visto, ejercen la mayor
presión competitiva en las ofertas personalizadas, sirven a un número muy limitado
de potenciales clientes con estas elevadas necesidades (miles de empresas con
oficinas en todo el territorio nacional), mientras que los operadores generalistas tienen
como público objetivo a millones de clientes del mercado de masas. Por ello, su
despliegue propio se limita a un número de centrales comparativamente bajo y
localizado en núcleos urbanos importantes.
III.3.2.5. Integración vertical
Telefónica es una empresa verticalmente integrada y tiene una posición relevante
tanto en el mercado de referencia como en la mayoría de los mercados descendentes.
En un escenario de ausencia de regulación en este mercado, este operador tendría
incentivos para interrumpir la provisión de los servicios de acceso mayorista o
suministrarlos en condiciones menos favorables a sus competidores, lo que tendría
un impacto negativo sobre todos los operadores ya que necesitan el servicio mayorista
para competir aguas abajo.
La argumentación anterior no es meramente teórica, pues, por un lado, en la ORLA,
Telefónica aplicó sobrecostes en situaciones no reguladas, fijó cláusulas de
permanencia desproporcionadas y plazos de comunicación y de entrega superiores a
los establecidos. Dicha conducta anticompetitiva tuvo evidentes efectos negativos
para los operadores alternativos y sus clientes empresariales, puesto que tuvieron que
cancelar un porcentaje importante de solicitudes de provisión de este servicio
mayorista
59
.
Por otro lado, anteriormente Telefónica puso obstáculos en la provisión de líneas
Ethernet, y solo facilitó dicha tecnología de forma mayorista cuando estuvo obligada
60
a ello. Estas prácticas pasadas son pertinentes dado que las características del
mercado no han cambiado y no es probable que cambien de forma prospectiva.
59
Por ello la CNMC sancionó a Telefónica el 15 de octubre de 2015 (expediente
SNC/DTSA/1821/2014).
60
La primera oferta de referencia en incluir esta tecnología se aprobó en 2008.
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III.3.3. Análisis de los criterios establecidos por la Comisión Europea para la
identificación de mercados susceptibles de ser regulados ex ante
III.3.3.1. La Recomendación de mercados de la Comisión Europea
De acuerdo con el artículo 13.1 de la LGTel, “[l]a Comisión Nacional de los Mercados
y la Competencia, teniendo en cuenta la Recomendación de la Comisión Europea
sobre mercados relevantes, las Directrices de la Comisión Europea para el análisis de
mercados y determinación de operadores con poder significativo en el mercado y los
dictámenes y posiciones comunes pertinentes adoptados por el Organismo de
Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE), definirá, previo
informe del Ministerio de Industria, Energía y Turismo y del Ministerio de Economía y
Competitividad y mediante resolución publicada en el «Boletín Oficial del Estado», los
mercados de referencia relativos a redes y servicios de comunicaciones electrónicas,
entre los que se incluirán los correspondientes mercados de referencia al por mayor y
al por menor, y el ámbito geográfico de los mismos, cuyas características pueden
justificar la imposición de obligaciones específicas”.
Como se ha visto, el 29 de diciembre de 2020 fue publicada en el Diario Oficial de la
Unión Europea la Recomendación de mercados, que sustituye a las anteriores de
2003, 2007 y 2014, y a la que hace referencia el artículo 13.1 de la LGTel.
El Anexo de la Recomendación de mercados incluye dos mercados de
comunicaciones electrónicas que son susceptibles de regulación ex ante sin que la
ANR competente (en este caso, la CNMC) tenga que demostrar, a través del
denominado test de los tres criterios, la necesidad de que el mercado sea regulado.
Dicha Recomendación redefine el anterior mercado 4/2014 de acceso de alta calidad
al por mayor facilitado en una ubicación fija como mercado 2/2020 de capacidad
dedicada y considera que este último sí es susceptible de regulación ex ante al cumplir
los citados tres criterios
61
. No obstante, el mercado definido en el presente análisis se
corresponde con el anterior mercado 4/2014, es decir, está definido de una forma más
amplia que el mercado 2/2020, por ello en el presente documento se identifica con el
mercado 2 ampliado/2020.
Por otra parte, la Recomendación de mercados establece que, al identificar mercados
distintos de los recogidos en el Anexo, las ANR han de asegurarse de que se
satisfacen acumulativamente los tres criterios preestablecidos para determinar si un
mercado puede ser objeto de regulación ex ante.
61
Según el apartado 43 de la Recomendación de mercados, “El resto de los mercados de la
Recomendación de 2014, a saber, los mercados 3.a) (acceso local al por mayor facilitado en ubicación
fija) y 4 (acceso de alta calidad al por mayor facilitado en una ubicación fija), este último redefinido
parcialmente, todavía justifican una regulación ex ante, ya que cumplen las condiciones de la prueba
de los tres criterios a escala de la Unión. Las autoridades nacionales de reglamentación deben tener
en cuenta sus circunstancias nacionales a la hora de delimitar estos mercados, en particular por lo que
respecta a su dimensión geográfica”.
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Así, de acuerdo con el apartado 7 de la Recomendación de mercados: “De
conformidad con el artículo 67, apartado 1, del Código, la imposición de obligaciones
reglamentarias ex ante solo puede justificarse en mercados que cumplan
acumulativamente los tres criterios mencionados en el artículo 67, apartado 1, letras
a), b) y c). La presente Recomendación comprende los mercados de productos y
servicios que la Comisión, tras observar las tendencias generales de la Unión, halló
que cumplían los tres criterios. Por lo tanto, la Comisión considera que estos mercados
tienen características que pueden justificar la imposición de obligaciones
reglamentarias al menos en algunas zonas geográficas y durante un período
previsible. Debe corresponder a las autoridades nacionales de reglamentación
examinar en sus análisis de estos mercados si se cumplen los requisitos
suplementarios establecidos en el artículo 67, apartado 2”.
Según el apartado 22 de la Recomendación de mercados, “Las mencionadas
autoridades también deben analizar los mercados que no figuren en la presente
Recomendación, pero que estén regulados en el territorio de su competencia sobre la
base de análisis del mercado anteriores, u otros mercados, si tienen motivos
suficientes para considerar que el resultado de la prueba de los tres criterios es
positivo. Por lo tanto, las autoridades nacionales de reglamentación también pueden
definir otros mercados pertinentes de productos y servicios, no enumerados en la
presente Recomendación, si pueden demostrar que, en su contexto nacional, tales
mercados reúnen las condiciones de la prueba de los tres criterios”. Tal es el caso del
mercado 4/2014, que actualmente se encuentra sometido a regulación ex ante en
España.
En definitiva, es preciso llevar a cabo el análisis de los tres criterios para determinar
si, al igual que ocurre con el mercado 2/2020, el mercado 2 ampliado/2020 es
susceptible de ser sujeto a regulación ex ante.
III.3.3.2. El test de los tres criterios
Como se ha visto, al identificar mercados distintos de los que figuran en el Anexo de
la Recomendación de mercados, las ANR deberán demostrar que se satisfacen
acumulativamente los tres criterios siguientes, de conformidad con el artículo 67,
apartado 1, del Código:
- la presencia de barreras de entrada, importantes y no transitorias, de tipo
estructural, jurídico o reglamentario;
- la existencia de una estructura del mercado que no tiende hacia una competencia
efectiva dentro del horizonte temporal pertinente, teniendo en cuenta el grado de
competencia basada en la infraestructura y de otras fuentes de competencia
detrás de las barreras de entrada;
- el hecho de que la legislación en materia de competencia por sí sola resulte
insuficiente para abordar adecuadamente las deficiencias del mercado
detectadas.
A la hora de valorar la pertinencia de mantener o suprimir la regulación del mercado 2
ampliado/2020, la CNMC debe aplicar el test de los tres criterios. Para efectuar este
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análisis, se tomarán en consideración los principios generales contenidos en la
Recomendación de mercados, así como en el documento del ERG “Guidance on the
application of the three criteria test”
62
.
Como se muestra a continuación, el test de los tres criterios requiere, en aplicación de
los principios generales anteriormente citados, del análisis de la estructura y la
dinámica competitiva. Este análisis, que ya estaba presente en la propuesta de la
DTSA sometida a consulta pública y que ha sido objeto de observaciones por parte
de los operadores participantes en dicho proceso, se ha realizado en las presentes
secciones III.3.1. relativa a la descripción de la estructura del mercado de referencia
y III.3.2 sobre el análisis de la competencia efectiva en el mercado.
III.3.3.2.1. Presencia de barreras a la entrada no transitorias de acceso al
mercado
En lo que respecta al primer criterio, dos tipos de barreras de entrada son pertinentes
a efectos de la Recomendación de mercados: los obstáculos estructurales y los
obstáculos legales o reglamentarios. La determinación del carácter no transitorio de
estos obstáculos debe realizarse siguiendo una metodología “modified Greenfield
approach”, es decir, teniendo en consideración las obligaciones vigentes en los
mercados mayoristas relacionados (en caso de que las haya), pero no la regulación
impuesta sobre los servicios que son objeto de análisis.
En relación con la existencia de obstáculos estructurales, de acuerdo con el apartado
9 de la Recomendación de mercados, “Las barreras de entrada estructurales nacen
de distintas condiciones relativas a los costes o a la demanda que determinan unas
condiciones asimétricas entre los operadores históricos y los nuevos, dificultando o
impidiendo así la entrada en el mercado de estos últimos. También pueden hallarse
barreras estructurales importantes, por ejemplo, cuando un mercado se caracteriza
por ventajas absolutas de costes o economías de escala o efectos de redes
sustanciales, limitaciones relativas a la capacidad o elevados costes irrecuperables.
También pueden existir barreras estructurales cuando la prestación del servicio
requiera un componente de red que no pueda duplicarse técnicamente o cuya
duplicación no sea viable económicamente”.
En lo que se refiere a los obstáculos legales o reglamentarios, la Recomendación
señala en su apartado 10 que “Las barreras jurídicas o reglamentarias pueden tener
un efecto directo en las condiciones de entrada o el posicionamiento de los operadores
en el mercado pertinente. En los sectores regulados, los procedimientos de
autorización, las restricciones territoriales, las normas de seguridad y protección, y
otros requisitos jurídicos pueden tener un efecto disuasorio o retrasar la entrada. Sin
embargo, la importancia de las barreras jurídicas y reglamentarias en los mercados
de las comunicaciones electrónicas está disminuyendo. Por norma general, las
barreras jurídicas o reglamentarias que es probable que desaparezcan dentro del
62
ERG (08) 21, junio de 2008.
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horizonte temporal pertinente de cinco años no deben considerarse normalmente
barreras de entrada conformes con el primer criterio”.
A partir del análisis realizado en las secciones III.3.1.4, III.3.1.5 y III.3.2.2 a III.3.2.5,
se puede concluir que existen elevadas barreras de entrada estructurales en este
mercado.
Sería especialmente costoso a nivel económico y de tiempo duplicar una red de
acceso con cobertura nacional como la del operador histórico. Telefónica disfruta,
además, de importantes economías de escala y alcance en la provisión del servicio
de líneas alquiladas, teniendo en cuenta en este sentido las elevadas cuotas de
Telefónica tanto en el mercado mayorista como en el minorista (y en los mercados
conexos relacionados).
Existe todavía una gran dependencia de las ofertas reguladas por parte de los
operadores alternativos. Así, no hay alternativa de suministro en muchas de las
ubicaciones de las grandes empresas-cliente (unos pocos clientes que aportan una
parte substancial de los ingresos del segmento), por lo que, sin una regulación en este
mercado, los operadores alternativos no podrían llegar a cubrir todas las ubicaciones
de un mismo cliente, y por tanto no podrían competir por éste con el operador histórico.
Aunque todos los operadores alternativos se ven afectados por una cobertura limitada
de sus redes comparada con la del operador histórico, cabe destacar en particular los
operadores que ejercen mayor presión competitiva en este tipo de clientes, esto es,
los operadores especializados en empresas, para los cuales es difícilmente
alcanzable la escala mínima necesaria para ser competitivos. Por tanto, éstos últimos
dependen especialmente de los servicios de acceso indirecto empresarial de alta
calidad y el acceso a los segmentos de terminación de circuitos arrendados.
En consecuencia, la capacidad negociadora de los operadores alternativos es muy
baja, constatando así, la ausencia de poder compensatorio que discipline el
comportamiento de Telefónica. Como prueba de ello, cabe destacar los numerosos
conflictos que en los últimos años se han generado entre los operadores alternativos
y el histórico.
Este comportamiento es esperable en tanto que operador integrado verticalmente, por
lo que tiene los incentivos de dificultar el acceso a sus servicios mayoristas para
obtener mayores beneficios en su rama minorista.
Los operadores que requieren conectar sus estaciones móviles, y completar así sus
redes de acceso en zonas en las que no cuentan con cobertura propia, enfrentan las
mismas barreras a la entrada expuestas, en especial teniendo en cuenta que, como
se ha visto, Telefónica controla una infraestructura ubicua en todo el territorio nacional,
no fácilmente replicable, es un operador verticalmente integrado y disfruta de unas
elevadas economías de escala.
En concreto, el próximo despliegue de 5G comportará, además del aumento del
número de estaciones base, un incremento sustancial del ancho de banda necesario
para conectar cada una de ellas. Dichos requerimientos conllevaran una adaptación
de la conexión de las estaciones base ya sea para substituir los radioenlaces
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presentes o, al menos, acortarlos sensiblemente aproximando la fibra hacia las
estaciones radio y soportar así las mayores capacidades necesarias. Es decir, será
necesario un mayor tendido de fibra como consecuencia del aumento del número de
estaciones base, puntos de concentración y capacidades requeridas, tal y como
apunta la Comisión en su nota explicativa que acompaña a la Recomendación de
mercados de 2020.
En definitiva, por todo lo argumentado en este apartado queda acreditado que existe
una presencia de barreras a la entrada no transitorias de acceso en este mercado.
III.3.3.2.2. Tendencia hacia la competencia efectiva
Como indica la Recomendación de mercados, en su apartado 14, “Incluso cuando un
mercado se caracterice por unas barreras de entrada importantes, otros factores
estructurales de dicho mercado pueden indicar que este aún tiende hacia una
situación de competencia efectiva dentro del horizonte temporal pertinente. En los
mercados en los que cabe esperar un mayor número de redes desde una perspectiva
de futuro, la aplicación de este criterio implica principalmente examinar el estado y la
probable evolución futura de la competencia basada en las infraestructuras”.
La aplicación de este criterio implica examinar el estado de la competencia que hay
detrás de las barreras a la entrada, esto es, si en aquellos mercados caracterizados
por altas barreras a la entrada, puede existir un número de operadores suficiente que
garantice que el mercado tienda hacia la competencia efectiva.
De acuerdo con el análisis de las secciones III.3.1.1 a III.3.1.5 y III.3.2.1 a III.3.2.4, se
constata que el mercado de referencia no tiende hacia la competencia efectiva dentro
del horizonte temporal pertinente y que, por tanto, se cumple el segundo criterio
establecido en la Recomendación de mercados para su regulación ex ante.
Como se ha explicado, este mercado se caracteriza por dos tipos de servicios
necesarios para que los operadores alternativos puedan proveer el servicio completo
demandado aguas abajo, y competir así de forma eficaz con Telefónica: los servicios
de líneas alquiladas y banda ancha empresarial.
En cuanto al servicio de líneas alquiladas, el operador histórico mantiene su posición
prevalente con una cuota por líneas superior al 50% durante los últimos seis años,
ascendiendo a un 70% o más cuando se tiene en cuenta la auto-prestación.
Comparada con Telefónica, la cuota de los operadores alternativos todavía es
reducida.
En cuanto al servicio de banda ancha de alta calidad, el operador histórico ha
experimentado una mejora significativa de su posicionamiento en el mercado en los
últimos 6 años, pasando de una cuota por accesos de un 55% a un 85%. De nuevo,
los operadores alternativos quedan a gran distancia de Telefónica.
En términos agregados del conjunto del mercado, Telefónica ostenta una posición de
liderazgo, con una cuota estable muy elevada, tanto en términos de accesos, un 74%
en 2020, siendo del 83% al considerar la auto-prestación, como en términos de
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ingresos, un 50% en 2020, y consigue mantener una gran distancia con los operadores
alternativos.
Esta posición de fuerza se observa asimismo en el mercado minorista conexo donde,
como se ha visto en el apartado II.4.1, Telefónica ostenta una cuota del 71% por
número de accesos.
A todo ello, cabe destacar que Telefónica controla una infraestructura difícilmente
replicable, teniendo en cuenta, además, la limitada cobertura y penetración de las
redes de los operadores alternativos para competir con los clientes multicentro, y que
son los operadores especializados en empresas los que ejercen la mayor presión
competitiva en el segmento minorista de ofertas personalizadas.
Precisamente este tipo de ofertas empaquetadas permiten a Telefónica llevar a cabo
una estrategia de diversificación de servicios de tal manera que dificulte entrar a
competir en uno o más servicios. En efecto, este operador también puede apalancarse
en su red móvil para empaquetar sus servicios fijos al competir con los operadores
especializados en empresas, los cuales se configuran como OMV y, por tanto,
disponen de menor capacidad competitiva. Por otro lado, al mismo tiempo puede
apalancarse en los servicios fijos que se prestan en su red ubicua para competir más
eficazmente con los operadores generalistas.
Por último, la elevada complejidad a la hora de migrar los servicios de las empresas
multi-ubicación entre operadores supone una barrera a la expansión, por cuanto se
elevan los costes de cambio de los clientes y los empujan a permanecer con el
operador histórico.
Así pues, se constata como este mercado no tiende a la competencia efectiva y, se
cumple, por tanto, el segundo criterio.
III.3.3.2.3. Suficiencia del Derecho de la Competencia
De acuerdo con el apartado 17 de la Recomendación de mercados, el tercer criterio
“tiene por objeto valorar la adecuación de la legislación en materia de competencia
para abordar las deficiencias persistentes del mercado detectadas, en particular
teniendo en cuenta que las obligaciones reglamentarias ex ante pueden impedir
eficazmente las infracciones del Derecho de la competencia. Es probable que las
intervenciones basadas en el Derecho de la competencia sean insuficientes en
aquellos casos en que sea indispensable una intervención frecuente u oportuna para
corregir las deficiencias persistentes del mercado. En tales circunstancias, la
regulación ex ante debe considerarse un complemento adecuado del Derecho de la
competencia. En general, la aplicación de la normativa general sobre competencia ha
de resultar suficiente en mercados caracterizados por una competencia efectiva y
sostenible basada en las infraestructuras”.
A la hora de regular ex ante un mercado, la ANR deberá por consiguiente acreditar
que la normativa en materia de competencia resulta insuficiente para abordar
adecuadamente las deficiencias detectadas en el mismo.
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A este respecto, dada la existencia de importantes barreras estructurales de acceso
al mercado de referencia y la limitada competencia en infraestructuras existente, se
considera que, por sí solo, el derecho de competencia no resulta suficiente para
solventar los problemas que se ponen de manifiesto en el presente proyecto de
medida y que se identificaron en el informe sometido a consulta pública.
Tal y como se ha expuesto en los apartados III.3.1.1 a III.3.1.5 y III.3.2.1 a III.3.2.3 y
III.3.2.5, Telefónica cuenta todavía con una especial posición de fuerza económica y
la alternativa de suministro para proveer servicios con cobertura nacional es
inexistente en el mercado. En este entorno competitivo, y teniendo en cuenta la
estructura verticalmente integrada del operador, Telefónica puede tener fuertes
incentivos para impedir o dificultar la entrada de terceros a este mercado a través de
la negativa de suministro a los servicios de acceso mayorista y beneficiarse, así, de
ser el único oferente de soluciones multi-acceso demandadas por el segmento
empresarial.
Telefónica podría asimismo llevar a cabo otro tipo de prácticas anticompetitivas, como
las tácticas dilatorias o discriminación de precios o en las condiciones técnicas y de
calidad, con objeto de suministrar dichos servicios en condiciones menos favorables
a sus competidores. Tales prácticas dotarían a Telefónica de una significativa ventaja
competitiva respecto de los operadores alternativos que necesitan el servicio
mayorista para competir aguas abajo.
En consecuencia, y en vista de la insuficiente ubiquidad de redes alternativas para la
prestación de los servicios de referencia y la dependencia que los operadores
alternativos tienen de los servicios mayoristas de Telefónica, se requiere de una
capacidad de intervención frecuente y/o expeditiva, que facilite la resolución de los
conflictos en un plazo corto de tiempo y limite la posible producción de daños
irreparables a la competencia en el mercado.
En este sentido, cabe recordar que desde la anterior revisión del mercado ha habido
numerosos conflictos, denuncias y expedientes sancionadores interpuestos contra
Telefónica (ver, por ejemplo, pies de página (i) 60 del apartado III.3.1.4 Barreras a la
entrada y (ii) 78, 79 y 82 del apartado III.5.2.1 Problemas de competencia en los
mercados de referencia).
A tal efecto, la imposición de obligaciones ex ante puede contribuir a aumentar la
seguridad jurídica, y facilitar la entrada en el mercado conforme a unos principios
regulatorios claramente definidos y que son perfectamente conocidos por todos los
agentes activos.
Procede en este punto recordar que las obligaciones impuestas en la última revisión
de 2016 para fomentar la competencia en este mercado, en especial la obligación de
acceso, se acompañan de mecanismos complementarios de intervención (tales como
la imposición de la obligación de transparencia) que conllevan la necesidad de una
supervisión de forma continuada.
En definitiva, se considera que, dentro del horizonte temporal pertinente, no resulta
factible la entrada (i) mediante el despliegue de una red propia con el grado de
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capilaridad y ubicuidad necesaria para prestar este tipo de servicios avanzados, ni
tampoco (ii) mediante el uso de los servicios mayoristas prestados en condiciones
comerciales aguas arriba. Todo ello, viene acreditado por la insuficiente competencia
en infraestructuras y la falta de dinamismo que caracteriza la estructura de este
mercado.
En este contexto, y tal y como se ha señalado anteriormente, los incentivos de
Telefónica y su conducta pasada permiten presuponer que, en ausencia de regulación
ex ante, existe un riesgo alto de que se generalicen potenciales comportamientos
anticompetitivos por dicho operador, que son difíciles de detectar en un entorno de
regulación ex post. En consecuencia, se requiere de una intervención regulatoria
detallada y recurrente, más allá de la mera aplicación de la normativa de defensa de
la competencia.
III.3.3.2.4. Conclusiones
Se satisfacen los tres criterios cumulativos a los que se refiere la Recomendación de
mercados para regular ex ante el mercado 2 ampliado/2020.
III.3.4. Conclusiones sobre la evaluación del operador con PSM
De conformidad con el análisis de la estructura del mercado y la evaluación de la
situación de competencia en el mercado de acceso fijo de alta calidad mayorista se
concluye que:
• Telefónica es el operador que presenta, de forma sostenida en el tiempo, la
mayor cuota de mercado en el mercado mayorista. En concreto, en 2020 del
50% en términos de ingresos y el 74% en accesos.
• Su cuota de mercado minorista en el segmento empresarial (incluyendo
Administraciones Públicas) se ha mantenido muy elevada de forma sostenida
en el tiempo, situándose en el 71% en 2020 por número de líneas.
• Telefónica es un operador verticalmente integrado que compite para atender a
los clientes empresariales multi-centro mediante una red con capilaridad
nacional difícilmente replicable. La situación se agrava respecto al segmento
del mercado de masas debido a la menor demanda y la mayor dispersión de
las localizaciones de un mismo cliente, que puede incluir ubicaciones en zonas
poco pobladas.
• Existen importantes barreras estructurales para entrar al mercado, sobre todo
en cuanto a los costes necesarios para desplegar una red propia y que se
consideran hundidos si el operador decide abandonar el mercado.
Adicionalmente, Telefónica es el operador que con diferencia disfruta de las
mayores economías de escala y alcance. Por el contrario, los operadores
alternativos no pueden competir aguas abajo sin contar con los servicios
mayoristas de Telefónica. Además, los operadores especializados en
empresas no disfrutan de unas economías de escala suficientes como para
optar por un uso intensivo de los servicios mayoristas de acceso local y no
disponen de alternativas de suministro.
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• Hay ausencia de amenazas a la entrada durante el horizonte temporal cubierto
por la presente revisión.
En definitiva, puede concluirse que en este mercado Telefónica disfruta de una
posición de fuerza económica que permite que su comportamiento sea, en una medida
apreciable, independiente de los competidores, los clientes y, en última instancia, los
consumidores. Por tanto, de acuerdo con el artículo 63 del Código, este operador tiene
PSM en el mercado 2 ampliado/2020, por lo que el mercado en cuestión no se
desarrolla en condiciones de competencia efectiva.
III.4. PROPUESTA DE IDENTIFICACIÓN DEL OPERADOR CON PSM
De acuerdo con las conclusiones alcanzadas, se propone identificar como operador
con poder significativo en el mercado de acceso de alta calidad al por mayor facilitado
en una ubicación fija (mercado 2 ampliado/2020), a los efectos del artículo 13.3 de la
LGTel y 3.2 del Reglamento de Mercados, a Telefónica de España, S.A.U., así como
el grupo de empresas a los que pertenece Telefónica en su conjunto, entendiendo por
tal a los efectos de este análisis, tanto a la empresa concreta identificada como
operador con PSM a nivel individual, como a todas las empresas de su grupo que
provean los servicios incluidos en el mercado de referencia.
Tras la identificación de PSM, deben imponerse las obligaciones adecuadas. El
objetivo perseguido con la regulación ex ante y la imposición de obligaciones a las
empresas, recogido en el apartado 16 de las Directrices europeas, consiste en
garantizar que la empresa no pueda utilizar su peso en el mercado para restringir o
falsear la competencia en el mercado pertinente ni apoyarse en dicho peso en los
mercados adyacentes.
III.5. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER IMPUESTAS
AL OPERADOR CON PSM
A continuación, y una vez identificado el mercado de referencia, así como el operador
que ostenta PSM en el mismo (Telefónica), se procede a analizar las obligaciones
susceptibles de ser impuestas al citado operador.
Para ello, se abordará previamente el examen de (i) los principios a aplicar por el
regulador en la elección de las obligaciones más idóneas, (ii) los problemas de
competencia en el mercado de referencia y relacionados, y (ii) las obligaciones que
actualmente tiene impuestas este operador.
III.5.1. Principios a aplicar por el regulador en la elección de las obligaciones
A la hora de decidir qué obligaciones se han de imponer a los operadores con PSM
en un determinado mercado, la regulación sectorial establece una serie de principios
que deben guiar a las ANR. Éstas deben, en particular, tomar decisiones razonadas
de una manera transparente, que respeten los principios de proporcionalidad y que
estén en línea con los objetivos fijados en la normativa sectorial.
El artículo 13.4 de la LGTel (en línea con el artículo 68.4 del Código) establece que
las obligaciones que puedan imponerse han de basarse en la naturaleza del problema
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detectado, ser proporcionadas y justificarse en el cumplimiento de los objetivos
enumerados en el artículo 3 de la LGTel. Estos objetivos son, entre otros:
• Fomentar la competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones para
potenciar al máximo los beneficios para las empresas y los consumidores,
principalmente en términos de bajada de los precios, calidad de los servicios e
innovación, teniendo en cuenta la variedad de condiciones en cuanto a la
competencia y los consumidores que existen en las distintas áreas geográficas, y
velando por que no exista falseamiento ni restricción de la competencia en la
explotación de redes o en la prestación de servicios de comunicaciones
electrónicas, incluida la transmisión de contenidos (apartado a) del artículo 3 de
la LGTel).
• Promover el despliegue de redes y la prestación de servicios de comunicaciones
electrónicas, fomentando la conectividad y la interoperabilidad extremo a extremo
y su acceso, en condiciones de igualdad y no discriminación (apartado c).
• Contribuir al desarrollo del mercado interior de servicios de comunicaciones
electrónicas en la Unión Europea (apartado e).
• Promover la inversión eficiente en materia de infraestructuras incluyendo, cuando
proceda, la competencia basada en infraestructuras, fomentando la innovación y
teniendo debidamente en cuenta los riesgos en que incurren las empresas
inversoras (apartado f).
• Fomentar, en la medida de lo posible, la neutralidad tecnológica en la regulación
(apartado h).
• Defender los intereses de los usuarios, asegurando su derecho al acceso a los
servicios de comunicaciones electrónicas en condiciones adecuadas de elección,
precio y buena calidad, promoviendo la capacidad de los usuarios finales para
acceder y distribuir la información o utilizar las aplicaciones y los servicios de su
elección, en particular a través de un acceso abierto a Internet (apartado j).
Asimismo, las ANR deberán imponer preferentemente obligaciones con efecto en los
mercados mayoristas, y sólo cuando estas medidas no garanticen la competencia
efectiva en el mercado de referencia, podrán imponerse obligaciones en los mercados
minoristas (artículo 13.4 de la LGTel).
Por su parte, BEREC ha fijado también los principios que, con carácter general, deben
guiar la actuación de las ANR al proceder a regular ex ante los mercados de
referencia.
En particular, según el documento Revised ERG Common position on the approach
to appropriate remedies in the new regulatory framework
63
(Posición Común de
63
ERG (06) 33, mayo de 2006.
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Obligaciones), las ANR deberán tener en cuenta las siguientes premisas a la hora de
elegir las obligaciones a imponer a operadores con PSM
64
:
• En primer lugar, las obligaciones han de basarse en la naturaleza del problema
identificado. Por ello, las decisiones regulatorias de la ANR deben contener una
discusión sobre la proporcionalidad de las obligaciones a imponer, a fin de
garantizar que las mismas resulten lo menos onerosas posible (analizándose
entre otros aspectos la posibilidad de fijar obligaciones alternativas que permitan
alcanzar resultados equivalentes, o los potenciales efectos de las obligaciones en
mercados conexos).
• En segundo lugar, en los casos en que la competencia basada en infraestructuras
sea poco probable, debido a la presencia persistente de economías significativas
de escala o alcance y otras restricciones a la entrada, las ANR deberán asegurar
un acceso suficiente a los insumos mayoristas.
• En tercer lugar, en los casos en que la duplicación de la infraestructura del
operador incumbente parezca factible, las obligaciones deben generar incentivos
que asistan al proceso de transición a un mercado en competencia sostenible.
Además, se han de elegir aquellas obligaciones que, para la parte regulada, el
beneficio de su cumplimiento sea mayor que el beneficio de su infracción.
Asimismo, también deben ser tomadas en consideración las recomendaciones
recogidas en la “Revised BEREC Common Position on best practices in remedies
imposed as a consequence of a position of significant market power in the relevant
markets for wholesale leased lines”
65
, (Posición Común de Líneas Alquiladas). En este
documento del BEREC, se proporciona orientación adicional a las ANR en la
imposición de obligaciones a operadores designados con PSM en los mercados
mayoristas de líneas arrendadas.
El BEREC también ha aprobado las Posiciones Comunes sobre las obligaciones a
imponer en los antiguos mercados 4/2007 y 5/2007, así como los principios de alto
nivel a aplicar en los mercados 4/2007, 5/2007 y 6/2007 (actualmente mercados
3a/2014, 3b/2014 y 4/2014) relacionados con la obligación de no discriminación
66
.
Esta Comisión a la hora de analizar las obligaciones susceptibles de ser impuestas
considerará, en gran medida, lo dispuesto en los citados documentos.
64
Ver capítulo 4 del documento.
65
(BoR (12) 126), noviembre 2012. Disponible en:
http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/regulatory_best_practices/commo
n_approaches_positions/1096-revised-berec-common-position-on-best-practices-in-remedies-as-a-
consequence-of-a-smp-position-in-the-relevant-markets-for-wholesale-leased-lines
66
BoR (12) 10: “BEREC’s Review of the Common Positions on wholesale unbundled access, wholesale
broadband access and wholesale leased lines. Stage 1 High Level Principles on issues of non-
discrimination.” Disponible en:
http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/regulatory_best_practices/comm
on_approaches_positions/105-berecs-review-of-the-common-positions-on-wholesale-unbundled-
access-wholesale-broadband-access-and-wholesale-leased-lines
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También en diciembre de 2012 el BEREC aprobó la revisión de las Posiciones
Comunes vigentes en materia de banda ancha
67
.
Por último, a la hora de determinar las obligaciones a imponer en este mercado, es de
interés tener en cuenta el Considerando 28 del Código, donde dispone que “Es
necesario ofrecer incentivos adecuados para las inversiones en nuevas redes de muy
alta capacidad que favorezcan la innovación en servicios de internet ricos en
contenidos y refuercen la competitividad internacional de la Unión. Estas redes tienen
un enorme potencial para ofrecer beneficios a los consumidores y las empresas en
toda la Unión. Por tanto, es de vital importancia promover la inversión sostenible en el
desarrollo de estas nuevas redes, manteniendo a la vez la competencia, puesto que
persisten cuellos de botella y obstáculos a la entrada a nivel de infraestructura, e
impulsando la variedad de oferta para el consumidor mediante una regulación
previsible y coherente”.
Estas consideraciones son de especial relevancia en el mercado objeto de análisis,
en tanto que una parte de las infraestructuras necesarias para la prestación de
servicios mayoristas relevantes no son susceptibles de ser replicadas por terceros
operadores.
De conformidad con el marco normativo vigente, todos estos documentos deberán ser
tenidos en cuenta en la mayor medida posible por la CNMC a la hora de adoptar sus
decisiones regulatorias en relación con los mercados de banda ancha
68
.
III.5.2. Identificación de problemas de competencia en el mercado de referencia
y relacionados
Las condiciones en el mercado al por mayor de alta calidad facilitado en una ubicación
fija no han sufrido cambios significativos desde la última revisión. De hecho, estas
condiciones han dado lugar aún a comportamientos estratégicos por parte del
operador declarado con PSM a nivel nacional, en relación con el segmento
empresarial, que es necesario tener en cuenta en la presente ronda de revisión del
mercado 2 ampliado/2020.
Tomando estos elementos en consideración, los problemas de competencia
potenciales que podrían surgir se dan en tres niveles: (i) en el propio mercado
mayorista de acceso de alta calidad al por mayor; (ii) en mercados mayoristas conexos
al mercado de referencia; (iii) en mercados minoristas descendentes y conexos al
mercado de referencia.
67
BEREC Common Position on best practices in remedies on the market for wholesale (physical)
network infrastructure access (including shared or fully unbundled access) at a fixed location imposed
as a consequence of a position of significant market power in the relevant market (BoR (12) 127) y
BEREC Common Position on best practice in remedies on the market for wholesale broadband access
(including bitstream access) imposed as a consequence of a position of significant market power in the
relevant market (BoR (12) 128).
68
Ver en particular el artículo 10 del Código.
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III.5.2.1. Problemas de competencia en los mercados de referencia
Se han identificado los siguientes potenciales problemas que se señalan a
continuación.
➢ Extensión vertical de la posición de dominio
La extensión vertical de la posición de dominio da lugar a que se restrinja la
competencia en los mercados minoristas descendentes donde también provee
servicios el operador declarado con PSM. En este sentido, Telefónica se encuentra
presente tanto a nivel mayorista (como proveedor de los inputs imprescindibles para
la prestación de servicios comerciales de alta calidad) como a nivel minorista.
El tipo de problemas que podrían aparecer en el mercado de referencia, como
consecuencia de la extensión vertical de la posición de dominio de este operador, son
los siguientes:
- Negativa de suministro/acceso;
- Requerimientos excesivos;
- Uso privilegiado de la información, falta de actualización y puesta a disposición
de los operadores;
- Tácticas dilatorias y;
- Discriminación de precios, en las condiciones técnicas y de calidad de los
servicios (en provisión y resolución de averías) y subvenciones cruzadas.
La negativa de suministro es la forma más directa de prevenir la prestación de
servicios minoristas por parte de los competidores de Telefónica, por lo que existen
elevados incentivos por parte de Telefónica para llevar a cabo este tipo de conductas.
De esta forma, Telefónica se reservaría una parte significativa del mercado minorista,
sacrificando únicamente los ingresos derivados de la prestación de servicios
mayoristas (que suponen una parte mucho menos sustancial de los ingresos totales
de Telefónica en el mercado de servicios de alta calidad).
Para los operadores que atienden al mercado empresarial, los servicios de acceso
indirecto son en muchos casos (dependiendo del cliente) la única alternativa viable
para la prestación de servicios minoristas de alta calidad, dadas las siguientes
razones:
1) La ausencia de las economías de escala (por el menor número de potenciales
clientes) que resultan necesarias para poder prestar servicios a partir de
despliegues propios y los servicios mayoristas de Telefónica de acceso a las
infraestructuras.
2) La necesidad de asegurar la cobertura de todas las ubicaciones demandadas
por el cliente, ya que en caso de no poder alcanzar alguna implica con toda
probabilidad la imposibilidad de ser el proveedor del servicio.
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Además, cabe añadir que la negativa de acceso puede ser también un problema de
competencia en el caso de las líneas alquiladas terminales con interfaces Ethernet
69
.
Ello, junto con las limitadas alternativas de suministro, podría traducirse en una baja
capacidad negociadora de los operadores que usan estos servicios mayoristas
regulados.
Telefónica podría asimismo implementar otro tipo de conductas que tendrían un
resultado equivalente, tales como la comercialización de ofertas no replicables
económicamente en el mercado empresarial (negativa constructiva de suministro).
De hecho, en ausencia de un cierto control a nivel minorista, Telefónica tendría
incentivos para llevar a cabo este tipo de prácticas potencialmente contrarias a la
regulación sectorial en los mercados minoristas de banda ancha empresarial
70
. Tales
prácticas tendrían un impacto significativo sobre la regulación de las ofertas
mayoristas que Telefónica debe poner a disposición de terceros, al impedir a los
operadores alternativos alcanzar un mínimo nivel de rentabilidad en la
comercialización de productos de alta calidad prestados sobre la base de dichas
ofertas mayoristas.
Además, en el segmento empresarial, resultaría extremadamente difícil detectar la
existencia de ofertas no replicables económicamente, dada la escasa transparencia
que suele guiar los procesos de adjudicación de servicios por parte de las empresas
que requieren la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas (al ser los
contratos generalmente negociados de forma bilateral con los operadores, y dar lugar
a acuerdos de carácter privado).
Otro tipo de comportamientos anticompetitivos, como la imposición por parte de
Telefónica de precios no equitativos, podrían ser implementados, configurándose
también como una negativa “constructiva” de suministro/acceso.
Por las mismas motivaciones anteriores, sin negar directamente el acceso a los
servicios contemplados en el mercado, Telefónica podría usar tácticas dilatorias,
ofreciendo el acceso a terceros en un momento más tardío en comparación con el
acceso ofrecido a sí misma. Estas tácticas pueden adoptar varias formas y realizarse
con facilidad, por ejemplo, retrasando las negociaciones de acceso en el tiempo o
invocando la existencia de problemas técnicos o administrativos irreales.
El uso de tácticas dilatorias podría ser particularmente dañino para los operadores que
prestan servicios al segmento empresarial cuando la contratación de servicios de
comunicaciones electrónicas se lleve a cabo a través de concursos (o procedimientos
de licitación pública en el caso de las Administraciones Públicas). Dadas estas
características desde el lado de la demanda, los operadores están sometidos al
69
En este sentido, es de interés señalar que Telefónica ya fue sancionada en el pasado por incumplir
las condiciones establecidas en la ORLA (Ver expedientes SNC/DTSA/1821/14 y SNC/DTSA/024/16).
70
De hecho, Telefónica ya ha sido sancionada por este organismo, debido a la comisión de este tipo
de conducta, en el marco del expediente SNC/DTSA/067/17, aprobado mediante Resolución de 25 de
abril de 2018.
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cumplimiento de plazos muy estrictos para poder optar a la prestación de los servicios
requeridos por las empresas.
En relación con el uso privilegiado de la información, los operadores alternativos
requieren de información correcta y actualizada acerca de las soluciones técnicas
disponibles para una determinada ubicación y del estado de tramitación de sus
solicitudes con el fin de poder planificar los plazos de comercialización de sus ofertas
minoristas. Telefónica, como operador verticalmente integrado, dispone de manera
inmediata de la información anterior, por lo que el uso privilegiado de la misma dotaría
a este agente de una significativa ventaja competitiva respecto de sus competidores.
De nuevo, el uso estratégico de la información por parte del operador con PSM podría
tener efectos determinantes sobre las posibilidades del resto de operadores de
competir en igualdad de condiciones en los concursos que se suelen convocar en el
ámbito empresarial. Este sería el caso, por ejemplo, de que un operador alternativo
no tuviera acceso a la misma información de que dispone Telefónica sobre las
ubicaciones en las que se puede ofertar el servicio, descrito en el apartado
“Información de cobertura en NEBA” del Anexo 6 de respuesta a las alegaciones.
Por último, en el caso de que un operador declarado con PSM pudiera ver limitada su
capacidad de actuación a través de la existencia de regulación en el mercado (por
ejemplo, en relación con la prohibición de negar el acceso a terceros), todavía podría
recurrir a otro tipo de estrategias, como la imposición de requerimientos no
equitativos
71
; las subvenciones cruzadas; la discriminación de calidad o en precios (a
través de la fijación de precios por el servicio de acceso superiores a los que se ofrece
a sí misma).
De hecho, las conductas discriminatorias en las condiciones técnicas y de calidad de
los servicios mayoristas, como los que son objeto de este mercado, es un
comportamiento que Telefónica ya ha llevado a cabo
72
, por lo que existen incentivos
de que este operador pueda realizar de nuevo este tipo de conductas en el mercado
de acceso de alta calidad. Ello conllevaría grandes perjuicios al resto de operadores
que operan en el mercado, que aún son grandes demandantes de sus servicios
mayoristas de acceso, tanto de líneas alquiladas terminales como de la banda ancha
de alta calidad, ya que de otra forma no podrían proveer servicios replicables a los
prestados por Telefónica en el segmento empresarial.
71
Por ejemplo, Telefónica podría modificar de forma injustificada los puntos de entrega del tráfico a los
operadores.
72
Sirvan de ejemplo los procedimientos sancionadores más recientes, como el citado
SNC/DTSA/063/18 y el SNC/DTSA/121/18, que puso fin la Resolución de 22 de octubre de 2019, en
los que Telefónica ha sido sancionada por el incumplimiento de las obligaciones de no discriminación
que tiene impuestas, en materia de coubicación en centrales cabecera y en las condiciones de calidad
y plazos de provisión y resolución de averías de los servicios de banda ancha basados tanto en cobre
como en fibra.
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➢ Extensión horizontal de la posición de dominio
Estos problemas de competencia aparecen cuando una empresa con PSM en un
mercado utiliza su fuerza económica para extender dicho poder a mercados
estrechamente relacionados dentro del mismo nivel de la cadena de producción o
distribución.
En relación con el mercado de referencia, el principal problema de competencia que
se puede producir es el empaquetamiento abusivo. En especial, son remarcables los
incentivos de Telefónica para empaquetar servicios mayoristas comerciales con
servicios regulados, de tal forma que si un operador desea acogerse a una oferta
comercial para algún tipo de servicio debe contratar todos sus servicios bajo las
mismas condiciones comerciales, aun cuando parte de ellas podrían contratarse en
condiciones reguladas.
Asimismo, podría incorporar cláusulas abusivas obligando al operador alternativo a
contratar todo su volumen con Telefónica, cerrando el mercado a terceros
proveedores.
Telefónica también podría ofrecer comercialmente servicios mayoristas a unos precios
que no permitieran obtener un margen suficiente a los operadores en distintos
escalones de la escalera de inversión. Por ejemplo, Telefónica podría fijar, fuera de
un entorno regulado, el precio de un servicio puramente de reventa a un precio tal que
desincentivara el ascenso de los operadores alternativos en la escalera de inversión
(y, por consiguiente, la posibilidad de conseguir un nivel de diferenciación mayor
respecto del obtenido de la red del operador con PSM).
III.5.3. Obligaciones actualmente vigentes
Por un lado, en la citada Resolución del mercado de líneas alquiladas 6/2007, se
establecieron las siguientes obligaciones actualmente vigentes:
≤ 1 Gbit/s
• Separación de cuentas, obligación de no discriminación,
transparencia (publicar oferta de referencia ORLA).
• Interfaces tradicionales: ofrecer líneas alquiladas terminales de
64 Kbit/s, nx64 Kbit/s (n= 2, 3, 4, 6, 8, 12, 16, 24 y 30), 2 Mbit/s
estructurado y no estructurado, 34 Mbit/s y 155 Mbit/s a precios
orientados en función del coste de producción.
• Interfaces Ethernet: ofrecer circuitos alquilados terminales
Ethernet (10 Mbit/s), Fast Ethernet (100 Mbit/s) y Gigabit
Ethernet (1000 Mbit/s) a precios fijados mediante el mecanismo
de retail minus.
> 1 Gbit/s (todas las
interfaces)
Proporcionar servicios mayoristas de líneas alquiladas terminales de
más de 1 Gbit/s de capacidad a todos los operadores en condiciones
y precios razonables.
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En efecto, en dicho mercado 6/2007 se estableció una doble caracterización en la
regulación:
1.- En función de la velocidad: regulación más laxa para velocidades mayores
a 1 Gbit/s, y
2.- En función de la tecnología: tradicionales con orientación a costes y Ethernet
con retail minus.
En relación con la diferencia por tecnología, se estimó que un servicio novedoso como
era en ese momento el soportado con Ethernet debía llevar acarreada una regulación
menos estricta que las líneas con interfaz tradicional. Asimismo, se estimó imponer
menores cargas regulatorias a las velocidades mayores a 1 Gbit/s, por tratarse de
accesos poco usados en ese momento y más fáciles de rentabilizar mediante un
despliegue específico con red propia (por ejemplo, haciendo uso de la oferta MARCo)
por parte del operador alternativo.
Por otro lado, en la Resolución de 24 de febrero de 2016 por el cual se analizaba el
actual mercado 4/2014, se establecieron las siguientes obligaciones actualmente
vigentes:
• Obligación de acceso, en virtud de la cual Telefónica debe
proporcionar el servicio mayorista de acceso indirecto para los
accesos de cobre y FTTH a todos los operadores. En concreto, en su
variante empresarial este servicio debe reunir las siguientes
características:
▪ ANS de mantenimiento premium, y
▪ Tráfico de mayor calidad o prioridad que el tráfico best-effort.
Esta obligación de acceso incluye asimismo la migración de los servicios
GigADSL y ADSL-IP al servicio NEBA empresas, en los términos establecidos
en la Resolución de 11 de abril de 2013 (DT 2012/1447).
• Sujeción de los precios a los siguientes controles:
▪ Accesos de cobre: orientación a costes
▪ Accesos de fibra: test de replicabilidad económica.
Esta diferencia es debida, por un lado, a que el servicio NEBA empresas sobre
cobre está basado en la red legada de Telefónica mientras que NEBA
empresas sobre fibra se presta sobre nuevos despliegues de red.
• Separación de cuentas.
• Obligación de transparencia, incluyendo en particular la obligación de
publicar una oferta de referencia para la prestación del servicio NEBA
empresas.
En concreto, esta oferta deber contar con un ANS, especialmente en la
resolución de averías, más estricto que en su variante del mercado de masas,
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lo que, en particular, significa que en la variante empresarial el mantenimiento
premium no es opcional.
Además, el servicio mayorista empresarial que se oferte debe contar
necesariamente con tráfico de calidad superior a best-effort (tráfico gold, real-
time o cualquier tipo de tráfico con prioridad sobre el tráfico best-effort)
• Obligación de no discriminación en la prestación de los servicios
regulados, tanto en las condiciones de suministro como de calidad de
los servicios (provisión y resolución de averías).
III.5.4. Comparativa Europea
Con el objeto de complementar el análisis del mercado, a continuación, se comparan
determinados aspectos de las obligaciones de acceso y precios establecidas en los
respectivos mercados relevantes a nivel de ANR de la UE.
El mercado 4/2014 actualmente permanece regulado en 18 países.
En cuanto a la definición del mercado relevante geográfico, la gran mayoría de los
países de la UE han definido un mercado nacional, y solo unos pocos (Austria,
Finlandia, Irlanda y Portugal) lo han segmentado geográficamente.
A continuación, se muestran aspectos concretos de los servicios de líneas alquiladas
y banda ancha empresarial.
Líneas alquiladas
En relación con el presente análisis es relevante destacar los siguientes aspectos
sobre la regulación de los circuitos:
• En cuanto a velocidades reguladas, existen diferencias significativas entre los
países, la mayoría de ANR no regulan velocidades de 1 Gbit/s, aunque varios
países, además de España, sí lo hacen. Como mínimo este es el caso de
Bélgica, Francia, Italia (que regula hasta 2,5 Gbit/s) y Portugal.
• Respecto a las tecnologías, en todos los países se incluye tanto Ethernet como
tradicionales, excepto en Austria donde se excluye esta última tecnología.
• Sobre la regulación de precios, hay también gran variedad de modelos como
son price cap (ej. Austria para Ethernet, Italia), orientación a costes (ej.
Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Italia, también en España para
tradicionales) o un test de replicabilidad (ej. Bélgica, Francia).
• En varios países, además de España, se incluye la conexión a estaciones base
móviles como parte del mercado de producto relevante. Este es el caso como
mínimo de Austria, Bélgica, Eslovenia, Finlandia e Italia.
• A diferencia de España, existen países en los que se regula la fibra oscura,
como es el caso de Austria y Países Bajos.
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Banda ancha de alta calidad
De acuerdo con el informe publicado por el BEREC el 15 de junio de 2018 sobre el
servicio mayorista de acceso de alta calidad
73
, hasta esa fecha había un total de 13
ANR que habían impuesto la obligación de prestar un servicio de acceso mayorista
que permita a los operadores alternativos prestar servicios empresariales con
requerimientos de calidad de servicio mayores a los ofrecidos en el mercado de
masas.
Es decir, estas ANR han obligado a los operadores con PSM de sus respectivos
países a prestar un servicio equivalente al NEBA empresas. En función de la
sustituibilidad o la homogeneidad de las condiciones competitivas fijadas, de dicho
documento se observa que hay seis países que incluyeron este servicio en el mercado
4/2014 y otros siete en el mercado 3b/2014:
Mercado 4/2014:
Mercado 3b/2014:
Eslovenia, España, Finlandia,
Francia, Países Bajos, Portugal
Austria, Bélgica, Croacia, Irlanda,
Italia, Luxemburgo, Polonia
En dicho informe se analizaron las principales características de las ofertas mayoristas
impuestas en los respectivos mercados 4 de cada país, concluyendo que se
diferencian de las ofertas enfocadas al mercado de masas en cuanto a anchos de
banda, calidad de servicio, acuerdos de nivel de servicio, garantías de nivel de servicio
y opción de redundancia.
En cuanto a precios, el informe indica que en general las ANR han aplicado control de
precios orientados a costes en combinación con test de estrechamiento de márgenes.
III.5.5. Obligaciones a imponer
Tal y como ya se ha adelantado en el apartado III.5.2, en los mercados de referencia
se han detectado una serie de problemas que justifican la imposición de determinadas
medidas regulatorias ex ante, a fin de garantizar el acceso al mercado por terceros
operadores en condiciones de igualdad.
Las siguientes obligaciones a imponer serán de ámbito nacional dado que, como se
ha visto, las condiciones de competencia son homogéneas en todo el territorio
nacional. Así es, teniendo en cuenta la situación minorista descrita, la definición del
mercado mayorista y los problemas de competencia detectados, esta Comisión
considera adecuado seguir manteniendo la imposición a nivel nacional de las
obligaciones relativas al servicio de acceso fijo de alta calidad al por mayor.
Las medidas regulatorias planteadas a continuación se centran en la provisión por
parte de Telefónica de los siguientes servicios mayoristas: (i) acceso a la
73
“Layer 2 Wholesale Access Products excluding Ethernet-based Leased Line on Market 4 (BoR (18)
120)”, de 15 de junio de 2018.
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infraestructura de obra civil, (ii) líneas alquiladas terminales y (ii) acceso de banda
ancha de alta calidad.
Las obligaciones establecidas en el presente documento resultan coherentes con las
medidas regulatorias que se han venido planteando en las anteriores rondas de
revisión del mercado, así como con la evolución de este.
A continuación, se explican en detalle las obligaciones necesarias a imponer para
minimizar el impacto en el mercado de los problemas de competencia detectados.
III.5.5.1. Obligación de acceso
Para solucionar el problema de la posible negativa de suministro a los servicios
mayoristas de acceso a infraestructura de obra civil, de banda ancha de alta calidad y
de líneas alquiladas, resulta necesario asegurar el acceso a dichos recursos.
En relación con ello, es de aplicación el artículo 10 del Reglamento de Mercados,
según el cual “se podrá exigir a los operadores que hayan sido declarados con poder
significativo en un mercado al por mayor que satisfagan las solicitudes razonables de
acceso a elementos específicos de sus redes y a sus recursos asociados, así como
las relativas a su utilización, entre otros casos, en aquellas situaciones en las que se
considere que la denegación del acceso o unas condiciones no razonables de efecto
análogo pueden constituir un obstáculo al desarrollo de un mercado competitivo
sostenible a escala minorista o que no benefician a los usuarios finales”.
III.5.5.1.1 Obligación de acceso a la infraestructura de obra civil
La Nota Explicativa de la Recomendación de Mercados de 2020 puntualiza que la
obligación de acceso a la infraestructura física puede ser impuesta como una medida
independiente en diferentes mercados. En el presente mercado mayorista la
imposición de esta obligación resulta particularmente significativo, ya que el acceso a
la infraestructura de obra civil puede permitir a los operadores terceros diseñar sus
propias ofertas alternativas de manera independiente y con mayor flexibilidad a las del
operador declarado con PSM.
Según dispone el artículo 72.1 del Código, las ANR podrán “imponer a las empresas
[con PSM] la obligación de satisfacer las solicitudes razonables de acceso y de uso
de obra civil, incluidos, pero sin limitarse a ellos, edificios o accesos a edificios, hilos
de edificios incluido el cableado, antenas, torres y otras estructuras de soporte, postes,
mástiles, conductos, tuberías, cámaras de inspección, bocas de inspección y
armarios, en situaciones en las que tras haber considerado el análisis del mercado, la
autoridad nacional de reglamentación llegue a la conclusión de que la denegación de
acceso o el acceso otorgado en virtud de términos y condiciones no razonables de
efecto análogo obstaculizarían el desarrollo de un mercado competitivo sostenible y
no responderían al interés del usuario final”.
El artículo 72.2 del Código dispone que las ANR podrán imponer este tipo de
obligaciones de acceso, “con independencia de si los bienes afectados por la
obligación forman parte del mercado pertinente de acuerdo con el análisis del
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mercado, a condición de que la obligación sea necesaria y proporcionada para cumplir
los objetivos del artículo 3”
74
.
La razón principal de imponer una obligación de acceso a la infraestructura de obra
civil es la de mitigar las condiciones más onerosas que afrontan los operadores
alternativos a la hora de efectuar sus propios despliegues de red, al no disponer del
acceso a unos elementos (la obra civil) que resultan determinantes para llevar a cabo
de manera efectiva dichos despliegues. A este respecto, el objetivo de la obligación
de acceso a la obra civil es fomentar el desarrollo de una competencia sostenible y
una inversión eficiente en este ámbito.
Por consiguiente, con el objetivo de garantizar la continuidad competitiva de los
operadores alternativos, asegurando el acceso en igualdad de condiciones a
elementos clave para el despliegue de red, como son las cámaras de registro, las
arquetas, los conductos, los postes y demás elementos de los que hace uso Telefónica
en su planta externa, esta operadora deberá continuar garantizando el acceso a su
infraestructura física.
La obligación impuesta a Telefónica de dar acceso a sus infraestructuras pasivas ha
de ser necesariamente de contenido genérico, incluyendo toda infraestructura en
posesión de Telefónica o que pueda ser usada por esta operadora, e
independientemente de que la misma se encuentre en dominio público o privado. Por
tanto, la denegación de acceso a las infraestructuras sin causa justificada,
amparándose en la titularidad no exclusiva de las mismas o en su ubicación en
dominio privado, constituiría en principio un incumplimiento de las obligaciones que
Telefónica debe ostentar como operador con PSM
75
.
Por otra parte, las medidas regulatorias contempladas deben abarcar tanto las
infraestructuras construidas por Telefónica con anterioridad a la presente Resolución
como aquellas infraestructuras de nueva construcción que puedan ser empleadas por
este operador para el despliegue de su nueva red de acceso.
74
En el plano nacional, la LGTel define en su Anexo II, apartado 30, la infraestructura civil como un
recurso asociado a las redes de comunicaciones electrónicas, en los siguientes términos: “Recursos
asociados: las infraestructuras físicas, los sistemas, dispositivos, los servicios asociados u otros
recursos o elementos asociados con una red de comunicaciones electrónicas o con un servicio de
comunicaciones electrónicas que permitan o apoyen la prestación de servicios a través de dicha red o
servicio o tengan potencial para ello. Incluirán, entre otros, edificios o entradas de edificios, el cableado
de edificios, antenas, torres y otras construcciones de soporte, conductos, mástiles, bocas de acceso
y distribuidores”.
75
Aun cuando esta es una cuestión que podrá tener que ser analizada caso a caso, en principio no
podrá asumirse que compete a Telefónica garantizar el acceso a aquella infraestructura física no
gestionada por este operador, o cuya titularidad o derechos de uso no le correspondan. Este podría,
por ejemplo, ser el caso de la infraestructura de operadores terceros a la que Telefónica podría acceder
en virtud de acuerdos mayoristas suscritos con otros beneficiarios del Programa de extensión de la
banda ancha de nueva generación, o al amparo del Real Decreto 330/2016.
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En el marco de la presente ronda de revisión de los mercados mayoristas susceptibles
de regulación ex ante
76
, la CNMC ha planteado llevar a cabo un análisis integrado de
las diferentes soluciones regulatorias (incluida la imposición a Telefónica de la
obligación de dar acceso a su infraestructura de obra civil), que permitan resolver, de
forma conjunta y consistente entre sí, los problemas de competencia que se han
podido identificar en (i) la provisión de los servicios minoristas de alta calidad
específicos del segmento empresarial y (ii) la conexión de nodos de acceso (tanto de
la red fija, como las estaciones base y elementos similares de las redes móviles)
77
.
En relación con la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas a clientes
empresariales, el acceso a la infraestructura de obra civil debe permitir a los
operadores llevar a cabo, de forma eficiente y sostenible, el tendido de su red de
acceso, y que éste pueda extenderse hasta todos los usuarios, con independencia de
su ubicación, tipo y número. De acuerdo con dicho criterio, Telefónica no podrá, entre
otros, establecer diferenciación alguna en lo que concierne al acceso a la
infraestructura de obra civil sobre la base de la posible naturaleza empresarial de los
usuarios o en función de la localización de los mismos en zonas urbanas o no urbanas
(como podría ser el caso de operadores que despliegan una red de acceso, y que
necesitan cubrir, al igual que hace Telefónica, poblaciones, urbanizaciones o
polígonos industriales no directamente conexos pero sí próximos haciendo uso de la
infraestructura física allí disponible
78
).
Asimismo, debido a los problemas de competencia derivados de las limitaciones y
barreras que puede suponer la falta de conectividad para los nuevos despliegues de
redes y tecnologías detectadas tanto en el ámbito fijo como móvil, los operadores de
red también deben poder hacer uso de la infraestructura de obra civil de Telefónica
para alcanzar su red de acceso fija como móvil (estaciones base). Esta posibilidad de
acceso se torna particularmente importante en un entorno de competencia basado en
las ofertas convergentes y en la implantación de redes NGA y tecnologías móviles en
todo el territorio que consumen un gran ancho de banda.
En definitiva, el acceso a los recursos de infraestructura de obra civil debe asegurar a
los operadores alternativos la viabilidad del despliegue de cualquier tipo de red, con
76
Lo que incluye, junto con el presente mercado, el mercado 1/2020 de acceso local al por mayor
facilitado en una ubicación fija y el mercado 3b/2014 de acceso central al por mayor facilitado en una
ubicación fija para productos del mercado de masas.
77
A estos efectos, en el marco de la revisión de los mercados de acceso local al por mayor facilitado
en una ubicación fija (mercado 1/2020), se introduce un periodo transitorio de seis meses, plazo durante
el cual las obligaciones relativas al acceso a la infraestructura de obra civil en relación con dichos usos
seguirán estando vigentes.
78
En su Resolución de 5 de julio de 2012, sobre la revisión de la Oferta Mayorista de Acceso a Registros
y Conductos de Telefónica (expediente MTZ 2011/1477) la CNMC ya aclaró que la citada oferta de
referencia abarca todas aquellas canalizaciones de Telefónica que los operadores necesiten para
desplegar sus redes de acceso, entendiéndose incluidos los tramos ubicados en zonas no urbanas.
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independencia de su naturaleza tecnológica, de su arquitectura, o del modelo de
negocio del demandante de dicho acceso
79
.
En particular, no estaría justificada la exclusión del derecho de acceso a (i) operadores
cuyo modelo de negocio sea exclusivamente mayorista (operadores neutros) o
revendedores que alquilan su red (bajo cualquier modalidad, ya sea por capacidad o
fibra oscura) a terceros para prestar servicios a los clientes finales, (ii) operadores en
función de la tecnología de acceso empleada, (iii) redes desplegadas en la modalidad
de coinversión y (iv) redes con un menor nivel de capilaridad por estar focalizadas en
atender a un número más reducido de usuarios, o incluso a uno solo (como podría ser
el caso de los clientes activos en el ámbito empresarial).
En otras palabras, no cabe la imposición de limitaciones al despliegue de los
operadores a partir de las canalizaciones de Telefónica, asegurándose de este modo
que los operadores alternativos puedan recurrir a la citada infraestructura para la
provisión de cualquier servicio propio, en los mismos términos que Telefónica.
Por otro lado, de acuerdo con el artículo 73(2) del Código, cabe cuestionarse en este
punto si la infraestructura física o de obra civil por sí sola podría ser un medio para
promover la competencia y el interés de los consumidores.
Suficiencia del acceso a infraestructuras para segmento empresarial
Pues bien, dadas las persistentes altas cuotas de mercado de Telefónica, tanto en el
mercado minorista como aguas arriba, incluso existiendo actualmente las ofertas
reguladas ORLA y NEBA empresas, esta Comisión considera que el acceso a la
infraestructura civil por sí solo no sería suficiente para promover dichos objetivos.
En el segmento empresarial, los requisitos de los clientes con múltiples centros de
trabajo implican que los operadores deben llegar con fibra a ubicaciones específicas
donde los despliegues masivos de FTTH pueden no estar disponibles.
Un despliegue de fibra punto a punto utilizando el acceso a la infraestructura civil
requiere de un plazo de tiempo elevado, por lo general de varios meses, mientras que
las administraciones públicas y las empresas exigen una activación del servicio más
inmediata. Por ello, los operadores alternativos sin acceso a una oferta regulada de
líneas alquiladas y acceso indirecto empresarial ni siquiera podrían presentar una
oferta a este tipo de clientes empresariales.
Sin estos servicios mayoristas regulados, Telefónica enfrentaría mucha menos
competencia en un número elevado de clientes, lo que significaría precios más altos
y peores servicios para las empresas y las administraciones públicas.
79
Esta Comisión ya se ha pronunciado en esta misma línea en el Acuerdo, de 1 de julio de 2020, por
el que se da contestación a la consulta formulada por Colt Technology Services, S.A.U. en relación con
el ámbito de aplicación de la Oferta MARCo (CNS/DTSA/471/20/USOS MARCO).
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Suficiencia del acceso a infraestructuras para conexión backhaul móvil
Los operadores móviles de red (OMR) no emplean la oferta regulada de líneas
alquiladas de Telefónica (ORLA) para conectar sus estaciones base. Estos
operadores, a diferencia de los operadores especializados en el segmento
empresarial, están en condiciones bien de llegar a estos emplazamientos
construyendo red propia (usando la oferta MARCo cuando sea necesario), o bien de
alcanzar acuerdos comerciales con el operador histórico o con terceros.
En efecto, de los distintos requerimientos de información realizados, se extrae que
[INICIO CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIALIDAD].
En este sentido, cabe señalar la reciente consulta pública realizada por BEREC sobre
el tratamiento regulatorio de backhaul
80
, en la que han participado 60 operadores y
dos asociaciones de operadores. Pues bien, BEREC indica
81
que las respuestas de
los operadores sugieren que las nuevas necesidades de conexiones de fibra
impulsadas por el despliegue de 5G se van a cubrir principalmente mediante auto-
prestación, pero también se espera un aumento de la demanda de fibra oscura e
infraestructura pasiva de terceros.
En definitiva, una vez garantizado el acceso a la infraestructura de obra civil de
Telefónica, la CNMC no considera necesario ni proporcionado imponer al operador
histórico la obligación de prestar servicios de líneas alquiladas ni de accesos de alta
calidad para la conexión de estaciones base de los operadores móviles.
Por tanto, las obligaciones de acceso que se recogen en los siguientes apartados para
los servicios de líneas alquiladas terminales y de banda ancha de alta calidad aplican
exclusivamente para usos del mercado empresarial.
III.5.5.1.2 Obligación de acceso para líneas alquiladas terminales
Como se ha visto, la solución al problema de negativa de suministro en el mercado de
referencia consiste en la imposición al operador designado con PSM de la obligación
de acceso contemplada en el citado artículo 10 del Reglamento de Mercados.
Además, a tenor de lo establecido en el Considerando (191) del Código, las solicitudes
de acceso a recursos que resulten esenciales para el suministro de los servicios “sólo
deben poder denegarse sobre la base de criterios objetivos como la viabilidad técnica
o la necesidad de preservar la integridad de la red”.
A este respecto, cabe recordar que esta Comisión ya impuso a Telefónica la obligación
de acceso sobre los servicios de líneas alquiladas terminales en las anteriores
revisiones del mercado, tanto para los circuitos con interfaces tradicionales como
Ethernet.
80
Draft BEREC Report on the regulatory treatment for fixed and mobile backhaul BoR (21) 129.
81
Nota de prensa disponible en: https://berec.europa.eu/eng/news_and_publications/whats_new/8943-
public-consultation-on-the-mobile-and-fixed-backhaul-ex-ante-regulation
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Por otra parte, cabe indicar que la CE ha considerado que “las líneas arrendadas son
componentes fundamentales del mercado de las comunicaciones que los operadores
de redes y proveedores de servicios utilizan como infraestructuras básicas de
transporte para sus servicios y que los grandes usuarios de empresas utilizan para
comunicar sus centros de trabajo en todo el mundo para el transporte interno de voz
y el tráfico de comunicaciones de datos. (…) los nuevos operadores (u “operadores
autorizados”) tienen que depender con frecuencia de los operadores históricos para
que les proporcionen circuitos arrendados de corta distancia (también denominados
“circuitos parciales de líneas arrendadas”) que les permitan conectar las dependencias
de sus clientes con sus propias redes. La disponibilidad a nivel mayorista de circuitos
parciales de líneas arrendadas a precios competitivos es una condición necesaria para
el desarrollo de una infraestructura de comunicaciones de categoría mundial en
Europa”.
82
En atención a lo anterior y para evitar situaciones de negativa de suministro a los
servicios afectados, es necesario mantener la obligación de acceso sobre la
infraestructura de red del operador con PSM en lo referente a las líneas mayoristas
terminales, tanto con interfaces tradicionales como Ethernet. Los detalles de esta
obligación se presentan en el Anexo de obligaciones correspondiente.
III.5.5.1.2.1 Obligaciones para líneas alquiladas de hasta 1 Gbit/s
La obligación de acceso debe completarse desde la perspectiva de la razonabilidad.
En la tercera ronda dicha razonabilidad se concretó desde dos dimensiones: (i) la
distancia máxima de los circuitos, y (ii) las velocidades a ofrecer. Asimismo, según la
Posición Común de Líneas Alquiladas el operador con PSM no sólo debe ofrecer el
acceso, sino que debe facilitar de forma rápida y eficiente la migración de las líneas
existentes a las reguladas mayoristas.
Distancia máxima
La postura de la Comisión sobre las distancias máximas del servicio especifica que si
no hay limitaciones técnicas que lo impidan, debe asegurarse que un operador con un
despliegue de Puntos de Conexión (PdC) razonables disponga de cobertura en todo
el territorio nacional. Ya se indicó en la anterior ronda de análisis del mercado 6/2007
que al menos un PdC por provincia se considera un despliegue razonable, más aún
teniendo en cuenta la posibilidad de reutilizar las infraestructuras desplegadas para la
constitución de Puntos de Interconexión (PdI) de voz o conexión de salas OBA.
Por tanto, en cuanto a distancias máximas se mantienen las condiciones reguladas
presentes en la actual ORLA sin perjuicio de futuras modificaciones que se
introduzcan en la revisión de dicha oferta.
82
Recomendación de la Comisión de 29 de marzo de 2005 sobre el suministro de líneas arrendadas
en la Unión Europea (Parte 2- Aspectos relativos a la fijación de las tarifas de los circuitos parciales de
líneas arrendadas al por mayor).
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Velocidades a ofrecer
Líneas tradicionales
En la tercera ronda se estableció que Telefónica debía ofrecer circuitos terminales
tradicionales (ORLA-T) con las siguientes velocidades: 64 Kbit/s, nx64 Kbit/s, 2 Mbit/s,
34 Mbit/s y 155 Mbit/s.
Por un lado, como se ha visto en el apartado III.3.1.1, la única velocidad que mantiene
una planta instalada relevante de entre las líneas tradicionales es la de 2 Mbit/s, que
representa el 19% del total de circuitos alquilados, lo que equivale a 4.778 líneas en
2020; es decir, estas líneas todavía se emplean de forma generalizada para prestar
determinados servicios a empresas.
Si bien una parte importante de la planta de esta modalidad ha ido migrando a otros
servicios de mayores capacidades, como banda ancha de alta calidad mediante fibra
o líneas alquiladas Ethernet, hay todavía un número significativo de conexiones
activas que soportan aplicaciones, servicios y protocolos específicos adaptados a los
circuitos de este tipo, de lenta y difícil migración hacia un transporte basado en
conmutación de paquetes IP/Ethernet.
Debido a ello, en muchos casos, incluso ofreciendo una mayor capacidad y un precio
por Mbit/s más competitivo, los servicios Ethernet no suponen todavía una opción
adecuada a dónde migrar de forma rápida. Una situación parecida ya se produjo en el
caso de servicios de banda ancha basados en transporte ATM y su migración hacia
servicios basados en transporte Ethernet/IP. Por todo ello, se propone mantener la
actual obligación de acceso a dicha modalidad de 2 Mbit/s.
Por otro lado, el conjunto del resto de capacidades señaladas (760 circuitos) solo
representa un 3% del total de líneas alquiladas. Los circuitos de las velocidades nx64
Kbit/s, 34 y 155 Mbit/s han quedado obsoletos y la demanda de nuevos circuitos se
centra en circuitos Ethernet. Por ello, se propone eliminar la obligación a Telefónica
de prestar nuevos circuitos de estas velocidades.
No obstante, este operador deberá continuar prestando, en las condiciones vigentes
en la ORLA, los circuitos en planta mayoristas mientras continúe auto-prestándose
dichas velocidades a nivel minorista. Una vez haya dejado de auto-prestarse alguna
de las modalidades citadas, Telefónica deberá comunicarlo a esta Comisión, quién
supervisará la efectiva desaparición del servicio, fijando mediante resolución las
condiciones para garantizar que los operadores puedan, previa su solicitud, migrar los
circuitos que tengan provisionados hasta el momento a otras modalidades.
Por tanto, en el caso de las líneas alquiladas tradicionales, únicamente continuará la
obligación de prestar nuevas altas para los circuitos de 2 Mbit/s.
No obstante, en el caso de que Telefónica llegase a dejar de tener en planta circuitos
minoristas de 2Mbit/s, podría solicitar a esta Comisión el cese de la provisión a nivel
mayorista, tanto para nuevas altas como para circuitos en planta. En todo caso, hasta
que no haya resolución indicando lo contrario, Telefónica deberá continuar prestando
nuevas altas de esta velocidad.
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Para el resto de las velocidades, Telefónica únicamente está obligada, y solo mientras
se preste a sí misma estas velocidades, a mantener la prestación de los circuitos
mayoristas ya instalados en las condiciones actualmente vigentes en la ORLA.
Líneas Ethernet
En la primera revisión del mercado de terminales se impuso la obligación de acceso
para las interfaces Ethernet (10 Mbit/s) y Fast Ethernet (100 Mbit/s). En segunda
ronda, se amplió la obligación de acceso a las líneas Gigabit Ethernet (1000 Mbit/s).
En tercera ronda, se mantuvo la obligación de acceso para todos los circuitos Ethernet
con estas velocidades reguladas.
Las condiciones de competencia de estos tres tipos de líneas han permanecido sin
variaciones significativas desde la tercera revisión del mercado, por lo que se
mantiene la obligación de prestar las tres velocidades.
III.5.5.1.2.2 Obligaciones para líneas alquiladas de más de 1 Gbit/s
Como ya se indicó en la tercera ronda de revisión del mercado 6/2007, las condiciones
de competencia entre los circuitos de hasta 1 Gbit/s y mayores a esa capacidad son
diferentes, pero no tanto como para definir submercados, por ello las líneas de más
de 1 Gbit/s también se encuentran reguladas en la actualidad. No obstante, para
dichas líneas las obligaciones son más laxas, con una obligación genérica de acceso
y precio razonable.
Este diferente tratamiento en las obligaciones se debe a que los operadores pueden
rentabilizar en mayor medida sus propios despliegues de circuitos de más de 1 Gbit/s.
Los circuitos de estas velocidades generan mayores ingresos y el tipo de centros
donde se instalan generalmente se ubican en las principales ciudades, ya que en la
actualidad estos circuitos solo suelen utilizarse para proveer servicios en las oficinas
centrales o los centros de procesado de datos (CPD). En dichas ubicaciones, la
disponibilidad de recursos sujetos a la oferta MARCo permite facilitar el despliegue de
estos circuitos por parte de los operadores en los puntos donde se concentra su
demanda.
También cabe destacar que estas características hacen que la demanda de este tipo
de líneas sea muy reducida hasta 2020, cuando solo 1.409 circuitos minoristas (un
1,6% del total) se proveyeron con velocidades superiores a 1 Gbit/s.
Dados los aspectos señalados, debe mantenerse la obligación de Telefónica de
prestar un acceso mayorista razonable sobre aquellas líneas de más de 1 Gbit/s que
ya son prestadas por el operador con PSM. Es decir, Telefónica estará obligada a
ofrecer un acceso razonable mayorista para velocidades de más de 1 Gbit/s en las
zonas geográficas dónde esté prestando el servicio en el mercado minorista.
III.5.5.1.2.3 Obligación general de atender solicitudes de acceso razonables a
nuevos productos, servicios o facilidades asociadas
En los dos puntos anteriores se ha definido el carácter razonable de una solicitud
desde el punto de vista de la distancia y de las velocidades a ofrecer. Sin embargo, y
siguiendo las recomendaciones de la Posición Común de Líneas Alquiladas (Best
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Practice 6), debe resaltarse que en cualquier caso Telefónica está obligada a atender
solicitudes razonables de acceso a nuevos productos, servicios o facilidades
asociadas que no estén contempladas en los dos puntos anteriores.
Para tratar este tipo de solicitudes, Telefónica deberá seguir las directrices
establecidas en la mencionada Posición Común, es decir, Telefónica deberá
proporcionar a los operadores la información necesaria para poder analizar la solicitud
de acceso a dicho servicio, el tiempo que tardará en atender la solicitud y, en caso de
denegación, un razonamiento justificado del mismo. En caso de aceptar el nuevo
servicio o facilidad asociada, Telefónica deberá informar a la CNMC y al resto de
operadores e incorporar el citado servicio a la Oferta de Referencia.
III.5.5.1.2.4 Migración entre diferentes tipos de líneas alquiladas
De acuerdo con la Posición Común de Líneas Alquiladas (Best Practice 25),
Telefónica siempre debe facilitar el proceso de migración tanto de sus propios circuitos
minoristas como de otros productos mayoristas a los servicios regulados en la ORLA,
así como entre servicios regulados. Telefónica debe seguir los siguientes principios:
• Coordinarse con el operador alternativo y minimizar el tiempo de corte de la
migración
El operador declarado con PSM debe migrar sin retrasos o cortes de servicio
injustificados las líneas alquiladas minoristas que pierde a favor de un operador
alternativo que hace uso de la oferta mayorista.
De forma similar, la Posición Común señala que debe ser posible migrar los clientes
existentes de un operador entre diferentes productos mayoristas del operador con
PSM sin retrasos o cortes de servicio injustificados.
Es decir, Telefónica debe asegurar que cualquier migración a los servicios de líneas
terminales se realiza de forma coordinada con el operador demandante y minimizando
el tiempo de corte del servicio.
• Precios por la migración justificados y orientados a costes
Adicionalmente, los precios por realizar la migración deben ser razonables y no deben
constituir un obstáculo para la captación del nuevo cliente.
Por tanto, en el caso de que sean precisas modificaciones físicas por razones
suficientemente justificadas por Telefónica, este operador podrá repercutir al que
solicita la migración únicamente los costes debidos a dichas modificaciones,
facilitando un desglose de los mismos.
• Proceso de migraciones masivas
Telefónica deberá atender las solicitudes de los operadores alternativos de procesos
de migraciones masivas y deberá asegurar que este proceso no es discriminatorio.
Anteriormente ya se han apuntado las importantes dificultades que puede suponer el
traspaso de los servicios cuando un nuevo operador consigue un cliente con
numerosas sedes, por lo que considerando también lo alegado por diversos
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operadores en sus escritos, se remarca la importancia de estas migraciones en el caso
que el operador saliente sea Telefónica.
Dichas migraciones masivas deben facilitar el cambio abarcando y sincronizando el
paso desde los servicios minoristas de Telefónica a los servicios mayoristas o a los
servicios prestados por medios propios del operador.
• Acuerdos de Nivel de Servicio (ANS)
Telefónica deberá proveer ANS (es decir, plazos previstos y penalizaciones asociadas
en caso de incumplimiento) para los procesos de migración. Dichos ANS deberán ser
coherentes, con carácter general, con los establecidos para la entrega de líneas.
III.5.5.1.3 Obligación de acceso para banda ancha empresarial
Para solucionar el problema de la posible negativa de suministro a los servicios
mayoristas de banda ancha de alta calidad que permite dar respuesta a las distintas
necesidades de las empresas, resulta necesario asegurar el acceso a dichos recursos.
En línea con las conclusiones alcanzadas en la anterior revisión del mercado, se debe
imponer una obligación de acceso mayorista de banda ancha para la prestación de
servicios empresariales, en los términos establecidos a lo largo de la presente
Resolución. Dicho acceso, según lo establecido ya en la anterior revisión, se
instrumentalizará mediante el mantenimiento del servicio mayorista NEBA empresa
en todo el territorio nacional
83
que se complementará con el servicio ADSL-IP
(nacional y regional) en las zonas en las que no exista cobertura
84
.
Como se ha visto, el mercado minorista, así como el mayorista ascendente, incluyen
tanto los accesos de banda ancha prestados sobre pares de cobre como los accesos
FTTH de Telefónica. Por ello, la obligación de Telefónica de proporcionar un acceso
mayorista de banda ancha para la prestación de servicios empresariales se extiende
sobre ambos tipos de tecnología.
III.5.5.1.3.1 Requisitos del servicio mayorista de acceso a banda ancha
empresarial
Una vez impuesta la obligación a Telefónica de atender las solicitudes razonables de
acceso, se hace necesario precisar los requisitos mínimos a cumplir por el servicio
mayorista de banda ancha empresarial.
Como se ha descrito en la caracterización del mercado minorista, Telefónica cuenta
todavía con unas cuotas de mercado muy superiores a las de sus competidores. Para
que los operadores puedan competir de manera efectiva en el mercado empresarial
83
En el marco establecido para la migración a este servicio desde el ADSL-IP, según las previsiones
contenidas en el Anexo I de la Resolución de 11 de abril de 2013, sobre el proceso de migración de los
servicios mayoristas ADSL-IP al nuevo servicio NEBA (DT 2012/1447). De esta manera, se sigue
promoviendo el incentivo para que Telefónica aumente la cobertura del servicio NEBA empresas si
desea prescindir de este servicio ADSL-IP y sus costes asociados.
84
En la actualidad la cobertura de NEBA cobre en zona OBA alcanza el [CONFIDENCIAL ] y en zona
no OBA el [CONFIDENCIAL ]. Fuente: CNMC.
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con Telefónica, en todo el territorio nacional, requieren de un servicio de acceso
indirecto con una serie de características específicas que aseguren la viabilidad de las
ofertas minoristas que puedan tener interés en comercializar.
Mediante el servicio NEBA empresas, los operadores alternativos disponen de
opciones suficientes, tanto en términos de parámetros de calidad (QoS) como de
estructura de precios, que les permite la configuración flexible de productos
minoristas, así como su independencia de las ofertas minoristas de Telefónica.
El servicio mayorista de banda ancha empresarial otorga a los operadores accesos
con caudales de elevada prioridad de tráfico que permiten ofrecer mayores garantías
en los servicios a empresas. Este servicio mayorista deberá seguir contando
necesariamente con tráfico de calidad superior al best-effort para dar respuesta a los
requisitos típicos de empresa como es la transferencia de datos priorizada y con
garantías, o servicios en tiempo real como la telefonía IP o videoconferencias, así
como modalidades de caudal simétrico.
Si bien el tráfico best-effort no forma parte del servicio mayorista de banda ancha
empresarial de alta calidad, un operador podría necesitar de tráfico auxiliar para fines
como la gestión de la red o el control de los equipos del cliente, dado que estos
equipos presentan una complejidad superior a los usados en aplicaciones del mercado
de masas. Por ello, se considera razonable que se ofrezca una limitada capacidad de
tráfico best-effort para estos fines, con carácter complementario al tráfico principal de
calidad superior y cuyo límite está fijado en la oferta de referencia, sin perjuicio de
futuras modificaciones que se introdujeran con motivo de la revisión de dicha la oferta.
Además, una de las características más importantes asociadas a los servicios
mayoristas de banda ancha empresarial es que requieren de un ANS más estricto,
dadas las necesidades de conectividad permanente que demandan los clientes
empresariales y del daño económico que la falta de ella puede acarrearles. También,
es necesario disponer de un mantenimiento premium, diferenciándose así este
servicio mayorista dirigido a empresas del servicio NEBA destinado al mercado de
masas, al ser la continuidad del servicio un aspecto crítico, por el tipo de aplicaciones
que demandan estos clientes empresariales.
Por tanto, dicho mantenimiento premium seguirá siendo necesario contratarlo junto
con los ANS definidos para actividades como la provisión de servicios, el tiempo de
resolución de incidencias y averías, sin perjuicio de futuras modificaciones de estas
medidas que se consideren necesarias
85
, las cuales se realizarán mediante la
oportuna revisión de la oferta de referencia NEBA empresas.
Finalmente, cabe mencionar que los operadores disponen del procedimiento de pago
de penalizaciones asociadas al incumplimiento de estos ANS por parte de Telefónica.
Como se ha visto, para competir en este segmento de mercado, los operadores
cuentan junto a NEBA empresas con el servicio mayorista de acceso a líneas
85
Al respecto, mediante resolución de la CNMC se podrán ampliar o modificar los ANS existentes.
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alquiladas terminales. En función de las características de ambos servicios y del tipo
de cliente empresarial a provisionar, los operadores podrán hacer uso en cada caso
particular de unos u otros recursos (y por supuesto también de las ofertas mayoristas
impuestas en los Mercados 3a y 3b).
Ambos servicios mayoristas continuarán estando disponibles para todos los
operadores con cobertura nacional, sin que sea necesario justificar que el cliente es
una empresa. Más bien, las propias características de estos servicios junto con su
mayor precio asociado, definidos teniendo en cuenta las necesidades de los clientes
a los que se dirigen a priori (empresas y no residenciales) son las que determinarán a
qué clientes concretos destinan los operadores sus ofertas minoristas construidas a
partir de estas ofertas mayoristas.
En las zonas en las que NEBA empresas no pueda estar basado en accesos de fibra,
ni tampoco el uso de una línea alquilada sea una opción viable, los operadores del
segmento corporativo cuentan también con el servicio NEBA sobre accesos de cobre,
y allí donde no esté disponible cuentan, de acuerdo con la citada Resolución de 11 de
abril de 2013 (DT 2012/1447), con el servicio ADSL-IP con características tales como
ANS y tráfico prioritario ya descritas.
Además, cabe tener en cuenta que el servicio NEBA empresas también garantiza la
existencia de una oferta de conexión de banda ancha sin vinculación al servicio
telefónico de Telefónica, a partir de la cual se pueden prestar servicios de voz sobre
IP.
A los efectos de la presente revisión del mercado, se considera apropiado mantener
dicha funcionalidad dado que, como se ha visto en la descripción del mercado
minorista, es frecuente el empaquetamiento de los servicios objeto de análisis con
otros servicios de comunicaciones electrónicas, como es el caso de la telefonía. Pues
bien, el servicio NEBA empresas dispone de una calidad del tráfico apta para
proporcionar estos servicios de telefonía sobre IP.
Finalmente, cabe indicar que, la citada Resolución de 2016 estableció que este
servicio mayorista de acceso debía garantizar la replicabilidad técnica de todas las
ofertas minoristas de banda ancha comercializadas por el grupo Telefónica en el
mercado empresarial, aspecto que debe mantenerse en la presente revisión. En
concreto, las ofertas minoristas que conlleven la necesidad de modificar la oferta de
referencia del servicio NEBA para asegurar la replicabilidad técnica no podrán
comercializarse hasta que la modificación sea efectiva.
En este sentido, en relación a las velocidades, la mayor capacidad que Telefónica
comercializa en el mayorista es la de 1 Gbit/s, de acuerdo con la última Resolución de
24 de septiembre de 2020
86
. Al igual que en el mercado de masas, de forma previa a
ofertar mayores velocidades en el minorista, este operador está obligado a
introducirlas en la oferta de referencia mayorista.
86
Expediente OFE/DTSA/006/20.
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III.5.5.1.4 Acceso a facilidades asociadas
Telefónica debe proveer el acceso a las facilidades asociadas necesarias para el uso
de los servicios mayoristas establecidos para la prestación de los servicios de acceso
de alta calidad, ya sean líneas alquiladas o banda ancha de alta calidad, aunque estos
recursos estén también regulados a través de mercados diferentes al del presente
análisis (tales como la coubicación en centrales, regulada en la OBA).
Ello implica que Telefónica no solo deberá facilitar la reutilización eficiente de las
infraestructuras físicas o de obra civil desplegadas y los servicios ya contratados en
el ámbito de otros servicios mayoristas (tales como las infraestructuras desplegadas
para la constitución de PdI de voz, o la coubicación o los accesos a las centrales
donde los operadores estén coubicados), sino que también deberá permitir su
contratación y utilización de forma específica para los servicios mayoristas definidos
en el presente análisis para la prestación de banda ancha de alta calidad y de líneas
arrendadas.
En este sentido y a modo de ejemplo, de conformidad con la Posición Común de
Líneas Alquiladas (Best Practice 7), Telefónica deberá permitir la coubicación en sus
centrales para la constitución de PdC de circuitos, servicio de coubicación cuyas
condiciones están actualmente establecidas en la OBA.
En general, el acceso a los servicios mayoristas relevantes en el presente análisis,
tanto a la infraestructura de obra civil, como a líneas alquiladas terminales o a la banda
ancha de alta calidad, puede devenir inviable si no se acompaña del acceso a otra
serie de facilidades que pueden ser necesarias para que un operador pueda hacer
uso efectivo y funcional de dichos servicios que se ponen a su disposición. Dichas
facilidades incluyen, por ejemplo, el acceso a espacios de coubicación para poder
instalar equipos activos o pasivos, así como el suministro de energía eléctrica para
dichos equipos.
Asimismo, para que un operador pueda hacer uso de manera efectiva de los servicios
regulados que Telefónica debe poner a su disposición, ha de poder también conectar
con su propia red, lo que constituye la EdS. Este servicio se convierte a estos efectos
en un insumo indispensable para el uso efectivo de los servicios mayoristas regulados
para provisionar líneas alquiladas como acceso de banda ancha de alta calidad.
En ese sentido, entre las opciones para implementar los enlaces de EdS que se
definirán en las ofertas de referencia, los operadores deberán poder emplear también
el servicio MARCo para extraer el tráfico de sus redes (o de las redes de terceros, si
el servicio de EdS se presta a éstos en modalidad mayorista
87
) hasta su punto de
87
Se refiere a una situación en la que un operador alternativo B pudiera demandar el acceso a la
infraestructura civil a Telefónica para prestar el servicio EdS a otro operador alternativo A, que ha
desplegado su red propia, por ejemplo, a partir de una central cabecera de la red FTTH de Telefónica.
Esta demanda debería ser tratada por Telefónica de la misma forma que si el acceso a la infr aestructura
civil para el servicio EdS hubiera sido solicitado directamente por el operador alternativo A.
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presencia, dentro del ámbito de aplicación del servicio MARCo. Esta facilidad debe
prestarse a los operadores que lo soliciten, sin que resulte legítimo para el operador
con PSM denegar el acceso invocando limitación alguna según el servicio mayorista
utilizado.
III.5.5.2. Obligación de no discriminación
En el apartado III.5.2 se han descrito los problemas que el uso de diferentes prácticas
abusivas (tales como tácticas dilatorias, requerimientos no justificados, etc.) por parte
de Telefónica podrían suponer para los restantes operadores en el mercado minorista
de alta calidad.
Por tanto, la imposición de las obligaciones de acceso a la infraestructura de obra civil
y a los servicios mayoristas de banda ancha empresarial y de líneas alquiladas
terminales, en los términos expuestos, deben asegurarse mediante la imposición
adicional de la obligación de no discriminación, al igual que se hizo en las anteriores
rondas de los mercados 4/2014 y 6/2007 (en consonancia con los arts. 14.1.b de la
LGTel, 8 del Reglamento de Mercados y 70 del Código).
Según el artículo 70 del citado Código, “las obligaciones de no discriminación
garantizarán, en particular, que la empresa aplique condiciones equivalentes en
circunstancias semejantes a otros proveedores de servicios equivalentes y
proporcione a terceros servicios e información de la misma calidad que los que
proporcione para sus propios servicios o los de sus filiales o asociados y en las
mismas condiciones. Las autoridades nacionales de reglamentación podrán imponer
a dicha empresa obligaciones de suministrar productos y servicios de acceso a todas
las empresas, incluida ella misma, en los mismos plazos, términos y condiciones,
incluso en lo relacionado con niveles de precios y servicios, y a través de los mismos
sistemas y procesos, con el fin de garantizar la equivalencia de acceso”.
La obligación de no discriminación debe garantizar, en particular, que el operador con
PSM aplique condiciones equivalentes en circunstancias semejantes a otras
empresas que presten servicios equivalentes, y proporcione a terceros servicios e
información de la misma calidad que para sus propios servicios o los de sus filiales, o
incluso para operadores terceros
88
. La no discriminación debe referirse tanto a la
calidad del servicio como a los tiempos de entrega y de resolución de averías y demás
condiciones del suministro, con independencia de la tecnología y de la ubicación física
desde la que se solicita el acceso.
Mediante la imposición de esta obligación se tratará de evitar las conductas ya
realizadas por Telefónica en años pasados, de intentar beneficiarse a sí misma o a
sus empresas filiales o asociados, ofreciendo a los operadores alternativos
condiciones diferentes (peores) a las auto-prestadas para la provisión de sus servicios
88
Más allá de beneficiar a su propia filial minorista, el operador con PSM podría , por ejemplo, llegar a
un acuerdo con otro competidor para ofrecerle mejores condiciones respecto a un tercer operador,
como contrapartida por conceptos distintos a los expresamente incluidos en el ámbito de la regulación
mayorista de los servicios de alta calidad.
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minoristas, aun pudiendo cumplir los ANS regulados en sus ofertas de referencia
MARCo, NEBA y ORLA, con la finalidad de limitar a dichos operadores la prestación
de sus servicios en el mercado minorista o incluso excluirles del mismo, así como de
los mercados conexos a este.
En línea con lo dispuesto en anteriores rondas de revisión de los mercados 4/2014 y
6/2007 y con el objeto de evitar las citadas prácticas discriminatorias, se considera
justificado y proporcionado imponer la obligación de no discriminación en los términos
expresados en el Anexo 1, 2 y 3 de la presente propuesta de proyecto de medida, en
los que se incluye:
• La obligación por parte de este operador de notificar a la CNMC en un plazo de
diez días los acuerdos que suscriba internamente o con operadores terceros.
• Una medida sobre la calidad de los servicios que presta Telefónica a terceros y
se presta a sí misma, debido a la gran importancia de esta variable y las
dificultades que presenta su comprobación efectiva si solo se dispone de los
acuerdos que haya suscrito Telefónica.
Esta medida de control de la calidad de los servicios se lleva a cabo, en línea
con lo previsto en la Recomendación de la CE relativa a la coherencia en las
obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes, mediante la
imposición a Telefónica de la obligación de aportar a la CNMC, de forma
periódica, informes sobre indicadores clave de rendimiento (KPI, según sus
siglas en inglés) relativos tanto a los servicios regulados como a los que, siendo
equivalentes a estos, Telefónica se auto-presta, y cuyo análisis comparativo
permitirá a la autoridad reguladora identificar la posible concurrencia de prácticas
discriminatorias.
A este respecto, y en línea con lo establecido en dicha Recomendación, los KPI
medirán la calidad de, al menos, los siguientes elementos esenciales para la
prestación de los servicios mayoristas de acceso a la infraestructura de obra civil
de Telefónica, de accesos a líneas alquiladas terminales y de banda ancha de
alta calidad: (i) proceso de solicitud; (ii) prestación del servicio; (iii) calidad del
servicio, incluidas las averías; (iv) plazos de provisión y reparación de averías.
En concreto, se mantendrán en vigor las obligaciones de comunicación de KPI
relativos a las líneas alquiladas terminales y acceso a la infraestructura de obra
civil que actualmente tiene impuestas Telefónica en virtud de la actual ORLA y
MARCo. Asimismo, esta Comisión procederá a definir los KPI del servicio de
acceso indirecto a la banda ancha empresarial, dado que en la actualidad estos
indicadores no se encuentran definidos para este servicio. Todo ello sin perjuicio
de la facultad de la CNMC para modificar dichos indicadores o requerir a
Telefónica cualquier otra información adicional necesaria para garantizar la
supervisión del cumplimiento de la obligación de no discriminación.
• Además, en línea con la práctica mantenida por la CNMC hasta la fecha, los KPI
serán objeto de publicación periódica para su accesibilidad por otros operadores,
los cuales serán revisados de forma regular por este organismo, a los efectos de
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garantizar la correcta comparabilidad de las condiciones de calidad de los
servicios minoristas y mayoristas equivalentes, la imposición de ANS y garantías
de nivel de servicio (penalizaciones) aplicables en caso de incumplimiento.
• La comercialización de servicios que no puedan ser replicados con la oferta
regulada vigente, debe conllevar forzosamente de forma previa la modificación
de la oferta, para garantizar que los operadores puedan replicar a nivel mayorista
la oferta minorista. Dicha modificación de la oferta deberá hacerse con suficiente
antelación para garantizar la no discriminación.
La obligación de no discriminación se ve reforzada si, además de los informes
generados por Telefónica y descritos en el párrafo anterior, esta Comisión dispone de
un acceso directo, completo y en tiempo real a las bases de datos de información
relativas a los sistemas de provisión mayorista, en modo consulta y mediante técnicas
análogas a las empleadas por los operadores.
De este modo, la capacidad supervisora de esta Comisión quedaría asegurada,
pudiendo comprobar el tipo y consistencia de los datos de que disponen los
operadores sobre los accesos mayoristas regulados en este mercado y, en caso
necesario, evaluar posibles necesidades de cambios o mejoras en dicha información
que permitan a los operadores acceder a información de la misma calidad que la que
proporcione Telefónica para sus propios servicios.
Por lo mismo, también el acceso a la información sobre provisión, averías e
incidencias de los servicios mayoristas es relevante, puesto que permite evaluar, con
datos de todos los operadores, el correcto funcionamiento de dichos servicios
mayoristas.
III.5.5.3. Obligación de transparencia
Dado que la concreta implementación del principio de no discriminación, o la
verificación de parámetros como la calidad del servicio, son difícilmente observables
por si mismos por la autoridad reguladora, resulta necesario imponer a Telefónica una
obligación de transparencia en la prestación de los servicios mayoristas de acceso de
alta calidad (arts. 14.1.a) de la LGTel, 7 del Reglamento de Mercados y 69 del Código).
De acuerdo con el artículo 69.3 del Código, las ANR podrán determinar la información
concreta que deberá ponerse a disposición de terceros, el nivel de detalle exigido y la
modalidad de publicación.
La obligación de transparencia se concreta en la publicación, y efectiva aplicación, por
parte de Telefónica de una oferta de referencia suficientemente desglosada para
garantizar que no se exija a otros operadores pagar por recursos que no sean
necesarios para el servicio requerido.
A los efectos de esta obligación, la actual oferta de referencia NEBA empresas
continúa vigente, sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios
en las ofertas de referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 7.3 del
Reglamento de Mercados y 69.2 del Código.
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Por lo que respecta a la ORLA, a través del presente análisis se está procediendo a
revisar dicha oferta de referencia en materia de precios, por lo que a efectos de esta
obligación Telefónica deberá aplicar y publicar la ORLA que resulte modificada a
través de la aprobación del presente mercado, sin perjuicio de los futuros cambios que
esta oferta pueda sufrir, en el ejercicio de la habilitación competencial que detenta
esta Comisión.
Finalmente, la actual oferta MARCo también continúa vigente, sin perjuicio de nuevo
de la competencia de la CNMC para introducir cambios en el ejercicio de la citada
habilitación competencial.
Esta competencia de poder instar la modificación de la oferta de referencia es muy
relevante en la mayoría de los mercados regulados. La CNMC debe velar por que
dicha oferta permita a los operadores alternativos competir de forma eficiente en el
mercado minorista. En este sentido, es conocido que las ofertas de referencia (OBA,
OIR, MARCo, NEBA y ORLA) se han afinado y perfeccionado en sucesivas revisiones
fruto de la experiencia real adquirida en el uso de los servicios regulados.
Es de interés tener en cuenta que la publicación y cumplimiento estricto de las ofertas
de referencia por parte de Telefónica es uno de los elementos de la obligación de no
discriminación, tal y como expresamente contempla el artículo 14.1.a) de la LGTel.
Sin embargo, tal y como se desarrolla en detalle al abordarse el contenido de las
obligaciones de transparencia de los servicios mayoristas regulados en este mercado
y ya se ha señalado en el anterior apartado, cabe indicar que la mera adecuación de
la conducta de Telefónica a la oferta de referencia no puede presuponer
automáticamente el cumplimiento de la obligación de no discriminación en aquellos
casos donde –independientemente de lo previsto en la oferta de referencia– se
acredite la existencia de situaciones de discriminación, derivadas del hecho de que
Telefónica (i) no aplique condiciones equivalentes en circunstancias semejantes a
otros operadores que prestan servicios equivalentes, o (ii) no proporcione a terceros
servicios e información de la misma calidad que los que Telefónica proporciona para
sus propios servicios o los de sus filiales o asociados y en las mismas condiciones
(art. 14.1.b) de la LGTel).
En efecto, la obligación de no discriminación es una medida independiente de la
obligación de publicar una oferta de referencia (obligación de transparencia), por lo
que el cumplimiento de lo estipulado en dicha oferta no agota el contenido de la
obligación de no discriminación (obligación que además se constituye como uno de
los pilares fundamentales para el buen funcionamiento de los mercados regulados).
Además, es necesario que esta Comisión conozca las ofertas mayoristas de
Telefónica para realizar un seguimiento de la aplicación efectiva de las medidas
tomadas en el presente análisis de mercado. Por este motivo, y a efectos de posibilitar
que las negociaciones entre los operadores alternativos y Telefónica se lleven a cabo
lo más rápidamente posible, resulta necesario mantener la obligación de transparencia
impuesta en la última ronda de revisión de los mercados 4/2014 y 6/2007. Ello para
reducir los posibles conflictos de acceso por la imposición de cláusulas abusivas y
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para limitar los posibles usos privilegiados de información estratégica por parte de
Telefónica.
El cumplimiento de esta obligación de transparencia requerirá que Telefónica
comunique a esta Comisión la siguiente información complementaria, sin perjuicio de
que ésta se pueda ampliar:
➢ Respecto del servicio mayorista de líneas alquiladas terminales:
• Comunicación de centrales de líneas tradicionales y Ethernet
Actualmente, Telefónica está obligada a informar periódicamente del listado de
centrales donde solicitar PdC para los circuitos tradicionales y la cobertura de la oferta
Ethernet. Esta información continúa siendo vital para que los operadores alternativos
puedan hacer uso de forma eficiente de los servicios regulados de líneas alquiladas,
por lo que se mantiene esta obligación. Ambos listados se seguirán publicando en la
Web de la CNMC.
• Comunicación de precios minoristas de oferta Ethernet
Hasta la fecha los precios de las líneas Ethernet se han calculado mediante una
metodología retail minus, por lo que Telefónica estaba obligada a comunicar de forma
periódica a la CNMC los precios de su oferta minorista Ethernet por debajo de 1 Gbit/s.
En esta revisión se propone seguir manteniendo esta obligación de comunicar los
precios de las ofertas minoristas de Telefónica de forma anual, quince días después
de remitir la contabilidad anual, ya que para fijar los precios de los circuitos Ethernet
se continuará aplicando el mecanismo retail minus, de conformidad con los motivos
justificativos expuestos al analizar la obligación de control de precios de los circuitos
terminales.
La información sobre precios minoristas de Telefónica deberá incluir los siguientes
datos sobre las ofertas minoristas que hacen uso de circuitos: identificación del
nombre comercial del servicio, breve descripción indicando de qué manera el servicio
minorista hace uso de líneas alquiladas Ethernet, precio nominal del catálogo de
Telefónica y descuento medio aplicado a los clientes minoristas en el año anterior.
En todo caso, cabe resaltar que en el cálculo del retail minus que se utiliza se tomarán
en cuenta los ingresos medios reales efectivos de Telefónica, es decir, se tendrán en
cuenta los descuentos aplicados sobre los precios de la oferta minorista estándar, a
partir de los datos de contabilidad presentados por Telefónica.
Por otro lado, para hacer un correcto seguimiento de la obligación de ofrecer
velocidades superiores a 1 Gbit/s a precios razonables a nivel mayorista, se estima
pertinente que Telefónica comunique los precios comercializados en el minorista. Esta
información deberá ser aportada con la misma periodicidad que el resto de
velocidades Ethernet.
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• Comunicación de condiciones mayoristas ofrecidas para velocidades
superiores a 1 Gbit/s Ethernet
Como se ha visto en el apartado III.5.5.1.2.2, se propone mantener la obligación de
Telefónica de prestar en condiciones razonables estas velocidades a nivel mayorista.
Para poder analizar la razonabilidad de las condiciones ofrecidas por Telefónica en
este servicio, se considera necesario que este operador comunique dichas
condiciones con la misma periodicidad indicada en el anterior punto de precios
minoristas Ethernet (esto es, de forma anual, quince días después de remitir la
contabilidad anual).
Dicha comunicación debe venir desglosada por tipo de servicio (empresas/móvil/EdS)
e incluir el número de solicitudes recibidas por operador para cada solicitud, así como
las condiciones ofrecidas por Telefónica (mes y año de la oferta, precios,
permanencias, penalizaciones, volúmenes mínimos, etc.), independientemente de
que se hayan contratado o no.
• Comunicación de los indicadores clave de rendimiento por parte de
Telefónica
Es necesario que Telefónica informe periódicamente a la CNMC de los indicadores
clave de rendimiento de los servicios mayoristas de líneas alquiladas terminales y de
sus propios servicios minoristas. Es muy difícil verificar la obligación de no
discriminación si sólo se dispone de los acuerdos que haya suscrito Telefónica.
Por tanto, debe mantenerse la obligación de comunicación de los KPI de los servicios
mayoristas y minoristas de líneas arrendadas. Los datos a publicar serán los
establecidos en la última revisión de la ORLA, sin perjuicio de posibles modificaciones
de los mismos introducidas por esta Comisión en expedientes específicos o en
próximas revisiones de la oferta de referencia.
• Evolución tecnológica de la red de Telefónica
Ya en las anteriores rondas de análisis de los mercados regulados ex ante, uno de los
aspectos más relevantes analizados fue el potencial impacto de la evolución de la red
de Telefónica hacia las redes de nueva generación (NGN) en los diferentes servicios
regulados.
En lo que respecta a las líneas alquiladas terminales, la evolución tecnológica natural
de los circuitos tradicionales son las prestadas con interfaces Ethernet, que están
reguladas desde la primera ronda y cuentan con una oferta mayorista en el mercado.
Por tanto, desde esa perspectiva, la evolución tecnológica de las líneas alquiladas
está cubierta desde el análisis efectuado en primera ronda.
No obstante, tal y como se apuntó en la tercera ronda del mercado 6/2007, existen
otros aspectos de la evolución de la red de Telefónica que pueden tener un impacto
en el mercado mayorista de líneas arrendadas y que deben ser tomados en
consideración también en esta revisión del mercado 2 ampliado/2020. En especial, el
cierre de centrales de conmutación podría afectar a los operadores que tuvieran PdC
o circuitos alquilados terminales dependientes de ella.
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Por tanto, continúa siendo necesario imponer a Telefónica la obligación de informar
con una antelación de doce meses antes de cualquier modificación de su red que
tenga impacto en la prestación de los servicios de circuitos. En este sentido, seguirá
vigente lo estipulado actualmente en la ORLA en relación con la continuidad de los
servicios de líneas alquiladas en caso de cierre de central de cobre. Adicionalmente,
cualquier otra modificación no contemplada en la ORLA vigente y que impacte a
dichos servicios mayoristas deberá serán objeto de autorización previa por la CNMC.
➢ Respecto del servicio mayorista de banda ancha empresarial:
El servicio mayorista de acceso indirecto a la banda ancha empresarial incluye las
características ya identificadas anteriormente en el apartado III.2.1 (ANS de
mantenimiento premium y tráfico prioritario), que ya forman parte de la actual oferta
de referencia NEBA de Telefónica. Es decir, el servicio mayorista NEBA empresas
está ya implantado en este momento, por lo que –sin perjuicio de la posible evolución
futura de este servicio– los operadores de este segmento disponen ya de una oferta
operativa para el acceso a este servicio.
Por ello, tiene plena aplicación la oferta de referencia de NEBA a los accesos que se
acojan a la variante empresarial. Asimismo, en las áreas donde no existe cobertura
del servicio NEBA, siguen resultando de aplicación las previsiones en relación con el
servicio ADSL-IP que contiene la oferta OBA.
Actualmente, entre la información que Telefónica ya tiene la obligación de aportar a
los operadores alternativos se encuentra toda la información necesaria relativa a su
red de acceso de fibra óptica FTTH para que aquéllos puedan planificar sus solicitudes
de acceso basándose en decisiones técnicas y comerciales eficientes. Sin embargo,
en el sector empresarial en el que las ofertas son contratos negociados o licitaciones
en concursos públicos, es necesario que en cumplimiento de la obligación de no
discriminación y transparencia dicha información incluya las ubicaciones y huecos
relativos a fincas donde los despliegues de red FTTH ya realizados hace que sean
susceptibles de que Telefónica las incluya en licitaciones y ofertas comerciales
propias. A modo de ejemplo, todos aquellos espacios cubiertos por edificios de
titularidad pública (escuelas, administraciones, policía, etc.) o privada (bancos,
hostelería, industria, etc.) donde haya despliegues en las inmediaciones y que puedan
ser accesibles para el mercado empresarial son susceptibles de ser incluidas.
En cualquier caso, y sin perjuicio de la facultad de la CNMC de introducir los cambios
que resulten necesarios, así como de requerir de Telefónica toda información adicional
necesaria para garantizar el cumplimiento de esta obligación, la concreción de las
condiciones que serían aplicables a dichas ubicaciones y posibles despliegues
específicos deberán ser analizados y definidos en el marco del correspondiente
procedimiento de modificación de la oferta de referencia de NEBA empresas.
Por otro lado, es necesario que Telefónica informe periódicamente a la CNMC de los
KPI de los servicios mayoristas de NEBA empresas y de sus propios servicios
minoristas una vez se hayan aprobado.
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➢ Respecto de ambos servicios mayoristas de acceso de alta calidad:
• Obligaciones relativas a las ofertas comerciales mayoristas
Resulta necesario que la CNMC conozca las ofertas comerciales mayoristas que
Telefónica pueda realizar, para llevar a cabo un seguimiento de la aplicación efectiva
de las medidas adoptadas en el marco del presente análisis de mercados. Por tanto,
Telefónica deberá comunicar a la CNMC la información relativa a todos los servicios
mayoristas de acceso indirecto a banda ancha empresarial y de líneas alquiladas
(incorporando los 10 Gbit/s) no incluidos en la oferta de referencia regulada que
comercialice (características técnicas, precios, condiciones, etc.).
• Obligaciones relativas a las ofertas minoristas
Dados los problemas potenciales de competencia que pueden darse en relación con
las ofertas minoristas de Telefónica, se estima que será preciso mantener un cierto
control sobre el nivel minorista. Dicho control se ejercerá tomando en consideración
los insumos mayoristas que, en virtud de la presente Resolución, Telefónica ha de
poner a disposición de terceros.
Por tanto, Telefónica deberá seguir informando semestralmente a la CNMC, como
máximo un mes después de la finalización de cada semestre, de todos los proyectos
firmados que tengan un importe anual, atendiendo a todos los conceptos incluidos en
el mismo, superior a 100.000 euros (IVA no incluido) y que hayan sido suscritos
durante el semestre anterior (incluyéndose las ofertas dirigidas a Administraciones
Públicas).
En previsión de que estos proyectos puedan formalizarse mediante la firma de uno o
más contratos, en la citada comunicación, Telefónica deberá aportar la siguiente
información relativa al/los contrato(s) correspondiente(s) a cada proyecto:
(i) nombre de la empresa (o administración pública contratante) y número de
identificación fiscal;
(ii) Identificación de si se trata de administración pública o empresa privada;
(iii) importe total del contrato y duración de este, indicando si existe la posibilidad
de prorrogar el contrato y el periodo de dicha prórroga;
(iv) existencia de penalizaciones por la resolución unilateral de contrato con
anterioridad a la finalización de este;
(v) descripción de la oferta, atendiendo en particular a las especificaciones
técnicas y económicas de los servicios de comunicaciones electrónicas que
forman parte de esta;
(vi) indicación del número de centros a conectar; e
(vii) indicación de los servicios mayoristas a partir de los cuales puede asegurarse
la replicabilidad técnica y económica de las ofertas comunicadas;
(viii) indicación de si Telefónica era el operador principal de ese cliente en el
momento de la presentación de la oferta.
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En relación con el resto de las ofertas dirigidas al segmento empresarial (incluyéndose
a estos efectos, como se ha señalado, a las Administraciones Públicas), la CNMC
podrá requerir en todo momento de Telefónica, en el marco de su facultad de
supervisión de los mercados sometidos a regulación ex ante, la comunicación de la
información que resulte necesaria para asegurar el cumplimiento de las obligaciones
que en materia de replicabilidad técnica y económica este operador tiene contraídas.
III.5.5.4. Obligaciones en materia de control de precios
Ante la obligación de dar acceso, el operador con PSM puede tener incentivos a fijar
unos precios excesivamente altos e incurrir en prácticas de subsidios cruzados y
discriminación de precios con el objeto de cerrar los mercados minoristas conexos.
Para prevenirlo, resulta necesaria la fijación de los precios de acceso por parte del
regulador, siendo pertinente la imposición de obligaciones como las de control de
precios y contabilidad de costes con un grado suficiente de desagregación de servicios
y elementos de red que permita la estimación de los costes de producción de los
citados servicios (artículos 14.1.e) de la LGTel, 11 Reglamento de Mercados y 74 del
Código), y la separación de cuentas (artículos 14.1 c) de la LGTel, 9 Reglamento de
Mercados y artículo 71 del Código).
III.5.5.4.1 Infraestructura de obra civil
En relación con el servicio de acceso a la infraestructura de obra civil de Telefónica y
de forma análoga con la regulación establecida para el mismo servicio de acceso en
el marco de la reciente resolución sobre el mercado de acceso local al por mayor
facilitado en una ubicación fija
89
, se impone también la obligación de orientación de
los precios en función de los costes de producción, puesto que este insumo constituye
un recurso esencial para el despliegue de infraestructura propia por parte de los
operadores de comunicaciones electrónicas. La imposición de unos precios excesivos
podría tener efectos equivalentes a la negativa de suministro, en un ámbito que resulta
fundamental para el correcto desarrollo de la competencia en infraestructuras.
En consecuencia y de forma coherente con lo establecido en dicha resolución del
mercado de acceso local mayorista, se recurrirá también al mismo modelo bottom-up
para llevar a cabo la determinación de los costes atribuibles a la infraestructura de
obra civil, manteniendo la necesidad de los datos de la contabilidad regulatoria de
Telefónica para calibrar los parámetros de diseño de este último modelo
90
. Por ello,
son de aplicación también las mismas obligaciones relativas al mantenimiento del
sistema de contabilidad de costes actualmente vigente para dicho servicio mayorista
en el marco del mercado 1, que junto con la imposición de una obligación de
89
Expediente ANME/DTSA/002/20.
90
La Recomendación de la CE relativa a la coherencia en las obligaciones de no discriminación y en
las metodologías de costes se refiere al uso de la contabilidad regulatoria, cuando ésta se considere
fiable, junto a otras referencias como el benchmark internacional, para llevar a cabo la valoración de
los activos de obra civil.
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separación de cuentas facilitarán el debido control de las obligaciones establecidas en
materia de precios.
III.5.5.4.2 Líneas alquiladas terminales
Interfaces tradicionales
En las rondas previas de análisis del mercado se estimó que los precios de las líneas
alquiladas terminales con interfaces tradicionales debían fijarse en función de los
costes.
No obstante, desde la última revisión de mercado, la planta de circuitos mayoristas
tradicionales ha ido disminuyendo significativamente. Esto se enmarca en la tendencia
de sustitución de los circuitos tradicionales por los circuitos Ethernet y muestra como
la dinámica competitiva entre operadores está centrada en los servicios Ethernet,
actuando los tradicionales como complemento de su oferta. En este contexto, los
precios de estos circuitos tradicionales mayoristas, siempre que no sean excesivos,
no impactarán de manera relevante en la dinámica competitiva.
Por este motivo, y teniendo en cuenta que no se prevé que la planta de estos circuitos
aumente (no planteándose en consecuencia eficiencias derivadas de unas mayores
economías de escala), la regulación de precios para estos circuitos estará enfocada a
evitar precios excesivos, tomándose como referencia los precios vigentes.
Tal como se indica en el apartado ¡Error! No se encuentra el origen de la r
eferencia.¡Error! No se encuentra el origen de la referencia., Telefónica no tiene
la obligación de seguir proporcionando nuevos servicios mayoristas para los circuitos
de 64 Kbit/s, nx64 Kbit/s, 34 Mbit/s y 155 Mbit/s, pero sí deberá mantener los circuitos
que ya esté prestando. Para estos circuitos, Telefónica debe mantener los precios
regulados vigentes en la actualidad.
En lo que respecta a los circuitos mayoristas de 2 Mbit/s, Telefónica tiene la obligación
tanto de mantener los circuitos que ya esté prestando como de atender las peticiones
de nuevas altas. Por todo lo expuesto, tanto para circuitos que están actualmente
prestándose, como para nuevos circuitos, se sustituye la obligación de orientar los
precios a costes en favor de una obligación de acceso a precios razonables, que se
concreta en el mantenimiento de los precios vigentes, que en futuras revisiones de
precios podrían ser revisados si la evolución de costes así lo aconsejase. De esta
manera se evita la aplicación de precios excesivos por parte de Telefónica.
En la figura siguiente se muestra una comparación entre diversos países europeos de
precios mayoristas regulados vigentes para líneas alquiladas de 2 Mbit/s con
tecnología tradicional, llevada a cabo por esta Comisión a partir de datos aportados
por diversas ANR. Los precios mostrados incluyen cuota mensual y cuota de alta
periodificada en 24 meses.
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Gráfico 16. Precios mayoristas regulados para 2 Mbit/s tradicional en diversos países
europeos (2020)
Fuente: CNMC. Elaboración propia partir de datos suministrados por ANR.
Como se puede observar, los precios mayoristas de los circuitos de 2Mbit/s en España
son, en general, inferiores a la media europea, por lo que esta comparativa también
sustenta el mantenimiento de los precios vigentes.
Interfaces Ethernet
En las rondas previas se consideró desproporcionada la aplicación de la metodología
de orientación a costes para la determinación del nivel de precios mayorista para las
interfaces Ethernet. Así, en la última revisión de este mercado se estimó que una
metodología retail minus mediante la cual se determinen los precios mayoristas en
función de los precios minoristas de Telefónica era la más efectiva con el fin de
conjugar el incremento de la competencia a corto plazo y mantener incentivos para
los competidores de Telefónica a invertir en instalaciones alternativas que garanticen
una mayor competencia a largo plazo.
En la evolución seguida en los precios y nivel de competencia se observa que, tanto
los precios minoristas como los mayoristas han sufrido considerables reducciones en
los últimos años. En la tabla siguiente se muestra la evolución de los precios
mayoristas, que al estar basados en un modelo retail minus reflejan también la
evolución de los precios minoristas.
Tabla 10. Evolución precios mayoristas regulados Ethernet
Velocidad
ORLA
2010
ORLA
2013
ORLA
2017
Reducción
acumulada
Reducción media
anual (2010-2017)
10 Mbit/s
-24%
-21%
+1,4%
-39,1%
-4,8%
100 Mbit/s
-16%
-5%
-16,3%
-33,2%
-3,9%
1000 Mbit/s
-23%
-18%
-68,18%
-79,9%
-14,8%
Fuente: CNMC.
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En el Anexo 5 (apartado I.8) se muestra una comparativa entre los precios mayoristas
vigentes en marzo de 2020 en España y diversos países europeos para servicios
Ethernet y los precios que se obtienen aplicando la metodología retail minus. El
ejercicio de retail minus que se describe en el Anexo 5, sitúa los precios mayoristas
de España sensiblemente por debajo de la media de los precios en los países
europeos tomados como muestra.
En conclusión, el nivel de precios de las líneas Ethernet reguladas no parece que sea
uno de los motivos que justifiquen la elevada cuota de Telefónica, ya que los precios
establecidos mediante el ejercicio de retail minus se han ido reduciendo
progresivamente y no son elevados en comparación con los países de nuestro
entorno. De esta forma, tal y como señala la Posición Común de Obligaciones, no se
detecta uno de los riesgos de la regulación de precios mayoristas a partir del
mecanismo retail minus, que es la fijación en los mercados ascendentes de precios
excesivos trasladados del mercado minorista.
La aplicación del modelo retail minus, tal como se ha aplica por parte de la CNMC
tiene en cuenta los ingresos medios reales de Telefónica, incluyendo descuentos, por
lo que es una herramienta muy útil para controlar posibles estrechamientos de
márgenes, reflejando las variaciones de los precios del mercado de forma muy directa.
Por estos motivos, se considera que sigue siendo adecuado mantener la aplicación
del mecanismo de retail minus para el cálculo de los precios minoristas.
En las revisiones de precios mayoristas realizadas hasta el momento se ha aplicado
dicho modelo de forma separada a cada velocidad regulada (10 Mbit/s, 100 Mbit/s y 1
Gbit/s). Para ello se tomaban como punto de partida los ingresos unitarios para cada
velocidad indicados en la contabilidad de Telefónica, que incluyen los descuentos
llevados a cabo por Telefónica a los clientes finales sobre el precio lista, aplicándose
un minus para descontar el coste de los componentes de nivel 2 y otros costes no
aplicables para el servicio mayorista.
Los ingresos minoristas para cada velocidad que se notifican en la contabilidad tienen
su origen en la contabilidad financiera, donde se realiza un reparto de los ingresos de
cada cuenta de cliente entre diversos servicios y velocidades. Para los servicios de
datos, Telefónica aplica una plantilla de reparto asignando pesos para cada servicio y
velocidad. En la contabilidad de 2017 Telefónica modificó esta plantilla, lo que impactó
de forma muy relevante en los ingresos unitarios de cada velocidad, quebrando la
trazabilidad de la evolución histórica. Telefónica indica en cualquier caso que los
criterios de reparto por velocidades continúan en proceso de revisión, estando previsto
que en los próximos años se encuentren estabilizados.
Los ingresos unitarios por velocidad se ven afectados por este reparto, que plantea
un grado importante de discrecionalidad por parte de Telefónica, al depender de la
aplicación de una plantilla. Así, cualquier cambio en los criterios de reparto por
velocidades, como la actualización realizada en 2017, impacta de forma muy relevante
en los ingresos unitarios por velocidad, y en consecuencia en los precios regulados.
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Por este motivo, en la presente revisión se propone dotar a la metodología retail minus
de una mayor flexibilidad. En particular, se podrá realizar un único ejercicio de forma
ponderada por velocidades, partiendo de los ingresos totales, que no se ven afectados
por el reparto por velocidades, tal como se muestra en detalle en el Anexo 5 de
revisión de precios.
Los precios que se indican en el Anexo de revisión de precios se revisarán por parte
de la CNMC de forma periódica con el objeto de asegurarse de que se encuentran
alineados con la evolución del mercado minorista. En el caso de que fuese necesario,
el ejercicio de retail minus se adaptará a las nuevas circunstancias para asegurar que
los precios mayoristas sean consistentes con la evolución del mercado y los costes
subyacentes del servicio. En especial, si la información de Telefónica logra una mayor
consistencia en la serie histórica podría realizarse de nuevo un ejercicio de precios
individualizado por velocidad.
Obligaciones para líneas alquiladas de más de 1 Gbit/s
En la consulta pública se señaló que, en el mercado minorista, este tipo de circuitos
no es requerido a menudo y solo se suele emplear en alguna ubicación puntual de la
VPN, como el edificio central o los centros de procesados de datos (CPD) donde se
encuentran los principales servidores y el almacenamiento de datos. Además de que
el número de líneas en el mercado minorista es muy reducido, su demanda se
concentra en grandes ciudades y centros de negocio, representando, asimismo, unos
ingresos bastante más elevados. Por ello, en estos casos los operadores pueden
amortizar más rápidamente despliegues propios soportados sobre otros servicios
mayoristas como MARCo.
Asimismo, como se ha visto en la comparativa europea existe actualmente un número
muy limitado de ANR que regulen líneas alquiladas con capacidades superiores a 1
Gbit/s.
Por todo lo anterior, se proponía mantener durante todo el periodo en vigor del
presente análisis la obligación de precios razonables.
No obstante, en las alegaciones a la consulta pública, Orange, Vodafone y Evolutio
proponen que se regule los precios del 10 Gbit/s. El primer operador indica que (i)
prospectivamente se van a generalizar y (ii) porque hay casos en que la construcción
de red dedicada por parte del operador alternativo no es factible. Vodafone afirma que
la migración a velocidades mayores va en aumento y es necesario que Telefónica no
pueda discriminar.
Por su parte, el último, concreta que para prestar líneas alquiladas de más de 1 Gbit/s
que se usan principalmente para CPD y éstos cada vez demandan mayores anchos,
es difícil usar MARCo fuera del centro de las capitales de provincia. Además, dada la
necesidad de llegar a todas las ubicaciones, consideran que se debe también regular
igual que el resto de las velocidades. Subsidiariamente, afirma que se podría limitar
exclusivamente a las centrales de Telefónica en las que se pueden prestar puntos de
conexión de circuitos Ethernet de 10 Gbit/s, así como aquellas en las que se esté auto-
prestando este tipo de servicio.
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Al respecto de la propuesta de regular los precios de ORLA-E de 10 Gbit/s, como se
indicó en la citada consulta pública, esta Comisión no considera que en el momento
actual se den las circunstancias suficientes para imponer una regulación de precios
sobre esta velocidad. En efecto, los operadores pueden recurrir a la oferta MARCo, y
si ésta no es suficiente, Telefónica está obligada a dar acceso en condiciones
razonables.
No obstante, prospectivamente estas velocidades podrían llegar a desempeñar un
papel importante en la competencia en este segmento de mercado durante el periodo
de análisis objeto de este procedimiento.
Por todo ello, si bien se considera adecuado mantener la obligación a precios
razonables, esta Comisión seguirá la evolución de estas capacidades y, en función
del volumen de estas, de su potencial conflictividad y del análisis de las situaciones
concretas que reducen la posibilidad de emplear MARCo, podrá incorporar también
para esta velocidad la regulación retail minus en las siguientes revisiones de precios
de la ORLA.
III.5.5.4.3 Revisión de precios de líneas alquiladas
En el presente análisis de mercados se procede también a la revisión de los precios
de los circuitos terminales recogidos en la ORLA.
Los cálculos realizados se detallan en el Anexo 5 del presente documento, de revisión
de precios mayoristas de líneas alquiladas Ethernet. Los nuevos precios de la ORLA
entrarán en vigor al día siguiente de la publicación en BOE de esta medida. Asimismo,
Telefónica deberá modificar la ORLA para incorporar estos nuevos precios.
Las variaciones de precios mayoristas para las diferentes velocidades y tecnologías
Ethernet son las siguientes (el listado completo de precios se puede consultar en el
citado Anexo 5).
Tabla 11. Modificación precios ORLA
Servicio
Velocidades
Modificación
Líneas alquiladas Ethernet
10 Mbit/s
100 Mbit/s
1 Gbit/s
-13,63%
III.5.5.4.4 Banda ancha empresarial
En este caso, resulta necesario establecer un sistema de control de precios que tome
en consideración la existencia de las diferentes realidades competitivas que subyacen,
según el servicio de acceso indirecto se provea sobre la base de la red legada de
Telefónica o su red de fibra óptica, ya que las diferencias en términos de costes y el
mayor riesgo asumido para el nuevo despliegue deben ser valorados.
• En relación con la red legada de Telefónica
Como se ha expuesto en los epígrafes anteriores, la cuota de mercado de Telefónica
es particularmente significativa en el segmento empresarial, en el cual las
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modalidades alternativas existentes basadas en la red de cobre de Telefónica (en
particular, el acceso al bucle) no han podido contribuir por sí solas a erosionar la
posición de liderazgo destacado que ostenta este operador.
Por tanto, resulta necesaria la fijación directa de los precios de acceso por parte del
regulador, siendo pertinente la imposición de obligaciones como las de control de
precios y contabilidad de costes, con un grado suficiente de desagregación de
servicios y elementos de red que permita la estimación de los costes de producción
de los citados servicios (artículos 11 Reglamento de Mercados y artículo 74 del
Código), y la separación de cuentas (artículos 9 Reglamento de Mercados y artículo
71 del Código).
Si bien esta Comisión recurre a un modelo bottom-up o ascendente, los datos de la
contabilidad regulatoria de Telefónica continúan siendo necesarios para calibrar los
parámetros de diseño del modelo citado. Así pues, se debe seguir imponiendo las
obligaciones relativas al mantenimiento del sistema de contabilidad de costes (SCC)
actualmente vigente y de separación de cuentas, que facilitarán el debido control de
las obligaciones establecidas en materia de precios.
Esta última obligación no es desproporcionada teniendo en cuenta que Telefónica, en
virtud de las obligaciones impuestas en diferentes mercados (banda ancha,
originación de llamadas desde una ubicación fija o el mercado de segmentos de
terminación de líneas arrendadas al por mayor) desarrolló hace años su SCC y, por
tanto, el coste asociado al mantenimiento del mismo se ha reducido de manera
significativa.
• En relación con la red NGA de Telefónica
En lo que respecta al servicio mayorista de banda ancha para clientes empresariales
prestado sobre la red de fibra, se considera que debe continuar el régimen actual en
el que Telefónica dispone de flexibilidad a la hora de fijar los precios de su servicio
mayorista NEBA empresas fibra. Bajo este sistema, esta operadora debe garantizar
que las ofertas empresariales personalizadas sean replicables económicamente a
partir de dicho servicio mayorista. Al objeto de poder supervisar el cumplimiento de
esta obligación, se continuará aplicando un test con este objetivo de la manera que se
expone en el siguiente apartado.
No obstante lo anterior, cabe tener en cuenta que el servicio NEBA empresas fibra
representa un pequeño porcentaje de los costes totales necesarios para replicar una
oferta concreta, lo que podría provocar una elevada variabilidad del precio máximo
que permita la replicabilidad de los servicios.
Estas razones dificultan que los precios del NEBA fibra empresas se puedan
supervisar de manera exclusiva mediante el análisis de replicabilidad. Por ello, la
CNMC analizará si los precios propuestos por Telefónica guardan coherencia y
proporcionalidad con (i) otros servicios mayoristas y con (ii) sus propias ofertas
minoristas.
A los efectos de asegurar la verificación de la política de precios de Telefónica con la
regulación vigente, este operador deberá seguir haciendo públicos en todo momento
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al resto de operadores los precios del servicio de acceso mayorista de banda ancha
empresarial prestado sobre la red de fibra óptica, los cuales deberán quedar reflejados
en la oferta de referencia que este operador tiene la obligación de publicar. Dichos
precios, así como cualquier modificación que se pueda producir respecto de los
mismos, deberán ser comunicados tanto a los operadores como a esta Comisión con
30 días de antelación a su aplicación efectiva.
De esta manera, esta Comisión puede disponer de un plazo razonable para poder
revisar las nuevas condiciones a la vez que se da certidumbre a los operadores
alternativos a la hora de realizar sus ofertas minoristas (que podrían verse alteradas
en el supuesto de que Telefónica pudiera de forma unilateral modificar sus precios en
cualquier momento).
Si pasado dicho plazo de 30 días esta Comisión no hubiera abierto expediente para
analizar con más en detalle dichos cambios, Telefónica podrá implementar las
modificaciones referidas.
III.5.5.4.5 Alcance del test de replicabilidad económica
Como se ha visto, se considera necesario continuar aplicando un test de replicabilidad
económica que garantice que Telefónica no presenta ofertas comerciales no
replicables económicamente al segmento empresarial.
Dada la complejidad de dichas ofertas, que no sólo incluyen servicios de banda ancha
empresarial sino también otros servicios de comunicaciones electrónicas, así como
multiplicidad de soluciones mayoristas sobre las cuales se prestan el conjunto de
productos minoristas que constituyen la oferta personalizada, seguirán vigentes los
detalles de la metodología utilizada para el análisis de dichas ofertas personalizadas
establecidos en la Resolución de 26 de julio de 2018, por la cual se aprueba la
metodología para la determinación del test de replicabilidad económica de los
productos de banda ancha de telefónica comercializados en el segmento
empresarial
91
.
Ello, sin perjuicio de que esta Comisión pueda introducir cambios en los detalles de la
metodología actualmente aplicable, en caso de que así se estime oportuno para
mejorar la supervisión de esta obligación de replicabilidad económica de los productos
de alta calidad que Telefónica comercialice en el segmento empresarial.
En este sentido, cabe dejar constancia de que este test es de aplicación tanto para
los servicios de banda ancha empresarial como para los circuitos alquilados. En
efecto, de acuerdo con la Posición Común de Líneas Alquiladas ya citada, las NRA
deben imponer obligaciones para evitar situaciones de estrechamiento de márgenes
(Best Practice 36).
Asimismo, los estándares de precios fijados para las líneas arrendadas (orientación a
costes y retail minus), junto con las demás obligaciones establecidas, ayudarán a
prevenir esta circunstancia.
91
Expediente OFMIN/DTSA/004/17/Test de replicabilidad económica empresarial.
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III.6. PRÓXIMAS REVISIONES DEL MERCADO
El código europeo de comunicaciones electrónicas establece en su artículo 67.5 a)
que las ANR deberán notificar el proyecto de medida “en un plazo de cinco años desde
la adopción de la medida anterior”. No obstante, el propio código, en su considerando
181, y también la nota explicativa de la recomendación de mercados
92
recogen la
posibilidad de realizar, si la dinámica competitiva lo requiere, un nuevo análisis de
mercado en un plazo inferior a los cinco años pero no antes de los tres años, excepto
si hay cambios sustanciales en el mercado. Por ello, en función de la evolución de la
dinámica competitiva del mercado y respetando el equilibrio entre la necesidad de
adaptar la regulación a la evolución del mercado y la de garantizar la certidumbre
regulatoria a los operadores, la CNMC seguirá de cerca este mercado y valorará la
conveniencia de revisarlo de nuevo en un plazo de tres años desde la aprobación de
la presente medida.
92
En concreto, la nota explicativa de la Recomendación indica lo siguiente (subrayado añadido): “in
accordance with recital 181 of the Code, if dynamic competitive conditions require it, NRAs should
conduct market reviews more often than the 5-year maximum period foreseen by the Code but not
earlier than three years after the previous market review, unless there are significant developments on
the market. This ensures a right balance between the need to adapt the market review to the evolution
of competitive conditions and the need to provide regulatory certainty to operators and to avoid
disproportionate administrative burden for NRAs.”
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ANEXO 1: MEDIDAS A IMPONER EN EL SERVICIO MAYORISTA DE LÍNEAS
ALQUILADAS TERMINALES
❖ Líneas de hasta 1 Gbit/s de capacidad
1.- Obligación de proporcionar servicios mayoristas de líneas alquiladas
terminales a todos los operadores
Telefónica deberá satisfacer las solicitudes razonables de acceso a elementos
específicos de sus redes y recursos o servicios asociados, así como las relativas a su
utilización, de conformidad con los artículos 14.1.d) de la LGTel, 10 del Reglamento
de Mercados y 73 del Código Europeo.
Esta obligación implica, entre otros aspectos, que Telefónica está obligada a:
- Dar acceso a terceros a elementos y recursos específicos de su red necesarios
para la provisión de los servicios mayoristas de líneas terminales. En particular,
Telefónica deberá proveer a terceros los servicios siguientes:
1. Servicio de Enlace (SdE) a Cliente final o elemento de red de acceso:
Servicio por el cual Telefónica proporciona el tramo de circuito entre la
central frontera de interconexión de circuitos de Telefónica y el domicilio
de un cliente del operador o un elemento de la red de acceso del
operador demandante del servicio;
2. Servicio de Conexión (SdC): Servicio por el cual Telefónica ofrece la
conexión a su red mediante la provisión de capacidad portadora entre la
central de interconexión de circuitos de Telefónica y el PdI de circuitos
situado en la central frontera del operador, siempre que la distancia entre
ambos puntos sea menor a 30 Km;
3. Cualesquiera otros servicios o recursos asociados a los anteriores,
aunque estos estén regulados a través de mercados diferentes,
necesarios para la provisión de los servicios mayoristas de referencia,
incluyendo la coubicación y el acceso a las centrales, así como los
subconductos, las canalizaciones, las cámaras de registro y las
arquetas, en las condiciones establecidas en el Anexo 3.
- Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso autorizados.
- Prestar los servicios necesarios para garantizar la interoperabilidad de los
servicios de extremo a extremo ofrecidos a los usuarios.
- Conceder libre acceso a interfaces técnicas u otras tecnologías indispensables
para la interoperabilidad de los servicios.
- No retirar el acceso a facilidades que actualmente se están prestando sin
aprobación previa de la CNMC.
- Dar acceso a terceros a los sistemas de apoyo operativos o a sistemas
informáticos con funciones similares.
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Telefónica deberá atender a todas las solicitudes de acceso razonables de líneas
arrendadas terminales.
i) Para el caso de las líneas alquiladas terminales prestadas con interfaces
tradicionales, se entenderá por solicitud razonable la de aquellos circuitos con
ambos extremos en la misma provincia, sin límite de distancia. Asimismo,
también se permitirán circuitos interprovinciales cuya distancia, calculada de
acuerdo con las especificaciones de la ORLA vigente
93
, no supere los 70 Km.
ii) Para las líneas con interfaces Ethernet, la razonabilidad de las peticiones y
por tanto la obligación de suministro en condiciones y precios recogidos en la
ORLA vendrá dada en función del tipo de cobertura de la línea, siguiendo las
directrices al respecto contenidas en la ORLA vigente, sin perjuicio de
modificaciones que sean introducidas en revisiones de dicha oferta.
En lo que respecta a la distancia, se entenderá por solicitud razonable la de
aquellos circuitos con ambos extremos en la misma provincia, sin límite de
distancia. Asimismo, también se permitirán circuitos interprovinciales cuya
distancia, calculada de acuerdo con las especificaciones de la ORLA vigente,
no supere los 35 Km.
Excepto en lo referido a las limitaciones técnicas inevitablemente asociadas
a la modalidad de prestación del servicio y especificadas en la ORLA,
Telefónica no podrá imponer condiciones diferentes a las líneas de más de
35 Km respecto de las establecidas con carácter general en la oferta de
referencia. Por ejemplo, y sin ser exhaustivos, no podrá imponer periodos
mínimos de permanencia o períodos de provisión o resolución de incidencias
peores que los regulados en la ORLA y deberá entregar estas líneas sobre el
mismo servicio de conexión que el resto de los accesos Ethernet.
Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de introducir otras modalidades
técnicas Ethernet en la oferta de referencia.
Telefónica deberá seguir ofreciendo líneas alquiladas terminales con interfaces
tradicionales de capacidad 2 Mbit/s estructurado y no estructurado. Para el resto de
las velocidades reguladas hasta el momento (64 Kbit/s, nx64 Kbit/s (n= 2, 3, 4, 6, 8,
12, 16, 24 y 30), 34 Mbit/s y 155 Mbit/s) Telefónica deberá continuar prestando los
circuitos que tenga en planta en las condiciones vigentes, mientras continúe auto-
prestándose estas velocidades para la provisión de sus servicios en el mercado
minorista. Una vez haya dejado de auto-prestarse alguna de dichas modalidades,
Telefónica deberá comunicar esta circunstancia a esta Comisión para supervisar la
efectiva desaparición del servicio y fijar mediante resolución las condiciones para
garantizar la migración de los circuitos que tengan provisionados los operadores hasta
el momento a otras modalidades, previa su solicitud.
93
Esto es, calculada en línea recta entre las centrales terminales de Telefónica que conectan el extremo
A (del domicilio del Operador) y el B (del domicilio del cliente), expresada en kilómetros.
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De igual forma que en el resto de las velocidades, en caso de que Telefónica llegue a
dejar de tener en planta circuitos minoristas de 2 Mbit/s de velocidad, puede solicitar
a esta Comisión el cese de la provisión a nivel mayorista, de la misma manera que la
expuesta para el resto de las velocidades. No obstante, hasta que no haya resolución
indicando lo contrario, Telefónica deberá continuar prestando nuevas altas de esta
velocidad.
En cualquier momento, esta Comisión podrá realizar un seguimiento exhaustivo y
detallado sobre la evolución de todas estas líneas y podrá intervenir de acuerdo con
las facultades que la LGTel asigna a esta Comisión para la resolución de conflictos
entre operadores en materia de obligaciones de acceso e interconexión.
Asimismo, Telefónica deberá ofrecer líneas alquiladas terminales con interfaces
Ethernet (10 Mbit/s), Fast Ethernet (100 Mbit/s) y Gigabit Ethernet (1000 Mbit/s) si bien
las características concretas de dichos circuitos vienen recogidas en la ORLA
actualmente vigente, sin perjuicio de futuras modificaciones que pudieran introducirse.
Telefónica mantendrá las configuraciones de los PdC recogidas en la ORLA vigente,
así como todas las posibilidades previstas acerca de la reutilización de
infraestructuras.
En definitiva, siguen vigentes las previsiones contenidas en la actual ORLA
94
,
incorporando las novedades aprobadas en el presente análisis de mercado, en
particular la revisión de precios. Ello, sin perjuicio de la competencia de esta Comisión
para introducir cambios en la oferta de referencia, de conformidad con lo establecido
en los artículos 7.3 del Reglamento de Mercados y 69.2 del Código Europeo.
Telefónica debe facilitar de forma rápida y eficiente el proceso de migración tanto de
sus propios circuitos minoristas como de otros productos mayoristas a los servicios
regulados en la ORLA. Dichos procesos de migración deben estar sincronizados y son
especialmente relevantes cuando se produce el cambio suministrador del servicio en
un cliente final con gran número de sedes y servicios desde Telefónica al nuevo
operador. En todos los procesos de migración, Telefónica deberá seguir los principios
generales establecidos en el apartado III.5.5.1.2.4 Migración entre diferentes tipos de
líneas alquiladas del presente documento, sin perjuicio de que, en el marco de
resolución de conflictos o revisión de la ORLA, esta Comisión pueda aprobar
procedimientos y condiciones más detalladas para concretar dichos principios
generales.
2.- Ofrecer los servicios de líneas alquiladas mayoristas terminales a precios
regulados.
Telefónica deberá ofrecer los servicios de líneas arrendadas mayoristas terminales a
precios regulados y adoptar un sistema de contabilidad de costes (SCC), de
94
Última revisión aprobada en Resolución de 23 de marzo de 2017 (OFE/DTSA/008/16/REVISIÓN
PRECIOS ORLA)
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conformidad con los artículos 14.1.e) de la LGTel y 11 del Reglamento de Mercados
y artículo 74 del Código Europeo.
2.1 En relación a los circuitos con interfaces tradicionales, Telefónica deberá aplicar
precios razonables. En ningún caso Telefónica podrá ofrecer precios excesivos
ni llevar a cabo una compresión de márgenes operativos del operador
solicitante, de modo que restrinja la competencia en condiciones no
discriminatorias.
En concreto, Telefónica no podrá aplicar precios superiores a los fijados
actualmente para este tipo de circuitos en la vigente ORLA. Para su
supervisión, la CNMC determinará el SCC que Telefónica deberá aplicar,
precisando el formato y el método contable que se habrá de utilizar. Asimismo,
garantizará que Telefónica ponga a disposición del público la descripción del
SCC empleado, determinando a tal efecto la forma, fuentes y medios conforme
al artículo 11 del Reglamento de Mercados.
A los efectos del modelo de costes, para los estándares de costes históricos y
corrientes, Telefónica deberá atender a lo establecido en la Resolución sobre
principios, criterios y condiciones del SCC, aprobada por el Consejo de la CMT
con fecha 10 de junio de 2010
95
, así como en la Resoluciones de 13 de
diciembre de 2007 y 3 de julio de 2008 sobre la adaptación del SCC de
Telefónica al nuevo marco regulatorio y cualquier otra que la complemente.
2.2 En lo que respecta a las líneas Ethernet, los precios se fijarán mediante el
mecanismo de retail minus de forma que, en ningún caso, los precios ofrecidos
a terceros por Telefónica podrán ser excesivos ni comportar una compresión
de márgenes operativos del operador solicitante que impida la entrada de un
operador eficiente tanto en los mercados minoristas conexos como en los
mayoristas descendentes al de referencia.
Los precios fijados para los servicios mayoristas regulados en virtud del punto
anterior deberán:
▪ Permitir a los operadores alternativos que decidan utilizar los servicios
mayoristas de líneas alquiladas con interfaces Ethernet replicar las ofertas
minoristas de Telefónica o cualquier empresa de su grupo.
▪ Asegurar los incentivos económicos suficientes para el desarrollo de
redes alternativas, la inversión eficiente y la competencia sostenible.
2.3 Asimismo, cuando Telefónica considere no razonable el suministro de una línea
alquilada terminal prestada con interfaces tradicionales de acuerdo con los
precios y condiciones determinados en virtud de la presente medida, deberá
solicitar la autorización a la CNMC para variar las condiciones generales de
suministro.
95
Resolución por la que se procede a la actualización de la Resolución de 15 de julio de 1999 sobre
principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes a desarrollar por Telefónica.
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Para las líneas con interfaces Ethernet, la razonabilidad de las peticiones
vendrá dada en función del tipo de cobertura de la línea, siguiendo las
directrices al respecto contenidas en la ORLA vigente.
2.4 Finalmente, y dada la posición de Telefónica y su grupo empresarial en el
mercado de referencia, esta Comisión velará por que, en su conjunto, las
condiciones mayoristas, tanto técnicas como económicas, sean suficientes
para evitar la comercialización de ofertas minoristas que impliquen una
extensión de su posición y, por tanto, riesgos para la libre competencia en el
mercado minorista. En particular, Telefónica no podrá realizar prácticas que
supongan un riesgo para la libre competencia.
Asimismo, la información que Telefónica obtenga al gestionar peticiones de
líneas alquiladas terminales sólo podrá ser utilizada para el fin para el que fue
proporcionada. En particular, esta información no podrá ser empleada por
departamentos distintos de los directamente involucrados en los procesos de
gestión y provisión de líneas a terminales mayoristas, ni tampoco comunicada
a dichos departamentos distintos o a otra entidad ajena al operador de acceso,
de modo que tal información pueda emplearse en beneficio de los servicios
comerciales de Telefónica, o de sus filiales o asociadas, para los que dicha
información pudiera suponer una ventaja competitiva
3.- Separar sus cuentas en relación con los servicios mayoristas de líneas
terminales
Telefónica deberá separar sus cuentas en relación con los servicios mayoristas de
líneas terminales que prestan, de conformidad con los artículos 14.1 c) de la LGTel, 9
del Reglamento de Mercados y 71 del Código Europeo. El cumplimiento de esta
obligación permitirá a la CNMC el control del cumplimiento de la obligación 2 del
presente Anexo.
Esta obligación es de aplicación tanto para las líneas alquiladas terminales prestadas
con interfaces tradicionales como con interfaces Ethernet.
Esta Comisión determinará el formato y metodología en que Telefónica deberá dar
cumplimiento a estas obligaciones. En tanto la CNMC no determine dichos aspectos,
Telefónica deberá utilizar los establecidos en las Resoluciones citadas en el apartado
anterior.
4- Obligación de no discriminación en las condiciones de los servicios
mayoristas de líneas alquiladas terminales
De conformidad con los artículos 14.1. b) de la LGTel, 8 del Reglamento de Mercados
y 70 del Código Europeo, Telefónica implantará los medios necesarios para la
provisión de las líneas arrendadas terminales, suministrando a terceros recursos
equivalentes a los que se proporciona a sí misma o a sus empresas filiales o
participadas, en las mismas condiciones y plazos. En concreto, la no discriminación
debe referirse tanto a la calidad del servicio como a los plazos de entrega y de
resolución de averías y demás condiciones del suministro, con independencia de la
tecnología y de la ubicación física desde la que se solicita el acceso.
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Por ello, esta obligación es de aplicación para los circuitos terminales prestados tanto
con interfaces tradicionales como Ethernet (sea cual sea la solución tecnológica
utilizada).
A los efectos de controlar el cumplimiento de esta obligación:
− Los acuerdos que suscriba Telefónica con el resto de los operadores, con sus
filiales y con otras empresas del Grupo Telefónica, deberán formalizarse por
escrito y serán comunicados por Telefónica a la CNMC en el plazo máximo de
10 días desde su formalización.
− Telefónica estará obligada a comunicar a la CNMC y a los operadores usuarios
de líneas alquiladas terminales determinados KPI respecto a la provisión, la
resolución de averías y otras condiciones de suministro tanto de los servicios
mayoristas de circuitos alquilados terminales como de sus servicios minoristas
de líneas arrendadas, con el fin de supervisar el correcto cumplimiento de las
obligaciones de no discriminación.
− La oferta de referencia deberá recoger, en forma de acuerdos de nivel de servicio
(ANS), los compromisos de calidad que como mínimo debe garantizar
Telefónica, así como las garantías de nivel de servicio (penalizaciones) que
serán de aplicación ante el incumplimiento de los primeros.
Telefónica deberá respetar los ANS y garantías de nivel de los servicios
establecidos en la actual oferta de referencia de líneas alquiladas (ORLA), así
como en sus posibles actualizaciones. No obstante, el respeto de los ANS no
eximirá a Telefónica del cumplimiento de la obligación de no discriminación.
− La comercialización de servicios que no puedan ser replicados con la oferta
regulada vigente, debe conllevar forzosamente de forma previa la modificación
de la oferta, para garantizar que los operadores puedan replicar a nivel mayorista
la oferta minorista. Por tanto, la modificación de las características del servicio
minorista que impida la replicabilidad conllevará que Telefónica deba proponer
las modificaciones necesarias en la oferta de referencia con suficiente
antelación.
En concreto, se mantendrán en vigor las obligaciones de comunicación de KPI que
actualmente tiene impuesta Telefónica. Ello sin perjuicio de la competencia de la
CNMC para introducir cambios en la oferta de referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 7.3 del Reglamento de Mercados y 69.2 del Código
Europeo.
5.- Obligación de transparencia en la prestación de los servicios mayoristas de
líneas alquiladas terminales
En virtud de los artículos 14.1.a) de la LGTel, 7 del Reglamento de Mercados y 69 del
Código Europeo, las ANR podrán exigir a los operadores a los que se haya declarado
con PSM que hagan pública determinada información en materia de acceso e
interconexión, “como la relativa a:
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a) La contabilidad.
b) Las características de las redes.
c) Las especificaciones técnicas.
d) Las condiciones de suministro y utilización.
e) Las condiciones que pudieran limitar el acceso o la utilización de servicios o
aplicaciones.
f) Los precios.”
En virtud de lo anterior, y para comprobar el cumplimiento de las obligaciones de
acceso y no discriminación, Telefónica estará obligada:
• A publicar una Oferta de Referencia para la prestación de los servicios
mayoristas de líneas alquiladas terminales, suficientemente desglosada para
garantizar que no se exija pagar por recursos que no sean necesarios para el
servicio requerido.
Esta oferta de referencia deberá incluir, como mínimo, los siguientes elementos
tal y como se encuentran definidos actualmente:
• La localización y descripción de las centrales en las que se ofrece el acceso.
• Los servicios o modalidades de servicio de acceso ofrecidas. Cuando sea
pertinente, se señalarán las particularidades de índole técnica o económica
aplicables a cada una de ellas y la descripción exhaustiva de las capacidades
funcionales incluidas dentro de cada servicio o modalidad de servicio de
acceso.
• Las características técnicas requeridas de las redes o elementos específicos
que vayan a emplearse para la conexión a los puntos en que se ofrece el
acceso; en su caso, se incluirá la información relativa a las condiciones de
suministro de dichas redes o elementos específicos.
• Las especificaciones técnicas de las interfaces ofertadas en los puntos de
terminación de red; cuando sea pertinente, se incluirán sus características
físicas y eléctricas, y las capacidades funcionales ofertadas a través de la
interfaz.
• Los procedimientos y las condiciones para el acceso a la información para la
prestación de los servicios y a los sistemas de operación relevantes.
• Las condiciones generales para la realización y el mantenimiento del acceso,
en especial, las relativas a los métodos y las fases de las pruebas para su
verificación y procedimientos para proceder a las actualizaciones o a las
modificaciones en los puntos de acceso cuando no constituyan una
modificación en la oferta.
• Condiciones de suministro:
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• Descripción de los elementos de la red de acceso y descripción de los
procesos a seguir para prestar el servicio a un usuario concreto.
• Acuerdos de Nivel de Servicios: plazos para responder a las solicitudes
de suministro de servicios y recursos, reparación de averías,
procedimiento para volver al servicio normal, parámetros de calidad de
servicio y condiciones contractuales estándar, incluida, cuando proceda,
la compensación por incumplimiento de los plazos (penalizaciones).
• Las condiciones económicas, incluyendo los precios aplicables a cada
una de las componentes de la oferta.
En cualquier caso, la implementación de los parámetros anteriores por
Telefónica no supone necesariamente el cumplimiento automático del conjunto
de obligaciones establecidas en el presente Anexo, y en particular de la
obligación de no discriminación.
A efectos de esta obligación, se considera que la actual oferta de servicios
mayoristas de líneas alquiladas terminales recogida en la mencionada ORLA
continua vigente, incorporando las novedades aprobadas en el presente análisis
de mercado. Telefónica deberá enviar a la CNMC y publicar en su web el texto
actualizado de la ORLA en un plazo de 10 días desde la entrada en vigor de la
presente Resolución.
Lo anterior, sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios
en la oferta de referencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 7.3
del Reglamento de Mercados, por el que se transpuso el artículo 69.4 del Código
Europeo.
Telefónica deberá mantener actualizada la oferta de referencia, sin perjuicio de
la competencia de la CNMC para introducir cambios en dichas ofertas, de
conformidad con lo establecido en los artículos 9.2 de la Directiva de Acceso,
69.2 del Código Europeo y 7.3 del Reglamento de Mercados. En el caso de
modificaciones de la oferta debidas a la actualización del listado de centrales
donde solicitar el PdC para las líneas tradicionales y de la cobertura de la oferta
Ethernet (Apéndices 1A y 1B de la ORLA), la modificación de la oferta será
automática. Telefónica está obligada a comunicar a la CNMC las actualizaciones
de estos apéndices, que seguirán siendo publicados en la web de esta Comisión.
En cumplimiento de esta obligación de transparencia Telefónica deberá
comunicar a esta Comisión la siguiente información complementaria, sin
perjuicio de que ésta se puede ampliar para dar cumplimiento a dicha obligación
de transparencia previa modificación de la ORLA:
• En relación con la evolución de la red de Telefónica:
- Autorización previa e incorporación a la ORLA
Cuando existan modificaciones sobre la red de Telefónica (en especial por la
evolución a NGN) que puedan afectar al suministro de los servicios de líneas
alquiladas terminales prestados por Telefónica, las condiciones aplicables a los
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mismos (incluidos los aspectos técnicos y condiciones económicas) deberán ser
sometidas a la autorización previa por parte de la CNMC y ser incluidas, de ser
necesario, en la ORLA. En este sentido siguen vigentes las condiciones
actualmente estipuladas en el punto 5.6 de la ORLA
96
, sin perjuicio de futuras
modificaciones. Telefónica deberá informar a los operadores y a la CNMC de
dichas modificaciones con una antelación mínima de 12 meses.
- Cierre de centrales
Las centrales abiertas a los servicios ORLA podrán clausurarse, en cuanto la
totalidad de líneas arrendadas dependientes de la central sean directamente
accesibles de forma alternativa y en las condiciones aplicables autorizadas por
la CNMC, de conformidad con el punto anterior.
• En relación con la provisión de los servicios minoristas de líneas alquiladas:
Para que la CNMC pueda realizar un test de replicabilidad económica, Telefónica
deberá comunicar de forma anual, quince días después de remitir la contabilidad
anual, información sobre precios y características de su oferta minorista que se
apoya en circuitos Ethernet. En concreto, se mantiene en vigor el procedimiento
de comunicación de los precios establecido en la Resolución de 23 de marzo de
2017 por la que se modificó la ORLA, si bien la información a proporcionar por
Telefónica deberá extenderse en los siguientes aspectos: identificación del
nombre comercial del servicio, breve descripción indicando de qué manera el
servicio minorista hace uso de líneas alquiladas Ethernet, precio lista del
catálogo de Telefónica, y descuento medio aplicado a los clientes minoristas en
el año anterior.
6.- Determinación de las concretas condiciones para el acceso a los servicios
mayoristas de líneas alquiladas terminales (tanto los prestados con interfaces
tradicionales como los prestados con interfaces Ethernet)
Telefónica y el operador que solicite el acceso a los servicios mayoristas de circuitos
terminales concretarán en el correspondiente acuerdo general las condiciones en las
que Telefónica prestará estos servicios mayoristas detalladas en el apartado 1 de este
Anexo.
En virtud de lo previsto en los artículos 15 de la LGTel, 7.3 y 23.3 del Reglamento de
Mercados, la CNMC conocerá de los conflictos que, en relación con estos acuerdos
de acceso, se planteen entre los operadores, tanto durante la negociación de estos
como durante su ejecución. La CNMC resolverá sobre la razonabilidad de la solicitud
de acceso y, en su caso, dictará las condiciones del acuerdo para garantizar la
adecuación del acceso, la interconexión y la interoperabilidad de los servicios, así
como la consecución de los objetivos establecidos en el artículo 3 de la LGTel. El
plazo máximo para resolver dichos conflictos será de tres meses desde la recepción
96
Aprobadas mediante Resolución de la CNMC de 23 de mayo de 2018 (OFE/DTSA/009/17)
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de toda la información necesaria para su resolución (artículos 15 de la LGTel y 12.2
de la LCNMC).
En caso necesario, la CNMC fijará las condiciones técnicas u operativas que deberán
satisfacer Telefónica o los operadores beneficiarios de tal acceso para garantizar el
funcionamiento normal de la red, de conformidad con el artículo 73.3 del Código
Europeo.
❖ Líneas de más de 1 Gbit/s de capacidad
1.- Obligación de proporcionar servicios mayoristas de líneas alquiladas
terminales de más de 1 Gbits/s de capacidad a todos los operadores en
condiciones razonables
Telefónica deberá satisfacer las solicitudes razonables de acceso a las líneas de más
de 1 Gbit/s, de conformidad con los artículos 14.1.d) de la LGTel, 10 del Reglamento
de Mercados y 73 del Código Europeo.
Se entenderá que una solicitud es razonable si Telefónica ofrece la velocidad
solicitada en el mercado minorista en la misma zona geográfica dónde se solicita el
acceso mayorista.
2.- Obligación de ofrecer los servicios de líneas alquiladas mayoristas
terminales de más de 1 Gbit/s a precios razonables
Telefónica deberá ofrecer el servicio al por mayor de líneas arrendadas terminales de
más de 1 Gbit/s a precios razonables, de conformidad con los artículos 14.1.e) de la
LGTel, 11 del Reglamento de Mercados y 74 del Código Europeo.
Los precios ofrecidos a terceros por Telefónica no podrán ser excesivos ni erigir
barreras en el mercado de referencia que impidan la entrada de un operador eficiente.
3.- Determinación de las concretas condiciones para el acceso a los servicios
mayoristas de líneas alquiladas terminales de más de 1 Gbit/s
Telefónica y el operador que solicite el acceso a circuitos alquilados terminales de más
de 1 Gbit/s concretarán en el correspondiente acuerdo general las condiciones en las
que Telefónica prestará este servicio mayorista.
En virtud de lo previsto en el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados, la CNMC
conocerá de los conflictos que, en relación con la solicitud de líneas de más de 1
Gbit/s, se planteen entre los operadores, tanto durante la negociación de los acuerdos
generales como durante su ejecución. La CNMC resolverá sobre la razonabilidad de
la solicitud de acceso y, en su caso, dictará las condiciones del acuerdo para
garantizar la adecuación del acceso, la interconexión y la interoperabilidad de los
servicios, así como la consecución de los objetivos establecidos en el artículo 3 de la
LGTel.
En caso necesario, la CNMC fijará las condiciones técnicas u operativas que deberán
satisfacer Telefónica o los operadores beneficiarios de tal acceso para garantizar el
funcionamiento normal de la red, de conformidad con el artículo 73.3 del Código
Europeo.
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Para poder analizar la razonabilidad de los términos en los que Telefónica ofrece este
servicio mayorista, este operador deberá comunicar las condiciones en las que ofrece
a los operadores los circuitos Ethernet de más de 1 Gbit/s con la misma periodicidad
indicada en el punto anterior relativo a los precios minoristas Ethernet (esto es, de
forma anual, quince días después de remitir la contabilidad anual). Dicha
comunicación deberá aportarse desglosada por tipo de servicio (empresas, estaciones
base móviles o EdS) e incluir el número de solicitudes recibidas por operador para
cada solicitud, así como las condiciones ofrecidas por Telefónica (fecha exacta,
precios, permanencias, penalizaciones, volúmenes mínimos, posibles descuentos por
volumen, etc.), independientemente de que los servicios hayan sido finalmente
contratados o no por los operadores.
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ANEXO 2: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON EL SERVICIO MAYORISTA DE
ACCESO INDIRECTO DE BANDA ANCHA EMPRESARIAL
1.- Obligación de proporcionar los servicios mayoristas de acceso de banda
ancha a todos los operadores
La efectividad de esta obligación requiere la imposición de las siguientes obligaciones
a Telefónica:
a) Atender las solicitudes razonables de acceso a recursos específicos de sus redes
y a su utilización (articulos 14.1 d) de la LGTel, 10 del Reglamento de Mercados
73 del Código Europeo)
Telefónica deberá atender las solicitudes razonables de acceso por parte de
terceros operadores a los servicios mayoristas de acceso indirecto para los
accesos de cobre y FTTH empresarial. Esta obligación se implementará mediante
el servicio de acceso indirecto NEBA empresas que se complementará en las
zonas de no cobertura con ADSL-IP.
En relación con la transición entre el anterior servicio mayorista ADSL-IP y el
servicio NEBA empresas, se estará a lo dispuesto en las Resoluciones dictadas a
tal efecto por la CNMC
97
, sin perjuicio de la facultad de la CNMC para introducir
cambios en dicho régimen de transición si es necesario.
Esta obligación implica, entre otros aspectos, que Telefónica está obligada a:
- Dar acceso a terceros a elementos y recursos específicos de su red necesarios
para la provisión del acceso mayorista de banda ancha empresarial.
- Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso.
- No retirar el acceso a facilidades que actualmente se están prestando sin
aprobación previa de la CNMC.
- Dar acceso a terceros a los sistemas de apoyo operativos o a sistemas
informáticos con funciones similares, habilitados al efecto.
- Facilitar un acceso mayorista suficiente para garantizar la replicabilidad técnica
de todas las ofertas minoristas de banda ancha empresarial que comercialice,
bien directamente o a través de otras empresas de su mismo grupo. Este
servicio deberá permitir a los operadores la configuración flexible de productos
minoristas, así como la máxima independencia posible de las ofertas minoristas
de Telefónica.
- Facilitar el acceso a los recursos asociados necesarios para la plena
operatividad de la obligación, entre los cuales destacarían los servicios de
ubicación, el cableado, los enlaces de conexión de equipos o EdS, los
subconductos, las canalizaciones, las cámaras de registro y las arquetas en las
97
En particular, Resolución, de 11 de abril de 2013, sobre el proceso de migración de los servicios
mayoristas GigADSL y ADSL-IP al nuevo servicio NEBA (DT 2012/1447).
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condiciones establecidas en el Anexo 3, la alimentación de equipos y los
sistemas de información relevantes, así como modalidades de compartición de
instalaciones.
- Facilitar un acceso mayorista que permita la prestación de un servicio de
telefonía sobre IP con garantías, incluyendo parámetros técnicos necesarios
para ello (como pueden ser velocidades simétricas adecuadas al número de
canales de voz, y garantías de retardo, variación en el retardo y pérdida de
paquetes). Esta Comisión podrá aprobar excepciones en ciertas localizaciones
a esta prestación, y establecer las condiciones alternativas que regirán en ellas.
Siguen vigentes todas las previsiones relativas al acceso indirecto al bucle de
abonado contenidas en la actual Oferta de Acceso al Bucle de Abonado (servicio
ADSL-IP) así como en la Oferta de Referencia NEBA, sin perjuicio de la
competencia de la CNMC para introducir cambios en dichas ofertas, de
conformidad con lo establecido en los artículos 7.3 del Reglamento de Mercados
y 69.2 del Código Europeo.
Ámbito de aplicación de la obligación
Un acceso de cliente corresponde a la variante empresarial del servicio (NEBA
empresas) cuando tiene estas características:
o ANS de mantenimiento premium, y
o Tráfico de mayor calidad o prioridad que el tráfico best-effort
98
Si carece de alguna de estas características el acceso corresponde a la variante
del mercado de masas del servicio.
Telefónica estará obligada a prestar los servicios mayoristas de referencia en su
variante empresarial, de conformidad con los términos establecidos en la presente
Resolución, en todos sus accesos (cobre y FTTH).
b) Ofrecer el servicio de acceso mayorista de banda ancha atendiendo a las
obligaciones existentes en materia de control de precios (arts. 14.1 e) de la
LGTel,11 del Reglamento de Mercados y 74 del Código Europeo)
b1) Servicio de acceso indirecto prestado sobre la red de cobre
Telefónica deberá ofrecer los servicios de acceso mayorista de banda ancha a
precios orientados en función de los costes de producción y adoptar un sistema de
contabilidad de costes (SCC).
98
El tráfico best-effort no está incluido en la obligación de acceso en la variante empresarial, que puede
contener tráfico de diferentes prioridades siempre que todas sean superiores a best-effort. Sí está
incluido tráfico best-effort a los solos efectos de gestión de red del operador, y el límite vigente será el
actualmente establecido en la oferta de referencia sin perjuicio de futuras modificaciones de dicha
oferta.
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Los precios de los servicios o elementos del servicio mayorista comunes para los
accesos de cobre y FTTH también deberán estar orientados en función de los
costes de producción.
b2) Servicio de acceso indirecto prestado sobre la red de fibra óptica (FTTH)
Telefónica deberá ofrecer los servicios de acceso indirecto sobre los accesos
FTTH a precios sujetos a un control de replicabilidad económica, basado en el test
de replicabilidad empresarial en los términos previstos en el Anexo 4 de la presente
Resolución.
Telefónica deberá hacer públicos en todo momento a los operadores terceros los
precios del servicio de acceso mayorista de fibra óptica empresarial, así como sus
modificaciones, mediante la publicación de dichos precios en la oferta de
referencia que este operador debe poner a disposición de terceros. Los precios del
servicio de acceso mayorista sobre la red FTTH, así como cualquier modificación
que se pueda producir respecto de estos, deberán ser asimismo comunicados a la
CNMC con 30 días de antelación, sin perjuicio que dicho plazo pueda ser
modificado en el test de replicabilidad económica empresarial.
La CNMC analizará si los precios propuestos por Telefónica guardan coherencia y
proporcionalidad con (i) otros servicios mayoristas y con (ii) sus propias ofertas
minoristas.
Las modificaciones que Telefónica pueda efectuar en relación con los precios del
servicio de acceso mayorista a la red FTTH no resultarán de aplicación hasta
pasado el plazo de los 30 días, a menos que esta Comisión abra expediente para
analizar con más detalle dichos cambios comunicados por Telefónica. En caso
contrario esta operadora podrá implementar dichas modificaciones.
A estos efectos, resulta de aplicación los precios en vigor del servicio NEBA, sin
perjuicio de la facultad de la CNMC para modificar los precios relativos a elementos
comunes a los accesos de cobre, como los servicios soporte.
Telefónica deberá adoptar un SCC y estará obligada a lo establecido en la
Resolución de 10 de junio de 2010 sobre la actualización de los principios, criterios
y condiciones del SCC y en la Resolución de 13 de diciembre de 2007 sobre la
adaptación del SCC de Telefónica al nuevo marco regulatorio, y en cualquier otra
que desarrolle, complemente o modifique las Resoluciones mencionadas.
c) Separar sus cuentas para sus actividades relacionadas con el acceso mayorista
de banda ancha (arts. 14.1 c) de la LGTel, 9 del Reglamento de Mercados y 71 del
Código Europeo).
Telefónica deberá separar sus cuentas en relación con las actividades
relacionadas con el acceso mayorista de banda ancha prestado tanto sobre la base
de la red de cobre como sobre la base de la red de fibra óptica. El cumplimiento
de esta obligación permitirá a la CNMC, en particular, el control del cumplimiento
de la obligación b) del presente punto, así como de la obligación de no
discriminación.
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En tanto que operador integrado verticalmente, Telefónica deberá poner de
manifiesto de manera transparente los precios al por mayor. En particular,
Telefónica deberá:
- Poner de manifiesto los costes y márgenes de las diferentes actividades que
realiza y, en particular, asegurar que los costes relativos al acceso mayorista
de banda ancha empresarial están claramente identificados y separados de los
costes de otros servicios.
- Asegurar que los accesos de banda ancha al por mayor destinados a empresas
prestados a otras áreas de negocio de Telefónica o, en su caso, a filiales o
asociados, se presten en condiciones equivalentes a las ofrecidas a terceros.
- Poner de manifiesto la inexistencia de subvenciones cruzadas entre los
servicios de referencia y otros segmentos de la actividad de la operadora.
La CNMC determinará el formato y metodología en que Telefónica deberá dar
cumplimiento a estas obligaciones. En tanto la CNMC no determine dichos
aspectos, se deberán utilizar los establecidos en las Resoluciones citadas en el
apartado anterior.
d) Comunicación por Telefónica a la CNMC de los nuevos servicios, así como de la
modificación de las condiciones de prestación aplicables a los servicios minoristas
de banda ancha empresarial con suficiente antelación (Arts. 14.1 e) de la LGTel,11
del Reglamento de Mercados y 74 del Código Europeo).
En el caso de lanzamiento de modalidades en los servicios minoristas de banda
ancha ofrecidos por Telefónica o cualquier empresa de su grupo empresarial que
incluyan características o parámetros técnicos no incluidos en su oferta mayorista
(es decir, elementos que no permitan la replicabilidad técnica de sus ofertas
minoristas mediante el servicio mayorista de referencia), este operador deberá
comunicarlo y presentar a esta Comisión una propuesta para modificar la OBA y/o
la oferta NEBA, de manera que se posibilite dicha replicabilidad técnica de la oferta
minorista de Telefónica.
En su comunicación, Telefónica deberá incluir el calendario esperado de eventos
hasta la disponibilidad mayorista del servicio (incluyendo la aprobación de la nueva
oferta por la CNMC). Telefónica no podrá proceder a la comercialización del
servicio o modalidad a nivel minorista hasta pasado al menos un mes desde la
disponibilidad mayorista que permita la replicabilidad técnica.
Esta Comisión puede aprobar la incorporación de nuevos perfiles en la oferta
NEBA para la variante de empresas, tanto de oficio como a instancia de parte, y
de conformidad con lo establecido en el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
2.- Obligación de no discriminación en las condiciones de los servicios
mayoristas de acceso de banda ancha.
Obligación de no discriminación en las condiciones de acceso (arts. 14.1 b) de la
LGTel, 8 del Reglamento de Mercados y 70 del Código Europeo)
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El artículo 70 del Código Europeo detalla el alcance de la aplicación de la
obligación de no discriminación en los siguientes términos: “Las obligaciones de
no discriminación garantizarán, en particular, que la empresa aplique condiciones
equivalentes en circunstancias semejantes a otros proveedores de servicios
equivalentes y proporcione a terceros servicios e información de la misma calidad
que los que proporcione para sus propios servicios o los de sus filiales o asociados
y en las mismas condiciones. Las autoridades nacionales de reglamentación
podrán imponer a dicha empresa obligaciones de suministrar productos y servicios
de acceso a todas las empresas, incluida ella misma, en los mismos plazos,
términos y condiciones, incluso en lo relacionado con niveles de precios y
servicios, y a través de los mismos sistemas y procesos, con el fin de garantizar la
equivalencia de acceso”.
Por tanto, Telefónica implantará los medios necesarios para la provisión del acceso
mayorista de banda ancha empresarial, suministrando a terceros recursos
equivalentes a los que se proporciona a sí misma o a sus empresas filiales o
participadas, en las mismas condiciones y plazos.
A los efectos de controlar el cumplimiento de esta obligación:
• Los acuerdos que suscriba Telefónica con el resto de los operadores, con sus
filiales y con otras empresas del Grupo Telefónica, deberán formalizarse por
escrito y serán comunicados por Telefónica a la CNMC en el plazo de 10 días
desde su formalización.
• Con carácter periódico, Telefónica deberá remitir a la CNMC y comunicar a los
operadores alternativos los KPI de los servicios de acceso de banda ancha
empresarial que presta a terceros y de los servicios equivalentes que se presta
a sí misma y a otras empresas del Grupo Telefónica para sus servicios
minoristas.
• Esta Comisión procederá a definir los KPI relativos al servicio de acceso
indirecto a la banda ancha empresarial, definiendo el concreto grado de detalle
de la información a suministrar, su formato y la periodicidad en la que se habrán
de comunicar tanto a los operadores como a esta Comisión.
• La CNMC podrá modificar dichos indicadores o requerir a Telefónica cualquier
otra información adicional necesaria para garantizar la supervisión del
cumplimiento de la obligación de no discriminación.
• La oferta de referencia deberá recoger, en forma de acuerdos de nivel de
servicio (ANS), los compromisos de calidad que como mínimo debe garantizar
Telefónica, así como las garantías de nivel de servicio (penalizaciones) que
serán de aplicación ante el incumplimiento de los primeros.
En relación con los ANS y el sistema del pago de penalizaciones, se estará a
lo dispuesto en la actual oferta mayorista del nuevo servicio Ethernet de banda
ancha (NEBA) y en la oferta de acceso al bucle de abonado (OBA), así como
en sus posibles actualizaciones que esta Comisión pueda aprobar.
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Telefónica deberá respetar los ANS y garantías de nivel de los servicios
establecidos en dichas ofertas de referencia, así como en sus posibles
actualizaciones. No obstante, el respeto de los ANS no eximirá a Telefónica del
cumplimiento de la obligación de no discriminación.
• La comercialización de cualquier servicio minorista por parte de Telefónica
debe poder ser replicado a nivel mayorista. Por tanto, la modificación de las
características del servicio minorista que impida la replicabilidad conllevará que
Telefónica deba proponer las modificaciones necesarias en la oferta de
referencia con suficiente antelación.
3.- Obligación de transparencia en la prestación de los servicios mayoristas de
banda ancha
a) Telefónica está obligada a la publicación de una Oferta de Referencia para la
prestación de los servicios mayoristas de banda ancha suficientemente
desglosada para garantizar que no se exija pagar por recursos que no sean
necesarios para el servicio requerido (arts. 14.1 a) de la LGTel y 7 del Reglamento
de Mercados y art.69 del Código Europeo).
En particular, y sin perjuicio de los requerimientos específicos que la concreción
de la obligación de transparencia pueda suponer, la oferta de referencia deberá
contar, como mínimo, con:
- Condiciones para el acceso mayorista.
Elementos de red en los que se ofrece acceso. Información sobre el
emplazamiento de los puntos de acceso, así como información sobre la
disponibilidad de los diferentes accesos en la red. La difusión de la información
relativa al emplazamiento de los puntos de acceso físicos se limita
exclusivamente a las partes interesadas.
Descripción de las interfaces con los operadores, tanto en red como en
sistemas de información.
- Sistemas de información.
Condiciones de acceso a los sistemas de apoyo operativos, sistemas de
información o bases de datos del operador.
- Condiciones de suministro.
• Descripción de los elementos de la red de acceso y descripción de los
procesos a seguir para prestar el servicio a un usuario concreto.
• Acuerdos de Nivel de Servicios: plazos para responder a las solicitudes de
suministro de servicios y recursos, reparación de averías, procedimiento
para volver al servicio normal, parámetros de calidad de servicio y
condiciones contractuales estándar, incluida, cuando proceda, la
compensación por incumplimiento de los plazos (penalizaciones).
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• Precios o fórmulas de precio de cada servicio, función y recurso
enumerados anteriormente.
En cualquier caso, la implementación de los parámetros anteriores por Telefónica
no supone necesariamente el cumplimiento automático del conjunto de
obligaciones establecidas en el presente Anexo, y en particular de la obligación de
no discriminación.
A efectos de esta obligación, en relación con el acceso indirecto de banda ancha,
se considera que tanto las actuales ofertas de servicios mayoristas de acceso
indirecto recogidas en la OBA (ADSL-IP provincial y nacional) como la actual oferta
de referencia del servicio NEBA continúan vigentes, según la delimitación
establecida en las Resoluciones de la CNMC, como la ya citada Resolución, de 11
de abril de 2013, sobre el proceso de migración de los servicios mayoristas
GigADSL y ADSL-IP al nuevo servicio NEBA.
Ello, sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios en la
oferta de referencia, tanto de oficio como a instancia de parte, y de conformidad
con lo establecido en los artículos 7.3 del Reglamento de Mercados y 69.2 del
Código Europeo.
La CNMC podrá dictar resolución motivada instando la modificación de las ofertas,
y podrá asimismo revisar periódicamente las mencionadas ofertas, atendiendo a
la evolución del mercado.
Con el objeto de realizar el seguimiento de la evolución en la prestación de los
servicios de acceso de banda ancha, Telefónica remitirá periódicamente a la
CNMC información detallada sobre dichos servicios. La CNMC establecerá el
formato y el grado de detalle de la citada información, así como los plazos en que
se deberá suministrar
99
.
b) Provisión de información relativa al acceso mayorista de banda ancha (artículos
14.1.a) de la LGTel, 7 del Reglamento de Mercados y 69 del Código Europeo).
Telefónica deberá aportar a los operadores alternativos toda la información
necesaria relativa a su red de acceso de fibra óptica FTTH para que estos puedan
planificar sus solicitudes de acceso basándose en decisiones técnicas y
comerciales eficientes, sin perjuicio de la facultad de la CNMC de introducir los
cambios que resulten necesarios, así como de requerir de Telefónica toda
información adicional necesaria para garantizar el cumplimiento de esta
obligación.
Asimismo, en virtud de la obligación de no discriminación, Telefónica deberá
incluir en la zona en cobertura de sus despliegues de red FTTH los huecos entre
99
El formato y el grado de detalle de la citada información así como los plazos en que se debe
suministrar y los periodos de referencia serán los actualmente vigentes (establecidos en particular por
la Resolución sobre la revisión de varios requerimientos de información periódica, de 1 de diciembre
de 2015), y podrán ser modificados mediante resolución de la CNMC.
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fincas que, debido a los despliegues ya realizados por esta operadora, sean
susceptibles de ser cubiertos debido la posible inclusión de estas ubicaciones en
licitaciones y ofertas comerciales propias.
Dicha información deberá proporcionarse a los operadores que hayan suscrito un
contrato con Telefónica para la provisión de servicios de acceso de banda ancha
de alta calidad o demuestren inequívocamente su voluntad de adherirse al citado
servicio mayorista, y habrá de mantenerse debidamente actualizada mediante la
incorporación periódica de los datos correspondientes a los últimos despliegues
realizados.
La concreción de las condiciones de acceso al servicio NEBA empresa en estas
ubicaciones serán definidos en la oferta de referencia.
c) Obligación de puesta a disposición de la CNMC de los precios y condiciones
aplicables a los servicios mayoristas de banda ancha no incluidos en la oferta de
referencia (arts. 14.1 a) de la LGTel y 7 del Reglamento de Mercados y art. 69 del
Código Europeo).
Se entenderán sujetas a esta obligación las tarifas y condiciones aplicadas por
Telefónica o cualquier empresa de su Grupo en el marco de ofertas mayoristas
comerciales en las que los servicios de referencia sean un elemento necesario
para su provisión. Igualmente aplicará la obligación anterior sobre cualquier
modificación de las ofertas ya existentes.
Esta obligación implica que Telefónica o cualquier empresa de su Grupo estará
obligada a poner a disposición de la CNMC, en el plazo de diez días desde su
lanzamiento, cualquiera de las ofertas anteriores.
d) Obligación de acceso a la información mayorista (arts. 14.1.a) de la LGTel, 7 del
Reglamento de Mercados y 69 del Código Europeo)
Telefónica deberá facilitar el acceso de la CNMC, en modo consulta y mediante
técnicas análogas a las empleadas por los operadores (Web Services), a los
módulos de la plataforma NEON responsables de la gestión de información,
provisión, averías e incidencias de provisión de las ofertas mayoristas de
referencia.
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ANEXO 3: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON EL ACCESO A
INFRAESTRUCTURA DE OBRA CIVIL
1. Obligación de proporcionar los servicios mayoristas de acceso a las
infraestructuras de obra civil, a precios regulados
La efectividad de este acceso mayorista requiere la imposición de las siguientes
obligaciones a Telefónica:
a) Atender las solicitudes razonables de acceso a las infraestructuras de obra civil
(arts. 14.1 d) de la LGTel y 10 del Reglamento de Mercados y art. 72.2 del Código
Europeo).
Telefónica deberá atender las solicitudes razonables de acceso por parte de
terceros operadores a sus infraestructuras de obra civil, incluyendo entre otras las
canalizaciones, cámaras, arquetas, conductos y postes.
Esta obligación implica, entre otros aspectos, que Telefónica está obligada a:
a. Dar acceso a terceros a los elementos y recursos específicos de su red
necesarios para la provisión del acceso a las infraestructuras de obra civil.
b. Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso.
c. No retirar el acceso a facilidades que actualmente se están prestando sin
aprobación previa de la CNMC.
d. Facilitar el acceso a los recursos asociados al acceso a las infraestructuras
de obra civil necesarios para la plena operatividad de la obligación, entre los
cuales destacarían los servicios de ubicación en centrales, el cableado, los
enlaces de conexión de equipos o EdS, alimentación de equipos y los
sistemas de información relevantes, así como modalidades de compartición
de instalaciones.
e. Dar acceso a terceros a los sistemas de apoyo operativos o a sistemas
informáticos con funciones similares, habilitados al efecto.
f. No discriminar o limitar el suministro del acceso por razones tecnológicas, de
arquitectura de red o de funcionalidad de esta, o por la actividad del operador.
De forma subsidiaria al acceso a la infraestructura de obra civil, tanto para la red
legada de Telefónica como en relación con nuevos despliegues, en caso de que
de la verificación de disponibilidad de recursos de infraestructura en un trayecto
determinado se desprenda la existencia de obstáculos para su compartición,
Telefónica deberá ofrecer a los terceros operadores alternativas que permitan el
enlace entre los puntos solicitados por el operador, incluyendo en particular el
servicio de conexión mediante fibra oscura.
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b) Ofrecer el acceso a las infraestructuras de obra civil a precios orientados en función
de los costes de producción (arts. 14.1 e) de la LGTel y 11 del Reglamento de
Mercados y art. 74 del Código Europeo).
Telefónica deberá ofrecer los servicios de acceso a las infraestructuras de obra
civil a precios orientados en función de los costes de producción y adoptar un
sistema de contabilidad de costes.
La CNMC podrá calcular los precios de los servicios de acceso a las
infraestructuras de obra civil recurriendo a un modelo ascendente (bottom-up) con
metodología de costes incrementales a largo plazo (BU-LRIC+), que determine los
costes en los que incurre un operador en la construcción de una red moderna y
eficiente. Los parámetros de entrada y criterios de diseño de este modelo podrán
ser calibrados con la información recogida en la contabilidad regulatoria de
Telefónica.
En lo que respecta al sistema de contabilidad de costes, y en relación con los
estándares de costes históricos y corrientes, Telefónica estará obligada a lo
establecido en la Resolución de 10 de junio de 2010 sobre la actualización de los
principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes
100
y en la
Resolución de 13 de diciembre de 2007 sobre la adaptación del Sistema de
Contabilidad de costes de Telefónica al nuevo marco regulatorio, y en cualquier
otra que desarrolle, complemente o modifique las Resoluciones mencionadas.
c) Separar sus cuentas para sus actividades relacionadas con las infraestructuras de
obra civil (arts. 14.1 c) de la LGTel y 9 del Reglamento de Mercados y art. 71 del
Código Europeo).
Telefónica deberá separar sus cuentas en relación con las actividades
relacionadas con el acceso a la infraestructura de obra civil. El cumplimiento de
esta obligación permitirá a la CNMC, en particular, el control de la obligación b) del
presente apartado.
En tanto que operador integrado verticalmente, Telefónica deberá poner de
manifiesto de manera transparente los precios al por mayor. En particular,
Telefónica deberá:
• Detallar los costes y márgenes de las diferentes actividades que realiza y, en
particular, asegurar que los costes relativos al acceso a la infraestructura de
obra civil están claramente identificados y separados de los costes de otros
servicios.
100
Resolución por la que se procede a la actualización de la Resolución de 15 de julio de 1999 sobre
principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes a desarrollar por Telefónica.
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• Asegurar que los accesos a la infraestructura de obra civil prestados a otras
áreas de negocio de Telefónica o, en su caso, a filiales o asociados, se presten
en condiciones equivalentes a las ofrecidas a terceros.
• Mostrar la inexistencia de subvenciones cruzadas entre los servicios de
referencia y otros segmentos de la actividad de la operadora.
En lo que se refiere al formato y metodología en que Telefónica deberá dar
cumplimiento a sus obligaciones, Telefónica deberá atender en particular a lo
dispuesto en la Resolución de 10 de junio de 2010 sobre la actualización de los
principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes y en la
Resolución de 13 de diciembre de 2007 sobre la adaptación del Sistema de
Contabilidad de costes de Telefónica al nuevo marco regulatorio, y en cualquier
otra que desarrolle, complemente o modifique las Resoluciones mencionadas.
Todo ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios
mediante resolución en relación con estos aspectos.
2. Obligación de no discriminación en las condiciones de acceso a las
infraestructuras de obra civil
a) No discriminación en las condiciones de acceso a las infraestructuras de obra civil
(arts. 14.1 b) de la LGTel, 8 del Reglamento de Mercados y art. 70 del Código
Europeo).
El artículo 70 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas detalla el
alcance de la aplicación de este principio en los siguientes términos: "las
obligaciones de no discriminación garantizarán, en particular, que la empresa
aplique condiciones equivalentes en circunstancias semejantes a otros
proveedores de servicios equivalentes y proporcione a terceros servicios e
información de la misma calidad que los que proporcione para sus propios
servicios o los de sus filiales o asociados y en las mismas condiciones. Las
autoridades nacionales de reglamentación podrán imponer a dicha empresa
obligaciones de suministrar productos y servicios de acceso a todas las empresas,
incluida ella misma, en los mismos plazos, términos y condiciones, incluso en lo
relacionado con niveles de precios y servicios, y a través de los mismos sistemas
y procesos, con el fin de garantizar la equivalencia de acceso”.
Por tanto, Telefónica implantará los medios necesarios para la provisión del acceso
mayorista a sus infraestructuras de obra civil, suministrando a terceros recursos e
información equivalentes a los que se proporciona a sí misma o a sus empresas
filiales o participadas, en las mismas condiciones y plazos. Asimismo, la
información que aportará a terceros en virtud de la obligación descrita en el punto
2 del presente Anexo será la misma que dispone para sí misma.
Este principio implica en particular que Telefónica no podrá discriminar entre
terceros o respecto de sí misma en relación con la ocupación de la capacidad
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disponible, plazos y demás condiciones relevantes relativas al acceso a las
infraestructuras de obra civil.
A los efectos de controlar el cumplimiento de esta obligación:
• Los acuerdos que suscriba Telefónica con el resto de los operadores, con sus
filiales y con otras empresas del Grupo Telefónica, deberán formalizarse por
escrito y serán comunicados por Telefónica a la CNMC en el plazo de 10 días
desde su formalización.
• Con carácter periódico, Telefónica deberá remitir a la CNMC y comunicar a
los operadores alternativos los KPI de los servicios de acceso a
infraestructuras de obra civil que presta a terceros y de los servicios
equivalentes que se presta a sí misma y a otras empresas del Grupo
Telefónica para sus servicios minoristas, de acuerdo con lo dispuesto en la
oferta MARCo
101
.
Hasta el momento de su modificación por la CNMC, la periodicidad, el formato
y el grado de detalle de la citada información serán los actualmente
vigentes
102
, sin perjuicio de la facultad de la CNMC de requerir de Telefónica
toda información adicional necesaria para garantizar el cumplimiento de la
obligación de no discriminación.
• La oferta de referencia deberá recoger, en forma de acuerdos de nivel de
servicio (ANS), los compromisos de calidad que como mínimo debe garantizar
Telefónica, así como las garantías de nivel de servicio (penalizaciones) que
serán de aplicación ante el incumplimiento de los primeros.
Telefónica deberá respetar los ANS y garantías de nivel de servicio
establecidos en la actual oferta mayorista de acceso a registros y conductos
de Telefónica (oferta MARCo), así como en sus posibles actualizaciones. No
obstante, el respeto de los ANS no eximirá a Telefónica del cumplimiento de
la obligación de no discriminación.
3. Obligación de transparencia en la prestación de los servicios de acceso a
las infraestructuras de obra civil
a) Telefónica está obligada a la publicación de una Oferta de Referencia para la
prestación de los servicios mayoristas de acceso a las infraestructuras de obra civil
suficientemente desglosada para garantizar que no se exija pagar por recursos
101
Asimismo, será de aplicación la Resolución sobre el análisis de la oferta de acceso a conductos y
registros de Telefónica y su adecuación a los requisitos establecidos por la Comisión del Mercado de
las Telecomunicaciones (MTZ 2009/1223), en lo no expresamente previsto por la oferta MARCo.
102
Según dispone en particular la Resolución sobre la revisión de varios requerimientos de información
periódica, de 1 de diciembre de 2015.
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que no sean necesarios para el servicio requerido (arts. 14.1 a) de la LGTel y 7 del
Reglamento de Mercados y art. 69 del Código Europeo).
Telefónica deberá asegurar que la oferta de referencia que esté disponible para
los operadores es coherente con el conjunto de obligaciones impuestas en el
presente Anexo. Telefónica deberá incluir como mínimo los siguientes elementos:
• Procedimientos y plazos máximos para satisfacer las solicitudes de acceso de
los operadores.
• Características técnicas de los distintos elementos de infraestructura:
tipologías, tamaños, capacidades, espacio útil, etc.
• Provisión de alternativas en caso de inviabilidad técnica o insuficiencia de
espacio.
• Condiciones respecto a las tareas de mantenimiento de la infraestructura
tendida por el operador.
• Condiciones económicas, incluyendo la indicación de los precios aplicables a
cada uno de los componentes de la oferta de manera suficientemente
desglosada.
• Acuerdos de nivel de servicio (ANS) y garantías de nivel de servicio
(penalizaciones) aplicables ante el incumplimiento de estos.
• Indicadores clave de rendimiento (KPI).
A efectos de esta obligación, se estará a lo dispuesto en la actual oferta MARCo.
Todo ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios en
la oferta de referencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 69.2 del
Código Europeo y en el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
Cualquier modificación de la oferta de referencia deberá tener en cuenta en la
mayor medida posible las directrices del BEREC sobre los criterios mínimos de
una oferta de referencia
103
.
En cualquier caso, la implementación de los anteriores parámetros de nivel de
servicio por Telefónica no supone necesariamente el cumplimiento automático del
conjunto de obligaciones establecidas en el presente Anexo, y en particular de la
obligación de no discriminación.
Con el objeto de realizar el seguimiento de la evolución en la prestación de los
servicios basados en las infraestructuras de obra civil, Telefónica remitirá
103
Directrices de BEREC de 5 de diciembre de 2019 sobre los criterios mínimos de una oferta de
referencia, BoR (19) 238.
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periódicamente a la CNMC información detallada sobre dichos servicios de
acceso. El formato y el grado de detalle de la citada información, así como los
plazos en que se debe suministrar y los periodos de referencia serán los
actualmente vigentes (establecidos en particular por la Resolución sobre la revisión
de varios requerimientos de información periódica, de 1 de diciembre de 2015), y
podrán ser modificados mediante resolución de la CNMC.
b) Obligación relativa al suministro de información respecto a las infraestructuras de
obra civil de Telefónica (arts. 14.1.a) de la LGTel y 7 del Reglamento de Mercados
y art. 69 del Código Europeo).
Telefónica deberá aportar a los operadores alternativos toda la información
necesaria de sus infraestructuras de obra civil para que los mismos puedan
planificar sus peticiones de acceso.
En particular:
• Telefónica deberá tener disponible para su acceso por terceros información
suficiente en relación con todas sus infraestructuras de obra civil, con
independencia del tipo de central a la que pertenezcan, incluyendo entre otros
aspectos información sobre las características técnicas y físicas de la
infraestructura, así como sobre el espacio disponible en sus canalizaciones,
cámaras, arquetas, conductos o cualquier otra instalación relevante.
• Esta información debe mantenerse actualizada sin necesidad de que los
operadores lo soliciten. En cualquier caso, cuando un operador constate
defectos o carencias en la información suministrada por Telefónica en relación
con dichas infraestructuras, podrá requerir a Telefónica su subsanación en un
plazo no superior a un mes.
Si el operador alternativo considera que la información aportada por Telefónica es
insuficiente para poder planificar su propio despliegue, podrá plantear la cuestión
ante la CNMC.
c) Obligación de acceso a la información mayorista (arts. 14.1.a) de la LGTel y 7 del
Reglamento de Mercados y art. 69 del Código Europeo).
Telefónica deberá facilitar el acceso de la CNMC, en modo consulta y mediante
técnicas análogas a las empleadas por los operadores (Web Services), a los
módulos de la plataforma NEON responsables de la gestión de información,
provisión, averías e incidencias de provisión de la oferta mayorista de referencia.
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ANEXO 4: OBLIGACIONES EN MATERIA DE REPLICABILIDAD ECONÓMICA
1. Obligaciones en relación con los servicios minoristas comercializados por
Telefónica (arts. 14.1 e) de la LGTel y 11 y 18 del Reglamento de Mercados y art.
70 del Código Europeo)
Como ya se ha indicado en el Anexo 1, dada la posición de Telefónica y su grupo
empresarial en el mercado de acceso de alta calidad al por mayor facilitado en una
ubicación fija, se le prohíben prácticas que supongan un riesgo para la libre
competencia.
A estos efectos, la CNMC realizará el análisis de las eventuales prácticas contrarias a
la regulación sectorial de acuerdo con los procedimientos de valoración propios de la
intervención ex ante que las ANR tienen atribuidos.
En particular, Telefónica debe garantizar que las ofertas minoristas dirigidas al
segmento empresarial, incluidas las Administraciones Públicas, son replicables
económicamente a partir de los servicios mayoristas de líneas alquiladas y de acceso
de banda ancha en su variante empresarial. Dada la complejidad de dichas ofertas,
que no sólo incluyen dichos servicios sino otros servicios de comunicaciones
electrónicas, así como multiplicidad de soluciones mayoristas sobre las cuales se
prestan el conjunto de productos minoristas que constituyen la oferta comercial, el test
de replicabilidad económica empresarial se llevará a cabo por esta Comisión sobre la
base de las ofertas que Telefónica tiene la obligación de notificar a la CNMC en virtud
de la presente Resolución
104
.
A partir de la anterior revisión del mercado, se detalló la ya citada metodología a
emplear para el análisis de dichas ofertas personalizadas a clientes empresariales,
desarrollada en la Resolución de 26 de julio de 2018. A efecto de supervisar el
cumplimiento de esta obligación, seguirán vigentes los detalles de la citada
metodología, sin perjuicio de que esta Comisión pueda introducir cambios a los
efectos de mejorar el objeto perseguido.
2. Comunicación a la CNMC de los precios y condiciones aplicables a los
servicios minoristas de banda ancha de alta calidad y líneas alquiladas,
incluidas en las ofertas dirigidas al segmento empresarial
105
del Grupo
Telefónica (Arts. 14.1 e) de la LGTel y 11 y 18 del Reglamento de Mercados y art.
74 del Código Europeo).
Telefónica deberá informar semestralmente a la CNMC, como máximo un mes
después de la finalización de cada semestre, de todos los proyectos firmados que
104
Todo ello sin perjuicio de las modalidades de revisión y los criterios que, sobre la base de la
regulación sectorial actual, la CNMC viene aplicando hasta la fecha. Ver por ejemplo la Resolución de
2 de junio de 2015 por la que se acuerda archivar la denuncia interpuesta por Ono contra Telefónica
sobre la oferta económica presentada en el concurso convocado por el ayuntamiento de Villena
(OFMIN/DTSA/14/1203).
105
A estos efectos, las ofertas dirigidas a las Administraciones Públicas se consideran ofertas dirigidas
al segmento empresarial.
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tengan un importe anual, atendiendo a todos los conceptos incluidos en el mismo,
superior a 100.000 Euros (IVA no incluido) y que hayan sido suscritos durante el
semestre anterior.
En previsión de que estos proyectos puedan formalizarse mediante la firma de uno o
más contratos, en la citada comunicación, Telefónica deberá aportar la siguiente
información relativa al/a los contrato(s) correspondiente(s) a cada proyecto: (i) nombre
de la empresa (o Administración pública contratante) y número de identificación fiscal,
(ii) Identificación de si se trata de administración pública o empresa privada (iii) importe
total del contrato y duración del mismo, indicando si existe la posibilidad de prorrogar
el contrato y el periodo de dicha prórroga, (iv) existencia de penalizaciones por la
resolución unilateral de contrato con anterioridad a la finalización del mismo, (v)
descripción de la oferta, atendiendo en particular a las especificaciones técnicas y
económicas de los servicios de comunicaciones electrónicas que forman parte de la
misma, (vi) indicación del número de centros a conectar, (vii) indicación de los
servicios mayoristas a partir de los cuales puede asegurarse la replicabilidad técnica
y económica de las ofertas comunicadas y (viii) indicación de si Telefónica era el
operador principal de ese cliente en el momento de la presentación de la oferta.
En relación con el resto de ofertas dirigidas al segmento empresarial, la CNMC podrá
requerir en todo momento de Telefónica, en el marco de su facultad de supervisión de
los mercados sometidos a regulación ex ante, la comunicación de la información que
resulte necesaria para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que en materia
de replicabilidad técnica y económica este operador tiene contraídas.
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ANEXO 5: REVISIÓN DE PRECIOS MAYORISTAS DE LÍNEAS ALQUILADAS
CON INTERFACES ETHERNET
I.1. HISTÓRICO DE REVISIONES DE PRECIOS
Los circuitos con interfaces Ethernet se introdujeron en la ORLA 2007 y los precios de
estas líneas se revisaron en 2010, 2013 y 2017. A continuación, se presentan las
modificaciones de precios aprobadas hasta el momento:
Tabla 12. Reducciones de precios de líneas alquiladas Ethernet en las distintas revisiones
Velocidad
ORLA
2010
ORLA
2013
ORLA
2017
Reducción
acumulada
Reducción media
anual (2010-2017)
10 Mbit/s
-24%
-21%
+1,4%
-39,1%
-4,8%
100 Mbit/s
-16%
-5%
-16,3%
-33,2%
-3,9%
1000 Mbit/s
-23%
-18%
-68,2%
-79,9%
-14,8%
Fuente: CNMC.
I.2. METODOLOGÍA RETAIL MINUS
Los precios mayoristas de las líneas alquiladas terminales con interfaces Ethernet se
establecen mediante la metodología retail minus. Este ejercicio de cálculo está
diseñado bajo la premisa de que un operador alternativo para ofrecer un servicio
minorista equivalente al servicio minorista prestado por Telefónica (llamado
MetroLAN), y utilizando la ORLA, afronta los siguientes costes:
1. Los costes correspondientes a la oferta mayorista que contrata con Telefónica
(es decir, el resultado del ejercicio, los precios de la ORLA).
2. Los costes de red propia y operativos (adicionales a la ORLA) necesarios para
construir el servicio de nivel 2
106
.
3. Los costes comerciales y comunes propios del operador alternativo.
Así pues, para fijar los precios de la oferta mayorista, se parte de los ingresos
minoristas unitarios efectivos (es decir, teniendo en cuenta el impacto de los
descuentos sobre los precios de la oferta estándar) de Telefónica y se sustraen los
costes 2 y 3.
Para llevar a cabo las pasadas revisiones de precios mayoristas se llevó a cabo un
ejercicio de retail minus individualizado por velocidades. Para dicho ejercicio se
106
El servicio MetroLan de Telefónica es un servicio Ethernet de nivel 2. El servicio mayorista regulado
en la ORLA es un servicio Ethernet nativo (es decir, sobre fibra dedicada) de nivel 1. Por tanto, para
que un operador pueda replicar un servicio equivalente al de Telefónica debe utilizar su propia red de
nivel 2 sobre el servicio mayorista de la ORLA. Por ello, en el ejercicio de retail minus, deben
descontarse los costes que afronta el operador por este concepto.
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tomaban como punto de partida los ingresos minoristas unitarios más actualizados
para cada una de las velocidades.
Tal como se ha indicado para la actualización de precios mayoristas en líneas
alquiladas tradicionales, mientras que la actualización de precios de la consulta
pública se obtuvo a partir de los datos de 2018, actualmente se dispone ya de la
contabilidad de costes verificada para el ejercicio 2019
107
y, por tanto, se han
actualizado los cálculos para reflejar la información más reciente disponible y
verificada.
De acuerdo a lo indicado en el anexo de obligaciones de precios, al objeto de
actualizar los precios a la realidad del mercado aplicando un modelo de retail minus,
la presente revisión se ha realizado obteniendo un ingreso unitario agregado que
agrupa las tres velocidades (ponderando los ingresos por número de circuitos de cada
velocidad en 2019), aplicándose un minus para el que se ha aplicado también la
misma ponderación entre velocidades. Esto se hace así para evitar el efecto
discrecional del reparto de ingresos de ofertas conjuntas entre distintas velocidades.
El valor obtenido se compara con el ingreso unitario agregado que se obtendría
aplicando la ORLA vigente para los circuitos de 2019, obteniéndose un porcentaje de
variación de dicho ingreso unitario agregado, que posteriormente se aplica a los
precios mayoristas vigentes para cada velocidad y zona.
Esta aproximación permite independizar la obtención de los precios mayoristas del
efecto del reparto de ingresos entre distintas velocidades en la contabilidad financiera,
manteniendo la estructura de precios en aplicación para evitar distorsiones en el
mercado mayorista, y reflejando a la vez la evolución de precios minoristas.
Se ha comprobado para cada velocidad que: 1) la reducción de precios mayoristas
resultante es consistente con evolución histórica y 2) se guarda consistencia con la
evolución de los costes subyacentes del servicio.
I.3. INGRESOS MINORISTAS DE TELEFÓNICA
Tal como se ha indicado, se ha obtenido un precio agregado de referencia construido
a partir de los ingresos totales para todas las velocidades reguladas mediante retail
minus (10 Mbit/s, 100 Mbit/s y 1 Gbit/s) dividido por el número total circuitos de estas
velocidades.
En la siguiente tabla se recogen los valores utilizados para obtener los ingresos
medios minoristas de referencia para el ejercicio retail minus. Se indica también la
antigüedad media de los circuitos, que se mantiene respecto a ejercicios anteriores
de revisión de precios.
107
Resolución de 21 de julio de 2021 por la que se aprueba la verificación de los resultados de la
contabilidad de costes de Telefónica de España S.A.U. referidos al ejercicio 2019
(VECO/DTSA/007/21).
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Tabla 13. Valores considerados para la determinación del retail minus
[DATO CONFIDENCIAL]
Concepto
Valor
% circuitos s/total 2019
Ingresos medios Ethernet
371,4 €/mes
21,63%
Ingresos medios Fast Ethernet
601,3 €/mes
56,90%
Ingresos medios Gigabit Ethernet
601,7 €/mes
21,48%
Ingreso medio referencia para ejercicio
593,3 €/mes
N/A
Antigüedad media de circuito
[ ] meses
N/A
Fuente: CNMC.
I.4. VALOR DEL MINUS
En lo que respecta al valor del minus a descontar del precio medio de referencia, se
han tomado los siguientes valores para establecer la reducción:
1. El porcentaje de los costes comerciales sobre ingresos para Telefónica,
obtenidos de la contabilidad de 2019.
2. El porcentaje de costes comunes sobre el total de costes comerciales y costes
de nivel 2 para Telefónica, obtenidos también de la contabilidad de 2019.
3. Los costes de red y operativos en 2019 adicionales a la ORLA necesarios para
construir el servicio de nivel 2, obtenidos a partir del requerimiento realizado a
Telefónica
108
.
Para todos ellos, se ha obtenido un valor medio ponderado por el número de circuitos
de cada velocidad, cuando el ítem correspondiente planteaba porcentajes o costes
distintos para cada velocidad.
En la siguiente tabla se muestran los valores medios ponderados que se han obtenido.
Tabla 14. Valores medios ponderados para el cálculo del minus
[DATOS CONFIDENCIALES]
Concepto
Valor
Comentario
Costes comerciales
[ ]
Sobre ingresos
Costes comunes
[ ]
Sobre resto de costes
Costes de red/op. Nivel 2
[ ]
En euros/mes
Fuente: CNMC.
A continuación, se presenta el cálculo realizado para el ingreso agregado ponderado.
108
Incluye tanto el coste de nodos como el coste de transmisión. En la información proporcionada por
Telefónica estos costes están desglosados por velocidades (Ethernet, Fast Ethernet y Gigabit
Ethernet). Dado que los costes varían también en función de la distancia cubierta (a mayor distancia,
mayores costes de transmisión y de nodos), los costes reportados por Telefónica para cada velocidad
se han repartido en las distintas zonas proporcionalmente a los ingresos reportados por Telefónica.
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Cálculo del ingreso agregado ponderado
[DATOS CONFIDENCIALES]
Concepto
€/mes
A. Ingresos minoristas
593,33109
Costes comerciales
[ ]
Costes comunes
[ ]
B. Total costes comerciales y comunes
[ ]
Costes nodos red de datos nivel 2
[ ]
Costes transmisión entre nodos nivel 2
[ ]
C. Total costes red y operativos nivel 2
[ ]
D = A-B-C = Mayorista agregado
362,97
Este valor obtenido es el resultado de aplicar el modelo retail minus sobre el promedio
ponderado para la combinación de circuitos de 2019. La comparación de este
promedio ponderado con los precios de la ORLA vigente con la misma combinación
de circuitos nos permite conocer en qué medida deben variar los precios mayoristas
para alcanzar el precio resultante del ejercicio de retail minus.
A partir de los precios de la ORLA vigente, se obtiene, ponderando por el número de
circuitos de 2019, un precio mayorista promedio de 420,26 €/mes.
Es decir, a los precios vigentes de la ORLA el ingreso mayorista promedio se sitúa en
420,26 €/mes. Sin embargo, el resultado del ejercicio de retail minus es un precio
mayorista promedio de 362,97 €/mes.
Por tanto, para adecuar los precios mayorista vigentes al nuevo ejercicio de retail
minus, deben reducirse en 13,63%, que es la diferencia existente entre 420,26 y
362,97 €/mes vigentes.
[INICIO CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL]
La reducción del 13,63% se aplica tanto a la cuota de alta como a la cuota mensual
de los precios vigentes.
A continuación, se analiza la actualización de precios de líneas de más de 35 km y
otras situaciones para las cuales han de tenerse en cuenta los precios de otros
servicios o componentes o existen aspectos específicos a tener en cuenta.
El listado de precios completo, con el desglose correspondiente entre cuota de alta y
cuota mensual, se presenta en el apartado I.4.2 de este Anexo.
109
Tal como se ha explicado previamente, la contabilidad ofrece un único ingreso medio por velocidad,
sin desglosar entre cuota de alta y cuota mensual ni tampoco en las tres zonas minoristas de la oferta
MetroLAN de Telefónica. Para el ejercicio de retail minus, se estiman los diferentes ingresos medios
por zona a partir del número de accesos de Telefónica.
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I.5. PRECIOS DE LÍNEAS ETHERNET/FAST ETHERNET DE MÁS DE 35 KM
Para las líneas Ethernet de más de 35 km que se prestan sobre nivel 2, se aplica la
misma reducción que para el resto de distancias (-13,63%), y así ha sido reflejado en
la tabla que se muestra en el apartado I.9 de este Anexo).
Para las líneas Ethernet de más de 35 km que se soportan en tecnología SDH, aplica
el siguiente régimen de precios:
• Para calcular la cuota de alta se añade a la cuota de alta de una línea Ethernet
/ Fast Ethernet de zona 3 los costes de encapsular la señal Ethernet sobre la
tecnología SDH. Dichos costes, presentados por Telefónica, son los siguientes:
Tipo
Precio (€)
10 Mbit/s
667
100 Mbit/s
2.327
• La cuota mensual se calcula añadiendo a la cuota mensual de una línea
Ethernet / Fast Ethernet de zona 3 el precio por km de un circuito de 34 y 155
Mbit/s respectivamente para la distancia adicional a 35 km
110
.
La revisión de estos precios supone una reducción variable dependiente de la
distancia cubierta por el circuito, ya que, si bien los precios de los circuitos
tradicionales se mantienen, la cuota mensual de las líneas Ethernet hasta 35 km se
reducen en un 13,63%, existiendo también una variación en los costes de
encapsulado.
I.6. PRECIOS DE LÍNEAS GIGABIT ETHERNET DE MÁS DE 35 KM
En la revisión de precios de la ORLA 2017 el precio de las líneas Gigabit Ethernet de
más de 35 km se calculó estimando los costes adicionales en los que Telefónica
debería incurrir respecto de una línea de 35 km. Se consideró que dichos costes
derivan del uso de adicional de fibra óptica de transporte, canalizaciones, conductos
y equipamiento (conversores de medios). En la revisión de la ORLA de 2017 se
determinó que el importe a añadir a los precios de zona 3 ascendía a 429,32€/mes
111
.
Los costes de estos servicios se han revisado al analizar los precios del servicio de
conexión, por lo que el precio por la distancia extendida para las líneas Gigabit
Ethernet también debe revisarse.
Con los nuevos datos disponibles y actualizando el coste del capital medio ponderado
(WACC) de Telefónica al valor actualizado para 2019 aprobado por la CNMC
112
110
Los precios de estos circuitos se mantienen en los niveles ya vigentes, esto es 456,65 €/mes y
662,02 €/mes para 34 Mbit/s y 155 Mbit/s respectivamente, a los que se debe añadir 19,44 €/mes por
cada km. adicional en el caso de 34 Mbit/s, o 36,19 €/mes en el caso de 155 Mbit/s.
111
En el apartado II.7.8 (páginas 66 y 67 de la versión pública) de la Resolución de revisión de la ORLA
2010 se explica el método de cálculo utilizado.
112
Resolución de 28 de noviembre de 2019, relativa a la tasa anual de coste de capital a aplicar en la
contabilidad de costes de Telefónica de España S.A.U, Telefónica Móviles España, S.A.U, Vodafone
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(6,51%), superior al utilizado para la última revisión, el coste por la extensión de la
fibra asciende a 393,31 €/mes, lo que representa un decremento del 8,4% para este
concepto.
I.7. ALTAS DE LOS SdE ENTREGADOS SIN SdC
Para las nuevas solicitudes de servicios de enlace que no sean entregados sobre un
SdC (al haber un único SdE), el precio del alta debe incluir el coste asociado a los
trabajos de conexión del punto de presencia del operador con la central de Telefónica
de la que depende. Dicho coste se estimaba en el 50% del alta del servicio de enlace
en zona 1
113
. De acuerdo con las nuevas cuotas de alta que se obtienen (ver apartado
I.4.2 de este Anexo), la cuota de alta para cada velocidad es:
• 220,28 € para los circuitos Ethernet
• 354,19 € para los circuitos Fast Ethernet.
• 354,19 € para los circuitos Gigabit Ethernet.
I.8. COMPARACIÓN CON OTROS PAÍSES EUROPEOS
Las figuras siguientes se muestra una comparación entre diversos países europeos
de precios mayoristas regulados vigentes en marzo de 2020 para líneas Ethernet de
10, 100 y 1000 Mbit/s, llevada a cabo por esta Comisión a partir de datos aportados
por diversas ANR
114
. Los precios mostrados incluyen cuota mensual y cuota de alta
periodificada en 24 meses.
España, S.A.U y Orange Espagne, S.A.U del ejercicio 2019 (WACC/DTSA/003/19 WACC 2019 OP
INTEGRADOS).
113
Ver apartados II.5.6 y III.5.7 de la Resolución sobre la revisión de la ORLA
(OFE/DTSA/1114/14/Revisión ORLA) de 23 de julio de 2015.
114
El requerimiento realizado por la CNMC a los reguladores que componen el IRG fue respondido por
ANR 16 países, si bien no todos ellos regulan los precios mayoristas Ethernet, o cuando los regulan,
no lo hacen para todas las velocidades relevantes para la comparación. Al igual que sucede para
tecnología tradicional, se han descartado los datos proporcionados por el regulador húngaro (NMHH)
por encontrase un orden de magnitud por debajo del resto de países y los datos de Austria (RTR) y
Malta (MTA) para 1 Gbit/s por ser excesivamente elevados comparados con el resto de países. En los
tres casos podría haber errores interpretativos al responder, por lo que se ha decidido, por precaución,
no contemplarlos en el universo muestral.
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Gráfico 17. Precios mayoristas regulados para líneas alquiladas Ethernet en diversos países
europeos (2020)
Fuente: CNMC. Elaboración propia a partir de datos suministrados por ANR.
Como se puede observar, los precios mayoristas en España son inferiores a la media
de los países tomados como referencia para distancias reducidas
115
en todas las
velocidades, variando la situación para otras distancias. La reducción aplicando la
metodología retail minus (-13,63%), sitúa a los precios mayoristas en España
115
La mayor parte de los circuitos Ethernet se ubican en zona 1, con distancias hasta 2 km.
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sensiblemente por debajo de la media de la muestra para todas las velocidades y la
mayoría de distancias.
I.9. REVISIÓN DE PRECIOS DE SERVICIOS COMPLEMENTARIOS
En este apartado se presentan los nuevos precios de los servicios complementarios
de las líneas alquiladas terminales Ethernet afectados por las revisiones de precios
anteriores. Estos servicios son los cambios de domicilio y los traslados. Para
asegurar la coherencia tarifaria entre las diferentes capacidades, se aplica la misma
reducción a las tres capacidades, que es la reducción media ponderada de todas las
líneas Ethernet, es decir, un 13,63%.
Los precios que se obtienen para estos servicios son los siguientes:
Tabla 15. Precios de los servicios complementarios para interfaz Ethernet
Fuente: CNMC.
I.10. LISTA DE PRECIOS DE LÍNEAS ALQUILADAS TERMINALES ETHERNET
En esta sección se incluye el listado completo de los precios que han sido modificados
para líneas arrendadas terminales Ethernet. Dichos precios sustituirán de forma
automática a los precios correspondientes en el Anexo 3 de precios de la ORLA,
manteniéndose el resto de los precios y consideraciones que figuran en la versión
vigente de la ORLA.
Precios del Servicio de Enlace a cliente
Cuota de alta y mensual
Velocidad
Zona
Distancia
Alta
(€)
Cuota
mensual (€)
Ethernet
Zona 1
De 0 a 2 Km
440,56
228,40
Zona 2
De 2 a 12 Km
440,56
288,48
Zona 3
De 12 a 35 Km
1241,83
428,71
Zona 4
Más de 35 Km
1241,83
452,96
Fast Ethernet
Zona 1
De 0 a 2 Km
708,38
287,24
Zona 2
De 2 a 12 Km
1045,76
346,27
Tipo de Traslado
Ethernet
Fast
Ethernet
Gigabit
Ethernet
Cambio de domicilio
= Alta
= Alta
= Alta
Traslado interno
171,95
171,95
257,92
Traslado externo
343,90
343,90
515,85
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Velocidad
Zona
Distancia
Alta
(€)
Cuota
mensual (€)
Zona 3
De 12 a 35 Km
2057,90
472,80
Zona 4
Más de 35 Km
2057,90
529,34
Gigabit Ethernet
Zona 1
De 0 a 2 Km
708,38
354,33
Zona 2
De 2 a 12 Km
1045,76
484,33
Zona 3
De 12 a 35 Km
2057,90
882,08
Zona 4
Más de 35 Km
2057,90
1245,11
Los precios de Zona 4 para las líneas Ethernet y Fast Ethernet en la tabla anterior son
los correspondientes a la solución de nivel 2.
Asimismo, cuando la línea alquilada con interfaz Ethernet se use para EdS de servicios
mayoristas regulados, se aplicará un descuento del 50% en la cuota de alta.
Para las nuevas solicitudes de servicios de enlace que no sean entregados sobre un
SdC (al haber un único SdE), la zona de servicio de enlace a cliente vendrá
determinada por la distancia en línea recta entre las centrales terminales de Telefónica
que dan cobertura al cliente final y al punto de presencia del operador, y el coste del
alta se incrementará, respecto al indicado en la tabla anterior, en:
• 220,28 € para los circuitos Ethernet.
• 354,19 € para los circuitos Fast Ethernet.
• 354,19 € para los circuitos Gigabit Ethernet.
Precios para líneas Ethernet de zona 4 prestadas sobre SDH
Los precios de las líneas Ethernet de zona 4 prestadas sobre SDH
116
se calcularán de
la siguiente manera:
Velocidad
Alta (€)
Cuota (€/mes)
Ethernet
1908,83
428,71 + (d-35)×19,44
Fast Ethernet
4384,40
472,80 + (d-35)×36,19
Donde d = distancia medida en Km.
Precios para líneas Ethernet con tramo submarino y con transporte de nivel 2
Para las líneas terminales Ethernet con más de 35 km entre las centrales extremo de
Telefónica en las que se opte por una provisión mediante transporte de nivel 2 y en
las que exista un tramo que circule por una de las rutas submarinas de precio
regulado, las cuotas mensuales finales del servicio, en función de si el tramo terrestre
116
Telefónica no estará obligada a prestar la opción de Ethernet sobre SDH en aquellas localizaciones
en las que ninguno de los equipos SDH de los que disponga Telefónica permita el encapsulado de
señales Ethernet sobre SDH.
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equivalente (resultante de restar la longitud de la ruta submarina a la longitud total
entre centrales extremo) es zona 1, 2, 3 o 4, serán los siguientes:
Cuotas mensuales Ethernet
según la ruta submarina y longitud del tramo terrestre
Tramo
Ruta: terrestre:
Zona 1
Zona 2
Zona 3
Zona 4
Cádiz – Ceuta
231,92 €
292,00 €
432,24 €
456,48 €
Málaga – Melilla
243,41 €
303,49 €
443,72 €
467,97 €
Gran Canaria – Fuerteventura
243,50 €
303,58 €
443,82 €
468,06 €
Gran Canaria – Lanzarote
236,75 €
296,83 €
437,06 €
461,31 €
Tenerife - La Palma
238,77 €
298,85 €
439,09 €
463,33 €
Tenerife – Gomera
239,55 €
299,63 €
439,87 €
464,11 €
Hierro – Gomera
257,53 €
317,61 €
457,85 €
482,09 €
Mallorca – Menorca
246,50 €
306,58 €
446,82 €
471,06 €
Ibiza – Formentera
246,02 €
306,10 €
446,33 €
470,58 €
Cuotas mensuales Fast Ethernet
según la ruta submarina y longitud del tramo terrestre
Tramo
Ruta: terrestre:
Zona 1
Zona 2
Zona 3
Zona 4
Cádiz – Ceuta
322,50 €
381,53 €
508,05 €
564,59 €
Málaga – Melilla
437,34 €
496,37 €
622,90 €
679,43 €
Gran Canaria – Fuerteventura
438,27 €
497,31 €
623,83 €
680,37 €
Gran Canaria – Lanzarote
370,74 €
429,77 €
556,29 €
612,83 €
Tenerife - La Palma
390,96 €
450,00 €
576,52 €
633,06 €
Tenerife – Gomera
398,80 €
457,83 €
584,36 €
640,90 €
Hierro – Gomera
578,59 €
637,63 €
764,15 €
820,69 €
Mallorca – Menorca
468,28 €
527,32 €
653,84 €
710,38 €
Ibiza – Formentera
463,44 €
522,47 €
649,00 €
705,54 €
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Cuotas mensuales Gigabit Ethernet
según la ruta submarina y longitud del tramo terrestre
Tramo
Ruta: terrestre:
Zona 1
Zona 2
Zona 3
Zona 4
Cádiz – Ceuta
706,90 €
836,89 €
1.226,87 €
1.597,67 €
Málaga – Melilla
1.855,32 €
1.985,32 €
2.375,29 €
2.746,10 €
Gran Canaria – Fuerteventura
1.864,67 €
1.994,67 €
2.384,65 €
2.755,45 €
Gran Canaria – Lanzarote
1.189,28 €
1.319,27 €
1.709,25 €
2.080,05 €
Tenerife - La Palma
1.391,54 €
1.521,54 €
1.911,52 €
2.282,32 €
Tenerife – Gomera
1.469,93 €
1.599,92 €
1.989,90 €
2.360,70 €
Hierro – Gomera
3.267,85 €
3.397,84 €
3.787,82 €
4.158,62 €
Mallorca – Menorca
2.164,75 €
2.294,74 €
2.684,72 €
3.055,52 €
Ibiza – Formentera
2.116,33 €
2.246,33 €
2.636,31 €
3.007,11 €
El coste del alta para estos circuitos será la definida para la zona 4 correspondiente
a Ethernet, Fast Ethernet o Gigabit Ethernet.
Cuota de traslado y cambio de domicilio
Tipo de Traslado
ETHERNET
FAST ETHERNET
GIGABIT
ETHERNET
Cambio de domicilio1
Alta
Alta
Alta
Traslado interno2
171,95
171,95
257,92
Traslado externo3
343,90
343,90
518,85
1 El cambio de domicilio se admitirá cuando se produzca en el extremo de cliente siempre que ambos
domicilios se encuentren en la misma localidad y el nuevo domicilio del cliente esté en ámbito urbano y dentro
de la cobertura del servicio; en cualquier otro caso, el cambio solicitado tendrá la consideración de baja y alta
de circuito.
2 El traslado interno se admitirá cuando se produzca en el extremo de cliente. Ambos emplazamientos deben
estar en el mismo local, vivienda o dependencia.
3 El traslado externo se admitirá cuando se produzca en el extremo de cliente. El emplazamiento de l nuevo
punto extremo debe estar en otro local, vivienda o dependencia del mismo edificio, o bien en otra nave del
mismo recinto. En este último caso, si la longitud de la línea entre el nuevo punto extremo y el anterior es
superior a 250 metros se percibirá, además de la cuota expresada, el importe correspondiente a
la construcción o tendido real de la línea en la distancia que sobrepase dichos metros (proyecto
específico).
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ANEXO 6: RESUMEN DE ALEGACIONES A LA CONSULTA PÚBLICA Y
CONTESTACIÓN A LAS MISMAS
En esta sección se tratarán aquellas alegaciones no respondidas en el Documento 1
de proyecto de medida. Se han agrupado en función del asunto principal abordado y
se han numerado de forma que coincidan con el apartado correspondiente del
Documento 1.
I. CONSIDERACIONES INICIALES O GENERALES
Vodafone, Orange, Evolutio, BT, Astel, Lyntia y Sarenet/Idecnet se muestran de
acuerdo con el análisis realizado. No obstante, estos agentes, junto con Colt y Asotem
coinciden en que, vista la escasa mejora de la competencia en los últimos años, son
necesarias medidas adicionales. En el caso de Lyntia, este operador valora
positivamente la propuesta de regulación para el próximo periodo, y se refiere en
especial a que la continuidad respecto a la regulación en vigor aporta certeza
regulatoria y un entorno seguro para las inversiones.
Por otro lado, Astel y BT solicitan que se hagan públicos determinados datos que se
han considerado confidenciales en la consulta pública, ya que son de especial
relevancia para los operadores. En caso contrario, solicitan que se justifique su
confidencialidad.
Por su parte, Telefónica considera que el presente procedimiento debería haberse
iniciado hace más de 2 años. Esta operadora añade que ya reclamó en el
procedimiento de revisión de los mercados 3a-3b-4/2014 la inclusión y revisión, en
ese mismo momento, del mercado 6/2007.
Por último, este operador afirma que la dinámica competitiva reconocida en el
mercado residencial, de competencia en infraestructuras liderado por los operadores
generalistas, es directamente trasladable al mercado empresarial, especialmente si
se analiza de forma prospectiva.
Respuesta a las alegaciones
Respecto a la petición de que determinados datos no sean tratados como
confidenciales, cabe señalar que, a la hora de analizar la información sensible se
aplican los criterios de confidencialidad previstos en la normativa, teniendo en cuenta,
el principio de transparencia y la prevalencia del interés público. A este efecto, se ha
revisado la confidencialidad de los datos señalados por Astel y BT, y la CNMC acepta
publicar los datos expuestos a continuación, por tratarse de datos agregados de
mercado:
• Cuota de Telefónica en clientes de más de 300.000 euros anuales de
facturación y más de 10 ubicaciones.
• El número de líneas provistas de más de 1 Gbit/s.
• El porcentaje del mercado que suponen los clientes multi-centro.
En cuanto al resto de datos señalados por Astel y BT, se considera que son de
carácter sensible al tratarse de información interna y estratégica de un determinado
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operador, la cual no tiene por qué ser conocida por terceros agentes, dado que podría
proporcionar algún tipo de ventaja competitiva a éstos. Por tanto, se desestima
declarar la no confidencialidad de los mismos.
En relación con las alegaciones de Telefónica acerca del plazo de la revisión, cabe
señalar que en la última revisión del mercado 4/2014, aprobada en 2016, la CNMC
mantuvo las conclusiones alcanzadas en el análisis del mercado 6 de líneas alquiladas
aprobado en 2013. Por tanto, la última revisión de este mercado no se produjo hace 8
años como afirma Telefónica.
Precisamente, al analizar el mercado de empresas en dicha Resolución, se determinó
que el nivel de competencia en este mercado era todavía insuficiente a pesar de
haberse regulado recientemente el mercado de líneas alquiladas, debido a (i) las
carencias detectadas para la provisión de servicios a clientes empresariales; (ii) las
diferentes necesidades de comunicaciones electrónicas que atienden las líneas
arrendadas y las conexiones de banda ancha dentro de las ofertas personalizadas
que demandan este tipo de clientes empresariales y (iii) las elevadas cuotas de
mercado que Telefónica seguía detentando en la prestación de los servicios
mayoristas y minoristas de circuitos.
Por ello, se consideró proporcional imponer a Telefónica obligaciones adicionales a
las ya previstas en el mercado de líneas alquiladas, como fue la prestación de un
servicio de acceso de banda ancha mayorista de alta calidad dirigido a clientes
empresariales (NEBA empresas), de conformidad con lo dispuesto en la
Recomendación de mercados de 2014. Esta medida fue validada por la Comisión
Europea.
Respecto a la dinámica competitiva citada por Telefónica, así como a las medidas
adicionales solicitadas por la mayoría de los operadores alternativos, se analizarán
las condiciones concretas y las propuestas en cada uno de los apartados
correspondientes.
II. MERCADO MINORISTA
II.1. DESCRIPCIÓN DE LOS SERVICIOS MINORISTAS
Vodafone indica que tienen indicios de que Telefónica está comercializando un
servicio minorista diferenciado, llamado FTTO, de calidad intermedia entre NEBA
empresas y ORLA. Solicita que si se demuestra este extremo que dicho servicio se
incorpore en el análisis del mercado.
Respuesta a las alegaciones
Esta Comisión está analizando la existencia y características del servicio FTTO
descrito por Vodafone en el marco de la revisión de la oferta de referencia de NEBA
Empresas. Cabe recordar que Telefónica ya tiene impuesta la obligación de no
discriminación que prohíbe comercializar en el minorista servicios que no puedan ser
replicados mediante el mayorista.
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Por ello, el análisis de las características del servicio FTTO mencionado, su
replicabilidad técnica y la adecuación del servicio mayorista existente serán tratados
en el procedimiento de revisión de oferta.
II.2. ANÁLISIS DE SUSTITUIBILIDAD ENTRE SERVICIOS
II.2.1. Sustituibilidad entre accesos destinados al mercado de masas y accesos
de alta calidad; operadores especializados.
Telefónica concluye “que los servicios de conectividad NGA/VHCN para el mercado
de masas satisfacen, en la inmensa mayoría de casos, las necesidades de los
autónomos y pequeñas y medianas empresas”. Afirma que la sustitución de los
Centros de Procesamiento de Datos (CPD) por servicios Cloud y la implantación
generalizada del teletrabajo van a determinar una sustituibilidad de servicios de banda
ancha empresarial por servicios de banda ancha residenciales.
Además, afirma que el análisis de mercado propuesto por la CNMC no es prospectivo,
al no analizar el impacto del 5G. Para Telefónica, esta tecnología puede satisfacer las
necesidades de conectividad avanzada de este segmento.
Colt está de acuerdo con el carácter multicentro y las diferentes necesidades en
función de las localizaciones a conectar, pero indica que es un error (i) limitar las
diferencias a un ANS mejorado y tráfico priorizado, ya que no es la infraestructura sino
la capa de servicio que lleva por encima lo que hace que el servicio sea de alta calidad
(atención comercial personalizada, contratos negociados, redundancia en conexiones
críticas y prestación de servicios especializados), (ii) decir que ANS y tráfico se
necesitan en todas las conexiones (se ha demostrado que los teletrabajadores no lo
necesitan por ejemplo). Un caso relevante de esto son el servicio NEBA empresas
usado como back-up en las conexiones principales, que al tener que pagar un coste
del ANS mejorado sin necesitarlo supone una barrera competitiva.
Respuesta a las alegaciones
La primera parte de las alegaciones de Telefónica no contradicen a lo indicado en la
consulta pública, y es que ya se explicaba que a medida que aumenta el tamaño y la
sofisticación del cliente empresarial, más importancia relativa tienen los servicios
avanzados de datos para los clientes. No obstante, una parte relevante de medianas
empresas sí requerirán del uso de VPN.
Por otro lado, el teletrabajo requerirá de conexiones simples que complementarán los
requisitos existentes de alta calidad de las organizaciones; no las sustituirá como
indica este operador. De igual manera, los servicios en la nube requerirán de
conectividad de capacidad dedicada para dar acceso a los usuarios, por lo que
tampoco se dará la citada sustitución. Todo ello viene refrendado por los datos, que
muestran que los accesos de banda ancha empresarial han aumentado desde el inicio
de la serie analizada en 2015.
En cuanto a las alegaciones de Telefónica de que 5G pueda satisfacer las
necesidades de conectividad avanzada del segmento de negocios, si bien en
determinados casos puede satisfacer necesidades de conectividad de pequeñas y
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medianas empresas, no se puede plantear de manera prospectiva una sustituibilidad
generalizada, al ser una tecnología emergente y por los especiales requisitos de
velocidad y calidad de servicio de estos servicios. De hecho, la propia Comisión
Europa en su nota explicativa de la Recomendación de mercados relevantes indica
que no se espera que la tecnología 5G supere las conexiones de 1 Gbit/s
117
, en un
contexto de necesidades crecientes de velocidad y calidad de servicio para servicios
empresariales. Así, según la Comisión Europea, es improbable que las tecnologías
inalámbricas puedan replicar las conexiones de fibra dedicada, ya que los usuarios
empresariales consideran estas conexiones no como sustituto de la fibra dedicada,
sino como complemento. BEREC a su vez considera prematuro evaluar el impacto
futuro de los accesos fijos inalámbricos basados en 5G
118
.
Respecto a las alegaciones de Colt, esta Comisión no se ciñe solo a unas diferencias
de ANS o priorización de tráfico, sino que también caracteriza a esta parte del
segmento de mayor valor con otras diferencias como las que este operador menciona,
tales como contratos personalizados o servicios especializados.
II.2.2. Sustituibilidad entre banda ancha empresarial y líneas alquiladas
terminales
En opinión de Telefónica, el hecho de que la CNMC reconozca que no existe una
sustituibilidad completa entre ambos tipos de productos necesariamente lleva a la
conclusión de que ambos servicios (servicios de banda ancha de alta calidad y líneas
alquiladas) forman parte de mercados de producto diferenciados y deberían analizarse
pormenorizadamente de manera independiente.
Por su parte, Sarenet e Idecnet afirman que las líneas arrendadas Ethernet sí son
sustituibles por líneas FTTH, y que de hecho están siendo sustituidas de forma masiva
(aporta datos propios), quedando las primeras de velocidad inferior a 1 Gbit/s
relegadas a zonas sin cobertura FTTH.
Asotem se muestra de acuerdo en que el mercado incluye los segmentos de líneas
alquiladas y los de acceso indirecto empresarial, dada la cadena de sustitución.
Respuesta a las alegaciones
Cabe responder a Telefónica que en el proyecto de medida se señala que no existe
una sustituibilidad completa debido a que se observa una sustitución en cadena entre
ambos servicios. De acuerdo con las Directrices de análisis de mercado, la sustitución
en cadena lleva a definir los productos de la cadena dentro del mismo mercado de
referencia.
117
Ver p. 24 “Commission Staff Working Document Explanatory Note Accompanying the document
Commission Recommendation on relevant product and service markets within the electronic
communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive (EU) 2018/1972
of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 establishing the European
Electronic Communications Code”. 18 de diciembre de 2020.
118
“BEREC Opinion on the European Commission’s Draft Recommendation on relevant product and
service markets susceptible to ex-ante regulation” BoR (20) 174. October, 2020.
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En todo caso, esta Comisión ha tenido en cuenta las particularidades de cada servicio,
en especial, imponiendo obligaciones distintas para cada servicio, tales como una
regulación diferenciada en líneas alquiladas en función de la velocidad, y mecanismos
de precios distintos para banda ancha de alta calidad y circuitos.
Asimismo, el producto de red privada virtual ofrecido como servicio minorista está
constituido por distintos tipos de acceso. En las demandas de los clientes, algunos
accesos están claramente identificados como de tipo circuito, por sus requisitos
especiales, mientras que otros están catalogados como banda ancha, precisamente
por la falta de requisitos. No obstante, en otros casos, el propio cliente deja sin
especificar el tipo de enlace, siendo posible ofrecer ambos servicios, puesto que las
condiciones necesarias pueden ser abordadas y ofrecidas en un principio por ambos
tipos de servicio.
En relación con la alegación de Sarenet/Idecnet cabe señalar que la CNMC no puede
emplear los datos de un solo operador para extrapolarlos a todo el mercado, en
especial cuando esta Comisión ya ha calculado los datos agregados del conjunto de
los operadores y ha mostrado como las “líneas Ethernet continúan experimentando
incrementos significativos (un 21% acumulado desde 2015)”. Con dicha información
ya se ha constatado como no existe tal sustitución masiva.
II.3. MERCADO MINORISTA RELACIONADO CON LA CONEXIÓN DE NODOS DE
LA RED DE ACCESO
Orange se muestra de acuerdo con obligar a prestar circuitos que permitan conectar
las estaciones base.
Respuesta a las alegaciones
Como ya se ha justificado en el apartado III.5.5.1.2 sobre la obligación de acceso para
líneas alquiladas terminales, esta Comisión considera que no se dan las condiciones
para mantener la obligación de prestar servicios de líneas alquiladas para conectar
las estaciones base. En todo caso, sí se obliga a Telefónica a dar acceso a su
infraestructura civil para la conexión de dichos nodos.
II.4. EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN COMPETITIVA
Colt agradece el esfuerzo de la CNMC en analizar en profundidad el mercado
empresarial, pero pide que se abra un expediente para revisar los datos para asegurar
la fiabilidad de la información reportada. En concreto, le sorprende que la cuota de
Telefónica en comunicaciones fijas minoristas sea del 62,9% mientras que en líneas
alquiladas sea del 82% y en banda ancha de alta calidad del 75%.
Asotem se muestra de acuerdo en que no existe alternativa a la red ubicua de
Telefónica para proveer servicios a un número alto de sedes empresariales, lo que (i)
ha permitido a ese operador mantener unas cuotas de mercado a gran distancia del
resto de competidores, y (ii) provoca que los operadores alternativos dependan de
MARCo, NEBA y ORLA para competir.
Por su parte, Telefónica caracteriza el mercado empresarial de la siguiente manera:
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Desde el punto de vista de la demanda, Telefónica considera que la conectividad multi-
ubicación no es el factor crítico por el que otros operadores no captan suficiente cuota
de mercado, sino las estrategias erróneas de los mismos para este segmento o su
falta de ambición. El número de empresas multicentro es muy pequeño (inferior al
4,6% y en descenso) y cada vez demandan menos servicios especializados, por el
teletrabajo y la sustitución de CPD por “servicios Cloud”.
Desde el punto de vista de la oferta, Telefónica afirma que los operadores generalistas
son los agentes más activos en el mercado empresarial, con independencia del
tamaño. Se basa en:
- Cuotas de mercado: aporta un recalculo de las cuotas de mercado para clientes de
menos de 100.000 euros anuales indicando que es el sub-segmento que representa
a la mayoría del mercado minorista analizado (56% del total), y concluye que “la
presencia de los operadores especializados en empresas es residual”, y “que son los
operadores generalistas los que copan claramente el mercado”. Además, afirma que
no es consistente realizar un análisis de un subconjunto del mercado (ofertas de más
de 100.000 euros) y aplicar las conclusiones de éste al conjunto del mercado.
- Portabilidades: las líneas de banda ancha portadas desde Telefónica o hacia
Telefónica, van o provienen de forma mayoritaria de los operadores generalistas.
- Adjudicaciones de concursos públicos, con un predominio absoluto de los
operadores generalistas. Aporta ejemplos y datos de adjudicaciones para afirmar que
estos operadores aportan una fuerte competencia y que no se puede pretender que
“operadores especialistas sin un mínimo de inversión en despliegue compitan por este
tipo de contratos multi-sede”.
- Operadores generalistas: Telefónica cita la sentencia de la Audiencia Nacional (AN)
que anula la sanción de la CNMC por la irreplicabilidad de la oferta al Gobierno
Vasco
119
e interpreta que la AN acepta que Telefónica compite en el mercado de
empresas contra operadores generalistas.
Concluye diciendo que la CNMC debería justificar con evidencias porque no considera
que Vodafone, Orange y Euskaltel compiten en el segmento empresas.
Existe competencia en infraestructuras en el mercado de conectividad:
- “en este mercado en competencia feroz y efectiva, los operadores generalistas
(principalmente, Vodafone, Orange, grupo Euskaltel) compiten a través de un
importantísimo nivel de despliegue de redes NGA/VHCN propias”
- La tendencia creciente de despliegue de otros operadores mayoristas quienes
tienen, en general, un interés en maximizar el alquiler de su red a terceros. Estos
operadores son entre otros Lyntia, Axent, Adamo, Onivia, Citynet o Xarxa Oberta
de Catalunya.
119
SAN 3126/2020.
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- En los últimos años los operadores han acelerado los acuerdos de coinversión y
acceso mayorista a las redes de nueva generación. En concreto, cita acuerdos en
los que participan la propia Telefónica, Vodafone, Orange, MasMóvil, Euskaltel y
Adamo (este último solo como ofertante de acceso mayorista, mientras que
Euskaltel siempre como demandante).
- Se refiere a las ayudas públicas que se han otorgado en zonas concluyendo que
“La posibilidad de expansión de las redes NGA a zonas cada vez más extensas
del territorio constituye una garantía de que las condiciones efectivas de
competencia derivadas de la competencia en infraestructuras se extienden a la
totalidad del territorio”. Telefónica indica que ha sido la beneficiaria de la mayoría
de estas ayudas hasta 2019, pero que en la primera convocatoria de 2020 lo ha
sido Adamo. A partir de esta fecha las ayudas también se dirigen a zonas grises,
donde solo existe un operador.
Los servicios TI en las ofertas empresariales están creciendo y representan un
aspecto diferencial, mientras que la conectividad se está convirtiendo en una
“commodity”, con unos ingresos que se mantienen con tendencia a la baja. Telefónica
afirma que ha venido invirtiendo en este tipo de servicios y que el diferencial de cuotas
de mercado es “producto de una diferenciación de la oferta” y que “la única barrera de
entrada es la propia apuesta del operador por el segmento empresarial”.
La situación de competencia en servicios de comunicaciones al segmento empresarial
viene protagonizada por los operadores generalistas, y cada vez menos por los
especialistas, tanto en líneas alquiladas, como en banda ancha de alta calidad, de
calidad estándar y en telefonía fija. Considera los costes de cambio explicados por la
CNMC como fuera de contexto ya que si el cliente cambia es porque valora más los
beneficios, y aunque no niega que existan, afirma que se pueden mitigar o eliminar.
La existencia de los clientes multi-ubicación no requiere de una regulación a nivel
nacional, ya que los operadores, allí donde no tengan red propia, pueden emplear
insumos de diferentes operadores mayoristas. El elevado nivel de competencia en
infraestructura en España junto la posibilidad de acceder a infraestructuras de obra
civil y llegar a acuerdos de co-inversión y acceso mayorista hacen innecesaria dicha
regulación.
Concluye que el mercado minorista de conectividad de alta calidad debería estar
formado por los siguientes mercados de producto diferenciados:
- Mercado de banda ancha de alta calidad, dirigido a hasta medianas empresas
- Mercado de líneas alquiladas con interfaz Ethernet, dirigido a empresas con
mayores requisitos de calidad.
Respuesta a las alegaciones
En relación con las alegaciones de Colt, los datos que cita de la consulta pública son
correctos (en el sentido de que son los que se obtienen a partir de la información que
suministran los propios operadores). El motivo de las variaciones es, por un lado, que
cada operador realiza su propia imputación a servicios individuales del precio único
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que cobra por el paquete de servicios vendidos. Por otro lado, los paquetes de
servicios comercializados suelen incluir otros servicios, tales como telefonía fija
(acceso y tráfico), y este tipo de servicios no están incluidos en las cuotas que cita
Colt.
Respecto a las alegaciones de Telefónica, sobre la configuración desde el punto de
vista de la demanda, esta Comisión considera que el motivo de que los operadores
no consigan mejorar de forma significativa sus cuotas de mercado no se debe a su
falta de ambición o sus estrategias erróneas, sino a otros elementos ya expuestos. A
destacar, la dificultad para competir en las empresas-cliente con múltiples ubicaciones
dispersas o los costes de cambio.
Telefónica también es conocedora de que, aunque el número de empresas multi-
ubicación sea pequeño, es el de mayor importancia. Por un lado, por los ingresos que
éstas aportan, ya que como se ha visto las empresas multi-centro de más de 100.000
euros de facturación anual representan solo un 0,13% del número de empresas, pero
aportan el 40% de los ingresos de todo el segmento. Por otro lado, también son las
más importantes por valor reputacional, al conseguir un efecto arrastre en el resto del
mercado.
Sobre la configuración desde el punto de vista de la oferta, en primer lugar cabe indicar
que, vistos los datos aportados en la consulta pública, las presiones competitivas que
afronta Telefónica son diferentes en función del tamaño y sofisticación de las
empresas cliente. Por un lado, en la parte baja del segmento, los operadores
generalistas ejercen mayor presión competitiva (aunque relativa, dado que como
muestra la propia Telefónica en sus alegaciones, este operador ostenta más del 60%
del mercado). Por el otro lado, en la parte alta del mismo, que a su vez muestra
necesidades diferenciales, estos mismos operadores consiguen restringir en menor
medida al operador histórico, y son los operadores especialistas los que consiguen
aportar mayor nivel de alternativa al mercado. Pues bien, en esta parte del mercado
es justo donde Telefónica ha mantenido más estable su elevada cuota.
Respecto a las portabilidades, ocurre lo mismo que con las cuotas de mercado: un
análisis de todo el segmento empresarial en su conjunto esconde la realidad de una
posición diferencial de la parte alta del segmento. Además, al tratarse de número de
líneas portadas y no de ingresos, esa realidad todavía queda más difuminada. Esto
es debido a que la parte baja del segmento empresarial representa un mayor número
de líneas, aunque de menor ingreso medio cada una, al venderse servicios más
estandarizados.
En referencia a las adjudicaciones de concursos públicos, aportar un pequeño listado
de ejemplos concretos no es significativo. En primer lugar, porque Telefónica no es la
única operadora en el mercado y es obvio que otros operadores conseguirán ganar
(algunas) licitaciones. En segundo lugar, porque si realmente se desea tener una
imagen de la contratación en el sector público, es mucho más representativo ver los
datos agregados del mismo, como por ejemplo los que se pueden encontrar en el
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informe REINA
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, donde para 2019 se muestra como Telefónica consiguió un 85%
del gasto en servicios de telecomunicaciones de los organismos pertenecientes a la
administración general del estado.
En relación con la sentencia de la Audiencia Nacional, cabe recordar que el texto que
Telefónica cita de ese tribunal solo indica que se debería haber usado a Euskaltel
como operador de referencia para el análisis de replicabilidad de ese caso concreto,
en el que solo se presentaron Euskaltel y Telefónica a la licitación.
Como se ha explicado, aunque Telefónica sí compite contra operadores generalistas
en el segmento empresarial, los operadores especialistas ejercen mayor presión
competitiva en la parte alta del segmento.
En referencia a que existe competencia en infraestructuras en el mercado de
conectividad, como se ha mostrado, las líneas alquiladas se prestan con conexiones
PaP, y los despliegues masivos alternativos se basan en accesos compartidos multi-
punto (HFC DOCSIS y FTTx con arquitectura GPON). Así pues, Telefónica es el único
operador que cuenta con una red ubicua para prestar este tipo de servicios avanzados
de datos. Por mucho que Telefónica presente este mercado como de “competencia
feroz y efectiva” la realidad es que, como se muestra en el apartado II.4.1. de “Cuotas
de mercado por servicios”, este operador copa entre un 74% del total de accesos
minoristas vendidos en el último año analizado.
Por su parte, los operadores centrados en la prestación de servicios mayoristas
mantienen un peso casi marginal en dicho mercado, como se puede extraer del
apartado III.3.1 de “Descripción de la estructura del mercado de referencia”. En
concreto, ninguno de ellos consigue sobrepasar del 2% de cuota de mercado.
Además, la capilaridad de sus redes es muy limitada, más si se compara con la red
ubicua de Telefónica. Por último, sobre las ayudas públicas, la propia Telefónica
admite que ha sido la beneficiaria de la mayoría de ellas y además en zonas donde
su red es la única disponible, por lo que esto le habrá permitido precisamente
afianzarse en su posición.
Respecto a la demanda de servicios especializados, cabe señalar que efectivamente
son muy relevantes, pero para ello es necesario contar con la conectividad subyacente
que proporcionan los servicios analizados en este mercado.
Por último, respecto a la situación de competencia, cabe resaltar en primer lugar que
a todas vistas ésta es insuficiente, con la cuota minorista de Telefónica en servicios
avanzados de datos del 74%, como ya se ha expuesto. En segundo lugar, si bien en
la parte baja del segmento, donde los clientes no usan intensamente este tipo de
servicios, los operadores generalistas consiguen una mejor situación, en el segmento
120
Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la Administración del Estado · Informe
REINA 2019, que publica el Ministerio de Política Territorial y Función Pública:
https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_OBSAE/pae_Informes/pae_InformeREINA/p
ae_InfDescarga.html
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de mayor valor los operadores especialistas son los que ejercen mayor presión
competitiva a Telefónica de forma sostenida en el periodo analizado. Y es en esta
parte del mercado donde sí se emplean de forma intensiva los servicios objeto de
análisis. Por otro lado, sobre los costes de cambio, Telefónica sí admite que existen y
no indica en qué manera se podrían mitigar.
En relación con que la existencia de los clientes multicentro no requiere de una
regulación a nivel nacional por poderse usar inputs mayoristas de varios operadores,
hay que recordar los servicios de líneas alquiladas se prestan con una arquitectura de
red diferencial PaP y Telefónica es el único operador con una red de fibra de estas
características con amplia cobertura.
II.5. ANÁLISIS GEOGRÁFICO
Telefónica afirma que la propuesta de la CNMC sobre la consideración del mercado
como nacional no es consistente y pide que se haga un análisis detallado a nivel
geográfico.
Indica que el test de replicabilidad de la CNMC muestra que sí hay diferencias por
zonas geográficas, ya que usa diferentes servicios mayoristas (MARCo u ORLA) para
replicar un circuito de 100-1000 Mbit/s en función de si hay un operador de empresas
coubicado. Añade Telefónica que en otros países hay clientes multicentro y la CE no
ha considerado como obstáculo la segmentación geográfica de las ANR respectivas.
Respuesta a las alegaciones
La metodología de replicabilidad de la CNMC en ningún caso muestra que existan
zonas geográficas con distintos niveles de competencia, sino que simplemente tiene
en cuenta la presencia de los operadores alternativos en una central concreta a fin de
analizar de qué manera se prestaría un servicio determinado para un cliente concreto.
En todo caso, esta Comisión ha llevado a cabo el análisis geográfico solicitado por
Telefónica, y tal como se ha mostrado tanto en el apartado de análisis minorista (II.5.
Análisis geográfico), como en el mayorista (III.2.2. Definición del mercado relevante
geográfico) no existen diferencias significativas en las diferentes partes del territorio,
lo que lleva a la CNMC a seguir planteando una regulación nacional, al igual que en
la consulta pública.
III. MERCADO MAYORISTA DE ACCESO FIJO DE ALTA CALIDAD
III.2. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE
III.2.1.1. Sustituibilidad entre el acceso indirecto empresarial y los segmentos de
terminación de líneas alquiladas
Telefónica afirma que la CNMC debe reconsiderar su propuesta para hacerla
coherente y consistente con el nuevo mercado 2/2020 de capacidad dedicada
identificado por la CE. En concreto, pide:
- Eliminar el acceso indirecto de banda ancha de alta calidad por (i) la participación
mayoritaria y creciente de operadores generalistas en el mercado minorista, (ii) la
existencia de una competencia en infraestructuras NGA/VHCN y servicios
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mayoristas a nivel local, y (iii) la evolución de la competencia minorista, con un
peso mayoritario de los servicios de banda ancha estándar en el segmento de
negocios. Alternativamente, pide que la CNMC analice este servicio en el marco
de la revisión del mercado 3b/2014.
- Eliminar las líneas arrendadas tradicionales del mercado de producto (i) al ser
servicios obsoletos, (ii) para que Telefónica pueda acometer la transformación de
red necesaria y (iii) al existir soluciones que hacen innecesario el mantenimiento
de este tipo de circuitos, incluidos los de 2 Mbit/s, por lo que no son una alternativa
a Ethernet.
- Definir submercados de líneas alquiladas Ethernet en función de la velocidad: (i)
mercado 2a de circuitos terminales Ethernet de velocidades 10 y 100 Mbit/s, y (ii)
mercado 2b para velocidades de 1 Gbit/s y superiores.
Respuesta a las alegaciones
El presente proyecto de medida ya contempla la coherencia con la nueva
Recomendación de mercados aprobada en diciembre de 2020 por la CE, de tal
manera que se han justificado las conclusiones a tenor de la misma y demostrado que
el presente mercado supera el test de los tres criterios.
En referencia a los argumentos esgrimidos para eliminar el acceso indirecto de banda
ancha empresarial, como se ha explicado en el cuerpo del Documento 1, en la parte
alta del mercado, donde se concentran las ofertas personalizadas, los operadores
generalistas no son los que ejercen mayor presión competitiva a Telefónica. Los
operadores alternativos necesitan poder cubrir todas las sedes de un mismo cliente
para poder competir por éste y solo la red de Telefónica dispone de la suficiente
capilaridad.
En cuanto a eliminar las líneas alquiladas tradicionales, la presente medida contempla
el cese en la obligación de prestar nuevas altas de circuitos nx64 Kbit/s, y 34 y 155
Mbit/s. En cuanto a las líneas de 2Mbit/s, se mantiene la obligación de acceso a estos
circuitos, dada la importancia para los operadores alternativos de usar estos circuitos
para complementar sus ofertas minoristas, como también hace Telefónica, pero la
obligación de precios se ha suavizado, de tal forma que se elimina la obligación de
orientación a costes para pasar a precios razonable. Por otro lado, si Telefónica deja
de prestar esta velocidad (2 Mbit/s) en el minorista, podrá solicitar a la CNMC el cese
en la prestación de esta velocidad también en el mayorista.
Finalmente, respecto a la segmentación de los circuitos Ethernet en función de la
velocidad, como se ha visto todos ellos forman parte del mismo mercado por cuanto
que los operadores emplean una velocidad u otra en función de las necesidades de
los clientes, quienes las usan para los mismos fines.
III.2.2. Definición del mercado relevante geográfico
Telefónica afirma que la existencia de clientes “multi-sede” no puede ser un obstáculo
para no llevar a cabo un análisis geográfico. La Comisión Europea no ha considerado
que la segmentación geográfica en otros países suponga un problema para la
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competencia, cuando es evidente que también existen este tipo de clientes allí.
Aunque existan clientes empresariales multi-ubicación, los operadores pueden
emplear insumos mayoristas de diferentes operadores aguas arriba y no es necesario
que Telefónica preste servicios regulados de ámbito nacional.
También considera que NEBA empresas debería seguir la misma segmentación que
en el mercado 3b/2014 al ser el mismo servicio y red.
Las líneas alquiladas de 1 Gbit/s y superior formarían parte de un mercado nacional
competitivo, ya que siempre se pueden replicar mediante MARCo tal y como se indica
en el ERT.
Para velocidades de menos de 1 Gbit/s se establecería una segmentación geográfica,
sin regulación en zona competitiva. La lista de municipios competitivos deberá ser
revisada cada año.
Respuesta a las alegaciones
Esta Comisión ha llevado a cabo el análisis geográfico que Telefónica solicitaba, con
el resultado de que no hay diferencias por debajo del ámbito nacional.
Además, respecto a la segmentación de municipios con una cobertura de redes
alternativas a partir del 20%, este criterio tampoco sería aplicable en este mercado,
ya que, como se ha visto, los operadores deben poder cubrir todas las sedes
empresariales para poder competir por un cliente, a diferencia del mercado de masas
donde una vez cubierta una zona se puede competir por aquellos clientes que
(típicamente) residan en ella.
Por último, la CNMC ya tiene en cuenta la situación diferencial de los circuitos de
mayor velocidad, pues los circuitos Ethernet de más de 1Gb/s están sujetos a la
obligación más laxa de precios razonables en lugar de retail minus o orientación a
costes.
III.2.3. Mercado susceptible de regulación ex ante
Telefónica afirma que la CNMC debe reconsiderar su propuesta para hacerla
coherente y consistente con el nuevo mercado 2/2020 de capacidad dedicada. En
concreto, esta operadora solicita que, de mantenerse la propuesta, esta Comisión
debería justificar que se cumple el test de los tres criterios.
Respuesta a las alegaciones
En cuanto a la aplicación del test de los tres criterios para justificar la definición del
mercado, esta Comisión coincide con Telefónica. A la vista de los resultados obtenidos
del análisis del mercado minorista y mayorista, se ha incluido en la definición del
presente mercado el servicio mayorista NEBA empresas y el backhaul para enlaces a
nodos de la red de acceso (incluidas las estaciones móviles), ambos regulados en el
mercado 4 de la Recomendación 2014. Esta definición amplía el ámbito identificado
del mercado 2 definido en la Recomendación 2020, por lo que, en el actual proyecto
de medida, esta Comisión ha procedido a aplicar el test de los tres criterios, y se ha
determinado que el mercado así definido los cumple de forma acumulada.
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III.3. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DEL MERCADO, VALORACIÓN DE LA
EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN EL MISMO Y
DETERMINACIÓN DE OPERADORES CON PSM
En relación a la estructura del mercado y dinámica competitiva, Telefónica afirma que
el análisis de la CNMC no es válido por cuanto no parte de una adecuada
segmentación de producto y geográfica y no refleja la situación competitiva.
En concreto afirma que (i) no existen barreras a la entrada ni obstáculos a la
expansión, pues los operadores pueden desplegar sus propias redes o llegar a
acuerdos con terceros; (ii) ha habido procesos de consolidación y crecimiento de los
operadores generalistas; (iii) Telefónica no controla una infraestructura no
reproducible fácilmente, ya que existe competencia en infraestructuras, al menos, en
determinadas zonas geográficas; (iv) existe poder compensatorio ya que en el
mayorista existen acuerdos de acceso comerciales como lo demuestran las cuotas de
mercado mayoristas; (v) existe fácil acceso a los mercados financieros; (vi) Telefónica
no tiene mayores economías de escala y de alcance, al existir grupos verticalmente
integrados con redes tecnológicamente eficientes y todos los operadores están en
disposición de realizar sus propias inversiones en redes NGA, así como llegar a
acuerdos de coinversión.
Respuesta a las alegaciones
Como ha quedado acreditado tanto en el cuerpo del Documento 1, el análisis de
Telefónica no es correcto. En particular, como se ha mostrado de forma amplia, este
operador sí controla la infraestructura clave para prestar los servicios objeto de
revisión, dado el elevado coste económico y de tiempo necesario para duplicar una
red como la de Telefónica, incluso en las principales ciudades donde los operadores
hacen un uso intensivo de los servicios mayoristas.
Entre otros, este operador también disfruta de importantes economías de escala y
alcance en la provisión del servicio de circuitos, y los operadores aún dependen de
los servicios mayoristas de segmentos de terminación de líneas alquiladas y acceso
indirecto empresarial, lo que conlleva que dispongan de un poder de negociación bajo.
Las cuotas de mercado mayoristas del 74% en accesos (similar a las del minorista)
atestiguan la limitada competencia existente.
Por último, en relación a los acuerdos para usar redes de terceros, éstos tienen un
impacto muy limitado sobre la competencia, en tanto que este operador es el único
que dispone de una red de punto-a-punto con cobertura nacional y no hay redes
alternativas a la suya. Además, los acuerdos concretos que cita Telefónica se refieren
a operadores generalistas, no a operadores especializados en el segmento
empresarial.
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III.5. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER IMPUESTAS
AL OPERADOR CON PSM
III.5.5.1.1 Acceso a infraestructura física
Telefónica considera que el acceso regulado a sus infraestructuras para la provisión
de líneas alquiladas a clientes de empresa supone una nueva obligación, no fijada en
los análisis de mercados, por lo que debería justificarse en detalle y no ser interpretada
con carácter retroactivo.
Además, esta operadora alega que esta Comisión no respeta el principio de
proporcionalidad al imponer la obligación de dar acceso a las infraestructuras civiles
en todo el territorio nacional, sin tener en consideración, al menos, aquellas zonas
donde existe competencia en infraestructuras, en contra de lo dispuesto en el artículo
73.2 del Código Europeo.
Telefónica entiende que el análisis del mercado debe tomar en consideración no sólo
la obligación expresamente recogida de acceso a infraestructuras civiles sino
cualquier otra obligación de carácter horizontal de acceso a las mismas, tal y como es
el caso en España con el Real Decreto 330/2016, de 9 de septiembre, relativo a
medidas para reducir el coste del despliegue de las redes de comunicaciones
electrónicas de alta velocidad.
Por otra parte, los operadores Euskaltel, Evolutio, Colt, Lyntia, y las asociaciones Astel
y Asotem alegan que son necesarias algunas mejoras y aclaraciones en relación con
el acceso a infraestructuras físicas de Telefónica con el fin de evitar conductas
discriminatorias y denegaciones del suministro.
Evolutio agradece que se haya reiterado en el mercado la relevancia del uso de
MARCo como instrumento esencial para que los operadores puedan competir en el
mercado de empresas, pero al igual que Astel, esta operadora solicita que para reducir
la conflictividad que existe en relación con el acceso a la oferta MARCo “se reimplante
la necesidad de TESAU de solicitar a la CNMC autorización para denegar una petición
de acceso, tal como se contemplaba en la Resolución de 8 de abril de 2010 y que fue
eliminada en la Resolución de revisión de MARCo de 5 de julio de 2012”. De este
modo, Telefónica tendría la carga de la prueba de que su negativa está amparada en
alguno de los supuestos excepcionales que se puedan indicar en el presente
expediente.
Asimismo, esta operadora, así como Colt, solicita que expresamente se establezca la
prohibición de realizar cualquier tipo de discriminación o limitación por parte de
Telefónica en el acceso a su infraestructura de obra civil “por razones tecnológicas,
de arquitectura de red o de funcionalidad de esta, o por la actividad del operador”.
Colt también entiende que el servicio MARCo debería ser mejorado para incrementar
la capacidad competitiva de los operadores presentes en el mercado de empresas,
permitiendo el acceso a la red de transporte a esta oferta mayorista, pues rebajaría
de forma importante la dependencia del operador obligado para el transporte de la
señal hasta los puntos de conexión de los operadores alternativos.
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Finalmente, Lyntia cree conveniente que se indique expresamente que la posibilidad
de acceso a la oferta MARCo en el mercado empresarial no necesita de la aplicación
de ningún requisito adicional, ni la modificación de la Oferta de Referencia, ni el
transcurso de un periodo transitorio.
Respuesta a las alegaciones
Respecto a las alegaciones de Telefónica, en primer lugar, procede aclarar que esta
operadora es perfectamente conocedora que la obligación de dar acceso a su obra
civil para el despliegue de redes de acceso de banda ancha de alta calidad o de líneas
terminales alquiladas no se impone por primera vez en el presente procedimiento.
Tanto en la anterior ronda de revisión del mercado 4 analizado en 2016, como en las
sucesivas rondas de revisión del mercado 6, se hace referencia a la obligación de
Telefónica de dar acceso a sus recursos para la plena operatividad de los servicios
mayoristas regulados, como son sus infraestructuras de obra civil. En concreto, en la
última revisión del mercado 6 se hizo referencia al uso de la infraestructura de obra
civil de Telefónica como un recurso asociado disponible a través de la MARCo para
prestar servicios minoristas a empresas.
Así es, en la tercera ronda de análisis y revisión del antiguo mercado 6 ya se indicó
que Telefónica debía garantizar el acceso a las facilidades asociadas necesarias para
la prestación del servicio de líneas alquiladas, aunque estos recursos asociados estén
regulados a través de mercados diferentes al del presente análisis, como ocurre con
el acceso a su obra civil para empresas, tal y como se dispuso en el apartado V.5.3.1.6
del Anexo 1 del proyecto de medida incluido en el apartado V.5.3 relativo a
“Obligaciones a imponer”. Asimismo, en el Anexo 2 se impuso a Telefónica la medida
de satisfacer en el mercado mayorista de líneas alquiladas terminales “las solicitudes
razonables de acceso a elementos específicos de sus redes y recursos o servicios
asociados, así como las relativas a su utilización, de conformidad con los artículos
13.1 d) de la LGTel y 10 del Reglamento de Mercados y el artículo 12 de la Directiva
de Acceso”. Pues bien, las medidas impuestas en virtud del artículo 12 de la Directiva
de Acceso obligaban a Telefónica a facilitar la coubicación u otras modalidades de uso
compartido de recursos asociados
121
.
121
De conformidad con la definición de recurso asociado y acceso previstos en la Directiva 2002/19/CE
relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su
interconexión, tras su modificación por la Directiva 2009/140/CE, de 25 de noviembre de 2009:
“recursos asociados”: los servicios asociados, las infraestructuras físicas y otros recursos o
elementos asociados con una red de comunicaciones electrónicas o con un servicio de comunicaciones
electrónicas que permitan o apoyen el suministro de servicios a través de dicha red o servicio o tengan
potencial para ello, e incluyan, entre otros, edificios o entradas de edificios, el cableado de edificios,
antenas, torres y otras construcciones de soporte, conductos, mástiles, bocas de acceso y
distribuidores”.
“Acceso”: (…). Este término abarca, entre otros aspectos, los siguientes: el acceso a elementos de
redes y recursos asociados que pueden requerir la conexión de equipos por medios fijos y no fijos (en
particular, esto incluye el acceso al bucle local y a recursos y servicios necesarios para facilitar servicios
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En virtud de estas obligaciones de acceso que tiene impuestas Telefónica, conforme
se establece en los antiguos mercados 4 y 6, la plena aplicabilidad de la oferta MARCo
a los operadores alternativos que atienden las necesidades del segmento empresarial
es consecuente con el ámbito y extensión del resto de obligaciones que emanan del
mercado 3a (actual mercado 1 de la Recomendación de mercados de 2020).
Además, Telefónica es también sabedora de que, conforme a la citada regulación
mayorista, los costes de acceso a sus infraestructuras civiles para el despliegue de
redes de fibra óptica punto-a-punto en el mercado empresarial son tomados en cuenta
para establecer la metodología para la determinación del test de replicabilidad
económica de los productos de banda ancha de Telefónica comercializados en el
segmento empresarial
122
. De hecho, la propia Telefónica ha alegado reiteradamente
sobre la conveniencia de considerar un mayor uso de la oferta MARCo en los análisis
de replicabilidad.
Lo único que se hace en el presente análisis es incluir expresamente la obligación de
acceso a la infraestructura de obra civil, en vez de hacer una remisión cruzada a su
regulación en el mercado 1, a la vista de los conflictos presentados por los operadores
en los últimos años ante esta Comisión, en los que se ha observado que Telefónica
plantea un uso de la oferta MARCo desde una interpretación excesivamente restrictiva
del ámbito de esta medida. Puesto que es en el marco del presente mercado donde
la CNMC analiza en detalle la competencia en (i) la provisión de los servicios
minoristas de alta calidad específicos del segmento empresarial y (ii) la conexión de
las estaciones base y elementos similares de las redes móviles, de esta manera se
garantiza por otra parte un tratamiento uniforme e integrado de las obligaciones que
debe asumir Telefónica, en tanto operador con PSM en estos ámbitos.
En segundo lugar, se indica que, en línea con lo previsto en el artículo 72 del Código
Europeo y como dispone la actual Recomendación de mercados ex ante en su
Considerando (28), esta Comisión justificó en la propuesta de análisis y revisión de
este mercado sometido a consulta pública la proporcionalidad de continuar
imponiendo a Telefónica la obligación de dar acceso a su obra civil.
En relación con tener en cuenta la regulación trasversal que establece el Real Decreto
330/2016 se indica que esta norma traspone a derecho interno la Directiva
2014/61/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014. De
conformidad con las citadas disposiciones normativas, los sujetos obligados deben
garantizar el acceso a su infraestructura física a los operadores de comunicaciones
a través del bucle local); el acceso a infraestructuras físicas, como edificios, conductos y mástiles ; el
acceso a sistemas informáticos pertinentes, incluidos los sistemas de apoyo operativos; el acceso a
sistemas de información o bases de datos para prepedidos, suministros, pedidos, solicitudes de
mantenimiento y reparación, y facturación; el acceso a la conversión del número de llamada o a
sistemas con una funcionalidad equivalente; el acceso a redes fijas y móviles, en particular con fines
de itinerancia; el acceso a sistemas de acceso condicional para servicios de televisión digital y el acceso
a servicios de redes virtuales”.
https://www.boe.es/doue/2009/337/L00037-00069.pdf
122
Aprobada mediante Resolución de 23 de mayo de 2018 (OFMIN/DTSA/004/17).
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electrónicas interesados en el despliegue de redes de comunicaciones electrónicas
de alta velocidad. Entre otros, se considera sujetos obligados no sólo a los operadores
de telecomunicaciones, sino también a los operadores de gas, electricidad,
calefacción o agua; las empresas que proporcionan infraestructuras físicas destinadas
a prestar servicios de transporte (como por ejemplo los ferrocarriles, las carreteras,
los puertos y los aeropuertos); o las administraciones públicas.
En este marco de acceso generalizado a los conductos y registros de una amplia
variedad de agentes económicos, en su informe de 2019 sobre el acceso a
infraestructura física en el contexto de los análisis de mercados, el BEREC
123
pone de
manifiesto los motivos por los que puede resultar necesario imponer a los operadores
con PSM de obligaciones más detalladas que las contempladas en la Directiva
2014/61/UE
124
.
En particular, en su informe, el BEREC se refiere al posible carácter insuficiente de la
regulación simétrica para solventar los problemas derivados de la integración vertical
de los operadores con PSM, en tanto operadores gestores de la infraestructura física
y agentes asimismo activos en la provisión de servicios de comunicaciones
electrónicas a clientes finales. Dada su naturaleza, y en ausencia de regulación
específica, el operador incumbente podría incurrir en prácticas de subsidios cruzados,
elevando los precios del servicio de acceso a nivel mayorista para financiar
reducciones de precios en el nivel minorista, a fin de expulsar del mercado a los
competidores que dependen del acceso a la infraestructura física. El operador
incumbente podría asimismo dilatar injustificadamente las negociaciones de acceso,
dificultando en la práctica la provisión de servicios alternativos por parte de terceros
operadores.
Dada la variedad de estas prácticas y la compleja estructura de costes de los
operadores de comunicaciones electrónicas, este tipo de conductas serían
particularmente difíciles de detectar y sancionar por la ANR, en ausencia de
obligaciones específicas de separación de cuentas y contabilidad de costes (que el
Real Decreto 330/2016 no contempla).
Los problemas mencionados en el informe de BEREC serían particularmente
relevantes en el mercado español, donde los principales operadores alternativos han
hecho un uso mucho más intenso de la oferta MARCo de Telefónica que de los
mecanismos de acceso habilitados en virtud del Real Decreto 330/2016.
En el mismo sentido, la Comisión Europea se ha manifestado sobre las posibles
limitaciones de la regulación simétrica, respecto de la imposición de obligaciones al
operador con PSM conforme a la regulación ex ante de mercados.
123
BEREC Report on Access to physical infrastructure in the context of market analysis , BoR (19) 94
de 13 de junio de 2019.
124
Ver en particular Anexo IV, Limits of the BCRD as a safety net.
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Así, en el asunto CZ/2018/2067-9 (revisión de los mercados 3 y 4 en la República
Checa
125
), la Comisión Europea pone de manifiesto que (i) la determinación de los
precios de acceso a través del procedimiento de resolución de conflictos, tal y como
contempla la Directiva 2014/61/UE, puede resultar insuficiente en casos en que uno
de los operadores ostente una posición de PSM, dilatando innecesariamente los
tiempos de acceso a la infraestructura física; (ii) en el mismo sentido, puede ser
contraproducente someter al operador con PSM, que tiene la capacidad de
comportarse de manera independiente de sus competidores y clientes, al mismo
conjunto mínimo de obligaciones que aplican al resto de agentes activos en el
mercado; (iii) la Recomendación de la Comisión Europea relativa a la coherencia en
las obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes para promover
la competencia y potenciar el entorno de la inversión en banda ancha propugna la
introducción de un modelo de costes BULRIC+ para el acceso a la infraestructura
física, que puede dar lugar a resultados diferentes de los que resultarían de aplicar el
procedimiento de resolución de controversias contemplado en la Directiva 2014/61/UE
y en el Real Decreto 330/2016.
En relación con este punto, se señala que, en base a los casos analizados por esta
Comisión, sobre el uso de esta regulación por parte de los operadores para el
despliegue de sus redes de alta velocidad, en virtud de la habilitación competencial
que dicha norma reconoce a este organismo para resolver los conflictos que surjan en
aplicación de la misma, se ha detectado que la aplicación de esta norma es poco
intensiva y algo conflictiva. Esto ha propiciado que esta Comisión haya tenido que
someter recientemente a consulta pública el Proyecto de Comunicación por la que se
publican las directrices sobre la resolución de conflictos en materia de acceso a
infraestructuras físicas susceptibles de alojar redes de comunicaciones electrónicas
de alta velocidad
126
. Ello con el objetivo de agilizar su aplicación, dando a conocer
cómo esta Comisión está procediendo a interpretar lo dispuesto en la misma a través
de los diversos conflictos que ha resuelto desde su aprobación hasta casi la
actualidad.
En definitiva, se considera que sigue resultando necesaria la imposición de
obligaciones específicas en materia de acceso a la infraestructura física de Telefónica,
en aras de equiparar las condiciones en que se produce el acceso por parte de los
operadores alternativos a un insumo que resulta imprescindible para el despliegue de
las nuevas redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad.
Sobre lo alegado por el resto de operadores, cabe señalar a Euskaltel que en la
actualidad se encuentra abierto el expediente OFE/DTSA/004/20, sobre los criterios
aplicables al análisis de viabilidad de postes, relativo a la modificación de la oferta
MARCo donde puede plantear y ser analizadas sus alegaciones en relación con el
reparto de costes y cambio o refuerzo de los postes.
125
Carta de comentarios de la CE de 27 de abril de 2018.
126
https://www.cnmc.es/consultas-publicas/telecomunicaciones/comunicaciones-conflictos-
infraestructuras
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En el mismo sentido, sobre lo manifestado por Evolutio, Colt, Astel y Asotem sobre la
implantación de posibles mejoras en la oferta de referencia MARCo deberán ser objeto
de un análisis específico en el momento en que se lleve a cabo la próxima revisión
general de la citada oferta de referencia.
En cuanto a lo alegado por Evolutio y Colt sobre que se prohíba a Telefónica realizar
cualquier tipo de discriminación o limitación en el acceso a su infraestructura de obra
civil se señala que, conforme se propone continuar regulando esta obligación a
Telefónica, este operador no puede denegar el acceso a la oferta MARCo atendiendo
a criterios como la topología de la red de acceso NGA, la tecnología empleada o el
tipo de cliente (mercado de masas o empresarial). La oferta MARCo puede ser
empleada para llevar a cabo la provisión de servicios de alta calidad a empresas y de
circuitos dedicados punto a punto o de fibra oscura.
Como se ha indicado, los servicios mayoristas regulados incluidos en el presente
mercado se configuran como insumos de carácter tecnológicamente neutral, que
pueden ser utilizados indistintamente por los operadores de comunicaciones
electrónicas, con independencia de que el foco de su actuación sea el ámbito
residencial, empresarial, o mixto.
Además, conforme se regula la obligación de no discriminación, Telefónica deberá
implantar los medios necesarios para la provisión del acceso mayorista a sus
infraestructuras de obra civil, suministrando a terceros operadores recursos
equivalentes a los que se proporciona a sí misma o a sus empresas filiales o
participadas, en las mismas condiciones y plazos.
Respecto a la última alegación de Colt se señala que las infraestructuras de Telefónica
pueden ser empleadas para llevar a cabo la provisión de servicios de backhaul o EdS,
sin que en la actualidad esté justificado limitar dicho uso en función del tamaño de la
central. Sin embargo, el tendido de redes de transporte de larga distancia no es en
principio objeto de la oferta MARCo.
Finalmente, se confirma a Lyntia que el acceso a la oferta MARCo en el mercado
empresarial no necesita de la aplicación de ningún requisito adicional, ni la
modificación de la oferta MARCo, ni el transcurso de un periodo transitorio, dado que
es una facilidad que Telefónica ya estaba obligada a suministrar para el despliegue
de redes de acceso de capacidad dedicada al por mayor.
III.5.5.1.2.1 Obligaciones para líneas alquiladas de hasta 1 Gbit/s
Telefónica considera desproporcionada la obligación de ofrecer el servicio de
coubicación a operadores que hagan uso del servicio mayorista de líneas arrendadas
terminales para la constitución de los puntos de conexión de circuitos (PdC).
Considera que dicha coubicación no es una facilidad clave para la provisión de líneas
alquiladas puesto que no es necesaria para sus servicios de conexión.
Para ejemplificarlo, señala que, de los 845 servicios de conexión agregados en
servicio, sólo 253 están coubicados y que los operadores que optan por solicitar este
servicio para la constitución de PdC lo hacen única y exclusivamente porque el precio
que pagan a Telefónica es muy inferior a los precios de alquiler del mercado. Así, la
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acción regulatoria acarrea una distorsión que obliga a Telefónica a alquilar su espacio
en central a lo que se podrían denominar casi "precios de renta antigua".
Telefónica solicita también la eliminación de la obligación de mantener los servicios
ORLA-T tras el apagado del cobre y el cierre de una central que pueda ir asociada, de
tal manera que en tal caso deba migrarse por parte del operador usuario hacia otras
soluciones sobre Ethernet o FTTH pero no obligar a provisionar ORLA-T sobre un
portador de fibra.
Finalmente, en relación con las obligaciones de líneas alquiladas, Telefónica también
solicita que se permita entregar los servicios de línea alquilada Ethernet mediante
interfaz óptica y no eléctrica.
Por su parte, Euskaltel afirma que para contratos exigentes Telefónica podría ofertar
circuitos E3 y STM-1 de ORLA-T como solución de respaldo robusta. Proponen que
no los pueda comercializar en nuevas ofertas. Además, solicitan aclaración en la
metodología de replicabilidad para clarificar cómo se trataran los casos de falta de
cobertura ORLA-E.
Por otro lado, ASTEL, BT, EVOLUTIO solicitan la modificación de los ANS del servicio,
especialmente los relacionados con los plazos máximos de provisión y de resolución
de averías, además de las penalizaciones asociadas.
BT también solicita clarificar la regulación sobre circuitos diversificados por entender
que Telefónica se los auto-presta y en consecuencia en aras a supervisar la obligación
de no discriminación sugiere que, entre la información a proporcionar por Telefónica
a la CNMC, se incluya condiciones de suministro que de manera ocasional o
excepcional pueda suministrar al cliente como garantía de diversificación de ruta.
Evolutio solicita que, entre la información que Telefónica ponga a disposición de los
operadores, se incluya las unidades inmobiliarias con cobertura de fibra punto-a-
punto. Una solicitud relacionada con esta sería la planteada por Euskaltel, sobre la
necesidad de disponer de información con anterioridad a la preparación de ofertas o
presentación a concursos sobre la existencia o no de altos costes. Ello para poder
competir en igualdad de condiciones con Telefónica.
Relacionado precisamente con los altos costes de las líneas alquiladas tipo Ethernet,
Telefónica solicita la modificación del régimen regulatorio actual que considera que no
le reconoce el derecho de recuperar los altos costes incurridos en la provisión de los
circuitos y provoca una distorsión de la competencia puesto que ella no tiene la opción
de un coste nulo en el suministro. Además, solicita la ampliación del plazo de 15 días
que tiene en la actualidad para comunicar la existencia de altos costes.
Respuesta a las alegaciones
No es correcta la valoración de Telefónica sobre la necesidad de disponer de la
facilidad de coubicarse para poder utilizar el servicio mayorista de línea alquilada por
parte de los operadores, en función del número de SdC implementados mediante el
uso de dicha facilidad de coubicación.
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Así, el PdC es la unión entre la red de Telefónica y la red del operador usuario del
servicio mayorista por lo que, siendo el extremo de Telefónica ya un equipo activo y
el otro extremo las dependencias del operador, sería esperable que, en la medida de
lo posible, dicho operador evite tener que coubicarse en la central de Telefónica para
evitar el sobrecoste que implica.
El hecho de que hasta un 30% de un determinado tipo de servicios de conexión, como
la agregación, requieran de coubicación sería una muestra de la importancia que tiene
este servicio. En efecto, si un operador decide instalar algún equipo en la central y por
tanto coubicarse, con un coste adicional, será que con ello consigue mejorar la
eficiencia en el transporte de los servicios desde la central de Telefónica hasta su
punto de presencia. Debe tenerse en cuenta que el coste de esta coubicación no solo
es el alquiler mensual, sino que los operadores también incurren en un coste por
acondicionar un espacio para ubicar sus equipos.
En cualquier caso, el coste mensual por el servicio de coubicación es una cuestión
que debe abordarse en el marco de la modificación de la correspondiente oferta de
referencia en la que se regula, en concreto, en la OBA.
Adicionalmente, dentro de las buenas prácticas recomendadas por BEREC en su
Posición Común de Líneas Alquiladas, BEREC considera que las autoridades
nacionales de regulación deberían imponer obligaciones de co-ubicación y otras
facilidades asociadas bajo modelos de orientación de costes para asegurar la
viabilidad de productos mayoristas de líneas alquiladas y asegurar, en particular, que
estas obligaciones se aplican de manera eficiente sin que su uso sea segregado de
manera artifical del producto o mercado (página 5 de la Posición Común de BEREC).
En tanto que la naturaleza del servicio mayorista no guarda relación con el medio
sobre el que se presta (pudiendo ser tanto de fibra como cobre, o incluso coaxial o
inalámbrico) y la obligación de prestarlo no está supeditada a la disponibilidad de un
determinado medio, no hay motivo por el que el apagado del cobre, o incluso el posible
cierre asociado de la central local, conlleve el cese de la obligación de prestar el
servicio mayorista de 2 Mbit/s como solicita Telefónica. Por tanto, y tal como
actualmente está regulado en la ORLA
127
, en caso del apagado de la red de cobre
debe seguir prestando el servicio mayorista en la nueva red de acceso.
En relación con los servicios de 34 y 155 Mbit/s en tanto que no son prestados sobre
la red de cobre tampoco deberían estar afectados por el apagado de la red de cobre.
En cuanto a la solicitud de Telefónica sobre el tipo de interfaz utilizado para los
circuitos Ethernet debe señalarse que las características concretas de dichos
servicios, entre ellas la interfaz de entrega, son parámetros técnicos que se definieron
en su momento en la oferta de referencia y es en el marco de su modificación en la
que se debe proponer su cambio. En cualquier caso, y sin perjuicio de la decisión que
127
Resolución de 23 de mayo de 2018 (OFE/DTSA/009/17) sobre la modificación de la ORLA para
garantizar la continuidad de los servicios de líneas alquiladas terminales reguladas afectados por el
cierre de centrales de la red de cobre.
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pueda tomarse al respecto, debe aclararse que la arquitectura del servicio y sus
características como el tipo de interfaz de entrega y dispositivos terminales fueron una
propuesta de Telefónica.
También las alegaciones de los diferentes operadores y asociaciones hacen
referencia a la modificación de determinados aspectos actualmente establecidos en
la ORLA. Así en relación con la modificación de los ANS solicitada para los servicios
de líneas alquiladas, debe tenerse en cuenta que los valores establecidos en esta
oferta mayorista para algunos parámetros están condicionados por la solución
tecnológica utilizada para implementar el servicio, mientras que, para otros, como
podrían ser los plazos de provisión y reparación, se ajustarían a la capacidad de la
propia Telefónica y a los que ella misma ofrece a sus clientes en sus servicios
minoristas.
Dichos valores pueden evolucionar como consecuencia de la demanda del mercado
y, por tanto, de las capacidades de Telefónica y de lo que ella misma ofrece en sus
servicios minoristas. Por consiguiente, su definición y modificación no corresponde
abordarla en el marco del presente expediente de análisis del mercado sino en el
marco de los expedientes de modificación y aprobación de las ofertas de referencia
como concreción de las obligaciones impuestas. Así, se permite también su evolución
y adaptación a las exigencias del mercado y a lo ofertado por Telefónica a sus clientes.
Al respecto, debe recordarse la obligación de no discriminación que tiene impuesta
Telefónica para garantizar la equivalencia de acceso. En consecuencia, los ANS y los
plazos disponibles para los servicios mayoristas, tanto de provisión del servicio como
de resolución de averías, no pueden ser peores que los ofrecidos en sus productos
minoristas. Por tanto, debe ser ella misma la primera que debe proponer la
modificación de los plazos establecidos en la oferta de referencia antes de mejorar
también los plazos disponibles para sus servicios minoristas.
No obstante, la concreción de este tipo de detalles es más pertinente en el marco de
modificación de la oferta de referencia, y no tanto en el de análisis del mercado e
imposición de obligaciones genéricas, al ser precisamente una concreción de dichas
obligaciones y el detalle de las mismas pueda ser cambiante y actualizable durante la
vigencia del análisis realizado.
En relación con la solicitud de BT de clarificar la regulación aplicable a los accesos
diversificados, tal como menciona dicha operadora, de acuerdo con el análisis del
mercado realizado y la designación de Telefónica como operador con SMP, ya se ha
impuesto en la obligación de no-discriminación.
De hecho, la oferta de referencia actual ya contempla de forma clara que “Telefónica
deberá también ofrecer la posibilidad de contratar un segundo acceso diversificado en
condiciones equivalentes a las del servicio minorista, es decir, se debe ofrecer
exactamente el mismo grado de diversificación que se ofrecería en el minorista”. No
obstante, si dicho grado de diversificación debe clarificarse o detallarse deberá ser
analizado, de nuevo, en el marco de la oferta de referencia en la que los operadores
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también puedan aportar cualquier información o solicitud concreta que tengan al
respecto de la implementación de Telefónica.
Es también en dicho marco en el que la CNMC puede requerir a Telefónica cualquier
información relevante en relación a esta cuestión, ya que, con los datos actuales, no
se considera necesario que aporte específicamente información periódica al respecto.
Ello, sin perjuicio de que, en el marco de los procedimientos de modificación de la
oferta de referencia o cualquier conflicto futuro, se considerara oportuno imponer dicha
obligación de aportación periódica de información, en base a la supervisión de las
obligaciones que tiene impuestas.
Respecto a las solicitudes de Evolutio y Euskaltel sobre el grado de detalle de la
información de cobertura que Telefónica debe poner a disposición de los operadores,
éstas afectan a la obligación de no discriminación y de suministrar a terceros recursos
e información equivalentes y de la misma calidad a los que Telefónica se proporciona
a sí misma o a sus empresas filiales o participadas.
En la actualidad, la información de cobertura proporcionada por Telefónica sobre el
servicio de líneas se circunscribe a las centrales en las que el servicio está disponible,
puesto que dicha disponibilidad viene dada precisamente a nivel de central y no a nivel
de unidades inmobiliarias, y así fue establecido en la oferta de referencia. Es por tanto
en el ámbito de la modificación de la oferta donde debería evaluarse la necesidad de
proveer información adicional que pudiera ser necesaria en base de una petición
razonable para competir en el mercado y para garantizar la obligación de no
discriminación que tiene impuesta Telefónica.
Finalmente, en relación también con las solicitudes de Telefónica sobre la
modificación del régimen regulatorio actual aplicable a los altos costes de las líneas
alquiladas tipo Ethernet, en primer lugar, y como se ha respondido y razonado ya en
diferentes ocasiones
128
, no es cierta la afirmación de Telefónica de que no se le
permite recuperar los altos costes incurridos en la provisión de circuitos. La regulación
de precios impuesta a Telefónica basada en una metodología retail minus, confirmada
de nuevo durante la vigencia del presente análisis de mercado, conlleva que
Telefónica sí recupera dichos altos costes. Los valores que muestra la contabilidad
regulatoria así lo prueban.
Por otro lado, como bien conoce Telefónica, la imposibilidad de aplicar y definir altos
costes de forma unilateral por parte de este operador es aplicable en determinadas
centrales, denominada zona A, mientras que, en otras centrales, zona B, sí tiene esa
128
Véase al efecto, por ejemplo, la Resolución CNF/DTSA/2494/13/ ORLA alto coste BT en la que se
indica en la página 13 que " (…) la imposibilidad de cobrar altos costes en centrales en zona A no
supone que Telefónica deje de recuperar las inversiones realizadas. Dichos costes forman parte del
coste total del servicio, que pueden ser recuperados por el conjunto de ingresos derivados del servicio
mayorista. Los precios del servicio ORLA-E, definidos aplicando una metodología Retail-Minus, son
suficientes para recuperar el conjunto de los costes del servicio, incluyendo dichas inversiones”. En
este sentido, en dicha resolución se aportan datos sobre el margen de beneficio respecto a costes para
los servicios Ethernet y Fast Ethernet.
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facultad, si bien debe justificar y demostrar con detalle al solicitante los motivos de
dichos altos costes y su valoración.
No obstante, y como ya se le ha señalado en otras ocasiones, en circunstancias
especiales y justificadas con información suficiente, si considera que la solicitud no es
razonable, la oferta de referencia actualmente reconoce la posibilidad de Telefónica
de acudir a la CNMC para que le permita no aplicar los precios regulados.
De todos modos, de nuevo, cualquier modificación en relación con la forma de aplicar
los altos costes, así como en lo relativo a la modificación del plazo de comunicación a
los operadores de dichos altos costes corresponde realizarlos en el marco del
expediente de modificación de la oferta de referencia.
Por último, en relación a la alegación de Euskaltel de que los circuitos que sirvan como
solución de respaldo robusta, la tecnología Ethernet ya permite ofrecer esta
funcionalidad, por lo que no se estima ningún cambio adicional al respecto.
III.5.5.1.2.4 Migración entre diferentes tipos de líneas alquiladas
Tanto ASTEL como BT, Evolutio, Orange y Vodafone solicitan en sus escritos de
alegaciones fijar los procedimientos y precios de migraciones de líneas alquiladas, en
especial desde servicios minoristas de Telefónica y las migraciones masivas como las
que se pueden producir en el proceso de cambio de operador prestador de un único
cliente minorista con numerosas sedes y dependencias, y que tiene la finalidad de
minimizar los tiempos de corte. BT ilustra que de la misma manera que la portabilidad
ha dinamizado la competencia en el segmento residencial, las migraciones
empresariales, mucho más complejas, deben facilitarse. Vodafone, por su parte,
menciona el caso concreto de la migración entre modalidades comerciales a
reguladas de circuitos utilizados como EdS en otros mercados.
ASTEL y BT solicitan también que Telefónica habilite de nuevo la posibilidad de que
los operadores puedan marcar un conjunto de solicitudes de servicio de líneas
alquiladas como vinculadas, de forma que Telefónica no pueda hacer entregas
parciales y empezar a facturar por servicios hasta que no estén todas las conexiones
preparadas.
Respuesta a las alegaciones
En relación con las migraciones de servicios de líneas alquiladas, si bien en la
propuesta sometida a consulta pública ya se señalaba la obligación de Telefónica de
facilitar todo tipo de migraciones, de acuerdo con las alegaciones recibidas, se ha
subrayado más también el caso de traspaso de los servicios cuando el cliente cambia
de suministrador desde Telefónica hacia un tercer operador aunque no use servicios
regulados.
No obstante, el detalle preciso de los procedimientos de migración y la concreción de
las condiciones económicas, en caso de poderse establecer de forma genérica y que
abarque la gran variedad de casuísticas, debe realizarse en el marco de los
expedientes de aprobación y modificación de la oferta de referencia.
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En relación con la migración entre modalidades comerciales a reguladas de circuitos
utilizados como EdS mencionada por Vodafone debe señalarse que, si bien la EdS
como facilidad asociada a otros mercados para extraer el tráfico de las centrales de
Telefónica no forma parte del presente análisis, en tanto que la regulación de la
modalidad de circuitos se basa en la oferta de referencia ORLA, la migración de
modalidades comerciales a reguladas estaría también bajo su paraguas.
Respecto a la petición de reintroducción de la facilidad para señalar que varias
solicitudes de servicios de líneas alquiladas están vinculadas, es una cuestión que
deben abordarse en el marco de modificación de la oferta de referencia.
III.5.5.1.3 Obligación de acceso para banda ancha empresarial
Colt señala que la pérdida de cuota del operador histórico se la han repartido los dos
operadores alternativos mayores, Vodafone y Orange, porque éstos han podido
negociar condiciones razonables de acceso mayorista FTTH con el operador histórico,
gracias a su presencia mayoritaria en el mercado conexo residencial.
Este operador afirma que Telefónica impone unilateralmente un volumen de compra
inalcanzable en operadores como Colt. Por ello, solicita que Telefónica deba ofertar
al resto de operadores que lo soliciten un acuerdo en las mismas condiciones que el
peor de los acuerdos comerciales que haya suscrito.
Vodafone, BT, Astel y Colt coinciden en pedir que se permita contratar calidad best-
effort en NEBA empresas, así como no obligar a contratar un mantenimiento premium.
Los principales argumentos son que emplean NEBA empresas cuando no es posible
o rentable cubrir una ubicación con red propia usando MARCo, y alegan una falta de
flexibilidad de la oferta mayorista que incide directamente en la configuración de la
oferta minorista.
ASTEL considera que el tráfico best-effort debe formar parte del servicio mayorista sin
restricciones y que su inclusión no supondría ningún coste a Telefónica por estar ya
definida en el mercado residencial.
Por su lado, COLT apunta que las necesidades de las empresas pueden ser muy
variables y en algunos casos no es necesario pagar el sobrecoste de una calidad
superior, aspecto que tiene un impacto directo en su capacidad competitiva y que les
limita de forma considerable. El incremento de precio que suponen estos dos
elementos son un obstáculo en la competitividad de las ofertas y suponen una menor
rentabilidad en los proyectos ganados, y el coste adicional del 30% que supone el
mantenimiento premium no está justificado en muchos casos. Además, dificulta el
poder adaptarse a las necesidades de los clientes.
Los tres últimos operadores citados, junto con Evolutio, también solicitan, en línea con
lo expuesto por la CNMC en la consulta pública, que se mantenga este servicio
mayorista a nivel nacional para poder atender a las distintas ubicaciones de los
clientes.
Asotem, por su parte, solicita la creación de un punto de entrega a nivel nacional para
NEBA fibra. Lo motiva por el escasísimo número de operadores que tienen presencia
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en todos los PAI NEBA, por lo que, en la práctica, no se dispone de una oferta
mayorista con cobertura nacional en consonancia con la obligación de ofertar el
servicio ADSL-IP nacional.
Por su parte, Telefónica solicita que se elimine NEBA empresas, ya que más del 90%
de las conexiones FTTH de los operadores alternativos bien son fruto de acuerdos
comerciales, o bien de redes propias. Además, las características técnicas de este
servicio son 100% replicables con NEBA FTTH y solo está presente porque está
regulado a nivel nacional.
Respuesta a las alegaciones
El acuerdo que solicita Colt tiene que estar compensado en derechos y obligaciones,
y un menor precio, entre otras mejores condiciones, puede estar asociado a un mayor
compromiso de compra. Colt tiene a disposición el servicio NEBA empresas con el
que poder llegar a cubrir todas las ubicaciones de un mismo cliente.
Con relación a eliminar la obligatoriedad de contratar un ANS mejorado y la limitación
en la disponibilidad del tráfico best-effort, cabe recordar que ambas características se
impusieron en el mercado empresarial de alta calidad al concluirse que éstas son
justamente las que definen un servicio de empresas. Es decir, el servicio empresarial
debía contar necesariamente con tráfico de calidad superior a best-effort (tráfico gold,
real-time o cualquier calidad superior)
129
puesto que ello, junto con unos acuerdos de
nivel de servicio mejorado, va ligado a la posibilidad de ofrecer y garantizar los
servicios de alta fiabilidad y altas prestaciones demandados por las empresas.
En efecto, una de las características básicas de los servicios mayoristas de banda
ancha de empresa es la necesidad de tener unos ANS más estrictos para minimizar
las posibles consecuencias de, por ejemplo, interrupciones del servicio, en línea con
lo especificado en la última revisión de mercados.
Aunque los operadores apuntan a la existencia de servicios de empresa que no
requieren de una calidad superior, como sería la provisión de líneas de back-up, el
mercado de servicios de alta calidad se entiende precisamente como aquél con
necesidades de comunicación complejas y de alta calidad que van más allá de la mera
conectividad. Por ello, el servicio NEBA se configuró para poder diferenciar claramente
el segmento de masas del segmento empresarial de alta calidad con características
específicas.
En caso de querer complementar su oferta con servicios de menor calidad, para dar
respuesta a conexiones menos críticas, se considera que existen alternativas en el
mercado para ofrecer este tipo de soluciones. Al respecto, y a modo de ejemplo, la
disponibilidad de NEBA en su modalidad del mercado de masas permite ofrecer el
servicio en las zonas declaradas como no competitivas. En las zonas competitivas,
por la propia definición, deberían poder acceder a dichos servicios generalistas
129
Salvo una pequeña proporción de tráfico best-effort de 1 Mbit/s necesaria para garantizar la gestión
de la red o control de equipos de cliente.
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mediante acuerdos comerciales alcanzados con Telefónica o con terceros
operadores.
Asimismo, se puede hacer uso de tráfico oro para transportar aplicaciones menos
sensibles y reducir el tráfico contratado en el PAI para dar respuesta a soluciones de
tipo back-up, etc.
Por todo ello, estas peticiones en realidad solicitan que se pueda contratar NEBA
“estándar” en todo el territorio nacional (y no solo en las zonas aún reguladas), y este
extremo ya se ha analizado en la revisión del mercado 3b/2014 concluyéndose que
existe competencia en determinadas zonas y por ello se ha levantado la obligación de
Telefónica de prestarlo en dichas ubicaciones.
La contratación de un mantenimiento premium se considera, por tanto, un requisito
básico en la provisión de servicios de calidad superior y su contratación seguirá siendo
necesaria.
Respecto a la petición de Asotem de crear un solo punto de entrega a nivel nacional,
debe señalarse que la oferta NEBA empresas hereda su arquitectura del servicio
mayorista NEBA y, como tal, se configura como una oferta de tipo regional con un
punto de presencia en cada provincia. La arquitectura utilizada es consecuencia y
estuvo condicionada también, entre otros motivos, por la propia arquitectura de red de
Telefónica. El servicio mayorista diferencia 50 puntos de entrega donde el transporte
del tráfico se realiza mediante el protocolo Ethernet. Más allá de otros condicionantes
y consideraciones, el transporte hasta un único punto nacional conllevaría ingresar en
un nivel superior con una arquitectura y protocolo distinto por lo que la definición de
un punto nacional se alejaría bastante de la solución vigente NEBA.
A pesar de ello, si Telefónica procede con una modificación o evolución de su
arquitectura de red, que conlleve una posible modificación de los puntos de entrega,
será posible analizar la opción de revisar la oferta para modificar dichos puntos, con
el fin de que, siempre que sea razonable, se ajusten a las necesidades de los
operadores.
En relación con la petición de Telefónica de eliminar este servicio mayorista, como ya
se ha justificado en el apartado II.2.2, este servicio es necesario para que los
operadores alternativos puedan competir en el segmento empresarial. En concreto,
para replicar las ofertas de Telefónica a clientes que tienen ubicaciones distribuidas
en distintas partes del territorio nacional, por lo que es necesario garantizar dicha
cobertura. Además, como se ha explicado en el apartado II.2.1 los accesos destinados
al mercado de masas no son sustituibles con los empresariales, por lo que no tiene
sentido agregar los accesos de ambos servicios para extraer las conclusiones que
alega Telefónica.
III.5.5.1.3.1 Requisitos del servicio mayorista de acceso a banda ancha empresarial
En sus escritos de alegaciones Orange y Vodafone reclaman la inclusión de un
compromiso mínimo de ancho de banda. Ambos operadores alegan que resulta difícil
de entender y asumir para un cliente empresarial que el servicio de banda ancha que
contrata no lleve asociado un mínimo compromiso de ancho de banda y que este tipo
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de solicitudes son cada vez más frecuentes. Por ello exponen que este valor debe
concretarse como un porcentaje de la velocidad nominal. Vodafone, en concreto,
solicita que este porcentaje se sitúe en un 70% de la capacidad contratada. Este
operador señala que en caso de incumplimiento de estos valores debería ser posible
abrir una incidencia de calidad.
Para justificar dicha petición, Vodafone indica que en su red garantizan el 80% del
caudal, que el servicio GigADSL también ofrecía garantías, y que en los accesos
indirectos sobre cobre se contempla la posibilidad de abrir averías en los casos en los
que el bucle no sincronice como mínimo al 30% de la velocidad teórica. Comenta
asimismo que el Reglamento (UE) 2015/2120, por el que se establecen medidas en
relación con el acceso a una Internet abierta, se establece la necesidad de informar a
los clientes de la velocidad mínima, entre otros parámetros.
Por su lado, Orange destaca que la CE reconoce, en su análisis de los productos
relevantes en el mercado mayorista de alta calidad con capacidad dedicada
130
, la
necesidad de las garantías intermedias. Éstas no están presentes en los accesos de
banda ancha residenciales, pero son a la vez menos estrictas que las garantías
propias de un servicio con capacidad dedicada extremo a extremo, lo que vendría a
aportar un paso intermedio en la escala de inversión para los circuitos dedicados.
Incluye asimismo condiciones de pliegos
131
en los que es necesario garantizar
distintos porcentajes de la velocidad nominal.
Además, este operador en una posterior alegación
132
en la que reitera que Telefónica
debería ofrecer garantía de caudal en NEBA empresas, aportado documentación
relativa a la licitación pública de la UNED para demostrar que Telefónica se ofrece
esta prestación en su minorista.
Respuesta alegaciones
En líneas generales, los operadores reclaman introducir un conjunto de mejoras en la
definición del servicio de banda ancha NEBA de alta calidad. Un primer aspecto sería
definir un umbral mínimo de ancho de banda (ancho de banda mínimo garantizado)
para cada una de las conexiones. Según exponen los operadores esta petición deriva
de las solicitudes de los clientes empresariales que necesitan ciertas garantías.
La contratación del servicio NEBA no incluyó en su momento la definición de un umbral
de velocidad mínima garantizada, o incluso de un umbral a partir del cual un operador
pudiera abrir una incidencia o reclamar un incumplimiento de las condiciones
acordadas dado que Telefónica tampoco lo ofrecía. Este aspecto conllevaría una
modificación de la oferta de referencia tanto desde un punto de vista de definición
técnica de las características de las conexiones, como penalizaciones asociadas o
130
SWD(2020) 337. Ap4.1.5 pag 57
131
Pliego de prescripciones técnicas del concurso público de la red de telecomunicaciones
metropolitana Hispalnet para el Ayuntamiento de Sevilla, sus organismos autónomos y empresas
municipales de Sevilla (mayo de 2019), pliego del Banco de España y de AGBAR.
132
Escrito de 26 de junio de 2021.
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incluso contratos cuya definición excede el alcance de la presente revisión de
mercados.
Ahora bien, en base a la obligación de no discriminación, Telefónica debe garantizar
la replicabilidad técnica y económica de sus servicios minoristas y, por consiguiente,
la supuesta existencia de ofertas FTTH minoristas con garantía de un ancho de banda
debería haber significado la propuesta de modificación de la oferta de referencia por
parte de Telefónica para incluir dicha característica, ya que en caso contrario estaría
incumpliendo las obligaciones que tiene impuestas.
En cualquier caso, esta cuestión se deberá abordar en una de revisión de la oferta de
referencia, fruto del desarrollo de las obligaciones de no discriminación y
transparencia impuestas en el análisis de mercados.
KPI y ANS en NEBA empresas
En líneas generales los operadores alegan la necesidad de revisar y mejorar los ANS
asociados al segmento empresarial para que se ajusten a las necesidades reales de
sus clientes. Por otro lado, los operadores hacen hincapié en la revisión y
diferenciación de KPI para verificar su correcto cumplimiento.
Uno de los puntos remarcados por los operadores sería la necesidad de mejorar los
tiempos de provisión y de resolución de incidencias en la oferta de referencia NEBA.
Este punto es alegado por Vodafone, Orange, Asotem, Astel, BT, Colt y Evolutio.
El conjunto de operadores manifiesta encontrar dificultades para dar respuesta a las
demandas de calidad de sus clientes porque los servicios regulados de mayor calidad
no garantizan los niveles de servicio que precisan. Asotem puntualiza además que
Telefónica suele solucionar las incidencias de sus clientes minoristas de ámbito
generalista en el plazo establecido para los clientes mayorista Premium, por lo que se
justificaría una revisión de estos valores. Por su lado, Orange solicita la definición de
nuevos indicadores y ANS en aquellas situaciones en las que se proceda con la auto-
instalación de la acometida.
Un segundo punto alegado por los operadores sería la necesidad de disponer de un
mayor catálogo de ANS regulados que permita adaptarse a las distintas casuísticas
del entorno empresarial. Es decir, no todos los puntos a interconectar en una solución
empresarial necesitan los mismos requisitos en cuanto a, por ejemplo, tiempo de
provisión o resolución de incidencias, etc. Por ello Orange, Asotem, Astel y Colt instan
a disponer de un mayor catálogo de ANS que permita diferenciar la criticidad de las
ubicaciones mediante distintos niveles de calidad. Por otro lado, hay operadores que
solicitan una revisión del precio del mantenimiento y su estructura de pago, como Colt
y Vodafone.
En este sentido, BT considera que se pueden suavizar otras barreras de entrada
todavía presentes, como es el caso de los requerimientos de calidad. En concreto, en
NEBA empresas se debería incluir un abanico de niveles de mantenimiento que sí
sean adecuados para las empresas.
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Una tercera solicitud de Astel, Colt y Evolutio consiste en la revisión inmediata de los
ANS. Los operadores consideran imprescindible que la CNMC aborde sin dilación una
propuesta de ANS diferentes que cumplan unos estándares adecuados, que se
ajusten al mercado, al tipo de cliente al que se dirigen y a la heterogeneidad de los
requisitos demandados por los clientes empresariales para sus distintos tipos de
conexiones sin la necesidad de esperar a futuras revisiones de oferta.
Como cuarto punto, los operadores manifiestan la necesidad de diferenciar los KPI
para verificar que no existe discriminación en la rama minorista de Telefónica con
respecto a la rama mayorista. Al respecto, Vodafone considera urgente que exista una
diferenciación entre KPI de segmento de empresas y segmento residencial. Alega que
solo así será posible verificar el correcto cumplimiento de la obligación de no
discriminación para las conexiones que incluyen mantenimiento Premium, aspecto al
que se suma Colt.
Vodafone solicita asimismo que se verifique el correcto cumplimiento de los KPI con
una mayor periodicidad y granularidad, sin el perjuicio del análisis que de las
denuncias de los operadores se deba efectuar. En este sentido, Vodafone considera
muy importante que se refuerce la obligación de no discriminación con el acceso
directo, completo y en tiempo real, de la CNMC a las bases de datos de información
relativas a los sistemas de provisión mayorista, en modo consulta, de forma que se
asegure su capacidad supervisora.
Respuesta alegaciones
De acuerdo con las alegaciones recibidas, se observa que gran parte de los
operadores ven necesaria una revisión en profundidad de los ANS y KPI asociados al
servicio NEBA empresas. Un primer punto sería la necesidad de ajustar los valores a
los requisitos de las empresas, lo cual incluye no tan solo disponer de unos mejores
valores sino también de un mayor abanico de opciones.
En relación con una revisión y mejora de los indicadores, cabe recordar que Telefónica
tiene impuestas las obligaciones de no discriminación y de transparencia. Es decir,
Telefónica debe garantizar el suministro de productos y servicios de acceso en los
mismos plazos, términos y condiciones que los ofertados por ella misma, y tiene la
obligación de publicar una oferta de referencia donde se detallen todos estos
aspectos.
Para ello es preciso definir unos ANS y KPI que permitan garantizar la calidad de los
servicios y la no discriminación con la rama minorista. Sin embargo, esta cuestión
debe abordarse en el contexto de la revisión de la oferta de referencia y no en el
análisis del mercado.
Actualmente la oferta NEBA incluye la definición de ANS y KPI para la provisión y
mantenimiento de los servicios. No obstante, en base a la información aportada,
puede ser precisa su revisión para analizar si los valores actuales dan respuesta a un
mercado más exigente, garantizando la no discriminación con la rama minorista de
Telefónica. Según exponen los operadores, los compromisos actuales definidos en la
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oferta impiden en muchos casos dar respuesta a las solicitudes de las empresas
cliente. La información proporcionada servirá como base en esta futura revisión.
No obstante, los ANS actualmente definidos en NEBA empresas seguirán vigentes
hasta el momento de su modificación, y Telefónica deberá mantener la periodicidad,
el formato y el grado de detalle de los KPI actualmente vigentes, sin perjuicio de la
facultad de la CNMC de requerir de Telefónica toda información adicional necesaria
para supervisar el cumplimiento de la obligación de no discriminación.
Con respecto al acceso a las bases de datos de información relativas a los sistemas
de provisión mayorista en modo consulta solicitada por Vodafone, la obligación de
transparencia ya incluye el acceso de la CNMC. En concreto, ya lo contempla en dicho
modo consulta y mediante técnicas análogas a las empleadas por los operadores
(Web Services), a los módulos de la plataforma NEON responsables de la gestión de
información, provisión, averías e incidencias de provisión de la oferta mayorista de
referencia. Este acceso a la plataforma se considera una medida adecuada para la
realización de las labores de supervisión y monitorización que debe realizar esta
Comisión, sin perjuicio de poder ampliarla en caso necesario, con el objeto de
garantizar el correcto cumplimiento de las obligaciones a las que está sujeto este
operador.
Información de cobertura en NEBA
Euskaltel expone que para tener un entorno competitivo con transparencia y sin
discriminación, en el que todos los agentes participen con la misma información, la
planificación de despliegue de Telefónica no debería utilizarse para plantear ofertas
comerciales firmes y solo debería utilizarse la información de red activada. Según
expone Euskaltel, ha detectado la existencia de ubicaciones que no aparecen en los
sistemas de información, pero sobre las que Telefónica oferta en el momento en el
que le conviene. A efectos ilustrativos apunta a edificios singulares, que suelen ser
ocupados por empresas o administraciones públicas y que no aparecen en cobertura
a pesar de que los números contiguos sí que disponen de FTTH. Euskaltel propone
varias medidas alternativas para abordar el problema de las ubicaciones conectables
ocultas.
Entre las medidas propuestas está la disponibilidad en la CNMC de un registro
periódico del estado de cobertura proporcionado por Telefónica para facilitar las
denuncias o reclamaciones posteriores, donde la CNMC podría actuar como de
notario. Otra posibilidad propuesta sería que, en el supuesto de cobertura en edificios
contiguos, se considerara, a todos los efectos, que hay cobertura en el edificio
ingresado. Finalmente, señala también la posibilidad que, desde que se informa de la
existencia de cobertura, pase un tiempo mínimo antes de que aparezca un nuevo
cliente FTTH en el hueco, ya que si apareciera el cliente FTTH con demasiada
celeridad sería síntoma de uso de información en cierta medida privilegiada. En
cualquier caso, según Euskaltel, la planificación de despliegue no puede ser una
excusa para que todos los actores no estén en igualdad de condiciones en relación
con los datos sobre cobertura.
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También Vodafone hace referencia al hecho que, en poblaciones con una cobertura
generalizada con red de fibra según los propios datos de Telefónica, se encuentra
ante la imposibilidad de solicitar el servicio de NEBA empresas en determinadas
ubicaciones correspondientes a sedes de empresas, al no figurar en los ficheros de
cobertura de la red FTTH. Sin embargo, según Vodafone, cuando dicho cliente
contrata el servicio con Telefónica, dicho operador procede a realizar el tendido bajo
la demanda concreta asociada a la contratación de sus servicios minoristas.
Respuesta alegaciones
Entre las medidas impuestas a Telefónica para dar cumplimiento a las obligaciones
de transparencia y no discriminación está la de aportar toda la información necesaria
para que los operadores puedan planificar sus solicitudes de acceso basándose en
decisiones técnicas y comerciales eficientes. Asimismo, la obligación de no
discriminación conlleva que Telefónica proporcione información de la misma calidad
que la que dispone para sí misma.
Actualmente Telefónica tiene la obligación de enviar la información de cobertura de
red FTTH que consiste en remitir un listado de edificios desde los que se pueda ofrecer
acceso, de forma que los operadores dispongan de información para solicitar el
acceso a los mismos. Esta información incluye la población, tipo de vía, nombre de
vía, número y código GESCAL correspondiente y se accede mediante URL. Sin
embargo, tanto Euskaltel como Vodafone manifiestan que la información disponible
para Telefónica, o su modo de proceder con despliegues bajo demanda, es distinta a
la que ofrece a los operadores, porque este operador oferta en fincas no cubiertas
mientras que el resto no tiene esta opción. Es decir, esta información, o el modo de
actuar con despliegues en ubicaciones no incluidas en el fichero de cobertura, no
estaría disponible en ninguna de las dos vías habilitadas (fichero o web service).
La información de cobertura incluye las fincas que son alcanzables desde la
infraestructura desplegada FTTH pero que no necesariamente están todavía
conectadas. Para este último tramo, un instalador debe desplazarse hasta la CTO y
desde allí instalar la acometida óptica que puede cubrir una o varias fincas. La
existencia de un hueco de cobertura de edificios con sedes de empresas, a pesar de
estar las fincas contiguas en cobertura, parece en principio una anomalía.
Las ofertas del sector empresarial, tanto de ámbito privado como público, se
diferencian del sector de masas por ser contratos negociados que se ajustan a las
especiales y altas necesidades del cliente. La posibilidad de cambiar de prestador, a
diferencia del mercado de masas, no es ágil y suele estar limitada por los acuerdos
alcanzados que suelen perdurar durante varios años.
La indisponibilidad de esta información, es decir, fincas no cubiertas donde ya se han
acometido despliegues, pone en clara desventaja a los operadores alternativos. Los
despliegues que debe efectuar Telefónica en ese momento son mínimos por haber
alcanzado ya la zona en cuestión. Es más, la posibilidad de que Telefónica oferte
implica que el despliegue es factible y en principio debe estar disponible para el resto
de los operadores. Cabe recordar que se trata de ofertas/licitaciones con
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características distintas al ámbito del mercado de masas. Es decir, se remarca otra
vez que tras la adjudicación de un contrato pueden pasar varios años para que el resto
de los operadores puedan competir de igual a igual con Telefónica.
El incumplimiento de un requisito básico, como pudiera ser informar de la existencia
de conectividad, puede comprometer que una oferta de un operador alternativo siga
su curso ante la imposibilidad de ofertar la conexión para todas las sedes. Es decir, la
información de donde se puede ofrecer acceso es crítica para poder completar la
oferta con los servicios demandados en todas las ubicaciones.
Por todo ello y en cumplimiento de las obligaciones de trasparencia y no
discriminación, Telefónica debe detallar como zona en cobertura los huecos relativos
a fincas donde los despliegues de red FTTH realizados hace que sean susceptibles
de que Telefónica las incluya en licitaciones y ofertas comerciales propias. A modo de
ejemplo, todos aquellos espacios cubiertos por edificios de titularidad pública
(escuelas, administraciones, policía, etc.) o privada (bancos, hostelería, industria, etc.)
donde haya despliegues en las inmediaciones y que puedan ser accesibles para el
mercado empresarial serían susceptibles de ser incluidas.
En cualquier caso, la concreción de las condiciones que serían aplicables a dichas
ubicaciones y posibles despliegues específicos deberán ser abordados y analizados
en el marco del correspondiente procedimiento de modificación de la oferta de
referencia de NEBA empresas.
Con respecto a la auditoría de la información de cobertura solicitada por Euskaltel, se
considera que los ficheros actuales ya permiten realizar dichas actuaciones. Los
ficheros almacenados en la plataforma mayorista NEON se actualizan con
periodicidad mensual, pudiendo por tanto los operadores detectar los agujeros de
cobertura.
III.5.5.1.4 Otras obligaciones de acceso (apartado sin correspondencia en el
cuerpo del Documento 1)
Sarenet y Edecnet solicitan que se tenga en cuenta el impacto de la nueva regulación
propuesta en el mercado 3a, que reduce la disponibilidad de NEBA local a un tercio
de la población y que no permite a operadores especializados en empresas como ellos
recuperar la inversión efectuada en este servicio mayorista. Además, indican que va
en contra de la tendencia en el mercado empresarial de sustitución de los servicios
Ethernet por NEBA local con alta calidad. Por ello solicitan que se incorpore en este
mercado la creación de una modalidad local del NEBA empresas de ámbito
nacional
133
.
Este servicio no supondría mayores costes para Telefónica, puesto que ya está en
vigor y va en línea con la regulación existente. Además, es un servicio similar al NEBA
133
Subsidiariamente indican que también se podría incluir en el mercado de acceso local en la
Resolución del expediente ANME/DTSA/002/20/M3-2014.
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empresas existente, del que solo se distingue el punto de acceso y la necesidad de
agregación de tráfico.
Por otro lado, con la alternativa que les quedaría de NEBA empresas provincial no
pueden ser competitivos ya que supone mayor coste
134
y no permite ofrecer una
calidad similar a la de líneas alquiladas Ethernet que ahora proveen en el minorista.
Afirman que no es viable económicamente construir red propia, excepto en casos muy
particulares.
Para ver el impacto que tendría la desregulación del NEBA local en empresas, piden
que se realice un requerimiento solicitando a los operadores que usan este servicio
mayorista para prestar servicios a empresas información sobre su uso en zonas donde
se propone desregular.
En línea con los anteriores operadores, Asotem también considera necesaria la
creación de una modalidad empresarial en NEBA local en condiciones similares a las
establecidas en el NEBA empresas. Indica que este servicio ha permitido a sus
asociados ser competitivos a nivel técnico y económico, pudiendo proveer servicios
similares a líneas alquiladas Ethernet. Al ampliarse la zona desregulada del mercado
3a/2014 se ponen en peligro esas infraestructuras al depender de un posible acuerdo
comercial.
En el mismo sentido, Euskaltel afirma que Telefónica debería dar modalidades de
NEBA local equivalentes a NEBA empresas.
Por otro lado, Colt indica que se debería haber analizado la posibilidad de incluir la
obligación de prestar fibra oscura mayorista, como se ha hecho en Reino Unido y
Austria, para reducir la dependencia del servicio de líneas alquiladas. Se mejoraría el
precio, la capacidad de escalabilidad y de innovación.
Respuesta a las alegaciones
Respecto a la petición de creación de una modalidad empresarial en NEBA local hay
que señalar que este servicio mayorista no forma parte de la definición del presente
mercado relevante.
Cuando se impuso esta medida vinculada a una segmentación geográfica en la
anterior revisión de 2016, los operadores ya conocían que dicha medida estaría
vigente durante el periodo regulatorio posterior, pero que podía estar sujeta a cambios
en las posteriores revisiones del mercado, en especial en lo referente a la
disponibilidad geográfica de la misma. Además, hay que añadir que la nueva
propuesta contempla un plazo transitorio para que los operadores se adapten a la
nueva regulación.
Con relación a la fibra oscura, hay que recordar, en primer lugar, que éste es un
servicio de puesta a disposición del usuario que lo contrata de un medio físico, en
concreto, de fibra óptica. El operador prestador solo ofrece el medio de transporte sin
134
Debido al pago del caudal. En cambio, en NEBA Local deben invertir en medios de transmisión para
llegar a la central cabecera local donde se ubica el PAI-L.
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ningún tipo de elemento activo, de forma que es el operador que lo contrata el que
deberá “iluminar” la fibra óptica mediante los equipos de transmisión
correspondientes. Cabe recordar que, en España, a diferencia de los ejemplos citados
por Colt de Austria y Reino Unido, el acceso regulado a los conductos de Telefónica
está muy desarrollado. Por tanto, los operadores pueden auto-prestarse el servicio de
fibra oscura simplemente utilizando la oferta de conductos de Telefónica. Cabe
precisar además que la oferta de conductos ya prevé la prestación de un servicio de
fibra oscura en el caso de que por saturación u otras causas no sea posible acceder
a los conductos de Telefónica. Por tanto, se desestima la alegación de Colt.
III.5.5.4. Obligaciones en materia de control de precios
Orange considera que se debe imponer orientación de precios a costes en los
servicios Ethernet por la clara posición de dominio de Telefónica y la importancia de
este servicio para el segmento empresarial. BT coincide en la adecuación de la
metodología retail minus y su aplicación de manera promediada.
Respuesta a las alegaciones
Tal como se indica en el cuerpo del documento, observando la evolución de los precios
regulados y su comparación con países de nuestro entorno, esta comisión no
considera que la elevada cuota de mercado de Telefónica sea debida al nivel de
precios, no encontrándose justificado el imponer una medida más intrusiva como es
la regulación de precios a costes, ya que la metodología retail minus refleja bien la
evolución del mercado.
III.5.5.4.3 Revisión de precios de líneas alquiladas
Vodafone y Orange requieren que los precios de los servicios Ethernet se revisen de
manera anual con el objetivo de que estos sigan la evolución lo más cercana posible
al mercado y que los operadores alternativos puedan aprovechar las eficiencias. En
la misma línea, Evolutio señala que los precios deberían actualizarse con la
contabilidad más reciente, habiéndose realizado la revisión en la consulta pública con
la contabilidad de 2018. Basándose en argumentos similares a los de Vodafone y
Orange, Evolutio solicita que se realice una revisión de precios plurianual mediante un
análisis prospectivo en función de los precios de las últimas ofertas presentadas por
Telefónica, al ser los contratos de duración elevada por los elevados costes de cambio
y establecerse la competencia en el segmento de nuevos contratos o renovaciones
plurianuales de éstos.
Respuesta a las alegaciones
Esta Comisión comparte la necesidad de que los precios mayoristas reflejen con la
mayor fidelidad posible la evolución de precios minoristas en la aplicación de la
metodología retail minus, y como indican parte de los operadores se fijó en la última
revisión de precios el objetivo de realizar revisiones anuales para actualizar los precios
de manera más frecuente.
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No obstante, las razones que se indican en el proyecto de medida, relativas a las
modificaciones realizadas por Telefónica en las imputaciones de ingresos en la
contabilidad financiera, no han permitido realizar dicha revisión anual.
No obstante, esta Comisión mantiene el requerimiento anual a Telefónica de remitir la
información necesaria para revisar los precios mayoristas de Ethernet, y monitorizará
su evolución. Y como sucede con el resto de ofertas mayoristas, la CNMC impulsará
modificaciones periódicas de las mismas, incluyendo los precios, en función de la
evolución del mercado.
Respecto a la propuesta de Evolutio, el uso de las últimas ofertas presentadas para
obtener los precios mayoristas plantea problemas metodológicos, al ser necesario
establecer un periodo de referencia adecuado tanto para la toma de referencia como
para la prospectividad, al no ser clara la extrapolación de futuros cambios de precios
y plantear retos importantes en la separación de imputaciones para un número
limitado de ofertas.
Por último, la CNMC ya se planteaba utilizar los datos de la contabilidad de Telefónica
más reciente aprobada, por lo que se acepta la propuesta de Evolutio de utilizar los
datos de la contabilidad 2019.
III.5.5.4.5 Alcance del test de replicabilidad económica
Orange, Evolutio, BT y Astel solicitan que, para facilitar y reforzar la supervisión, se
obligue a Telefónica a aportar el análisis interno de replicabilidad que haya realizado
para cada uno de los proyectos que comercializa.
Astel indica que esta mayor información no supondría una carga para el operador
histórico ya que debe realizar ese ejercicio interno igualmente. Además, dada la mayor
cuota de mercado que Telefónica ostenta en los mayores clientes, y la falta de
transparencia de las ofertas en el mercado, también solicita que Telefónica aporte
información de todas las ofertas adicionales al proyecto durante un periodo
determinado, para que la CNMC pueda analizar la replicabilidad del cliente (y no solo
del proyecto).
En este sentido, BT también solicita una aplicación más estricta del test de
replicabilidad. Indica que Telefónica puede ofertar agresivamente para aquellos
clientes propensos a irse con la competencia mientras cobra un sobreprecio en los
menos susceptibles al cambio. Por otro lado, hay clientes que Telefónica considera
estratégicos o bien que tienen vínculos con este operador y por ello son difícilmente
atacables.
En la misma línea, Colt pide que se abra un expediente lo antes posible para revisar
el test de replicabilidad ya que considera que no es lo suficientemente estricto como
para garantizar la replicabilidad de las ofertas. Propone una serie de modificaciones
con ese fin.
Por su parte Euskaltel solicita que se concreten determinados aspectos en el uso de
ofertas reguladas, así como con las consecuencias de irreplicabilidad. Por otra parte,
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indica que la CNMC debería analizar ofertas del sector privado abriendo alegaciones
a operadores alternativos.
Por el contrario, Telefónica considera que se debería actualizar el test de replicabilidad
(i) fijando el operador generalista como el de referencia (ii) modificando los nuevos
insumos mayoristas conforme a la definición de producto y segmentación geográfica
que este operador propone, y (iii) reduciendo la comunicación de proyectos a una vez
al año y a los que superen los 300mil euros, para evitar sobrecarga regulatoria
innecesaria.
Respuesta a las alegaciones
Respecto a la petición de que Telefónica aporte más información para cada uno de
los proyectos (análisis interno de replicabilidad) y de cada cliente (ofertas adicionales),
esta Comisión considera que ya requiere un volumen suficiente de información para
poder hacer un seguimiento de la actividad del operador histórico, y supone una base
de partida adecuada para que, en los casos que sea oportuno, se le pueda requerir
más información en línea con la que estos operadores indican.
Con relación a las medidas concretas propuestas en relación con el test de
replicabilidad, el procedimiento adecuado para ello sería en una revisión de la
metodología del test de replicabilidad.
