Resolución ANME/DTSA/002/20 de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, 05-10-2021
| Número de expediente | ANME/DTSA/002/20 |
| Fecha | 05 Octubre 2021 |
| Actividad Económica | Telecomunicaciones |
ANME/DTSA/002/20/MERCADOS
ACCESO LOCAL CENTRAL
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RESOLUCIÓN POR LA QUE SE APRUEBA LA DEFINICIÓN Y ANÁLISIS DE
LOS MERCADOS DE ACCESO LOCAL AL POR MAYOR FACILITADO EN
UNA UBICACIÓN FIJA Y ACCESO CENTRAL AL POR MAYOR FACILITADO
EN UNA UBICACIÓN FIJA PARA PRODUCTOS DEL MERCADO DE MASAS,
LA DESIGNACIÓN DEL OPERADOR CON PODER SIGNIFICATIVO DE
MERCADO Y LA IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES ESPECÍFICAS, Y SE
ACUERDA SU NOTIFICACIÓN A LA COMISIÓN EUROPEA Y AL
ORGANISMO DE REGULADORES EUROPEOS DE COMUNICACIONES
ELECTRÓNICAS
ANME/DTSA/002/20/MERCADOS ACCESO LOCAL CENTRAL
CONSEJO. PLENO
Presidenta
Dª Cani Fernández Vicién
Vicepresidente
D. Ángel Torres
Consejeros
Dª. María Ortiz Aguilar
D. Mariano Bacigalupo Saggese
Dª. María Pilar Canedo Arrillaga
D. Bernardo Lorenzo Almendros
D. Xabier Ormaetxea Garai
Dª. Pilar Sánchez Núñez
D. Carlos Aguilar Paredes
D. Josep María Salas Prat
Secretario
D. Miguel Bordiú García-Ovies
En Madrid, a 6 de octubre de 2021
Visto el procedimiento de definición y análisis de los mercados de acceso local
al por mayor facilitado en una ubicación fija y acceso central al por mayor
facilitado en una ubicación fija para productos del mercado de masas, el Pleno
acuerda lo siguiente:
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I ANTECEDENTES
Primero.- Inicio del procedimiento y apertura del trámite de información
pública
Con fecha 12 de noviembre de 2020, la Directora de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
(CNMC) acordó iniciar el procedimiento para la definición y análisis de los
mercados de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y acceso
central al por mayor facilitado en una ubicación fija para productos del mercado
de masas, la designación del operador con poder significativo de mercado y la
imposición de obligaciones específicas, así como la apertura del trámite de
información pública por el plazo de un mes a contar desde la publicación del
acuerdo en el Boletín Oficial del Estado (BOE).
El citado acto fue publicado en el BOE número 303, de 18 de noviembre de 2020.
Segundo.- Alegaciones en el marco del período de información pública
Durante el período de consulta pública presentaron alegaciones los siguientes
operadores y agentes: la Asociación de Empresas Operadoras y de Servicios de
Telecomunicaciones (ASTEL); Axent Infraestructuras de Telecomunicaciones,
S.A. (Axent); el Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación; el Colegio
Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación (COITT); Colt Technology
Services, S.A.U. (Colt); Euskaltel, S.A. y R Cable y Telecable
Telecomunicaciones, S.A.U. (Euskaltel); Evolutio Cloud Enabler, S.A. (Evolutio);
la Fundació Privada per a la Xarxa oberta, lliure i neutral (Guifi.net); Lyntia
Networks, S.A.U. (Lyntia); Másmóvil Ibercom S.A. (Masmóvil); Pentacom
Investments Spain Opco S.L. (Onivia); Orange Espagne, S.A.U. (Orange);
Soluciones Corporativas IP, S.L. (Soluciones Corporativas IP); Telefónica de
España, S.A. (Telefónica); la Unión General de Trabajadores (UGT); Vodafone
España, S.A.U y Vodafone Ono S.A.U. (Vodafone); Wifi SanctiPetri, S.L.U (Wifi
SanctiPetri).
Tecero.- Notificación del proyecto de medida
Con fecha 17 de junio de 2021, el Pleno de la CNMC aprobó la Resolución por
la que se acuerda notificar a la Comisión Europea, al Ministerio de Asuntos
Económicos y Transformación Digital, a las Autoridades Nacionales de
Reglamentación (ANR) y al Organismo de Reguladores Europeos de
Comunicaciones Electrónicas (ORECE
1
) el proyecto de medida relativo a la
definición y análisis de los mercados de acceso local al por mayor facilitado en
una ubicación fija y acceso central al por mayor facilitado en una ubicación fija
para productos del mercado de masas.
1
Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (BEREC en su
acepción inglesa).
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Cuarto.- Escrito de la Comisión Europea
En fecha 19 de julio de 2021, la Comisión Europea dirigió a la CNMC un escrito
en el que formulaba una serie de observaciones en relación con el proyecto de
medida, notificado con referencia ES/2021/2330-2331.
Quinto.- Escritos del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación
Digital
En fechas 21 de julio y 28 de julio de 2021 tuvieron entrada en el registro de la
CNMC sendos escritos de la Dirección General de Política Económica
(dependiente de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa) y
de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales
del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, donde se
formulaban una serie de observaciones en relación con el proyecto de medida
notificado.
II FUNDAMENTOS JURÍDICOS PROCEDIMENTALES
PRIMERO.- Habilitación competencial
La Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (LGTel),
incorpora a la legislación sectorial nacional el marco normativo europeo sobre
comunicaciones electrónicas. A nivel comunitario, el Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas
2
regula el procedimiento de definición y análisis de
mercados y las obligaciones que podrán imponer las ANR a los operadores
identificados con poder significativo de mercado.
Por su parte, los artículos 13 y 70.2 de la LGTel, así como el artículo 6 de la Ley
3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (LCNMC), reconocen a este organismo las facultades de: (i) definir
y analizar los mercados de referencia, (ii) determinar los operadores con poder
significativo en el mercado, e (iii) imponer, mantener, modificar o suprimir las
obligaciones específicas a dichos operadores.
Según establece el artículo 13.2 de la LGTel, dicho procedimiento debe
realizarse en un plazo de tres años, contado desde la adopción de una medida
anterior relativa a ese mercado, y en el plazo de dos años tras la adopción de la
Recomendación o cualquier actualización de la misma para mercados no
notificados previamente a la Comisión Europea
3
. En el análisis llevado a cabo
por la ANR, deberán tenerse en cuenta las Directrices establecidas por la
Comisión Europea sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo
2
Directiva (UE) 2018/1972 de 11 de diciembre de 2018 por la que se establece el Código
Europeo de las Comunicaciones Electrónicas (2018 DOUE L321/36). En virtud de lo dispuesto
en el artículo 125 del Código, las directivas anteriormente vigentes que constituían el denominado
Paquete Telecom han quedado derogadas con efectos a partir del 21 de diciembre de 2020.
3
Este plazo pasa a ser de cinco y tres años, respectivamente, según lo previsto en artículo 67.5
del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas.
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en el mercado dentro del marco regulador de las redes y los servicios de
comunicaciones electrónicas de la UE (Directrices
4
).
Por último, el Reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas,
acceso a las redes y numeración (Reglamento de Mercados), aprobado por el
Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, desarrolla, a través de sus artículos
2 a 5, el procedimiento a seguir por esta Comisión para la identificación y análisis
de los mercados de referencia en la explotación de redes y en el suministro de
servicios de comunicaciones electrónicas, y el contenido de las obligaciones que
potencialmente pueden ser impuestas a los operadores que posean poder
significativo en cada mercado considerado.
Por tanto, la CNMC resulta competente para revisar los mercados de acceso
local al por mayor facilitado en una ubicación fija y acceso central al por mayor
facilitado en una ubicación fija para productos del mercado de masas, con el
objeto de determinar si los mismos se desarrollan en un entorno de competencia
efectiva, identificar en su caso a los operadores que poseen poder significativo
en dichos mercados y determinar las obligaciones específicas apropiadas que
deban ser exigibles a tales operadores.
SEGUNDO.- Adopción de la medida definitiva relativa a la definición y
análisis de los mercados de acceso local al por mayor facilitado en una
ubicación fija y acceso central al por mayor facilitado en una ubicación fija
para productos del mercado de masas
Con fecha 18 de diciembre de 2020, la Comisión Europea adoptó la
Recomendación relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios
dentro del sector de las comunicaciones electrónicas susceptibles de regulación
ex ante (Recomendación de mercados)
5
.
Entre los mercados que, de acuerdo con la citada Recomendación, se
consideran a priori susceptibles de regulación ex ante, figura el mercado de
acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija (mercado 1 de la
Recomendación de mercados), pero no el mercado de acceso central al por
mayor facilitado en una ubicación fija para productos del mercado de masas
6
.
Por tanto, para que dicho mercado pueda ser objeto de regulación ex ante, será
preciso verificar el cumplimiento de tres criterios acumulativos: (i) la presencia
de barreras a la entrada importantes y no transitorias, (ii) una estructura del
mercado que no tiende hacia una competencia efectiva dentro del horizonte
4
DOUE C159/1 de 7 de mayo de 2018.
5
DOUE L439/23 de 29 de diciembre de 2020.
6
A este respecto, el citado mercado de referencia (el mercado 3b, de acuerdo con la
Recomendación de la Comisión Europea de 9 de octubre de 2014 relativa a los mercados
pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que
pueden ser objeto de regulación ex ante, DOUE L295/79 de 11 de octubre de 2014) ha sido
retirado de la lista de mercados susceptibles de regulación ex ante en la Recomendación de
mercados.
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temporal pertinente, y (iii) la legislación en materia de competencia por sí sola
resulta insuficiente para abordar adecuadamente la(s) deficiencia(s)
detectada(s).
Conforme al artículo 32 del Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas, y al artículo 5 del Reglamento de Mercados, la CNMC notificará los
proyectos de medida que puedan tener repercusiones en los intercambios entre
los Estados miembros, junto a sus motivaciones, a la Comisión Europea, el
ORECE y a las ANR de los otros Estados miembros de la Unión Europea, cuando
dichos proyectos se refieran a la definición y análisis de mercados, la
identificación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición,
mantenimiento, modificación y supresión de obligaciones específicas a dichos
operadores. Dichos proyectos de medida deberán ser asimismo remitidos al
Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.
Tal y como se ha expuesto en los antecedentes de la presente Resolución,
teniendo en cuenta las alegaciones presentadas por los operadores a la consulta
pública, se procedió a notificar el proyecto de medida relativo a la definición y
análisis de los mercados de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación
fija y acceso central al por mayor facilitado en una ubicación fija para productos
del mercado de masas a la Comisión Europea, al ORECE, a las ANR de otros
Estados miembros de la Unión Europea y al Ministerio de Asuntos Económicos
y Transformación Digital.
En fecha 19 de julio de 2021, la Comisión Europea remitió un escrito por el que
formulaba una serie de observaciones en relación con el proyecto de medida
notificado. En su escrito, la Comisión Europea señala que, de conformidad con
el artículo 32, apartado 8, del Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas, la CNMC debería tener en cuenta en la mayor medida posible
dichas observaciones, pudiendo adoptar el proyecto de medida resultante.
En fechas 21 de julio y 28 de julio de 2021, la Dirección General de Política
Económica y la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras
Digitales del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
remitieron sendos escritos en los que formulaban asimismo observaciones en
relación con el proyecto de medida notificado.
Habiendo transcurrido el plazo de un mes establecido en el artículo 32, apartado
3, del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas desde que se notificó
el proyecto de medida, el ORECE y otras ANR no han formulado observaciones
al mismo.
En consecuencia, en virtud de la presente Resolución se aprueba, en su cuarta
ronda de revisión, la definición y análisis de los mercados de acceso local al por
mayor facilitado en una ubicación fija y acceso central al por mayor facilitado en
una ubicación fija para productos del mercado de masas, en los términos
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expuestos en el documento y los Anexos que se adjuntan a la presente
Resolución.
Por último, procede la comunicación de la presente Resolución y sus Anexos a
la Comisión Europea y al ORECE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
32, apartados 8 y 9, del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas.
En atención a lo recogido en los anteriores Antecedentes de Hecho y
Fundamentos de Derecho, el Pleno de la Comisión Nacional de los Mercados y
la Competencia
RESUELVE
Primero. Aprobar la definición y el análisis del mercado de acceso local al por
mayor facilitado en una ubicación fija en España y el mercado de acceso central
al por mayor facilitado en una ubicación fija para productos del mercado de
masas en España.
Segundo. Considerar que el mercado 1_1 de acceso local al por mayor facilitado
en una ubicación fija en España y el mercado 1_2 de acceso local al por mayor
facilitado en una ubicación fija en España son dos mercados de referencia
susceptibles de regulación ex ante, de conformidad con lo dispuesto en el Código
Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y en el artículo 13 de la Ley 9/2014,
de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.
Tercero. Determinar que los citados mercados 1_1 y 1_2 no son realmente
competitivos, en el sentido de lo dispuesto en el apartado 4, artículo 67 del
Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y en el apartado 3 del
Cuarto. Considerar que Telefónica de España, S.A.U. tiene poder significativo
en los citados mercados 1_1 y 1_2, en el sentido de lo dispuesto en el apartado
2, artículo 63 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y en el
Anexo II, apartado 27 de la Ley General de Telecomunicaciones.
Quinto. En relación con el mercado 1_1, imponer a Telefónica de España, S.A.U.
las obligaciones recogidas en los Anexos 2 y 3 de la presente Resolución en
relación con el acceso completamente desagregado al bucle de cobre de
abonado y el acceso a la infraestructura de obra civil.
Sexto. En relación con el mercado 1_2, imponer a Telefónica de España, S.A.U.
las obligaciones recogidas en los Anexos 2, 3 y 4 de la presente Resolución en
relación con el acceso completamente desagregado al bucle de cobre de
abonado, el acceso a la infraestructura de obra civil y el acceso al bucle de fibra
óptica, así como en el Anexo 6 en materia de replicabilidad económica.
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Séptimo. Considerar que el mercado 3b_1 de acceso central al por mayor
facilitado en una ubicación fija para productos del mercado de masas, tal y como
viene definido en la presente Resolución, no es un mercado de referencia cuyas
características justifiquen la imposición de obligaciones específicas, y no es por
tanto susceptible de regulación ex ante, de conformidad con lo dispuesto en el
Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y en el apartado 5 del
Octavo. Considerar que el mercado 3b_2 de acceso central al por mayor
facilitado en una ubicación fija para productos del mercado de masas, tal y como
viene definido en la presente Resolución, es un mercado de referencia
susceptible de regulación ex ante, de conformidad con lo dispuesto en el Código
Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y en el artículo 13 de la Ley
General de Telecomunicaciones.
Noveno. Determinar que el citado mercado 3b_2 no es realmente competitivo,
en el sentido de lo dispuesto en el apartado 4, artículo 67 del Código Europeo de
las Comunicaciones Electrónicas y en el apartado 3 del artículo 13 de la Ley
General de Telecomunicaciones.
Décimo. Considerar que Telefónica de España, S.A.U. tiene poder significativo
en el citado mercado 3b_2, en el sentido de lo dispuesto en el apartado 2, artículo
63 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y en el Anexo II,
apartado 27 de la Ley General de Telecomunicaciones.
Undécimo. Imponer a Telefónica de España, S.A.U. las obligaciones recogidas
en el Anexo 5 de la presente Resolución en relación con el mercado 3b_2 de
acceso central al por mayor facilitado en una ubicación fija para productos del
mercado de masas, así como en el Anexo 6 en materia de replicabilidad
económica.
Duodécimo. En relación con los accesos incluidos en los mercados 1_1 y 3b_1
e indicados en los Anexos 8 y 9 donde hasta la fecha, en virtud de la Resolución
de 24 de febrero de 2016 por la que se aprueba la definición y análisis del
mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y los
mercados de acceso de banda ancha al por mayor, el servicio NEBA local y/o
NEBA estaba disponible en condiciones reguladas, fijar un plazo de seis (6)
meses a partir de la publicación de la presente Resolución en el Boletín Oficial
del Estado, durante el cual las obligaciones regulatorias aquí contempladas para
la provisión de los citados servicios mayoristas por parte de Telefónica de
España, S.A.U. continuarán resultando de aplicación.
Decimotercero. En relación con las obligaciones establecidas en la Resolución
de 24 de febrero de 2016 por la cual se aprueba la definición y análisis del
mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y los
mercados de acceso de banda ancha al por mayor, relativas al acceso a la
infraestructura de obra civil de Telefónica (incluyendo en particular las
obligaciones relativas al servicio MARCo) para la conectividad de las estaciones
base o elementos similares de la red móvil y para la prestación de servicios de
conectividad de alta calidad específicos del mercado de empresas, fijar un plazo
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de seis (6) meses a partir de la publicación de la presente Resolución en el
Boletín Oficial del Estado, durante el cual dichas obligaciones regulatorias
continuarán resultando de aplicación.
Decimocuarto. La CNMC valorará la conveniencia de revisar las áreas
geográficas sobre la base de la dinámica competitiva observada a nivel minorista
y mayorista tanto en el ámbito nacional como sub-nacional en un plazo de tres
años contado desde que la presente resolución surta efectos, excepto si hay
cambios significativos en el mercado que justifiquen adelantar dicho plazo.
Asimismo, la CNMC también valorará en el plazo de tres años si la evolución
competitiva del mercado justifica modificar el marco regulatorio actual, basado
en la segmentación geográfica, para pasar a un marco en el que se impusiera
en exclusiva el acceso regulado a la infraestructura civil de Telefónica y se
retirasen las obligaciones sobre los servicios de NEBA local y NEBA fibra en todo
el territorio.
Decimoquinto. Las obligaciones establecidas en la Resolución de 24 de febrero
de 2016 por la cual se aprueba la definición y análisis del mercado de acceso
local al por mayor facilitado en una ubicación fija y los mercados de acceso de
banda ancha al por mayor, relativas al mercado de acceso de alta calidad al por
mayor facilitado en una ubicación fija (incluyendo en particular las relativas al
servicio NEBA en su variante empresarial y el test de replicabilidad empresarial
contenidas en los Anexos 5 y 6 de la citada Resolución), continuarán surtiendo
efectos hasta el momento en que la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia culmine el proceso de revisión y análisis del mercado de acceso
de alta calidad al por mayor facilitado en una ubicación fija, que se está
tramitando con número de referencia ANME/DTSA/003/20/M4-2014.
Decimosexto. Comunicar a la Comisión Europea y al Organismo de
Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas la definición y análisis
de los mercados de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y
acceso central al por mayor facilitado en una ubicación fija para productos del
mercado de masas.
Decimoséptimo. Acordar la publicación del presente acto en el Boletín Oficial
del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1 de la LGTel.
Decimoctavo. La presente Resolución surtirá efectos a partir del día siguiente
de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Comuníquese esta Resolución a la Dirección de Telecomunicaciones y del
Sector Audiovisual y notifíquese a los interesados, haciéndoles saber que la
misma pone fin a la vía administrativa y que pueden interponer contra ella
recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, en el plazo de
dos meses a contar desde el día siguiente al de su notificación.
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CONTENIDO
I. INTRODUCCIÓN ......................................................................................... 15
II. MERCADO MINORISTA.............................................................................. 16
II.1. Delimitación de los servicios minoristas de banda ancha ................................ 16
II.1.1. Consideraciones preliminares .................................................................... 16
II.1.2. Tecnologías de acceso para la prestación de los servicios de banda ancha
20
II.1.2.1. Redes fijas ............................................................................................. 20
II.1.2.2. Redes móviles ........................................................................................ 23
II.1.3. Ofertas comerciales ................................................................................... 25
II.1.4. Conclusión ................................................................................................. 26
II.2. Evolución del mercado minorista de acceso de banda ancha .......................... 27
II.2.1. Demanda.................................................................................................... 27
II.2.1.1. Líneas activas ........................................................................................ 27
II.2.1.2. Ingresos ................................................................................................. 28
II.2.2. Inversión .................................................................................................... 29
II.2.3. Conclusión ................................................................................................. 33
II.3. Evolución de la situación competitiva .............................................................. 34
II.3.1. Ámbito nacional .......................................................................................... 34
II.3.1.1. Estructura de mercado ........................................................................... 34
II.3.1.2. Despliegue en redes NGA ...................................................................... 41
II.3.1.3. Acuerdos comerciales de coinversión y acceso mayorista de banda ancha
43
II.3.1.4. Precios de los servicios de banda ancha. ............................................... 45
II.3.1.5. Conclusión ............................................................................................. 46
II.3.2. Ámbito sub-nacional ................................................................................... 47
II.3.2.1. Consideraciones preliminares ................................................................ 47
II.3.2.2. Dinámica competitiva en las zonas geográficas actuales con regulación
diferenciada ................................................................................................ 51
II.3.2.3. Actualización de las zonas geográficas con un nivel de competencia
diferenciado ................................................................................................ 54
II.3.2.4. Caracterización de las nuevas zonas geográficas .................................. 58
II.3.2.5. Conclusión ............................................................................................. 62
III. MERCADO DE ACCESO LOCAL AL POR MAYOR FACILITADO EN UNA
UBICACIÓN FIJA ............................................................................................ 62
III.1. Definicion de mercado relevante ..................................................................... 62
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III.1.1. Definición del mercado relevante de producto .......................................... 62
III.1.1.1. Consideraciones preliminares ................................................................ 62
III.1.1.2. Acceso directo (desagregación física y virtual) y Acceso indirecto (acceso
mayorista de banda ancha o bitstream) ...................................................... 65
III.1.1.3. Inclusión de la auto-prestación (servicio de acceso desagregado (físico y/o
virtual) sobre la red de cable) ..................................................................... 67
III.1.1.4. Conclusión ............................................................................................. 70
III.1.2. Definición del mercado relevante geográfico ............................................ 71
III.1.2.1. Criterios que deben guiar a las ANR en relación con la definición de
mercados geográficos en el ámbito de la regulación ex ante...................... 72
III.1.2.2. Evolución de las cuotas de mercado ...................................................... 72
III.1.2.3. Existencia de diferencias en las funcionalidades .................................... 73
III.1.2.4. Existencia de una política diferenciada de precios ................................. 75
III.1.2.5. Existencia de condiciones heterogéneas de entrada .............................. 77
III.1.2.6. Estabilidad de las zonas geográficas ...................................................... 77
III.1.2.7. Análisis prospectivo de la situación competitiva en las diferentes zonas
geográficas ................................................................................................. 78
III.1.2.8. Conclusión ............................................................................................. 79
III.1.3. Mercado susceptible de regulación ex ante .............................................. 79
III.2. Análisis de la estructura del mercado, valoración de la existencia de competencia
efectiva en el mismo y determinación de operadores con poder significativo de
mercado .................................................................................................................. 80
III.2.1. Descripción de la estructura del mercado de referencia ........................... 80
III.2.1.1. Evolución de la oferta. Cuotas de mercado ............................................ 80
III.2.1.2. Barreras de entrada ............................................................................... 82
III.2.1.3. Competencia potencial en el mercado de referencia .............................. 83
III.2.2. Análisis de la competencia efectiva en el mercado de referencia ............. 83
III.2.2.1. Análisis de las cuotas de mercado ......................................................... 84
III.2.2.2. Control de una infraestructura no reproducible fácilmente ...................... 84
III.2.2.3. Economías de escala y alcance e integración vertical ............................ 85
III.2.3. Conclusiones sobre la existencia de competencia efectiva en el mercado de
referencia ................................................................................................... 86
III.3. Propuesta de identificación del operador con Poder Significativo de mercado 87
III.4. Análisis de las obligaciones susceptibles de ser impuestas al Operador con
Poder Significativo de Mercado ............................................................................... 87
III.4.1. Principios a aplicar por la Autoridad Nacional de Regulación en la elección
de las obligaciones más idóneas ................................................................ 87
III.4.2. Identificación de problemas de competencia en los mercados de referencia
y relacionados ............................................................................................ 90
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III.4.2.1. Problemas de competencia en el mercado mayorista de acceso local
facilitado en una ubicación fija .................................................................... 90
III.4.2.2. Problemas de competencia en mercados mayoristas conexos con el
mercado de referencia................................................................................ 93
III.4.2.3. Problemas de competencia en mercados descendentes conexos con el
mercado de referencia................................................................................ 94
III.4.3. Obligaciones a imponer ............................................................................ 94
III.4.3.1. Consideraciones preliminares ................................................................ 94
III.4.4. Obligaciones relativas al acceso al bucle y al sub-bucle de cobre ............ 99
III.4.4.1. Obligaciones vigentes ............................................................................ 99
III.4.4.2. Uso de la oferta OBA ........................................................................... 100
III.4.4.3. Obligación de acceso ........................................................................... 101
III.4.4.4. Obligación de no discriminación ........................................................... 111
III.4.4.5. Obligación de transparencia ................................................................. 114
III.4.4.6. Obligación de control de precios, contabilidad de costes y separación de
cuentas .................................................................................................... 117
III.4.5. Obligaciones relativas a la infraestructura civil ........................................ 120
III.4.5.1. Obligaciones vigentes .......................................................................... 120
III.4.5.2. Uso de la oferta MARCo ....................................................................... 121
III.4.5.3. Suficiencia de la normativa horizontal de acceso a la infraestructura física
122
III.4.5.4. Obligación de acceso ........................................................................... 124
III.4.5.5. Obligación de no discriminación ........................................................... 131
III.4.5.6. Obligación de transparencia ................................................................. 132
III.4.5.7. Obligación de control de precios, contabilidad de costes y separación de
cuentas .................................................................................................... 134
III.4.6. Obligaciones relativas al acceso desagregado al bucle de fibra óptica ... 135
III.4.6.1. Ámbito del servicio mayorista ............................................................... 135
III.4.6.2. Obligaciones actualmente vigentes ...................................................... 137
III.4.6.3. Uso de la oferta NEBA local ................................................................. 138
III.4.6.4. Obligación de acceso ........................................................................... 139
III.4.6.5. Obligación de no discriminación ........................................................... 140
III.4.6.6. Obligación de transparencia ................................................................. 142
III.4.6.7. Obligación en materia de control de precios ......................................... 144
IV. MERCADO DE ACCESO CENTRAL AL POR MAYOR FACILITADO
EN UNA UBICACIÓN FIJA PARA PRODUCTOS DEL MERCADO DE MASAS
152
IV.1. Definición del mercado relevante ................................................................... 152
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IV.1.1. Definición del mercado relevante de producto ........................................ 152
IV.1.1.1. Consideraciones preliminares .............................................................. 152
IV.1.1.2. Auto-prestación .................................................................................... 153
IV.1.1.3. Conclusión ........................................................................................... 156
IV.1.2. Definición del mercado relevante geográfico .......................................... 156
IV.1.2.1. Consideraciones preliminares .............................................................. 156
IV.1.2.2. Evolución de las cuotas de mercado .................................................... 158
IV.1.2.3. Existencia de diferencias en las funcionalidades .................................. 159
IV.1.2.4. Existencia de una política diferenciada de precios ............................... 159
IV.1.2.5. Existencia de condiciones heterogéneas de entrada ............................ 160
IV.1.2.6. Conclusión ........................................................................................... 160
IV.1.3. Mercado susceptible de regulación ex ante ............................................ 160
IV.2. Análisis de la estructura del mercado, valoración de la existencia de competencia
efectiva en el mismo y determinación del operador con poder significativo ........... 161
IV.2.1. Descripción de la estructura del mercado de referencia ......................... 161
IV.2.1.1. Evolución de la oferta. Cuotas de mercado .......................................... 161
IV.2.1.2. Barreras de entrada ............................................................................. 163
IV.2.1.3. Competencia potencial en el mercado de referencia ............................ 164
IV.2.2. Análisis de los criterios establecidos por la Comisión Europea para la
identificación de mercados susceptibles de ser regulados ex ante ........... 164
IV.2.2.1. La Recomendación de mercados de la Comisión Europea .................. 164
IV.2.2.2. El test de los tres criterios .................................................................... 166
IV.2.3. Análisis de la competencia efectiva en el mercado de referencia ........... 171
IV.2.4. Conclusiones sobre la existencia de competencia efectiva en el mercado de
referencia ................................................................................................. 172
IV.3. Propuesta de identificación del Operador con Poder Significativo de Mercado
172
IV.4. Análisis de las obligaciones susceptibles de ser impuestas al Operador con
Poder Significativo de Mercado ............................................................................. 173
IV.4.1. Principios a aplicar por el regulador en la elección de las obligaciones más
idóneas .................................................................................................... 174
IV.4.2. Identificación de problemas de competencia en los mercados de referencia
y relacionados .......................................................................................... 175
IV.4.2.1. Problemas de competencia en el mercado de acceso de banda ancha al
por mayor ................................................................................................. 175
IV.4.2.2. Problemas de competencia en mercados mayoristas conexos con el
mercado de referencia.............................................................................. 177
IV.4.2.3. Problemas de competencia en mercados descendentes conexos con el
mercado de referencia.............................................................................. 177
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IV.4.3. Obligaciones a imponer .......................................................................... 177
IV.4.4. Obligaciones relativas a los mercados de acceso central al por mayor en una
ubicación fija para productos de masas .................................................... 178
IV.4.4.1. Obligaciones actualmente vigentes ...................................................... 178
IV.4.4.2. Obligación de acceso ........................................................................... 179
IV.4.4.3. Obligaciones en materia de control de precios ..................................... 183
IV.4.4.4. Obligación de no discriminación ........................................................... 186
IV.4.4.5. Obligación de transparencia ................................................................. 188
IV.4.5. Obligaciones relativas a las ofertas minoristas ....................................... 190
V. COMENTARIOS DE LA COMISIÓN EUROPEA Y DEL MINISTERIO DE
ASUNTOS ECONÓMICOS Y AVANCE DIGITAL ......................................... 191
V.1. Consideración de un posible mercado de acceso a infraestructura física ...... 191
V.2. Valoración de las obligaciones regulatorias vigentes y del marco regulatorio
propuesto .............................................................................................................. 192
V.3. Necesidad de un cambio de enfoque regulatorio ........................................... 194
V.4. Consideración de un plazo de 12 MESES para la retirada de obligaciones ... 197
V.5. Consideración de la Entidad Singular de Población como unidad geográfica
relevante ............................................................................................................... 198
ANEXO 1: RESUMEN DE LAS OBLIGACIONES PROPUESTAS ............... 199
ANEXO 2: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON LOS SERVICIOS
MAYORISTAS DE ACCESO COMPLETAMENTE DESAGREGADO Y
COMPARTIDO AL BUCLE DE COBRE DE ABONADO............................... 200
ANEXO 3: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON EL ACCESO A
INFRAESTRUCTURA DE OBRA CIVIL ........................................................ 208
ANEXO 4: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON EL SERVICIO MAYORISTA
DE ACCESO VIRTUAL AL BUCLE DE FIBRA ÓPTICA (NEBA LOCAL) ... 214
ANEXO 5: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON LOS SERVICIOS DE
ACCESO CENTRAL AL POR MAYOR FACILITADO EN UNA UBICACIÓN
FIJA PARA PRODUCTOS DEL MERCADO DE MASAS ............................. 222
ANEXO 6: OBLIGACIONES EN MATERIA DE REPLICABILIDAD
ECONÓMICA ................................................................................................. 231
ANEXO 7. LISTADO DE LOS MUNICIPIOS DE LA ZONA 1 (MERCADO 1_1 Y
MERCADO 3B_1) .......................................................................................... 237
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ANEXO 8. LISTADO DE CENTRALES EN LAS QUE TELEFÓNICA NO
ESTARÁ OBLIGADA A PRESTAR EL SERVICIO NEBA LOCAL EN
CONDICIONES REGULADAS ...................................................................... 237
ANEXO 9. LISTADO DE CENTRALES EN LAS QUE TELEFÓNICA NO
ESTARÁ OBLIGADA A PRESTAR EL SERVICIO NEBA EN CONDICIONES
REGULADAS ................................................................................................. 237
ANEXO 10. LISTADO DE CENTRALES EN LAS QUE TELEFÓNICA ESTABA
OBLIGADA A PRESTAR EL SERVICIO NEBA LOCAL EN CONDICIONES
REGULADAS Y DEBERÁ PRESTAR ADEMÁS EL SERVICIO NEBA ........ 237
ANEXO 11. RESUMEN Y CONTESTACIÓN DE LAS ALEGACIONES.........238
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DOCUMENTO 1
DEFINICIÓN Y ANÁLISIS DE LOS MERCADOS MAYORISTAS DE ACCESO
LOCAL FACILITADO EN UNA UBICACIÓN FIJA Y DE ACCESO CENTRAL
FACILITADO EN UNA UBICACIÓN FIJA PARA PRODUCTOS DEL
MERCADO DE MASAS, DESIGNACIÓN DE OPERADOR CON PODER
SIGNIFICATIVO DE MERCADO E IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES
ESPECÍFICAS
(EXPEDIENTE ANME/DTSA/002/20/MERCADOS ACCESO LOCAL
CENTRAL)
I. INTRODUCCIÓN
El objeto del presente procedimiento es la cuarta revisión de los mercados
mayoristas de acceso local facilitado en una ubicación fija y acceso central
facilitado en una ubicación fija para productos del mercado de masas. La tercera
revisión de estos mercados mayoristas fue aprobada por la Comisión Nacional
de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC)
7
a través de la
Resolución de 24 de febrero de 2016 (en adelante, Resolución de los mercados
de banda ancha de 2016)
8
.
El primer paso en el análisis es la definición del mercado relevante. Éste tiene
por objetivo analizar de forma sistemática cual es el conjunto mínimo de
productos y servicios que conforman un mismo mercado, delimitando a su vez
su ámbito geográfico, para a continuación examinar si existe competencia
efectiva en el mismo y, finalmente, concluir si es susceptible o no de regulación
ex ante. Para ello, se tomarán en cuenta los criterios establecidos en las
Directrices
9
.
Posteriormente, se determinará si existen uno o varios operadores que tengan
poder significativo de mercado y, en ese caso, se fijarán las obligaciones
específicas que procede imponer a dicho(s) operador(es).
Así pues, a continuación, se describirán los productos o servicios que, por sus
características objetivas, sus precios y usos son considerados intercambiables,
analizando su sustituibilidad desde el punto de vista de la demanda y de la oferta.
7
Organismo regulador secto rial extinguido e integrado en la actual Comisión Nacional de los Mercados y
la Competencia (CNMC).
8
Resolución de 24 de febrero de 2016 por la que la CNMC aprueba la definición y análisis del mercado de
acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y los mercados de acceso de banda ancha al por
mayor, la designación de operadores con poder significativo de mercado y la i mposición de o bligaciones
específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión Europea y al Organismo de Reguladores Europeos
de Comunicaciones Electrónicas (ORECE).
9
Directrices de la Comisión Europea sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el
mercado dentro del marco regulador de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas de la UE
(2018/C159/01).
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II. MERCADO MINORISTA
Las condiciones de comercialización minoristas afectan a la situación
competitiva en los mercados ascendentes ya que la demanda de estos últimos
es una demanda derivada de la minorista. Por ello, la evaluación del nivel
minorista resulta esencial (sección II) y debe ser previa al análisis mayorista
(secciones III y IV).
Así queda recogido en el Considerando (6) de la Recomendación de mercados
relevantes de la Comisión Europea de diciembre de 2020 (en adelante
Recomendación de mercados
10
), según la cual “El punto de partida para la
identificación de los mercados pertinentes en la presente Recomendación debe
ser la definición de los mercados minoristas desde una perspectiva de futuro en
un horizonte temporal dado, con la orientación del Derecho de la competencia”.
Por tanto, el objetivo de esta sección es describir el servicio minorista objeto de
análisis a la vez que se identifican los problemas de competencia que se
observan con el fin de determinar las obligaciones mayoristas más
proporcionadas. A este respecto, cabe aclarar que no es objeto del presente
procedimiento llegar a conclusiones definitivas sobre la definición del mercado a
nivel minorista.
II.1. DELIMITACIÓN DE LOS SERVICIOS MINORISTAS DE BANDA ANCHA
II.1.1. Consideraciones preliminares
Según la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016 el mercado
minorista de acceso de banda ancha incluye el servicio que permite al usuario
final, utilizando un terminal específico, disponer de una conexión de datos
permanente y de capacidad de conexión elevada
11
.
10
Recomendación de la Comisión Europea de 18 de diciembre de 2020 relativa a los mercados
pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que
pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva (UE) 2018/1972 del
Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas, DOUE L439/23 de 29 de diciembre de 2020.
11
El servicio de acceso de banda ancha no se circunscribe únicamente al servicio de acceso a
Internet de banda ancha, ya que una conexión de acceso permite la prestación de servicios
adicionales, como telefonía o servicios audiovisuales.
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Este mercado comprende las siguientes tecnologías de acceso sobre redes fijas,
sobre las que se presta el servicio de acceso de banda ancha: (i) cobre (xDSL
12
),
(ii) cable (HFC
13
), (iii) fibra (FTTH
14
) y (iv) otras
15
.
En la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016 se excluyeron las
tecnologías de acceso basadas en redes móviles. La tecnología disponible, en
el momento de la Resolución, era mayoritariamente 3G, que hacía uso de
tecnologías como HSPA
16
. Si bien, en el marco de dicha Resolución, se hacía
referencia a la paulatina introducción de la tecnología 4G (LTE
17
) y los cambios
en las capacidades de la red móvil que ello podría conllevar, se concluyó que el
servicio de acceso de banda ancha mediante redes móviles no era un sustituto
del servicio de acceso de banda ancha mediante redes fijas, en el horizonte
temporal considerado.
Sobre la base de la definición contenida en la Recomendación sobre las redes
de acceso de nueva generación (en adelante, redes NGA)
18
, las redes FTTH y
HFC (con la tecnología DOCSIS 3.0) eran las redes NGA más importantes y
12
Por sus siglas en inglés, Digital Subscriber Line. Abarca el ADSL y sus variantes ADSL2 y
ADSL2+, VDSL2 y SHDSL. Utiliza como medio de transmisión los bucles de cobre, esto es, la
red tradicional de acceso de par de cobre, generalmente, propiedad del operador histórico. Los
equipos de terminación del operador (DSLAM) pueden localizarse en la central local o bien en
un nodo remoto intermedio. Bajo esta segunda opción, se acorta la longitud del bucle de cobre y
se obtienen así mayores velocidades nominales de acceso.
13
Por sus siglas en inglés, Hybrid Fibre Coaxial. Utiliza como medio de transmisión una red de
acceso híbrida, basada en fibra óptica, que se completa mediante cable coaxial a partir de un
nodo de conversión electro-óptica hasta el domicilio de los abonados. En esta tecnología, el cable
coaxial es un medio compartido entre varios usuarios.
14
Por sus siglas en inglés, Fibre to the Home. Utiliza como medio de transmisión una red de
acceso basada en fibra óptica hasta el usuario final. En España, el despliegue de estas redes
FTTH se ha realizado conforme a la arquitectura (de planta externa) punto a multipunto, en la
que hay una fibra desde la central (cabecera) hasta un punto intermedio (el divisor óptico) y una
fibra para cada usuario desde este punto hasta el punto de acceso (PTRO). El primer tramo de
fibra es, por tanto, compartido entre los usuarios. Esta arquitectura se conoce como red óptica
pasiva (PON, por sus siglas en inglés, Passive Optical Network) y utiliza tecnologías como GPON
(por sus siglas en inglés, Gigabit-capable Passive Optical Network). La arquitectura alternativa
sería punto a punto, en la que habría una fibra (o par de fibras) asignada(s) a cada usuario entre
la central y el punto de acceso.
15
Comprende otras tecnologías para la prestación de los servicios de banda ancha como el
satélite, la tecnología PLC (por sus siglas en inglés, Power Line Communications), el acceso fijo
vía radio (FWA, Fixed Wireless Access) o vía red móvil.
16
Por sus siglas en inglés, High-Speed Packet Access. Esta tecnología ofrece un
comportamiento óptimo en situaciones de tráfico en ráfagas (como el acceso a páginas web), no
siendo tan adecuada para algunas aplicaciones que necesitan tráfico de caudal alto y constante
(por ejemplo, el servicio de streaming).
17
Por sus siglas en inglés, Long Term Evolution.
18
Según la Recomendación de la Comisión de 20 de septiembre de 2010 relativa al acceso
regulado a las redes de acceso de nueva generación, una red NGA es una red de acceso
alámbrica integrada, total o parcialmente, por elementos ópticos y que es capaz de entregar
servicios de acceso de banda ancha con características mejoradas (tales como un caudal
superior) en comparación con los servicios prestados a través de las redes tradicionales de
acceso antes mencionadas.
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representativas del mercado español. Otro tipo de arquitecturas NGA, como
FTTN
19
o similares, apenas tenían relevancia.
En lo que respecta a los servicios de acceso de banda ancha prestados mediante
redes fijas (en adelante, servicios de banda ancha), no se identificaron mercados
separados en función de las prestaciones asociadas a la conexión (básicamente,
la velocidad descendente); esto es, servicios de banda ancha estándar
20
, por un
lado, y servicios de banda ancha rápida y ultrarrápida (en adelante, servicios
BAU) por otro lado. Los servicios BAU se prestan sobre las redes NGA y,
conforme a la Recomendación NGA, “(…) son capaces de entregar servicios de
acceso de banda ancha con características mejoradas (tales como un caudal
superior) en comparación con los prestados a través de las redes de cobre ya
existentes”. Esto es, la principal diferencia entre los servicios de banda ancha
estándar y BAU se centra en las velocidades de la conexión.
Se constató asimismo que el empaquetamiento (esto es, la comercialización
conjunta de varios servicios) era la forma habitual bajo la que los operadores
comercializan los servicios de banda ancha. Destacaba el creciente peso de los
paquetes convergentes (en adelante, ofertas 4P), que agrupan servicios de
datos y telefonía tanto fijos como móviles. También se hacía referencia a la
mayor relevancia que va adquiriendo la comercialización del servicio de
televisión de pago junto con los servicios, que integran los paquetes
convergentes (en adelante, ofertas 5P).
Desde el punto de vista de la oferta, se señalaba que los operadores prestan el
servicio de banda ancha a los usuarios finales bien mediante sus propias
infraestructuras o bien a partir de los diferentes servicios mayoristas disponibles,
tanto regulados como prestados en condiciones comerciales, y que comprenden
(i) el uso de la infraestructura de obra civil
21
, (ii) la desagregación del bucle de
cobre y/o fibra
22
y (iii) los servicios mayoristas de acceso de banda ancha
23
.
Por último, se identificaron dos mercados separados en función de la tipología
de consumidor y, en concreto, la intensidad y los requisitos en el uso de los
servicios de comunicaciones electrónicas (incluido el servicio de banda ancha) y
su forma de comercialización:
• El mercado de masas, que está compuesto por la práctica totalidad de los
clientes del servicio de banda ancha. Comprende los clientes residenciales
19
Por sus siglas en inglés Fibre to the Node. En esta arquitectura, basada en el mantenimiento
de la parte final de cobre, se pueden conseguir muy altas velocidades mediante técnicas como
vectoring.
20
Los servicios de banda ancha estándar se apoyan en las infraestructuras tradicionales de
acceso, que comprenden las redes de par de cobre y de cable (no actualizadas mediante el
estándar DOCSIS 3.0).
21
Es el caso de los operadores que hacen uso de la oferta MARCo de Telefónica.
22
Es el caso de los operadores que hacen uso de la oferta de acceso desagregado físico al bucle
de cobre (OBA) y acceso desagregado virtual a la red de fibra (NEBA local).
23
Es el caso de los operadores que hacen uso de los servicios mayoristas de acceso indirecto o
equivalentes (servicios bitstream NEBA y ADSL-IP).
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y una parte importante de los clientes empresariales (como los autónomos o
las pequeñas empresas) que es atendido por los operadores generalistas
mediante ofertas estandarizadas. Estos clientes adquieren los servicios de
comunicaciones electrónicas (incluidos los servicios de banda ancha)
mediante contratos de adhesión, a partir de canales de comercialización
masivos.
• El mercado empresarial, que está compuesto por clientes empresariales de
mayor tamaño, que tienen generalmente diversas localizaciones dispersas
geográficamente y necesidades de comunicaciones electrónicas más
complejas, lo cual les obliga a demandar servicios personalizados con
cobertura nacional. Los servicios no se comercializan normalmente mediante
un contrato de adhesión, sino mediante un proyecto específico negociado
con el operador, que requiere un personal comercial técnico especializado.
Estas ofertas personalizadas incluyen no sólo la conectividad con una
calidad de servicio superior (garantía de una determinada velocidad, simetría
en las velocidades de subida y bajada, tasa de contención baja, mejores
acuerdos de nivel de servicio, etc.) sino también servicios de valor añadido
avanzados y servicios de asistencia técnica.
Sobre la base de estas consideraciones previas, contenidas en la Resolución de
los mercados de banda ancha de 2016, el siguiente paso es analizar, desde un
punto de vista prospectivo, si se han producido avances tecnológicos –(i)
migración de redes tradicionales de cobre a redes NGA, (ii) velocidad nominal
descendente de las conexiones y (iii) mejora en la prestaciones de las
tecnologías de acceso móviles– y cambios en las prácticas comerciales –(i)
precios y (ii) ofertas empaquetadas– que modifiquen las conclusiones
alcanzadas en la tercera revisión en lo que respecta a la delimitación del
mercado minorista y, con ello, el marco de referencia en que se debe analizar la
dinámica competitiva y la posible existencia de problemas de competencia.
Cabe precisar que, a los efectos de la presente revisión, el análisis se centrará
en el mercado de masas (ofertas estandarizadas), siendo el mercado
empresarial (ofertas personalizadas) objeto de análisis en el seno del mercado
de acceso de alta calidad al por mayor facilitado en una ubicación fija (mercado
2 de la Recomendación de mercados
24
).
24
Se corresponde con el mercado 4 de la Recomendación de la Comisión Europea de 9 de
octubre de 2014 relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector
de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad
con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador
común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, DOUE L295/79 de 11 de
octubre de 2014 (en adelante, Recomendación de mercados de 2014)
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II.1.2. Tecnologías de acceso para la prestación de los servicios de banda
ancha
II.1.2.1. Redes fijas
A finales de 2020, el número total de líneas de banda ancha fija ascendía a 16,2
millones. De ellas, las líneas DSL activas representan únicamente el 11%. Este
porcentaje era prácticamente del 60% en diciembre de 2015. Por el contrario, las
líneas NGA (FTTH y/o HFC)
25
activas superan el 85% del total; frente al 40% en
2015. Las redes FTTH son redes de muy alta capacidad (en adelante, redes
VHCN
26
) de acuerdo con la definición de red VHCN contenida en el artículo 2.2.
del Código y las directrices del BEREC para el establecimiento de las
condiciones que debe cumplir una red para ser considerada VHCN
27
; en
particular, el criterio 1.
El predominio de las líneas NGA se explica por la fuerte expansión de las líneas
FTTH en el periodo 2015-2020. Estas últimas suman más de 11,8 millones de
líneas en diciembre de 2020 y ya aglutinan el 73% del total de líneas de banda
ancha fija, en contraste con el 23%, que se registraba en 2015. El volumen de
líneas HFC activas apenas aumentó entre 2015 y 2017 y en 2018 inició un
retroceso, que se ha traducido en una pérdida de más de 360 mil líneas entre
2015 y 2020. La participación relativa de las líneas HFC apenas alcanza el 13%
en 2020 frente al 19% en 2015.
Esta expansión de los accesos de banda ancha sobre FTTH viene motivada por
el fuerte incremento de la huella de dicha red, como se expone en la sección
relativa a la inversión. No se han introducido otras arquitecturas alternativas de
redes NGA, como podrían ser redes FTTN (haciendo uso de los tramos finales
de los pares de cobre), que mediante técnicas avanzadas
28
pueden conseguir
muy altas velocidades. Tampoco la arquitectura de la red FTTH (multipunto, con
tecnología GPON) ha experimentado cambios. Por otro lado, la red HFC de
operadores de cable ha sido actualizada al nuevo estándar DOCSIS 3.1, que
permite mayores prestaciones.
A la vista de estos resultados, se constata que el proceso de migración de la red
tradicional de cobre a redes FTTH, que ya se advertía en el marco de la tercera
revisión, se ha intensificado y consolidado en el periodo 2015-2020. Como
resultado de este fenómeno, las líneas de banda ancha fija son mayoritariamente
líneas FTTH.
25
Una línea NGA soporta servicios de banda ancha estándar y servicios BAU. En la actualidad,
sobre la práctica totalidad de líneas NGA activas se comercializan servicios BAU.
26
Por sus siglas en inglés, Very High Capacity Network.
27
BEREC Guidelines on Very High Capacity Networks, BoR (20) 165, de 1 de octubre de 2020.
28
En algunos países del entorno europeo se hace uso del llamado supervectoring, basado en el
perfil 35b de VDSL2, y también de G.fast, que hace uso de espectro hasta los 212 MHz para
obtener velocidades agregadas cercanas al Gb/s en bucles muy cortos (básicamente en el
interior del edificio).
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Gráfico 1: Distribución de las líneas (activas) de banda ancha fija por tecnología de
acceso
Fuente: CNMC. Informes Anuales
La migración a redes FTTH ha ido acompañada de una mejora significativa en
las capacidades de las líneas de banda ancha fija contratadas. Como se muestra
en el siguiente gráfico, se ha producido un fuerte incremento en las velocidades
de las líneas de banda ancha fija. Así, el porcentaje de líneas asociadas a los
servicios BAU (esto es, líneas de banda ancha fija con una velocidad
descendente igual o superior a 30 Mb/s) ya supera el 87% del total de líneas de
banda ancha fija en diciembre de 2020. Cabe resaltar el importante ascenso de
las líneas de banda ancha fija con una velocidad de, al menos, 100 Mb/s, que
han pasado de representar menos de 30% en 2017 a prácticamente alcanzar el
85% del total de líneas en 2020.
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Gráfico 2: Distribución de las líneas (activas) de banda ancha fija por velocidad
Fuente: CNMC. Informes Anuales
En comparación con la tercera revisión, en la que el perfil mayoritario era un
usuario con una conexión de banda ancha fija basado en tecnología ADSL y, por
tanto, con una velocidad descendente no superior a 30 Mb/s, el usuario
predominante en el marco de la presente revisión dispone de una conexión FTTH
con una velocidad de, al menos, 100 Mb/s. A tenor de la evolución
experimentada en los últimos años es esperable que en el próximo periodo
regulatorio esta tendencia continúe.
En definitiva, (i) las líneas de banda ancha fija se desplazan al segmento alto del
mercado y (ii) se aprecia además una discontinuidad cada vez más marcada
entre las velocidades descendentes “bajas” y “altas” ya que el segmento
intermedio experimenta un gran retroceso y, en diciembre de 2020, sólo suma el
3% de las líneas de banda ancha fija.
En este contexto, cabría plantearse la posibilidad de identificar
segmentos/mercados suficientemente diferenciados en función de la tecnología
de acceso y/o las prestaciones asociadas a la misma.
Desde el punto de vista del usuario final no existe esta discontinuidad. Los
operadores siguen comercializando los productos con conexiones de banda
ancha sobre cobre (xDSL) al precio de los productos con la menor velocidad
descendente sobre una red NGA y, más concretamente, de una red FTTH. Dicho
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de otro modo, el precio de un producto con una línea de banda ancha sobre
FTTH con menor velocidad descendente determina, en términos generales, el
precio al que se comercializa ese mismo producto
29
sobre la red de cobre.
En el estadio actual, caracterizado por una clara predominancia de las líneas
FTTH, la política tarifaria de los productos de banda ancha sobre FTTH, que
compiten con los productos sobre cable, determina los precios a los que se
comercializan los productos de banda ancha sobre cobre. En la medida que los
operadores van expandiendo su huella de fibra, un usuario final con una línea
ADSL tiene a su disposición ese producto al mismo precio y con mayores
prestaciones. Puesto que en una conexión FTTH el usuario final tiene una mayor
garantía de que la velocidad efectiva será igual a la velocidad nominal
contratada, con gran probabilidad migrará a la tecnología superior.
En consecuencia, a tenor de esta práctica tarifaria y la sustitución progresiva de
las conexiones sobre cobre por conexiones sobre fibra (y, en menor medida,
cable), no se identifica, por el lado de la demanda, un punto de corte en función
de la tecnología de acceso y/o las prestaciones asociadas a la misma (por
ejemplo, velocidad descendente de 30 Mb/s). En línea con la tercera revisión, no
se identifican por tanto mercados de producto diferentes.
Por el lado de la oferta, existe también un elevado grado de sustituibilidad ya que
los operadores comercializan los productos sobre las diferentes tecnologías y
bajo cualquiera de las velocidades descendentes. No hay una especialización ni
unas barreras que impidan la entrada de un operador en uno u otro segmento,
así como el movimiento entre segmentos.
II.1.2.2. Redes móviles
En el periodo 2015-2020 tanto las (i) líneas de banda ancha fija como (ii) líneas
móviles (con servicios de voz y banda ancha)
30
han registrado incrementos
anuales de forma continuada. Así, la banda ancha fija ha sumado en torno a 500
mil nuevas líneas activas cada año, mientras que en el caso de la banda ancha
móvil el incremento anual de líneas ha superado los dos millones (excepto en
2020, que registró un aumento de 1,2 millones).
El patrón de consumo, por su parte, muestra diferencias muy acusadas entre la
banda ancha fija y móvil. El volumen de datos mensual por línea de banda ancha
fija se sitúa por encima de 240 GB en 2020, habiéndose registrado un
crecimiento de más del 470% con respecto a 2015. Por el contrario, a pesar del
29
Se considera mismo producto sólo en términos comerciales (esto es, la modalidad cobre del
producto de banda ancha en zonas sin disponibilidad fibra) ya que, desde el punto de vista de
las prestaciones, no son el mismo producto.
30
Las líneas asociadas a los servicios de banda ancha que se prestan en una ubicación fija sobre
una red móvil ofrecen prestaciones propias de líneas de banda ancha fija y, por tanto, no se
incluyen en la categoría de líneas móviles.
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gran crecimiento experimentado en el periodo 2015-2019 en el que se ha
multiplicado por 6,7 el volumen de datos mensual de banda ancha móvil
asciende a los 5,3 GB mensuales en 2020
31
. En promedio, el consumo que
realiza un usuario fijo supera ampliamente el consumo de un usuario móvil. Estas
diferencias en los tráficos unitarios muestran las grandes diferencias con
respecto al uso que hacen los usuarios finales de uno y otro servicio y las
necesidades que satisfacen respectivamente.
Por tanto, en lo que respecta a este tipo de conexiones, no se aprecian indicios
de sustitución entre los servicios de banda ancha fija y móvil sino más bien de
complementariedad. Este resultado está en línea con las conclusiones de la
Resolución de los mercados de banda ancha de 2016.
La evolución de las líneas móviles, que sólo ofrecen servicio de datos (en
adelante, datacards) tampoco pone en cuestión este resultado. La demanda de
este servicio de acceso de banda ancha móvil sigue estando estancada. De
hecho, entre 2015 y 2020 se ha producido un retroceso, con una pérdida de más
de 290 mil líneas.
31
En 2020 el consumo de datos tanto en redes fijas como redes móviles aumentó
significativamente debido al covid-19 con incrementos de aproximadamente el 50% y 60% con
respecto a 2019, respectivamente.
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Gráfico 3: Líneas (activas) fijas y móviles
Fuente: CNMC. Informes Anuales
II.1.3. Ofertas comerciales
Los usuarios continúan contratando el servicio de banda ancha fija de forma
empaquetada. La contratación de forma individual sigue jugando un papel
marginal, al representar el 3% del total de líneas de banda ancha fija. El
predominio de los paquetes convergentes, que incluyen los servicios de telefonía
y acceso de banda ancha sobre redes fijas y móviles, se ha intensificado. En
2020, este tipo de ofertas empaquetadas representan prácticamente el 80%,
habiéndose incrementado en 7 p.p. desde el nivel ya de por sí elevado (superior
al 70%) que alcanzaban en 2015.
La composición de los paquetes convergentes ha variado; en 2018 y 2019 se
aprecia un mayor equilibrio entre los paquetes 5P (paquetes convergentes, que
incluyen además el servicio de televisión de pago) y 4P (sin televisión de pago).
La participación relativa de los paquetes 5P ha aumentado en 12 p.p. con
respecto al nivel alcanzado en 2015 y supera el 38% del total de líneas de banda
ancha fija. Los paquetes 4P, si bien han perdido peso relativo, sigue siendo la
modalidad mayoritaria con un 40% del total de líneas de banda ancha fija.
Además de la migración a paquetes con televisión 5P, esta pérdida de peso
relativo se explica también por el mayor peso que van adquiriendo los paquetes
convergentes sin telefonía fija, que incluyen banda anda fija, banda ancha móvil
y telefonía móvil. Así, en 2020 el número de líneas de banda ancha fija asociadas
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a esta modalidad se acerca a las 770 mil y representa el 4,7% del total de líneas
de banda ancha fija
32
.
Gráfico 4: Líneas de banda ancha fija por tipo de empaquetamiento
Fuente: CNMC. Informes Anuales
II.1.4. Conclusión
Se identifica el mercado minorista de acceso de banda ancha (en adelante,
mercado de banda ancha) como el mercado que incluye los servicios de banda
ancha que los operadores prestan a los usuarios finales del segmento de masas
(ofertas estandarizadas) sobre cualquier tecnología de acceso fija; en su
mayoría, cobre (xDSL), fibra (FTTH) y cable (HFC). Se excluyen, por tanto, los
servicios de banda ancha móvil. El mercado de banda ancha incluye tanto los
servicios de banda ancha estándar como los servicios BAU, no siendo preciso
tampoco segmentar el mercado en función de la velocidad descendente de la
conexión.
Este mercado se caracteriza por un claro predominio de las ofertas
empaquetadas (en sus diferentes modalidades, pero con mayor relevancia de
32
Esta modalidad de empaquetamiento explica el importante crecimiento de la categoría otros,
que el gráfico 4 muestra en los años 2019 y 2020. Esta modalidad es comercializada
principalmente por operadores o segundas marcas que se centran en el segmento de ofertas
más económicas como Lowi o Simyo.
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las ofertas 4P y 5P). No se identifica en todo caso un mercado de ofertas
empaquetadas, que incluya el servicio de banda ancha junto con la provisión de
otros servicios de comunicaciones electrónicas, sino que se analiza la dinámica
competitiva de las principales ofertas empaquetadas.
II.2. EVOLUCIÓN DEL MERCADO MINORISTA DE ACCESO DE BANDA
ANCHA
Una vez delimitado su alcance, se analiza la evolución de los principales
indicadores del mercado de banda ancha considerado en su conjunto; esto es,
el tamaño del mercado en términos de líneas fijas e ingresos, por el lado de la
demanda, y el nivel de inversión, por el lado de la oferta.
II.2.1. Demanda
II.2.1.1. Líneas activas
El mercado de banda ancha ha aumentado en más del 19% en el periodo 2015-
2020 y el volumen de líneas activas alcanza los 16,2 millones en diciembre de
2020
33
. El nivel de penetración, en términos de hogares, ha subido 12 p.p. hasta
superar el 86%. La penetración, en términos de población, se ha incrementado
en menor medida, con un aumento de 5 p.p., y se sitúa en el 34%. Este mercado
puede catalogarse, por tanto, como un mercado en expansión, con una tasa de
crecimiento (anualizada) del 3,6% en el periodo considerado.
33
Las líneas correspondientes al mercado empresarial (ofertas personalizadas) se estiman en
cerca de 261 mil para el año 2019 y apenas representarían el 1,7% del total de líneas. Por tanto,
la posible sobrestimación del mercado de banda ancha de masas derivada de la utilización de
los ingresos y líneas de banda ancha fija totales es muy baja y no altera los resultados.
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Gráfico 5: Penetración de las líneas de banda ancha fija
Fuente: CNMC. Informes Anuales
II.2.1.2. Ingresos
34
Desde 2016 los servicios de banda ancha facturan al año más de 4.000 millones
de euros
35
. Entre 2015 y 2017 la facturación aumentó a un ritmo anual superior
al 8% para pasar a reducirse en más de 1,5% en 2018 y 2019. En 2020 se ha
vuelto a la senda de crecimiento simultáneo en volumen de líneas y en ingresos.
El aumento de los ingresos registrado en 2020, con respecto a 2019, ha sido en
todo caso inferior a un p.p.
Cabe señalar asimismo que la facturación de 2020 por la provisión de servicios
de banda ancha supone cerca del 19% de la facturación total de los servicios
minoristas de comunicaciones electrónicas, superando el porcentaje de 2015,
que se situaba en torno al 15%. De hecho, durante el periodo 2015-2020 los
34
Debido a las divergencias en la forma de asignar los ingresos entre los diferentes servicios que
componen las ofertas empaquetadas, las conclusiones con respecto a la evolución de los
ingresos por operador debe valorarse con cautela.
35
Los ingresos correspondientes al segmento de ofertas personalizadas empresariales se
estiman en algo más de 205 millones de euros para el año 2019 y representarían el 4,8% de la
facturación total. Por tanto, la posible sobrestimación del mercado de banda ancha de masas
derivada de la utilización de los ingresos y líneas de banda ancha totales es muy baja y no altera
los resultados.
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ingresos por servicios de banda ancha crecieron en prácticamente un 15%
mientras los ingresos minoristas totales se redujeron en un 5%
36
. En definitiva,
los servicios de banda ancha se han comportado comparativamente mejor que
el sector de las comunicaciones electrónicas en su conjunto.
Gráfico 6: Ingresos de banda ancha fija
37
Fuente: CNMC. Informes Anuales
II.2.2. Inversión
El fuerte esfuerzo inversor en el despliegue de redes FTTH, que caracterizó el
periodo temporal considerado en el seno de la tercera revisión, se ha mantenido
en el presente ciclo regulatorio. En la consecución de estos elevados niveles de
despliegue de redes NGA han jugado un papel decisivo las decisiones
36
Si se excluye el año 2020, cuyos resultados están condicionados de forma excepcional por la
pandemia provocada por el covid-19, en el periodo 2015-2019 los ingresos por banda ancha
aumentaron en un 14% mientras que los ingresos minoristas totales en algo más de un 1%.
37
Los ingresos por la prestación de los servicios de acceso de banda ancha propiamente dichos
(conectividad) no incluyen otros ingresos (otros ingresos de información, publicidad, tráfico
inducido y comercio electrónico). Tampoco se han incluido los ingresos de aquellos operadores
que sólo facturan por otros ingresos.
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empresariales de los operadores, tomadas al amparo del marco regulatorio que
la CNMC ha venido auspiciando.
En el año 2009, y ante el incipiente despliegue de las nuevas redes NGA, la
regulación ex ante impulsó el acceso a la infraestructura física que resultaba
necesaria para que los operadores alternativos pudieran llevar a cabo sus
propios despliegues, en igualdad de condiciones con el operador incumbente.
Fruto de esta etapa son las medidas adoptadas por el regulador sectorial en
materia de acceso a la infraestructura de obra civil de Telefónica (a través de la
oferta mayorista MARCo) y las medidas en materia de acceso simétrico a los
segmentos de fibra óptica de los operadores en el interior de los edificios.
Este marco fue modificado en el año 2016, con la tercera ronda de revisión de
los mercados mayoristas de banda ancha. Sobre la base de la experiencia
adquirida, la CNMC procedió a diferenciar entre aquellas zonas geográficas
donde resultaba esperable una mayor competencia en infraestructuras, y
aquellas otras zonas donde el grado de competencia era inferior. A la hora de
acometer el proceso de segmentación geográfica, la Resolución de los mercados
de banda ancha de 2016 procedió a la delimitación a nivel minorista de dos áreas
diferenciadas en función de su nivel de competencia (medido en términos de
cuota de mercado de Telefónica y los operadores alternativos), identificándose
asimismo sobre la base de un criterio de cobertura en redes NGA una tercera
zona (zona BAU) con un nivel de competencia en nuevas infraestructuras
superior al prevalente en el resto del país. El proceso de segmentación
geográfica se vio acompañado del desarrollo de nuevos servicios de acceso
regulados (oferta NEBA local) así como de la introducción de un test de
replicabilidad económica encaminado a garantizar la existencia de un margen
suficiente en la comercialización de las ofertas soportadas sobre las redes NGA.
Este marco regulatorio, encaminado a promover los objetivos de inversión
eficiente y promoción de la competencia efectiva, se ha visto acompañado de la
decisión de los operadores de comunicaciones electrónicas de suscribir distintos
acuerdos comerciales en materia de coinversión y acceso mayorista de banda
ancha, con el fin de rentabilizar los despliegues realizados, así como acometer
nuevos despliegues de una forma eficiente. Los diferentes acuerdos comerciales
suscritos por los operadores se han visto asimismo influidos por la existencia a
nivel geográfico de diferentes niveles de regulación, adaptándose por
consiguiente los citados acuerdos a las necesidades específicas de los agentes
económicos teniendo en cuenta dichas variables geográficas.
En este contexto, durante el periodo 2015-2020, el número de unidades
inmobiliarias (en adelante, UU.II.) pasadas con una red FTTH se ha más que
duplicado, al sumar más de 36 millones de nuevos accesos instalados
38
. Con
38
Se entiende por unidad inmobiliaria pasada (o equivalentemente un acceso instalado) aquella
en la que el operador está en disposición de prestar servicio al cliente final en un plazo reducido,
es decir, son unidades inmobiliarias o accesos instalados comercializables.
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este aumento, en diciembre de 2020 el número de accesos FTTH instalados ya
se aproxima a los 59 millones
39
.
Las redes HFC y FTTN, por el contrario, siguen estancadas. Tampoco se
advierten signos de que esta tendencia vaya a revertirse en el próximo periodo
regulatorio
40
. Su nivel de despliegue se mantiene e incluso se ha reducido
ligeramente con respecto a 2015, sumando en diciembre de 2020 10,1 y 0,6
millones de accesos instalados, respectivamente.
39
A la hora de interpretar el número total de accesos FTTH (y, por extensión, de accesos NGA)
instalados debe tenerse en cuenta los solapamientos entre las redes ya que una misma UU.II.
puede estar cubierta por varias redes y, por tanto, varios accesos FTTH (NGA) instalados
estarían asociados a una misma UU.II. Por esta razón, no se puede inferir que el número de
UU.II. conectadas a una red FTTH (NGA) es igual al número total de accesos FTTH (NGA)
instalados.
40
De hecho, su número podría descender en el próximo periodo, al ser factible también su
migración a conexiones FTTH. Con anterioridad a su adquisición por parte de Masmóvil, el grupo
Euskaltel anunció que esperaba migrar su red HFC a una red FTTH antes de la finalización de
2023: https://www.xatakamovil.com/omvs/euskaltel-llevara-fibra-optica-a-todos-sus-clientes-
cable-tres-anos
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Gráfico 7: Accesos NGA instalados por tecnología de acceso (millones de UU.II.
pasadas)
Fuente: CNMC. Informes Anuales
España se sitúa en el grupo de países de la Unión Europea con mayor cobertura
de fibra en términos totales, como también considerando únicamente zonas
rurales. Esos mayores niveles de despliegue en redes FTTH se han traducido a
su vez en nivel de penetración de líneas FTTH muy superior a la media europea.
Tabla 1: Comparativa internacional de niveles de cobertura y penetración de las redes de
fibra
País
Cobertura FTTH/N
(% hogares pasados
con respecto al total
de hogares)
Cobertura FTTP
rural
(% hogares pasados
con respecto al total
de hogares)
Penetración FTTH/N
(% hogares
suscritos con
respecto al total de
hogares)
España
87,8%
42,0%
62,6%
Francia
72,7%
13,5%
35,0%
Italia
41,0%
19,8%
5,9%
Reino Unido
15,1%
7,5%
3,7%
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Alemania
16,4%
6,0%
4,9%
UE 27 + Reino
Unido
43,8%
18,0%
20,5%
Fuente: FTTH Council septiembre 2020 (excepto para cobertura en zonas rurales que son datos de septiembre 2019)
II.2.3. Conclusión
El mercado de banda ancha puede catalogarse como un mercado dinámico y
todavía en expansión. Ello a pesar de que la penetración de los servicios de
banda ancha parece estar aproximándose al nivel de saturación y de que el ritmo
de crecimiento de los ingresos muestra indicios de ralentización. Se está
produciendo, sin embargo, una gran migración de las redes de cobre a las redes
NGA en general y redes FTTH en particular. Esta transición a redes con mayores
prestaciones está yendo acompañada de un importante esfuerzo inversor por
parte de los operadores en el despliegue de nuevas redes NGA. El dinamismo
del mercado viene por tanto marcado por una disponibilidad de infraestructuras
NGA muy alta y la necesidad de rentabilizar estas importantes inversiones.
Esta dinámica vendrá condicionada por un escenario económico adverso, como
consecuencia de la irrupción con gran virulencia de la pandemia del coronavirus
(Covid-19) en España. El impacto negativo sobre la actividad económica en los
próximos años tendrá, sin duda, consecuencias sobre las rentas de hogares y
empresas, que se están viendo y se verán significativamente mermadas. Una
menor capacidad de consumo e inversión condicionará las decisiones
estratégicas de los operadores, máxime en un sector tan intensivo en capital.
Este efecto negativo podría mitigarse, al menos parcialmente, por el hecho de
que los servicios de comunicaciones electrónicas son poco menos que
imprescindibles para hogares y empresas, tal y como el periodo de confinamiento
de las familias y las estrictas limitaciones a la actividad económica ha puesto de
manifiesto. A este respecto, BEREC ha constatado que las redes fijas (así como
las móviles) han soportado el incremento de tráfico que se ha producido como
consecuencia del Covid-19
41
. España no ha sido una excepción y no se han
detectado problemas de congestión de red significativos ante los fuertes
incrementos de tráfico registrados.
Quedan todavía importantes incógnitas por despejar con respecto a: (i) a corto
plazo, la capacidad de los operadores de monetizar esa presumible mayor
demanda e incrementar sus ingresos y (ii) a medio plazo, cambios de carácter
estructural (y no tanto coyuntural, asociados a limitaciones impuestas para
41
BEREC summary report on internet capacity during the COVID-19 pandemics
https://berec.europa.eu/eng/document_register/search/?reference_number=&title=summary+re
port&contents=&category_id=&date_from=&date_to=&search=1
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combatir la propagación del virus en 2020 y 2021) que el Covid-19 pudiera traer
consigo sobre el desarrollo normal de la actividad económica; por ejemplo, como
resultado de medidas que empresas y autoridades públicas pudieran adoptar
con el objetivo de reducir la movilidad de la población en su actividad diaria en
favor de un mayor uso del teletrabajo.
En definitiva, el nuevo contexto económico trae consigo importantes
incertidumbres, en forma de amenazas y oportunidades, que se añaden a las
propias del sector, consecuencia estas últimas de las perspectivas de
crecimiento débil de los ingresos y la evolución de la dinámica competitiva, que
se analiza a continuación.
II.3. EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN COMPETITIVA
En esta sección se analiza el desarrollo de la competencia en el mercado de
banda ancha en los ámbitos nacional y sub-nacional. En lo que respecta al
primero se aborda (i) la estructura del mercado, a partir de la evolución de las
cuotas de mercado (en términos de líneas e ingresos), (ii) los despliegues en
redes NGA de cada operador, (iii) los acuerdos comerciales de co-inversión y
acceso mayorista de banda ancha suscritos por los operadores, y (iv) los
resultados para el usuario final (en términos de precios).
En el ámbito sub-nacional, primero, se analiza la dinámica competitiva en las
áreas geográficas sujetas a obligaciones regulatorias de carácter ex-ante
diferenciadas conforme a la Resolución de los mercados de banda ancha de
2016 y, segundo, se revisa y actualiza el modelo de segmentación geográfica
vigente.
II.3.1. Ámbito nacional
II.3.1.1. Estructura de mercado
En el periodo 2015-2020 Telefónica ha continuado perdiendo cuota de mercado
en líneas activas y desde 2018 su participación relativa en el mercado no supera
el umbral del 40%. En lo que respecta a la posición relativa de Orange y
Vodafone, sus cuotas de mercado muestran una tendencia decreciente, con una
pérdida de más de 4 y 3 p.p., respectivamente, desde 2016 y 2017, años en que
cada operador alcanzó su mayor cuota. Orange, en todo caso, se mantiene como
segundo operador del mercado, posición que detenta desde 2016 (año en el que
superó a Vodafone). La diferencia entre estos dos operadores se sitúa en torno
a 4 p.p. de cuota, muy por debajo de la diferencia que Telefónica aún mantiene
con respecto al segundo (12 p.p.).
Los tres principales operadores nacionales (Telefónica, Orange y Vodafone)
suman el 80% del mercado de banda ancha. La participación relativa conjunta
de estos tres operadores alcanzó su máximo en 2016 con una cuota 92%. La
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entrada y consolidación de Masmóvil como cuarto operador convergente de
ámbito nacional ha supuesto un punto de inflexión en la dinámica competitiva y
la estructura de mercado.
Así, desde su entrada en el mercado de banda ancha a mediados de 2016,
Masmóvil se ha convertido en el operador más dinámico al ganar
progresivamente cuota de mercado y situarse por delante de Euskaltel con una
cuota cercana al 12% en diciembre de 2020. Euskaltel, por su parte, es el
operador líder en el País Vasco y ha adquirido los operadores regionales de
cable de Asturias y Galicia (Telecable, R Cable), pasando de una cuota del 2%
en 2015 a una cuota del 4% en 2020. Asimismo, en 2020 Euskaltel inició su
expansión en el resto de España mediante el uso de la marca comercial Virgin
Telco y utilizando servicios mayoristas de otros operadores.
La adquisición de Euskaltel por parte de Masmóvil refuerza la posición de este
último como el cuarto operador del mercado, con una cuota (estimada a partir
del último dato correspondiente a diciembre de 2020) del 16%; esto es, a menos
de 4 p.p. del tercer operador.
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Gráfico 8: Cuotas de mercado (líneas de banda ancha fija)
Fuente: CNMC. Informes Anuales
La estructura de mercado en lo que respecta únicamente a las líneas NGA
activas muestra algunas diferencias notables con respecto al mercado en su
conjunto. La posición de Telefónica es más débil con una cuota de mercado en
2020 inferior al 33%. Orange y Vodafone alcanzan unas cuotas de mercado más
próximas entre sí que en el mercado en su conjunto (24% y 22% en 2020,
respectivamente), fruto del mayor peso que las conexiones de banda ancha
sobre cable tienen en Vodafone. Ahora bien, las dinámicas seguidas por estos
dos operadores son opuestas; si se toma como punto de partida el año 2016
(para aislar el efecto de la adquisición de Jazztel por parte de Orange) se observa
que Orange ha ganado cercad de 3 p.p. (si bien en 2019 y 2020 esa tendencia
al alza se ha frenado), mientras que Vodafone ha perdido 7 p.p. en ese mismo
periodo.
Al igual que sucede con Vodafone, el mayor peso de las conexiones de banda
ancha de cable en Euskaltel explica que la participación relativa de este operador
sea mayor en este segmento del mercado que en el mercado de banda ancha
fija. Masmóvil, por su parte, ha aumentado significativamente su cuota en este
segmento y además ha conseguido que desde 2019 dicha cuota supere su cuota
en el mercado en su conjunto.
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Con la adquisición de Euskaltel, Masmóvil refuerza su posición en este segmento
de mercado con una cuota estimada superior al 17% y, por tanto, superior a su
cuota estimada para el mercado en su conjunto.
Gráfico 9: Cuotas de mercado (líneas NGA activas)
Fuente: CNMC. Informes Anuales
En lo que respecta a los segmentos de mercado correspondientes a las
principales modalidades de comercialización del servicio de banda ancha fija,
Telefónica goza de una posición de liderazgo en el segmento de ofertas 5P, con
una cuota superior al 60%, que contrasta con su cuota en el segmento de ofertas
empaquetadas 4P, que apenas supera el 15%
42
. En este segmento, el operador
líder es Orange con una cuota próxima al 45%. Cabe destacar asimismo que
este es el segmento en el que Masmóvil ha centrado su esfuerzo comercial,
alcanzando una participación relativa que duplica su cuota en el mercado y se
sitúa a menos de 5 p.p. de la cuota de Vodafone en este segmento.
42
A la hora de valorar estas cuotas de mercado, debe tenerse presente que este periodo también
se ha caracterizado por el fuerte crecimiento de plataformas OTT audiovisuales como Netflix,
Amazon Prime o HBO. Esto hace que existan hogares que en lugar de contratar un paquete 5P
a un operador, contratan un paquete 4P y adquieren contenidos audiovisuales a estas
plataformas.
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Gráfico 10: Cuotas de mercado (líneas activas) en el segmento de ofertas empaquetadas
4P
Fuente: CNMC. Informes Anuales
En el segmento de ofertas empaquetadas 5P, en 2016 Telefónica perdió 10 p.p.
de cuota, con respecto al año anterior, en favor de Orange y Vodafone. Ahora
bien, como se ha señalado, Telefónica lidera claramente este segmento y desde
2016 la estructura de mercado es estable con ligeras variaciones: Telefónica
consigue mantener una cuota cercana al 60%. En los dos últimos años Vodafone
aumenta significativamente su participación relativa en este segmento de
mercado (en más de 4 p.p. desde diciembre de 2018) mientras que Orange
mantiene una posición estable en torno a una cuota del 11% y un ligero descenso
(inferior a un punto porcentual) en esos dos años. La participación relativa de
Euskaltel en este segmento es muy superior a la que tiene en el segmento de
ofertas convergentes sin televisión, como corresponde a la estrategia comercial
de un operador de cable que hace del empaquetamiento de servicios y la
televisión de pago sus rasgos diferenciales. Todo lo contrario que Masmóvil,
ausente en el segmento de ofertas empaquetadas 5P.
Gracias a la adquisición de Euskaltel a Masmóvil entra en este segmento de
mercado de mayor valor añadido. Este resultado muestra la complementariedad
de los modelos de negocio de estos operadores, en este ámbito de sus
estratégicas comerciales.
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Gráfico 11: Cuotas de mercado (líneas activas) en el segmento de ofertas empaquetadas
5P
Fuente: CNMC. Informes Anuales
El análisis de la estructura de mercado se completa con el análisis de la
distribución de los ingresos que los operadores obtienen por la prestación de los
servicios de banda fija. A tenor de las diferencias observadas en las estrategias
y posicionamiento de los operadores en los diferentes segmentos del mercado,
las cuotas por ingresos muestran los resultados en términos del valor capturado
por cada operador
43
.
Como se muestra en el siguiente gráfico, el liderazgo de Telefónica es más
estable de lo que se desprende del análisis de las cuotas en términos de líneas.
En 2020 su cuota se sitúa en el 44% (cerca de 8 p.p. por encima de su cuota por
líneas). Su estrategia comercial centrada en el segmento alto del mercado, con
cuotas mensuales más elevadas explicarían, en gran medida, esta tendencia.
En 2018 Telefónica experimentó un retroceso, en contraste con los años previos
en los que este operador incrementó su cuota. En 2019 y 2020 su cuota se
43
Debido a (i) la heterogeneidad de las ofertas de los diferentes operadores y su diferente
posición competitiva en distintos segmentos y (ii) las divergencias en la forma de asignar los
ingresos entre los diferentes servicios que componen las ofertas empaquetadas, las
conclusiones con respecto a la evolución de los ingresos por operador deben valorarse con
cautela.
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mantuvo estable, registrándose un ligero descenso de menos de medio p.p. entre
2018 y 2020. Con esta tendencia, la cuota por ingresos de Telefónica se sitúa en
2020 en más de 2,5 p.p. por debajo del nivel máximo alcanzado en 2017.
La posición de Orange como segundo operador del mercado es asimismo más
sólida si se atiende a sus ingresos. Desde 2016, año en que la facturación de
Jazztel ya está integrada, Orange ha aumentado su cuota en 1,5 p.p. y desde
2018 se sitúa por encima del 30% y en 2020 duplica la cuota de mercado de
Vodafone. Este último, por su parte, ha perdido 4,6 p.p. de cuota en el periodo
2015-2020.
La cuota de Masmóvil refleja su condición de operador de bajo coste, centrado
en este segmento de mercado, ya que está muy por debajo de la cuota que
alcanza en términos de líneas (4,9% frente a 11,7% en 2020). Euskaltel mejora
ligeramente su cuota por las adquisiciones de otros operadores de cable en el
año 2015 (R Cable) y 2017 (Telecable). Gracias a la adquisición de Euskaltel, la
cuota estimada, a partir de último dato disponible de diciembre de 2012, de
Masmóvil se situaría en el 9%. Sin embargo, con esta operación, Masmóvil no
reduciría la diferencia negativa entre la cuota por ingresos y por líneas activas,
sino que se mantendría (e incluso aumentaría ligeramente).
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Gráfico 12: Cuotas de mercado por ingresos del mercado de banda ancha
Fuente: CNMC. Informes Anuales
II.3.1.2. Despliegue en redes NGA
En un entorno regulatorio marcado por las obligaciones de carácter ex-ante
impuestas a Telefónica en el marco de los mercados mayoristas de banda ancha,
los operadores con redes NGA han realizado un gran esfuerzo inversor para
alcanzar los niveles de cobertura señalados. Esta actividad inversora ha ido
acompañada de la firma de acuerdos comerciales de co-inversión y acceso
mayorista entre los operadores con redes NGA, que han tenido por objeto la
compartición del riesgo asociado al despliegue de una nueva red de acceso. Este
fenómeno se inició en el periodo previo a la Resolución de los mercados de
banda ancha de 2016 y ha tenido su prolongación y expansión en el periodo
2016-2020, con nuevas modalidades de acuerdos.
En lo que respecta a los resultados, la red FTTH de Telefónica sigue siendo la
mayor red NGA
44
. Esta tendencia ha ido acompañada de un fuerte despliegue
por parte de sus competidores, en especial, Orange, que ha desbancado a
Vodafone del segundo lugar que ocupaba gracias a la adquisición de la red de
44
Cabe aclarar que, del total de 25,9 millones de accesos de Telefónica en 2019, 25,2 millones
son FTTH y 639 mil son FTTN (VDSL).
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cable de ONO. Desde ese momento, Vodafone apenas ha expandido su red
combinada de fibra y cable. Cabe señalar, asimismo, que Masmóvil, el cuarto
operador convergente de escala nacional, que comenzó su actividad comercial
a finales de 2016, ya dispone de una red propia FTTH con 9 millones de accesos
instalados a finales de 2020. Euskaltel, por su parte, aglutina todos los accesos
NGA (en su práctica totalidad bajo la tecnología de cable) en el País Vasco,
Galicia y Asturias desde el 2019.
Gráfico 13: Accesos NGA instalados por operador (millones de UU.II. pasadas)
Fuente: CNMC. Informes Anuales
Cabe destacar que, con cerca de 26 y más de 15 millones de UU.II. cubiertas,
respectivamente, Telefónica y Orange cuentan con dos de las redes FTTH más
extensas de toda la UE. Masmóvil se sitúa como el tercer operador en cuanto al
despliegue de red FTTH en el mercado español y continúa aproximándose al
nivel de cobertura de la red NGA de Vodafone. La adquisición de Euskaltel no
hará sino reforzar esta tendencia.
Como se ha explicado anteriormente, los acuerdos comerciales se han erigido
en un aspecto relevante en el mercado de banda ancha, en especial en lo que
respecta a la prestación de servicios NGA. Por ello, en el siguiente apartado se
describen los principales acuerdos alcanzados entre los operadores. La
compatibilidad de estos acuerdos con lo previsto en la normativa en materia de
competencia no es objeto de la presente medida.
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II.3.1.3. Acuerdos comerciales de coinversión y acceso mayorista de banda
ancha
Los primeros acuerdos comerciales fueron suscritos por Telefónica y Jazztel en
octubre de 2012 y Vodafone y Orange en mayo de 2013. En ambos casos, se
trataba de acuerdos de coinversión, que se centraban en el despliegue de
infraestructuras FTTH y la concesión mutua de derechos irrevocables de uso (en
adelante, IRU por sus siglas en inglés
45
) sobre las mismas
46
.
Tras la aprobación de la Resolución de los mercados mayoristas de banda ancha
de 2016, Orange y Masmóvil suscribieron un acuerdo comercial, en octubre de
2016
47
, en virtud del cual Orange concedió a Masmóvil IRUs sobre una parte
relevante de su red FTTH desplegada (acuerdo de coinversión) así como acceso
a la totalidad de su red FTTH (provisión de servicios mayoristas de acceso de
banda ancha). Masmóvil, por su parte, se comprometió a conceder a Orange IRU
sobre las infraestructuras que tenía previsto desplegar en los próximos años.
En marzo de 2017 Telefónica y Vodafone suscribieron un acuerdo comercial de
acceso mayorista que garantiza a Vodafone el acceso a toda la red FTTH de
Telefónica
48
, incluidas aquellas UU.II. ubicadas en zonas geográficas donde
Telefónica no estaba sujeta a obligaciones de acceso mayorista a su red FTTH.
A este acuerdo le sucedió el acuerdo entre Orange y Euskaltel
49
, que facilita el
acceso de Euskaltel a la red FTTH de Orange en la modalidad de acceso
mayorista de banda ancha. Este acuerdo también prevé una limitada
mutualización de infraestructuras.
En febrero de 2018, Telefónica y Orange alcanzaron un acuerdo de acceso
mayorista de banda ancha por el cual Orange se garantizaba el acceso a la red
FTTH de Telefónica
50
. Al igual que en el acuerdo con Vodafone, Orange
consiguió acceso tanto en zonas geográficas donde Telefónica estaba sujeta a
obligaciones de acceso mayorista como en las que no lo estaba. En julio de 2018,
45
Indefeasible Right of Use.
46
Mediante este mecanismo, un operador concede un IRU sobre las infraestructuras verticales
y/o horizontales asociadas a una determinada UU.II. y, a cambio, recibe una contraprestación
por cada UU.II. El otro operador puede, a la vez, conceder derechos de uso sobre sus propias
infraestructuras.
47
Ver
https://www.bolsasymercados.es/mab/documentos/HechosRelev/2016/10/84696_HRelev_2016
1009.pdf
48
Ver https://www.telefonica.com/es/web/sala-de-prensa/-/telefonica-y-vodafone-firman-un-
acuerdo-comercial-de-acceso-mayorista-a-la-fibra-optica
49
Ver https://www.euskaltel.com/CanalOnline/nosotros/sala-prensa/notas-
prensa/20171113131204881
50
Ver https://www.telefonica.com/es/web/sala-de-prensa/-/telefonica-firma-con-orange-un-
acuerdo-comercial-de-acceso-mayorista-para-fibra-optica
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Telefónica también llegó a un acuerdo con Digi para prestarle un servicio
mayorista de acceso de banda ancha a su red
51
.
Masmóvil volvió a participar en nuevos acuerdos, primero suscribiendo un
acuerdo de coinversión con Vodafone en septiembre de 2018
52
y después un
acuerdo de acceso mayorista de banda ancha con Telefónica en febrero de
2019
53
. El acuerdo entre Telefónica y Masmóvil permite a este último acceder a
[CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA TELEFÓNICA] [FIN CONFIDENCIAL]
pasadas por la red FTTH de Telefónica.
Vodafone y Orange suscribieron un nuevo acuerdo comercial en abril de 2019
54
.
Dicho acuerdo incluye tanto la mutualización de infraestructuras como la
prestación a Vodafone de servicios mayoristas de acceso de banda ancha a la
red FTTH en un millón de UU.II. cubiertas por la red de Orange.
Cabe destacar que en 2020 ha habido dos modificaciones importantes de
acuerdos comerciales de acceso mayorista a la banda ancha fija y, además, la
firma de varios acuerdos comerciales de acceso mayorista. Respecto a los
acuerdos modificados, [CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA TELEFÓNICA] [FIN
CONFIDENCIAL]. Los nuevos acuerdos comerciales fueron suscritos por
Telefónica y Euskaltel
55
en julio y por Adamo y Euskaltel
56
en septiembre.
En definitiva, existen diez acuerdos comerciales en vigor, en los que participan
el operador incumbente, los principales operadores alternativos e incluso nuevos
entrantes al mercado de banda ancha que se resumen en la siguiente tabla.
Estos acuerdos son objeto de frecuentes revisiones, encaminadas generalmente
a ampliar el alcance de los servicios mayoristas o infraestructuras incluidas,
revisar las condiciones económicas aplicadas y extender la duración de los
acuerdos.
Tabla 2: Acuerdos comerciales de coinversión y acceso mayorista de banda ancha
vigentes
[CONFIDENCIAL]
[FIN CONFIDENCIAL]
51
Ver https://www.elespanol.com/invertia/empresas/20180312/digi-cierra-acuerdo-telefonica-
llevar-optica-clientes/291471754_0.html
52
Ver http://www.bmerv.es/docs/hechos/269/HS269374.PDF
53
Ver
https://www.expansion.com/empresas/tecnologia/2019/02/14/5c64908b468aeb5c0b8b45cb.htm
l
54
Ver http://blog.orange.es/noticias/orange-y-vodafone-amplian-acuerdos-comparticion-de-
redes-moviles-y-fijas/
55
Ver https://www.xatakamovil.com/movistar/euskaltel-podra-usar-fibra-movistar-a-nivel-
nacional-durante-cinco-anos-plena-expansion-virgin-telco
56
Ver https://www.euskaltel.com/CanalOnline/nosotros/sala-prensa/notas-
prensa/20200908061313865
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Alcance de los acuerdos comerciales
El alcance de los acuerdos comerciales se puede aproximar mediante el número
de UU.II. a los que dan acceso o prevén mutualizar. Tomando esta referencia,
se aprecia que los acuerdos comerciales de acceso mayorista de banda ancha
tienen un alcance marcadamente mayor que los acuerdos de coinversión, que
suelen situarse por debajo de dos millones de UU.II.
El alcance de un acuerdo comercial de acceso mayorista de banda ancha viene
dado por (i) el número máximo de UU.II. en las que se proveerá el servicio y (ii)
la inclusión, o no, de un límite de conexiones mayoristas. De esta forma, existen
acuerdos que permiten acceso a toda la red del operador proveedor del acceso,
pero garantizan un número limitado de conexiones mayoristas activas en cada
momento; y otros que limitan el servicio a determinadas regiones (por ejemplo,
provincias) pero sin límites de conexiones mayoristas.
II.3.1.4. Precios de los servicios de banda ancha.
La evolución de los precios de los servicios de banda ancha se analiza a partir
del gasto incurrido por los hogares españoles por la contratación de las ofertas
empaquetadas 2P, 4P y 5P (que aglutinan cerca del 90% del mercado).
En el periodo 2015-2020, el gasto asociado a las ofertas empaquetadas 5P ha
sido el que más ha aumentado; en concreto, más de un 20%. El gasto asociado
a las ofertas empaquetadas 2P y 4P ha aumentado un 5%
57
y 4%,
respectivamente. Ahora bien, desde el segundo trimestre de 2017 el gasto se ha
mantenido e incluso reducido; en especial el gasto asociado a las ofertas
empaquetadas 4P, que ha descendido más de un 9%; en el caso de las ofertas
empaquetadas 5P este descenso es del 1,5%.
57
Se ha tomado como referencia el gasto del segundo trimestre de 2019 ya que los gastos
correspondientes a los siguientes trimestres no están disponibles.
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Gráfico 14: Gasto (euros mensuales) en las ofertas empaquetadas 2P, 4P y 5P
58
,
59
Fuente: CNMC. Panel de hogares
II.3.1.5. Conclusión
La dinámica competitiva del mercado de banda ancha ha experimentado una
mejora significativa en los últimos años en todos los indicadores considerados.
En términos de estructura del mercado se ha producido la entrada efectiva de un
cuarto operador de ámbito nacional, Masmóvil, quien se ha configurado como
una alternativa viable a Telefónica, Orange y Vodafone. Telefónica mantiene su
liderazgo, si bien pierde cuota de mercado en términos de líneas activas. La
estabilidad del mercado también se ha visto alterada por la estrategia y los
resultados de Orange, que ha conseguido desbancar a Vodafone de la segunda
posición en el mercado. La competencia en infraestructuras basada en redes
NGA se ha intensificado y además se han desarrollado nuevos modelos de
negocio mayoristas con la firma de acuerdos comerciales de coinversión y
58
Los gastos de los paquetes referenciados solamente incluyen gastos recurrentes como la cuota
del paquete y el gasto del acceso fijo cuando este servicio no está incluido en el paquete y se
cobra separadamente al hogar. Por ejemplo, el gasto en la oferta empaquetada 2P hace
referencia al gasto en que incurren los hogares por la contratación de un paquete doble, sumando
cuando es necesario los gastos asociados al acceso fijo. En ningún caso se incorporan gastos
adicionales como los causados por llamadas no incluidas en las tarifas planas u otros servicios
adicionales.
59
Hasta el cuarto trimestre de 2016 se consideran únicamente paquetes 4P y 5P con una línea
móvil. A partir de este trimestre se consideran los paquetes cuádruples y quíntuples con una o
dos líneas móviles.
38,5 39,2 40,1 39,8 39,7 41,3 42,5 41,5 40,1 39,8 41,0 42,7 41,0 41,6 40,7
47,2 46,3 47,8 47,7 48,1 51,4
54,2 54,3 53,0 53,5 53,0 52,0 51,4 51,3 50,9 51,6 50,6 50,1 50,1 49,6 49,0
64,7
67,9 68,7 69,6
75,3 74,7
79,1 78,6 79,0 79,1 79,3 79,1 78,3 79,4 79,4 80,7 80,8 80,2 80,6 80,4 77,9
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
IV-2015 I-2016 II-2016 III-2016 IV-2016 I-2017 II-2017 III-2017 IV-2017 I-2018 II-2018 III-2018 IV-2018 I-2019 II-2019 III-2019 IV-2019 I-2020 II-2020 III-2020 IV-2020
2P 4P 5P
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acceso de banda ancha entre todos los operadores, con un papel destacado de
Orange y Telefónica como oferentes de dichos servicios.
En términos de resultados, la subida en precios se ha contenido en lo que
respecta a los segmentos medio y bajo del mercado, fruto de la mayor presión
competitiva ejercida por Masmóvil y la reacción de los operadores convergentes
incumbentes con el lanzamiento de segundas marcas (en especial, Telefónica y
Vodafone ya que Orange fue el primer operador en adoptar esta estrategia). La
dinámica competitiva en el segmento alto del mercado está condicionada de
manera apreciable por la comercialización del servicio de televisión de pago y
las condiciones de acceso a los contenidos Premium; factores muy importantes
pero que exceden del ámbito de la presente revisión.
Desde un punto de vista prospectivo, hay indicios para considerar que esta
tendencia se va a mantener a la vista del reforzamiento de la capacidad
competitiva de Masmóvil, como consecuencia de su adquisición de Euskaltel, y
el crecimiento de un operador como Digi. Ahora bien, cabe considerar que estos
resultados satisfactorios no se producen por igual en todo el territorio nacional.
Como se verá, el análisis a nivel sub-nacional permite analizar esta
heterogeneidad en las condiciones de competencia y constituye la base sobre la
que se asientan las medidas regulatorias que se impondrán en los mercados
mayoristas aguas arriba.
II.3.2. Ámbito sub-nacional
II.3.2.1. Consideraciones preliminares
La Resolución de los mercados de banda ancha de 2016 identificó a nivel
minorista dos zonas geográficas diferenciadas en función de su nivel de
competencia en el mercado de banda ancha:
• La zona 1 de la tercera revisión, que comprende las centrales locales de la
red tradicional de cobre de Telefónica (y su área de influencia) en las que
había, al menos, dos operadores alternativos
60
con una cuota de mercado
en la zona de influencia de la central de, como mínimo, el 10%, y (ii) la cuota
de Telefónica no superaba el 50% del mercado minorista de banda ancha.
• La zona 2 de la tercera revisión, que comprende el resto de centrales (y su
área de influencia).
60
Los operadores alternativos que se consideraron en el marco de la tercera revisión fueron
Orange, Vodafone, Masmóvil y los operadores de cable regionales, que en la actualidad se
integran en Euskaltel. Operadores activos en ámbitos geográficos más reducidos (por ejemplo,
operadores locales presentes en determinados municipios) no fueron tenidos en cuenta porque
se consideró que no son capaces de ejercer una presión competitiva tal que obligue al operador
de ámbito nacional a ajustar su oferta tarifaria a las condiciones particulares de esos ámbitos
geográficos.
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Se definió asimismo una zona con un nivel de competencia en infraestructuras
basado en redes NGA superior a la del resto del país, que se denominó zona
BAU. La zona BAU incluía aquellos municipios que contenían, al menos, una
central de la zona 1 de la tercera revisión en la que además había tres redes
NGA con una cobertura individual mínima del 20%. Bajo estos criterios, la zona
BAU incluye 66 municipios, abarcando desde los grandes municipios como
Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza y Málaga (así como municipios
de las áreas metropolitanas de estas ciudades) hasta municipios con una
población inferior a 50.000 habitantes. En total, la zona BAU comprende el 35%
de la población española.
Conforme a estas zonas geográficas, se definieron los mercados mayoristas
verticalmente relacionados con el mercado de banda ancha (mercados aguas
arriba) y se impusieron a Telefónica obligaciones diferenciadas geográficamente.
Así, la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016 determinó que (i)
el mercado mayorista de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación
fija (mercado 3a de la tercera revisión) es un mercado nacional con
diferenciación geográfica de las obligaciones entre la zona BAU (66 municipios)
y los restantes municipios y (ii) el mercado mayorista de acceso central al por
mayor facilitado en una ubicación fija para productos del mercado de masas
(mercado 3b) comprende dos mercados sub-nacionales (mercados 3b_1 y 3b_2
de la tercera revisión), que están formados por las centrales de las zonas 1 y 2
de la tercera revisión, respectivamente.
La combinación de obligaciones geográficamente diferenciadas en el mercado
3a y de mercados sub-nacionales en el mercado 3b, da lugar a las siguientes
áreas geográficas regulatorias con respecto al acceso a la red FTTH de
Telefónica (o, equivalentemente, a tres niveles de regulación ex-ante):
• Zona BAU, compuesta por 66 municipios, en la que Telefónica sólo está
obligada a dar acceso a su red de infraestructura civil en condiciones
reguladas
61
.
• Zona no BAU, que comprende:
o Zona no BAU, compuesta por 478 centrales locales (ubicadas fuera de
la zona BAU), en las que Telefónica debe ofrecer acceso a su red de
infraestructura civil y también ofrecer el servicio NEBA local (en adelante,
Zona No BAU con NEBA local) en condiciones reguladas
62
.
61
En todas las centrales locales de los municipios de la zona BAU, Telefónica debe asimismo
prestar el servicio de acceso desagregado al par de cobre y sólo en determinadas centrales el
servicio de acceso indirecto sobre cobre.
62
Telefónica debe asimismo prestar el servicio de acceso desagregado al par de cobre en
condiciones reguladas, pero no el servicio de acceso indirecto sobre cobre en condiciones
reguladas.
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o Zona no BAU, compuesta por 7.603 centrales locales (ubicadas fuera de
las anteriores zonas), donde además de los servicios de acceso a la red
de infraestructura civil y NEBA local, Telefónica está también obligada a
prestar en condiciones reguladas el servicio NEBA Fibra (en adelante,
Zona No BAU con NEBA local y NEBA fibra)
63
.
A continuación, se revisa el modelo de segmentación geográfica adoptado en la
Resolución de los mercados de banda ancha de 2016. Con este objetivo:
• Se toman como punto de partida las tres áreas geográficas regulatorias
anteriores y se analiza el nivel de competencia alcanzado en cada una de
ellas. Este análisis junto con la evolución en el despliegue de las redes NGA
y la sustitución progresiva de la red tradicional de cobre, permiten determinar
los nuevos ámbitos geográficos relevantes. En concreto, se propone la
delimitación de dos zonas geográficas y el municipio como unidad geográfica
relevante.
• Bajo estos parámetros, se define y aplica un criterio de segmentación para
identificar cada una de estas dos áreas geográficas. Se trata de agrupar
unidades geográficas (en este caso, municipios) con un nivel de
competencia suficientemente (i) parecido dentro del mismo ámbito
geográfico y (ii) diferente con respecto al otro ámbito geográfico.
Se propone aplicar un criterio consistente con el adoptado en la Resolución
de los mercados de banda ancha de 2016, que tome en consideración las
dos dimensiones temporales sobre competencia: (i) competencia actual (a
corto plazo) y (ii) la competencia futura (a medio y largo plazo). La primera
se estima por medio de la cuota de mercado del operador incumbente y la
segunda por la presencia de un número suficiente de infraestructuras NGA
alternativas.
• Se caracterizan las dos zonas geográficas diferenciadas resultantes, a partir
de una serie de indicadores demográficos y de dinámica competitiva y se
comparan con la situación en la zona BAU actual. Este análisis permite
contrastar si estas zonas están correctamente identificadas y constituyen el
marco geográfico apropiado, sobre el que llevar a cabo el análisis de los
mercados mayoristas relacionados “aguas arriba”.
En relación a la información utilizada, cabe indicar que el análisis geográfico se
realiza, al igual que en la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016,
a partir de los datos proporcionados por Telefónica, Orange, Vodafone y
Euskaltel relativos a la infraestructura propia (en concreto, los accesos instalados
NGA por cada operador) y las líneas activas de banda ancha. A esta lista de
63
Telefónica debe asimismo prestar tanto el servicio de acceso desagregado al par de cobre en
condiciones reguladas como el servicio de acceso indirecto sobre cobre en condiciones
reguladas.
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operadores hay que añadir a Masmóvil, que comenzó a operar en 2016, y
Pentacom (Onivia), operador al que Masmóvil vendió una parte de su red de fibra
a Masmóvil en noviembre de 2019
64
. Para la medida definitiva se hace uso de
los datos disponibles más recientes, que son los correspondientes a diciembre
de 2020.
Cabe asimismo aclarar que la infraestructura propia de cada operador es el total
de accesos que (i) cada operador ha desplegado de manera individual o
conjunta, en el marco de un acuerdo de coinversión, y (ii) están disponibles para
su comercialización de forma inmediata.
A efectos del análisis de segmentación geográfica, los acuerdos comerciales
suscritos para la compartición del riesgo derivado del despliegue de una red NGA
basados en IRUs son considerados acuerdos de coinversión. Sin embargo, los
accesos que son accesibles por un operador en virtud de un acuerdo comercial
de acceso mayorista de banda ancha no son considerados como tales.
Los derechos que otorgan los IRUs a las partes que suscriben un acuerdo
comercial de esta naturaleza, así como la larga duración de los mismos hacen
de ellos un instrumento que emula, en medida suficiente, el despliegue de una
red de acceso, otorgando a las partes firmantes una capacidad de explotación
de la red resultante no tan diferente de la que gozarían si hubieran desplegado
la red de manera individual y fueran los únicos propietarios de la misma. Los
IRUs dotan al acuerdo comercial, para la compartición de riesgo asociado al
despliegue de una red, del necesario carácter estructural que permite considerar
a la red conjunta resultante como infraestructura propia para cada una de las
partes firmantes de dicho acuerdo.
Por el contrario, los acuerdos comerciales basados en un acceso mayorista de
banda ancha prestado bajo unas determinadas condiciones económicas, que
generalmente prevén compromisos mínimos de compra y/o descuentos por
volumen, no otorgan a las partes firmantes la misma capacidad de explotación
de la red resultante durante un periodo de tiempo tan largo.
Por esta razón, el nivel de sostenibilidad de la competencia a largo plazo que
introduce un acuerdo de coinversión basado en IRUs es superior al asociado a
un acuerdo comercial de acceso mayorista de banda ancha. Este es un elemento
diferenciador importante ya que los niveles de competencia basada en
infraestructura que resultan en uno y otro caso no son equiparables y el
tratamiento regulatorio tampoco puede ser el mismo.
Sobre la base de estas consideraciones, la siguiente tabla muestra el número de
total de accesos NGA instalados por cada operador que se distribuyen a nivel de
(i) central local de la red tradicional de cobre de Telefónica y (ii) municipio para
el análisis de segmentación geográfica.
64
Telefónica, Orange, Vodafone, Euskaltel y Masmóvil comprenden el 96% del mercado de
banda ancha, en términos de líneas activas de banda ancha en diciembre de 2020 e ingresos
correspondientes a 2020, respectivamente.
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Tabla 3: Accesos NGA instalados por operador (en UU.II.)
Operador
Diciembre 2020
Telefónica
25.219.006
Orange
14.710.535
Vodafone
10.628.726
Masmóvil65
8.976.841
Euskaltel
2.589.036
Pentacom (Onivia)
977.509
Total
63.101.653
Fuente: CNMC. Requerimientos semestrales geográficos. Diciembre 2020
Por último, cabe añadir que, con la adquisición efectiva de Euskaltel por parte de
Masmóvil, se estima que la red NGA de este último constaría de 10.417.398
accesos NGA instalados a diciembre de 2020
66
.
II.3.2.2. Dinámica competitiva en las zonas geográficas actuales con
regulación diferenciada
A partir de la información geográfica de diciembre de 2020, se caracterizan las
tres zonas geográficas regulatorias en términos de población, UU.II., accesos
FTTH instalados (equivalentemente, UU.II. pasadas) por Telefónica y líneas
activas de los principales servicios mayoristas (NEBA local, NEBA fibra, LLU y
acceso indirecto sobre cobre –NEBA cobre y ADSL IP–). De esta forma, se
conoce su tamaño, la proporción de la red FTTH desplegada por Telefónica
65
En el marco del proyecto de medida se realizó una corrección sobre los datos comunicados
por Masmóvil en junio de 2020. Se constató que Masmóvil había considerado como accesos
instalados más de 5 millones de nuevas UU.II. que [CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL].
Por tanto, esos 5 millones no se consideran red propia; se utilizaron los datos de Masmóvil
correspondientes a diciembre de 2019, que incluían los accesos NGA instalados que este
operador vendió a Pentacom (Onivia) en noviembre de 2019.
Una vez que los datos de Masmóvil de diciembre de 2020 son correctos, en el marco de la
presente medida se utilizan también los accesos NGA instalados de Pentacom (Onivia) de
diciembre de 2020. Pentacom (Onivia) lleva aportando los datos geográficos desde junio de
2020.
66
Se calcula bajo el supuesto de máximo solapamiento entre las redes NGA de Masmóvil y
Euskaltel. La red NGA de Masmóvil se obtiene, por tanto, a partir de la suma de los accesos NGA
instalados correspondientes a la red de mayor de cobertura en cada municipio de las comunidaes
autónomas de Asturias, Galicia y País Vasco, en los que estos dos operadores están presentes.
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sujeta a regulación ex-ante y la distribución de los principales servicios
mayoristas de acceso.
En la zona BAU Telefónica había instalado 10 millones de accesos FTTH de un
total de 25,2 millones. Es decir, el 40% de los accesos FTTH de Telefónica están
en la zona BAU y, por tanto, no sujetos a regulación; o lo que es lo mismo, el
60% de los accesos FTTH de Telefónica están ubicados en la zona no BAU (en
las que Telefónica debe prestar los servicios mayoristas NEBA local y/o NEBA
fibra en condiciones reguladas).
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Gráfico 15: Caracterización de las tres zonas geográficas regulatorias
Fuente: CNMC. Requerimiento semestral de segmentación (diciembre 2020)
La consecución de acuerdos entre Telefónica y los demás operadores ha
propiciado la provisión de los servicios regulados (NEBA local y NEBA fibra) en
condiciones comerciales en todo el territorio nacional, esto es, incluyendo zonas
geográficas donde Telefónica no está obligada a prestar estos servicios
mayoristas. Así, el 56% de las líneas activas de NEBA fibra se localizan en la
zona BAU y la zona no BAU con NEBA local, que son zonas en la que Telefónica
no está obligada a prestar el NEBA fibra en condiciones reguladas. Este
porcentaje baja hasta el 18% para el NEBA local, que es el porcentaje de las
líneas de NEBA local ubicadas en la zona BAU.
La distribución geográfica de los servicios mayoristas sobre cobre y, más
concretamente, el acceso mayorista de banda ancha (acceso indirecto o
bitstream) sobre cobre
67
no sigue este patrón ya que sólo el 7,7% de líneas de
acceso indirecto sobre cobre (servicio NEBA cobre) se localizan en una zona en
la que Telefónica no está obligada a prestar dichos servicios en condiciones
reguladas
68
.
67
El LLU es un servicio regulado de ámbito nacional.
68
La gran mayoría de líneas de acceso indirecto sobre cobre (el 86,5%) se localizan en la zona
no BAU con NEBA local y NEBA fibra. Otro 5,8% se sitúa en los 66 municipios de la zona BAU
11.908
200.212
374.966
294.307
10.075.110
16.570.561
15.785
272.926
120.893
708.542
6.870.859
12.631.838
176.834
165.154
389.952
634.441
8.007.142
18.248.396
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Acceso indirecto cobre
LLU
NEBA fibra
NEBA local
Acceos FTTH instalados Telefónica
Población
Zona BAU (66 municipios) Zona no BAU con NEBA local Zona no BAU con NEBA local y NEBA fibra
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Un análisis comparativo de las cuotas en el mercado minorista de banda ancha,
que se muestra en la siguiente tabla, muestra similitudes entre la zona BAU y la
zona no BAU con NEBA local y, sobre todo, grandes diferencias entre estas dos
zonas con respecto a la zona no BAU con NEBA local y NEBA fibra.
• La cuota de Telefónica está claramente por debajo del umbral del 40% en
estas dos zonas. La mayor cuota de Telefónica en la zona BAU reflejaría la
mayor presencia de Euskaltel en la zona no BAU con NEBA local, con una
cuota próxima al 10%.
• En la zona no BAU con NEBA local y NEBA fibra la cuota de Telefónica
asciende al 51,2%, es decir, supera en un 71% su cuota de la zona no BAU
con NEBA local. En lo que respecta a los operadores alternativos, además
de la escasa presencia de Euskaltel, cabe destacar que la cuota de Vodafone
en la zona no BAU con NEBA local y NEBA fibra se reduce prácticamente a
la mitad con respecto a su cuota en la zona no BAU con NEBA local.
Masmóvil también sufre una pérdida de cuota importante, si bien menos
acusada (-23,3%, respectivamente, frente a -43,7%), no así Orange que
alcanza cuotas similares en la zona no BAU con NEBA local y la zona no
BAU con NEBA local y NEBA fibra.
Tabla 4: Cuotas de mercado por operador (en términos de líneas)
Telefónica
Orange
Vodafone
Masmóvil
Euskaltel
Resto
Zona BAU
33,5%
26,2%
24,6%
12,7%
1,8%
1,2%
Zona no BAU con NEBA local
29,9%
24,1%
22,2%
13,0%
9,5%
1,3%
Zona no BAU con NEBA local
y NEBA fibra
51,2%
22,7%
12,5%
10,0
2,5%
1,2%
Total
37,7%
24,5%
20,3%
12,0%
4,2%
1,2%
Fuente: CNMC. Requerimiento semestral de segmentación (diciembre 2020)
En conclusión, la zona no BAU con NEBA local (“zona de regulación intermedia”)
presenta un nivel competitivo más próximo a la zona BAU (“zona competitiva de
baja regulación”) que a la zona no BAU con NEBA local y NEBA fibra (“zona no
competitiva con alta regulación”).
II.3.2.3. Actualización de las zonas geográficas con un nivel de
competencia diferenciado
Se ha constatado que, en el periodo transcurrido desde la aprobación de la
Resolución de mercados de febrero de 2016, la competencia basada en
donde también hay centrales no competitivas y Telefónica está obligada a prestar el servicio
NEBA cobre. Por tanto, la discrepancia derivada de la comercialización de servicios mayo ristas
en condiciones comerciales afecta como máximo al 7,7% (por ejemplo, algunas de estas líneas
podrían ser NEBA empresarial de ámbito nacional).
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infraestructuras NGA (y, en particular, en redes FTTH) se ha intensificado y
ampliado su huella. En paralelo, los operadores han suscrito acuerdos
comerciales con un ámbito superior al establecido por la regulación.
En ese entorno de fuertes inversiones en fibra, la red tradicional de cobre está
pasando a ocupar un papel más secundario y la central local de cobre es cada
vez menos importante como unidad relevante para el análisis y definición de
posibles mercados geográficos. De hecho, Telefónica ha comunicado los planes
de cierre de un número importante de las mismas.
A julio de 2021, el número total de centrales cuyo cierre ha comunicado
Telefónica asciende a 3.045
69
. Esto supone el cierre de [CONFIDENCIAL
EXCEPTO PARA TELEFÓNICA] [FIN CONFIDENCIAL] de la planta de pares
de cobre
70
para 2025.
A tenor de estas consideraciones, el modelo de segmentación geográfica actual
debe adaptarse y actualizarse para capturar esta dinámica competitiva. En
concreto, resulta más apropiado que: (i) la unidad geográfica sea el municipio en
vez de la central local de cobre y (ii) se identifiquen dos áreas geográficas (o
equivalentemente dos mercados sub-nacionales) en lugar de la combinación
actual de mercados sub-nacionales y diferenciación de obligaciones en un
mercado nacional, que da lugar a la modulación actual de las obligaciones
regulatorias en tres niveles, como se ha descrito en la presente sección.
A este respecto, cabe recordar que la zona no BAU con NEBA local (con un nivel
intermedio de regulación) arroja unos resultados, en términos de desempeño y
estructura, más acordes a los de la zona BAU (con un nivel bajo de regulación)
que a los de la zona no BAU con NEBA local y NEBA fibra (con un nivel alto de
regulación).
Por ello, se propone identificar una zona (mayor que la actual zona BAU de 66
municipios), compuesta por municipios con un mayor nivel de competencia
basada en infraestructuras NGA (en adelante, zona 1) y una segunda zona, que
englobaría a los municipios donde el nivel de competencia basada en
infraestructuras NGA no es tan fuerte (en adelante, zona 2).
Teniendo presentes los criterios de segmentación geográfica de la Resolución
de mercados de febrero de 2016, los municipios de la zona 1 serían aquellos
municipios en los que (1) existan, al menos, 3 redes NGA con una cobertura
individual superior al 20% (en dichos municipios); y (2) la cuota de Telefónica en
el mercado minorista de banda ancha no exceda del umbral del 50%.
69
Total de centrales comunicadas, algunas ya están cerradas.
70
Entre las centrales notificadas, hay 835 centrales con coubicación, es decir, centrales con
tamaño suficiente para que la desagregación sea rentable para los operadores. Esta cifra ya
tiene en cuenta la suspensión del cierre de la central de San Marcial, en mayo de 2021 .
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Dado el gran peso que los servicios de banda sobre redes NGA han adquirido y
la previsión de que el mercado mantenga esta tendencia, no se considera que
sea necesario el criterio que exigía que hubiera como mínimo dos operadores
alternativos con una cuota individual en la zona de influencia de la central de, al
menos, el 10%. En el contexto actual y previsto el criterio (1) evitaría, en medida
suficiente, el riesgo de que los municipios de la zona 1 presenten una estructura
duopolística.
Con el objetivo de mantener el carácter prospectivo del modelo de segmentación
geográfica se considera que Euskaltel ya está integrado en Masmóvil. Por tanto,
de cara a la actualización de las zonas geográficas (i) no hay dos redes NGA
independientes sino una red de Masmóvil cuya cobertura se calcula como se ha
indicado en la sección II.3.2.1 y (ii) las líneas activas de banda ancha de
Masmóvil se calculan como la suma de las líneas activas de cada uno de estos
dos operadores en diciembre de 2020.
El siguiente gráfico caracteriza la zona 1 y zona 2, que resultan de la aplicación
de estos criterios.
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Gráfico 16: Caracterización de la zona 1 y zona 2 en términos de tamaño y uso de los
servicios mayoristas
Fuente: CNMC. Requerimiento semestral de segmentación (diciembre 2020)
Conforme a estos criterios, la zona 1 y la zona 2 estarían formadas por 696 y
7.435 municipios, respectivamente; la zona 1 incluiría la práctica totalidad de los
municipios de la zona BAU
71
. A partir de los mismos indicadores utilizados para
la caracterización de las tres zonas regulatorias geográficas, se constata que la
zona 1 supera ampliamente en tamaño a la zona 2: comprende el 70% de la
población española y el 76% del total de accesos FTTH instalados por
Telefónica.
El 98,9% de los municipios de la zona 1 (688) presentan dos operadores
alternativos con una cuota individual de, al menos, el 10% a nivel minorista. Los
8 municipios restantes suman conjuntamente menos del 0,11% de la población
de la zona 1. Además, la cuota del primer operador alternativo en estos 8
municipios es siempre superior al 10% y la cuota del segundo operador
alternativo se sitúa, en promedio, en el 6,3%. Estos resultados muestran que
este criterio es, en gran medida, redundante y, en definitiva, que los dos criterios
propuestos son suficientes, máxime cuando la unidad de referencia ya no es la
central sino el municipio y el análisis es prospectivo.
Se observa asimismo que en la zona 1 los servicios mayoristas de acceso de
banda ancha (servicios de acceso indirecto) sobre fibra tienen una mayor
participación relativa que estos mismos servicios mayoristas prestados sobre
cobre. De hecho, en lo que respecta a la red de cobre, el acceso mayorista de
71
El municipio de Las Rozas es el único que no sería competitivo bajo los criterios propuestos
ya que la cuota de Telefónica supera el umbral del 50% y, por tanto, no formaría parte de la zona
1.
42.920
460.695
617.443
1.175.975
19.200.450
33.026.467
162.736
178.830
288.417
518.451
6.018.556
14.424.328
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Acceso indirecto cobre
LLU
NEBA fibra
NEBA local
Accesos FTTH instalados Telefónica
Población
Zona 1 (696 municipios) Zona 2 (7.435 municipios)
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banda ancha se concentra en cerca del 80% en la zona 2. Este porcentaje con
respecto a la red de fibra no alcanza el 32%. Estos resultados son consecuencia
de los acuerdos comerciales alcanzados por Telefónica con los operadores
alternativos para la provisión de acceso en condiciones comerciales en la zona
BAU actual. Por otra parte, la distribución geográfica de las líneas de acceso
desagregado entre la zona 1 y la zona 2 no presenta esas diferencias entre las
redes de cobre y FTTH de Telefónica. Así, el porcentaje de líneas NEBA local y
LLU en la zona 2 se sitúa en los dos casos en torno al 30%.
II.3.2.4. Caracterización de las nuevas zonas geográficas
A continuación, se profundiza en el análisis de las características demográficas
y la estructura, la dinámica competitiva y los resultados de mercado de la zona
1 y zona 2. También se incluye la zona BAU como marco de referencia en el
análisis comparativo. Se trata de mostrar, en qué medida, (i) las áreas
geográficas, que resultan de la aplicación de los criterios de segmentación
geográfica considerados, son suficientemente diferenciadas y los factores
estructurales que subyacen y (ii) la zona 1, que comprende los municipios con
un mayor nivel de competencia basada en infraestructuras NGA, se asemeja a
la zona BAU, que incluye los municipios, que según la Resolución de los
mercados de banda ancha de 2016 presentaban un nivel de competencia basado
en infraestructuras NGA superior.
Con este objetivo, se utilizan los siguientes indicadores: (i) a nivel demográfico,
el número de municipios con una población superior a unos determinados
umbrales, la población mediana
72
y la densidad de población mediana
73
y (ii) a
nivel competitivo, el grado de competencia en infraestructuras basado en redes
NGA, la cuota de Telefónica en el mercado de banda ancha y el nivel de
penetración (de las conexiones de banda ancha y las conexiones NGA).
Los resultados se muestran en la siguiente tabla. Cabe destacar lo siguiente:
• La zona 1 incluye todos los municipios de más de 100.000 habitantes y una
mayoría muy importante de los municipios de más de 50.000 habitantes (133
de 149)
74
.
72
La mediana resulta de ordenar todos los valores y seleccionar el valor que queda en la mitad.
En este caso se ordenan las poblaciones de los municipios y se calcula la población mediana
como la población que se sitúa en la mitad. Dada la heterogeneidad en el tamaño de los
municipios se considera que la mediana es un indicador más apropiado que la media ya que
resume y refleja mejor el tamaño de los municipios de cada zona.
73
La densidad de población mediana se calcula como la mediana de las densidades de
población. la densidad de población mediana no tiene por qué coincidir con la densidad de
población de los municipios asociados a la población mediana y no tienen que coincidir
necesariamente. De hecho, en este caso no son los mismos.
74
Los 500 municipios restantes tienen una población de menos de 50.000 habitantes.
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• La población mediana de la zona 1 (superior a los 17 mil habitantes) supera
ampliamente a la población mediana la zona 2 (inferior a los 420
habitantes)
75
. Las diferencias en términos de densidad poblacional están a
su vez en consonancia con este resultado, ya que la población y densidad
medianas de la zona 1 (414 hab./km2) son en torno a 38 veces más grandes
que la población y densidad medianas de la zona 2 (11 hab./km2).
• La zona 1 tiene un marcado carácter urbano, pero no tan acusado como la
zona BAU, donde la mayoría de los municipios superan los 100.000
habitantes y la densidad mediana está cercana a los 2.000 habitantes por
km2.
• La competencia basada en infraestructuras NGA en la zona 1 es
significativamente superior a la competencia en la zona 2 y similar a la
observada en la zona BAU.
• Tomando en consideración el criterio de segmentación geográfica
propuesto, se constata que la cobertura de la tercera red NGA en la zona 1
se sitúa, en promedio, en el 63% del número total de accesos FTTH
instalados por Telefónica, esto es, de la red FTTH desplegada por Telefónica
en el total de municipios de la zona 1. En la zona 2, la tercera red NGA está
muy poco extendida como muestra que esta ratio de cobertura relativa es
igual a 6,9%.
• El menor desarrollo de la competencia en infraestructuras de la zona 2 queda
aún más patente al observar que, incluso si atendemos sólo a la segunda
red NGA más grande, la ratio de cobertura relativa considerada supera
ligeramente el 40%.
• El grado de implantación de un escenario con cuatro redes NGA alternativas
es bajo en la zona 1 (y también en la zona BAU) con una ratio de cobertura
relativa de la cuarta red NGA entre el 30% y el 36%.
• Las cuotas de Telefónica de la zona 1 y zona 2 muestran también diferencias
notables, con una diferencia de más de 19 p.p. a favor de la segunda. En la
zona 1 Telefónica alcanza prácticamente la misma cuota que en la zona BAU
(en ambas es igual a 33%). En la zona 2, por el contrario, la cuota de
Telefónica es muy significativa (superior al 52%).
• Por último, la penetración de la banda ancha en la zona 1 supera en 10 p.p.
a la penetración en la zona 2. Esta diferencia es mayor (más de 15 p.p.) si
únicamente se consideran las conexiones de banda ancha NGA, esto es, las
que se prestan sobre FTTH y cable. La penetración de la banda ancha en la
75
Estos resultados reflejan tanto la heterogeneidad como el elevado número de municipios
existentes en España.
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zona BAU es ligeramente superior a la registrada en la zona 1 (2 p.p.
superior).
Tabla 5: Análisis comparativo de la zona 1, zona 2 y zona BAU
Indicador
Zona 1
(696 municipios)
Zona 2
(7.435)
Zona BAU
(66)
Total
(Zonas 1 y 2)
Municipios con más de
100.000 hab.76
63 (100%)
0 (0%)
43 (79%)
63 (100%)
Municipios con más de
50.000 hab.
133 (95%)
16 (4%)
60 (64%)
149 (100%)
Población mediana
(en hab.)
17.189
419
142.120
518
Densidad de
población mediana (en
hab./km2)
414
11
1.964
13
Cobertura de la red
FTTH de Telefónica77
100 %
59,3 %
100 %
89 %
Cobertura relativa de
la segunda red NGA78
72,3 %
40,3 %
73,7 %
64,7 %
Cobertura relativa de
la tercera red NGA79
63,4 %
6,9 %
67,2 %
49,9 %
76
Los porcentajes representan la suma de las poblaciones de los municipios con más de 100.000
habitantes, que se incluyen en la zona 1 (zona 2 o zona BAU) con respecto a la población total
de los municipios con más de 100.000 habitantes. Por ejemplo, los 43 municipios de más de
100.000 habitantes de la zona BAU actual comprenden el 79% de la población que vive en
municipios de más de 100.000 habitantes. Los datos muestran que con la nueva zona 1 cubre la
totalidad de los habitantes que viven en municipios de más de 100.000 habitantes y el 95% de
los habitantes que viven en municipios de 50.000 habitantes.
77
Se calcula como la ratio entre (i) los accesos FTTH instalados por Telefónica en la zona 1
(zona 2 o zona BAU) y (ii) las UU.II. en la zona 1 (zona 2 o zona BAU).
78
Se calcula como la ratio entre (i) la suma de los accesos instalados asociados a la segunda
red NGA más grande de cada municipio, que forma parte de la zona 1 (zona 2 o zona BAU), y
(ii) la suma de los accesos FTTH instalados de Telefónica en la zona 1 (zona 2 o zona BAU).
79
Misma ratio, pero con respecto a la tercera y cuarta red.
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Indicador
Zona 1
(696 municipios)
Zona 2
(7.435)
Zona BAU
(66)
Total
(Zonas 1 y 2)
Cobertura relativa de
la cuarta red NGA
29,9 %
1,0 %
36,2 %
23 %
Cuota de Telefónica
en el mercado
minorista de banda
ancha (líneas activas)
33,1 %
52,2 %
33,4 %
37,6 %
Penetración banda
ancha (% población)80
36,0 %
25,7 %
38,1 %
32,9 %
Penetración NGA (%
población)
32,9 %
17,2 %
35,6 %
28,1 %
Fuente: CNMC. Requerimiento semestral de segmentación (diciembre 2020)
Las principales conclusiones que se derivan de este análisis comparativo son:
• A pesar de las diferencias demográficas, la dinámica competitiva en la zona
1 y zona BAU es similar a tenor de la cuota de mercado de Telefónica y sobre
todo el grado de desarrollo de la competencia en infraestructuras basado en
redes NGA. Las coberturas de las redes NGA en la zona 1 y zona BAU están
muy próximas.
• Relacionado con lo anterior, el criterio de segmentación propuesto arroja
unos resultados que son consistentes con el modelo actualmente en vigor.
De lo contrario, el nivel competitivo de la zona 1 no sería tan parecido al
observado en la zona BAU y ello, a pesar de la importante expansión que la
zona 1 supone con respecto a la zona BAU.
• Las diferencias en la dinámica competitiva y el desempeño del mercado
entre la zona 1 y la zona 2 son de entidad suficiente para identificar dos áreas
geográficas diferenciadas y una definición de mercados geográficos
separados en los ámbitos mayoristas, que serán objeto de revisión en el
presente análisis.
• Tras siete años desde el inicio del intenso despliegue de redes NGA en
España, los datos muestran la importante interrelación entre las
características demográficas, la estructura de mercado y el desempeño del
80
Se infraestima el nivel de penetración con respecto a los datos a nivel nacional ya que los
requerimientos de segmentación geográfica no incluyen todos los operadores del mercado.
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mercado. Se pone no obstante de manifiesto que un criterio de segmentación
basado en las características demográficas es insuficiente y, por ello, sigue
resultando más apropiado basar la definición de mercados geográficos en
criterios de mercado, como en la propuesta actual.
II.3.2.5. Conclusión
El modelo de segmentación basado en los dos criterios relativos a la
competencia en infraestructuras basada en redes NGA y la cuota de Telefónica,
que se han expuesto en la sección anterior, permite identificar dos áreas
geográficas con niveles de competencia claramente diferenciados: la zona 1, que
aglutina a 696 municipios, y la zona 2, con los restantes municipios.
Este modelo de segmentación garantiza la consistencia y continuidad con
respecto al modelo en vigor ya que la zona 1 y la zona BAU actual, formada por
66 municipios, presentan unos indicadores de competencia similares. A este
respecto, cabe destacar que el despliegue de redes NGA y el nivel de cobertura
asociado a la mismas en la zona 1 y zona BAU están muy próximos entre sí.
Este resultado tiene especial relevancia de cara al diseño regulatorio y
consiguiente retirada/imposición de obligaciones regulatorias de carácter ex-ante
en los mercados mayoristas objeto de análisis en la presente revisión.
III. MERCADO DE ACCESO LOCAL AL POR MAYOR FACILITADO EN UNA
UBICACIÓN FIJA
III.1. DEFINICION DE MERCADO RELEVANTE
III.1.1. Definición del mercado relevante de producto
De acuerdo con las Directrices, y según jurisprudencia consolidada “el mercado
de productos pertinente abarca todos los productos o servicios que son
suficientemente intercambiables o sustituibles, no solo por sus características
objetivas, sus precios o su uso previsto, sino también por las condiciones de
competencia o la estructura de la oferta y la demanda en el mercado de que se
trate”. Las ANR deben por consiguiente proceder a realizar el análisis de
sustituibilidad desde el lado de la demanda y de la oferta, evaluando asimismo
el grado de competencia potencial.
III.1.1.1. Consideraciones preliminares
En la Resolución de los mercados de banda ancha de febrero de 2016, se definió
el mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija como el
conjunto de infraestructuras que permiten al operador establecer un canal de
transmisión hasta el usuario final. El mercado relevante de producto incluía los
servicios mayoristas de desagregación del par de cobre y de desagregación de
la fibra óptica (física y virtual) hasta el hogar que los operadores prestan tanto a
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terceros como a sí mismos. Se excluyó, no obstante, la auto-prestación de esos
mismos servicios mayoristas sobre las redes de cable, dadas las limitaciones
para la prestación de un servicio de acceso desagregado sobre este tipo de
redes en el horizonte temporal que contemplaba dicha Resolución.
Se consideró asimismo que las infraestructuras de obra civil constituían recursos
asociados en el sentido de la normativa sectorial, lo que implica que el acceso a
las mismas, y concretamente a las cámaras, arquetas, canalizaciones, postes o
conductos del incumbente, puede ser impuesto en tanto se concluya que su
denegación podría suponer un obstáculo al desarrollo de un mercado
competitivo sostenible a escala minorista.
Las consideraciones relativas a la infraestructura de obra civil se realizaron, por
tanto, en el marco de las obligaciones a imponer y no en la definición del mercado
de referencia
81
.
Teniendo presente el análisis del mercado minorista llevado a cabo, es preciso
analizar si, desde un punto de vista prospectivo, se han producido cambios
significativos que hayan modificado en manera suficiente el patrón de consumo
de los usuarios finales, así como la demanda de los operadores y, con ello, las
conclusiones alcanzadas en la tercera revisión en lo que respecta a las
posibilidades de sustitución.
A este respecto, cabe señalar que las tendencias que se apuntaban en la
Resolución de los mercados de banda de febrero de 2016 no han hecho sino
intensificarse: (i) la red FTTH de Telefónica ha alcanzado los 26,3 millones de
unidades inmobiliarias pasadas en julio de 2021 y (ii) la migración por parte de
Telefónica de sus clientes conectados a la red de cobre a la nueva red FTTH es
muy alta y los planes de cierre de las centrales de cobre así lo demuestran.
A nivel minorista, si bien Telefónica ha dejado de comercializar sobre la red FTTH
servicios de banda ancha con velocidades y funcionalidades propias de la red de
cobre, todavía no es posible identificar un punto de corte (en función de la
velocidad de las conexiones de banda ancha comercializadas en el mercado
minorista) en la cadena de sustitución que permita separar los servicios de banda
ancha que se prestan sobre las redes de acceso tradicionales de aquéllos que
se prestan sobre las redes de acceso NGA (por ejemplo, FTTH).
81
Como se verá, en el marco de la presente revisión se propone mantener este planteamiento.
Procede recordar a este respecto que, en virtud de lo previsto en el artículo 72.2 del Código
Europeo de las Comunicaciones Electrónicas, las ANR podrán imponer obligaciones de acceso
a la infraestructura física “con independencia de si los bienes afectados por la obligación forman
parte del mercado pertinente de acuerdo con el análisis del mercado, a condición de que la
obligación sea necesaria y proporcionada para cumplir los objetivos del artículo 3”. Esta cuestión
es analizada en mayor detalle al valorarse las obligaciones regulatorias susceptibles de ser
impuestas en el seno del mercado 3a, y en particular las obligaciones relativas al acceso a la
infraestructura civil.
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Por ello, en consonancia con la anterior revisión, los servicios mayoristas de
acceso desagregado a la red tradicional de cobre y a la red FTTH de Telefónica
formarían parte del mismo mercado. El acceso desagregado a la red FTTH
seguiría asimismo configurándose mediante la modalidad de acceso
desagregado virtual, ya que otras alternativas no son actualmente viables.
En efecto, como se indica en el documento del BEREC sobre compartición de
redes ópticas pasivas
82
, se han posibilitado nuevas formas de compartición de
la red de fibra basadas en NG-PON2
83
, de modo que varios operadores pueden
operar una misma infraestructura PON, cada uno sobre una longitud de onda
propia. Ello podría usarse como base de acuerdos de co-inversión entre
operadores (cada operador podría hacer uso de una red virtual en una longitud
de onda asignada sobre la infraestructura PON común) o bien como soporte de
un servicio mayorista (en el que se ofrecen algunas de las longitudes de onda a
operadores alternativos).
Sin embargo, esta tecnología requiere la introducción de equipos que la soporten
en la red de Telefónica, y, en caso de utilizarse como base de un servicio
mayorista, también el operador alternativo debe disponer de equipos en la central
cabecera, de manera similar a un despliegue propio. Dado que el número de
longitudes de onda (y por ello redes virtuales) está limitado a 4 (8 en un futuro),
el número de operadores que podrían acceder al servicio estaría limitado por
diseño. Por tanto, esta tecnología, que potencialmente ofrece una independencia
entre operadores similar a la desagregación de bucle al tener a su disposición
una red virtual completa sobre la PON (al disponer de una longitud de onda
independiente de la de los demás operadores, pudiendo hacer uso de equipos
propios, velocidades propias y otras prestaciones sin necesidad de interacción
con otros operadores), podría estar disponible una vez este tipo de equipos esté
instalado en la red de Telefónica. Actualmente, Telefónica está llevando a cabo
pruebas sobre evoluciones
84
de GPON, pero no se observa un movimiento de
introducción de tecnología NGPON2 en el periodo de esta revisión del mercado.
En cualquier caso, no existe aún la posibilidad, de acuerdo con el documento
citado del BEREC, de disponer de una longitud de onda independiente para cada
cliente, lo que sí posibilitaría una topología punto a punto y por tanto una
desagregación totalmente equivalente a la desagregación del bucle de cobre.
82
BEREC Report on the New Forms of Sharing Passive Optical Networks Based on Wavelength
Division Multiplexing, BoR (17) 182, de 5 de octubre de 2017.
83
Next-Generation Passive Optical Network 2, nuevo estándar PON según ITU-T G.989. Se trata
de una tecnología, compatible con GPON y XGPON y que se proporciona sobre la misma red de
acceso, que permite hasta 4 (8 en un futuro) redes superpuestas de 10 Gb/s cada una en ambos
sentidos.
84
Como XGS-PON, que permite un aumento de la capacidad total a 10 Gb/s en cada sentido,
desde 2,5/1,25 del GPON actual. Ver por ejemplo
https://www.europapress.es/portaltic/sector/noticia-telefonica-prueba-exito-tecnologia-fibra-xgs-
pon-nueva-generacion-nokia-20161201133414.html.
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Por lo tanto, se considera que en este período de revisión del mercado el único
acceso desagregado viable a la red FTTH es la desagregación virtual basada en
un servicio activo, como NEBA local.
En el marco de la anterior revisión, también se concluyó que a la vista de los
despliegues de red FTTH acometidos por los operadores alternativos y sus
planes futuros, estos operadores también estaban capacitados, como
Telefónica, para ofrecer un hipotético servicio de acceso desagregado virtual
sobre sus redes FTTH como el señalado anteriormente. Como, al igual que
Telefónica, los operadores alternativos han ampliado notablemente su huella en
las redes FTTH (en especial, Orange y Masmóvil), este argumento sigue siendo
aplicable.
De hecho, hay operadores alternativos que han suscrito un acuerdo comercial
de acceso mayorista de banda ancha que incluye la prestación de un servicio
mayorista de acceso desagregado virtual sobre fibra (servicio tipo NEBA local)
85
.
A la vista de esta dinámica competitiva, por tanto, se concluye que los servicios
mayoristas de acceso desagregado a las redes FTTH de los operadores
alternativos forman parte del mercado de referencia.
Teniendo presentes las consideraciones anteriores se analiza, a continuación, si
(i) los servicios mayoristas de acceso desagregado (físico y virtual) precitados,
que conforman el mercado relevante de producto, y los servicios mayoristas de
acceso de banda ancha (acceso bitstream o indirecto) formarían parte del mismo
mercado o, por el contrario, seguirían sin ser sustitutivos en medida suficiente y
(ii) el mercado de producto relevante de producto continúa estando circunscrito
a la tecnología de cobre y fibra o, si por el contrario, la desagregación de la red
de cable podría ser también un (potencial) sustituto y, por tanto, debería ser
incluida.
III.1.1.2. Acceso directo (desagregación física y virtual) y Acceso indirecto
(acceso mayorista de banda ancha o bitstream)
En julio de 2021 la red FTTH de Telefónica cubre 26,3 millones de unidades
inmobiliarias, que se conectan a 2.039 centrales cabecera. El servicio mayorista
de acceso desagregado a la red FTTH de Telefónica, que es el servicio NEBA
local, ofrece puntos de acceso (908 PAI-L) en 684 centrales
86
. Por tanto, un
operador alternativo, que deseara alcanzar el mismo nivel de cobertura que
85
[CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL]
86
Cifras crecientes y sujetas a cambios en las conexiones de la red de acceso. Como no todas
las centrales cabecera cuentan con PAI-L, sino que el punto de acceso de algunas está en otra
central, hay menos centrales con puntos de acceso que centrales cabecera. Además, algunas
centrales cuentan con más de un PAI-L, por razones de reparto de los accesos.
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Telefónica a partir del servicio NEBA local, debería estar presente en todas esas
centrales.
En comparación con una red de cobre (y el servicio de acceso desagregado al
par de cobre) el acceso desagregado a la red FTTH conlleva una reducción
sustancial del número de centrales a las que un operador alternativo debería
conectarse para prestar un servicio de banda ancha al mismo número de clientes
potenciales que Telefónica (es decir, para acceder a toda la planta FTTH de
Telefónica). En efecto, para poder desagregar todos los pares de cobre
asociados a una central
87
, los operadores deberían coubicarse en unas 6.400
centrales. En cambio, como se ha indicado, los operadores alternativos obtienen
cobertura total de la planta FTTH de Telefónica mediante el acceso a un número
de centrales en NEBA local que es un orden de magnitud inferior (las 684
centrales).
Esta reducción en el coste de despliegue
88
no justifica por sí misma que el
servicio mayorista de acceso desagregado al par de fibra y el servicio mayorista
de acceso de banda ancha sean sustituibles desde el punto de vista de la
demanda.
En efecto, el número de puntos de acceso de los servicios mayoristas de acceso
de banda ancha a nivel central es significativamente inferior en el caso del
mercado español. Así, los servicios de acceso indirecto como NEBA y ADSL-IP
regional tienen 50 puntos de acceso
89
, lo que supone una reducción de otro
orden de magnitud. En cuanto a las cifras absolutas, el número de puntos de
acceso en NEBA local es cercano al número de puntos de acceso que llegaron
a alcanzar los operadores alternativos en la desagregación de bucle de cobre
(unos 1.400, que se corresponden con el número de centrales desagregadas).
Por tanto, la inversión para alcanzar los puntos de acceso de un servicio de
acceso desagregado como el NEBA local se asemeja
90
a la inversión exigida
para las centrales que se desagregaron para el cobre, en términos de capilaridad
de la red necesaria.
En contraste, la cobertura de todos los accesos de fibra (o de cobre) de
Telefónica mediante acceso indirecto, posible mediante acceso a 50 puntos,
requiere de inversiones mucho menores, pues además de menos puntos (y por
ello menos equipos), hay menos entregas de señal, y la red, que da soporte a la
interconexión de esos puntos de acceso, puede ser notablemente menor. La
consecuencia es que el acceso indirecto es un peldaño situado en la parte
87
Una parte de los pares de cobre se conecta a nodos remotos y no a centrales.
88
Esta reducción debe entenderse, en términos de comparación, entres los costes asociados al
despliegue de un alternativo sobre la red de cobre y sobre la red de fibra de Telefónica.
89
Incluso se reduce a un solo punto en ADSL-IP nacional. El servicio ADSL-IP es la referencia
en los pares de cobre que no tienen cobertura NEBA.
90
Salvando diferencias importantes como que en NEBA local no es necesario invertir en equipos
propios en la central, al ser un servicio activo.
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inferior de la escalera de inversión, que requiere de menos clientes para obtener
rentabilidad y por tanto es más adecuado para operadores con menor escala o
bien en zonas donde el número de clientes potenciales no es suficiente
91
.
En cualquier caso, las diferencias desde el punto de vista de la demanda no se
agotan en el diferente volumen inversor, sino que resulta también decisiva la
característica de NEBA local de asemejarse más a una desagregación física,
como en el caso de la desagregación del cobre. Mediante características como
el acceso local (y otras que se derivan de éste, como la práctica ausencia de
contención) un servicio de acceso desagregado virtual como el servicio NEBA
local ofrece a los operadores un servicio que va notablemente más allá de lo que
un acceso indirecto puede ofrecer.
En línea con las revisiones anteriores, se propone por consiguiente mantener la
separación entre el mercado de referencia y el mercado de acceso mayorista de
banda ancha. Bien es cierto que la delimitación de ámbitos geográficos inferiores
al nacional tiende a cuestionar cada vez más esta separación ya que,
dependiendo de la unidad geográfica considerada, pueden surgir ámbitos
geográficos en los que sea viable para un operador alternativo subir en la
escalera de la inversión y sustituir el acceso indirecto por el acceso directo o
simplemente optar por el segundo en detrimento del primero. En todo caso, se
considera más apropiado delimitar el ámbito del mercado de producto en los
términos actuales.
III.1.1.3. Inclusión de la auto-prestación (servicio de acceso desagregado
(físico y/o virtual) sobre la red de cable)
El hecho de que los operadores alternativos desplieguen sus redes de cable
(tecnología HFC, mixta fibra/coaxial) con el objetivo principal de comercializar
servicios de banda ancha y que, en la actualidad, sigan sin comercializar un
servicio de acceso desagregado sobre cable no implica necesariamente que esta
tecnología de acceso no pueda formar parte del mercado de referencia. De
hecho, en las Directrices la Comisión Europea explica que en el caso de que no
existiera un servicio de acceso, las autoridades regulatorias pueden tener que
asumir la existencia de un servicio de acceso viable desde el punto de vista
técnico y económico que existiría en un mercado competitivo a la hora de aplicar
el test del monopolista hipotético
92
.
En el caso concreto de una red de cable, se constata que, de manera similar a
una red óptica PON, el acceso físico en la central no es posible, debido a la
91
Estos aspectos se aprecian con mayor claridad en el análisis de la dimensión geográfica.
92
EC Staff Working Document accompanying Guidelines on market analysis and the assessment
of significant market power under the EU regulatory framework for electronic communications
networks and services, C(2018) 2374 final: “if no access product exists, NRAs may have to
assume the existence of a technically feasible and economically viable access product that would
exist in a competitive market in order to be able to apply the SSNIP test”. (Página 10).
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naturaleza compartida del medio. Cabría por otra parte la posibilidad de
desagregar de forma virtual, esto es, mediante un acceso activo, similar a NEBA
local. Sin embargo, un servicio mayorista de estas características parece no ser
posible a tenor de la falta de ofertas comerciales en este sentido no sólo en el
mercado español sino en el entorno europeo y, más concretamente, en países
con redes de cable de cobertura nacional (caso de Holanda y Bélgica).
En su Nota Explicativa a la Recomendación de mercados
93
, la Comisión Europea
se refiere a los criterios que en principio debe satisfacer una oferta de acceso
activo con entrega local para ser considerada como un servicio de desagregación
virtual a los efectos del mercado 3a. Analizados estos criterios, cabe concluir que
una hipotética oferta de acceso activo a nivel local sobre una red de cable no
cumpliría con los citados criterios. Ello es debido a la falta de capacidad de
transmisión de datos dedicada, así como a la falta de control suficiente de la
transmisión de la señal y en concreto de la señal de televisión.
Más allá de estas restricciones, debe también tenerse en cuenta que este
hipotético servicio mayorista debería aún ser desarrollado, y los operadores
contratantes harían uso de una red que en su parte final es coaxial, necesitando
de unos equipos de cliente diferentes a los usados en la red GPON. Es por tanto
poco factible construir este servicio y considerarlo equivalente por el lado de la
oferta en el horizonte temporal considerado en la presente revisión.
En definitiva, un hipotético servicio mayorista de desagregación sobre la red de
cable no es una opción realista y factible en el horizonte temporal contemplado.
A diferencia de las redes de fibra, las restricciones directas en el caso de las
redes de cable no serían suficientemente fuertes
94
.
Ahora bien, dado que (i) los operadores de cable son operadores verticalmente
integrados, que se auto-prestan los servicios mayoristas anteriormente citados,
y (ii) el alcance geográfico de las redes de cable, consideradas de manera
conjunta, es de suficiente entidad, es preciso analizar hasta qué punto pueden
ejercer en el nivel minorista una presión competitiva suficiente en el
comportamiento de los operadores que sí comercializan sus servicios en el nivel
mayorista (como es el caso de Telefónica).
93
Apartado 4.1.3. (Wholesale Local Access at a fixed location). Se enumeran los mismos criterios
que en la Recomendación de mercados de 2014 (apartado 4.2.2.1): (i) debe proporcionar el
acceso, en principio, a nivel local, (ii) debe proporcionar a los demandantes de acceso un servicio
mayorista de acceso genérico, independiente del servicio que se preste sobre dicho acceso, y
sin contención en la práctica y (iii) debe proporcionar a los demandantes de acceso suficiente
control y así permitirles un nivel de diferenciación e innovación similar al que ofrece el servicio
desagregado al bucle de cobre.
94
Ver, en el mismo sentido, las conclusiones alcanzadas por Arcep en su documento de consulta
pública de febrero de 2020 sobre la regulación del mercado 3a, disponible en
https://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/adm-fixe-3a-20200206.pdf
Arcep se refiere asimismo a la ausencia de disponibilidad de este tipo de ofertas en el mercado,
puesto que las pocas ofertas de acceso sobre redes de cable existentes no tienen las
características de un acceso local.
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Esto sucedería si ante un IRSNT
95
en el nivel de precios de los servicios
mayoristas de referencia (esto es, los servicios de acceso desagregado al par de
cobre y acceso desagregado a la red FTTH), los operadores que hacen uso de
dichos servicios tuvieran la necesidad de traspasar dicha subida a los clientes
finales, lo que significaría una reducción de la demanda en beneficio de los
operadores integrados (en este caso los operadores de cable) y, por tanto, una
menor demanda de los servicios mayoristas de acceso desagregado señalados,
lo que repercutiría en los beneficios del operador prestador de los mismos,
haciendo el incremento de precios mayoristas no rentable.
A este respecto, la Comisión Europea ha reconocido que las restricciones
indirectas por parte de los operadores integrados verticalmente pueden ser de
tal intensidad que ejerzan la suficiente presión competitiva en el nivel mayorista
como para considerar los servicios relevantes en el mercado de referencia. Sin
embargo, también ha considerado que estas restricciones deben estar
correctamente estimadas dado que, de otra forma, interferirían de forma
injustificada en la designación de operadores con PSM. Efectivamente, en la
medida en que los incrementos en los precios mayoristas se vean absorbidos
por los proveedores de servicio que demandan dicho acceso mayorista, aunque
sea parcialmente, la sustitución minorista se produciría a una escala menor, no
restringiendo la conducta de los operadores mayoristas.
De acuerdo con la Comisión Europea, las ANR deben considerar los siguientes
criterios para incluir en el mercado de referencia la auto-prestación de los
operadores integrados verticalmente
96
:
• El proveedor de servicio se debe ver forzado a trasladar los incrementos de
los precios mayoristas a los usuarios finales;
• Debe haber una suficiente sustituibilidad en el nivel minorista de los servicios
de forma que los incrementos de precios no sean rentables para el operador
mayorista;
• Los usuarios de los proveedores del servicio no deben cambiar en una
proporción importante a la rama minorista del monopolista hipotético
integrado verticalmente.
Conforme a este marco es necesario analizar hasta qué punto, dadas las
condiciones competitivas prevalentes en el nivel minorista en España, las
restricciones indirectas serían suficientes para disciplinar el comportamiento del
operador que prestara el servicio de desagregación. Para ello debe evaluarse
hasta qué punto los precios minoristas podrían verse modificados ante
variaciones en los precios mayoristas, esto es, en qué medida se traspasarían al
mercado minorista cambios en los costes subyacentes de prestación, y en qué
95
Incremento Reducido pero Significativo y No Transitorio en el nivel de precios de un hipotético
monopolista (SSNIP test en su acepción inglesa).
96
Ver por ejemplo casos UK/2003/0032, NL/2005/0281, AT/2005/0312, UK/2007/0733,
UK/2010/1065 y UK/2010/1123.
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medida la pérdida de cuota mayorista, consecuencia de una pérdida de cuota
minorista por parte de los demandantes del servicio, llevaría al operador
prestador del servicio mayorista a reducir los precios.
A este respecto, tomando como referencia el servicio mayorista de acceso
desagregado a la red FTTH, se constata que el peso de este servicio mayorista
sobre el precio final del servicio de banda ancha no justifica el análisis de las
potenciales restricciones indirectas que podrían ejercer los operadores
verticalmente integrados.
En concreto, tomando en consideración la cuota mensual del servicio NEBA
local, que asciende a 17,55€ al mes, y el ingreso medio de las ofertas
empaquetadas 4P y 5P, que se estima en 41,1 y 65,9 euros mensuales para el
año 2020
97
, respectivamente, se constata que el coste mayorista representaría
entre el 43% y el 27% del precio minorista, respectivamente. Con estos
resultados, resultaría factible un traspaso de la totalidad del aumento del precio,
en especial en el caso de las ofertas empaquetadas 4P, que pudiera producirse
en el nivel mayorista al nivel minorista, al menos en lo que concierne al servicio
mayorista de acceso desagregado sobre la fibra.
Sin embargo, no sería esperable que este hipotético incremento del precio del
servicio NEBA local se tradujera en un trasvase suficiente de las conexiones
sobre fibra atendidas por Telefónica por medio del servicio NEBA local a los
operadores de cable. Como se ha mostrado en el análisis del mercado minorista,
las conexiones sobre cable se han mantenido estancadas, siendo las conexiones
sobre fibra las que están acaparado la mayor parte de la ganancia de
conexiones. Por tanto, no se aprecia una “capacidad de robo” de los operadores
de cable suficiente como para no hacer rentable esa subida del precio del NEBA
local. Del mismo modo, y en vista de la tendencia del mercado en favor de las
conexiones sobre fibra, el retroceso de las conexiones ADSL sobre cobre y el
estancamiento del cable, sería esperable que Telefónica fuera capaz de
aumentar su base de clientes minoristas sobre fibra y recuperar, en medida
suficiente, las pérdidas sufridas a nivel mayorista por medio de unos mayores
ingresos a nivel minorista.
En consecuencia, puede concluirse que la consideración de las restricciones
indirectas en el mercado mayorista de referencia no está justificada y, por tanto,
la auto-prestación sobre las redes de cable seguiría sin estar incluida en el
mercado de referencia.
III.1.1.4. Conclusión
Se propone definir el mercado relevante de producto como aquel que incluye los
servicios mayoristas de acceso desagregado (físico y virtual) que los operadores
97
Promedio de los gastos asociados únicamente a los paquetes 4P y 5P, respectivamente, en
que han incurrido los hogares en los cuatro trimestres de 2020. Se han detraído los impuestos
indirectos ya que el precio del NEBA local no lo incluye.
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prestan a terceros operadores y se auto-prestan, cuando ofrecen un servicio de
acceso de banda ancha fija a sus clientes finales en el mercado de banda ancha,
sobre la red (legada) de par de cobre y la red fibra. Este es el mercado de
referencia, con respecto al cual se analiza la dimensión geográfica.
III.1.2. Definición del mercado relevante geográfico
En la tercera revisión del mercado relevante se concluyó que el alcance del
mercado de acceso (físico) al por mayor a la infraestructura de red en una
ubicación fija era “nacional, no detectándose ámbitos inferiores al nacional en
que las condiciones de competencia aplicables al servicio descrito sean
suficientemente distintas respecto al resto del territorio nacional”.
Según el apdo. 48 de las Directrices, “el mercado geográfico pertinente
comprende un área en la cual las empresas afectadas participan en la oferta y la
demanda de los productos o servicios pertinentes, las condiciones de la
competencia son similares o suficientemente homogéneas y puede distinguirse
de las zonas vecinas por ser considerablemente distintas las condiciones de la
competencia prevalentes.” En el párrafo 51, la Comisión Europea precisa que
“en el sector de las comunicaciones electrónicas, el alcance geográfico del
mercado pertinente se ha delimitado tradicionalmente aplicando dos criterios
principales: a) la zona cubierta por una red, y b) la existencia de instrumentos
legales y otros instrumentos reglamentarios.”
Por otra parte, en el apartado 38, la Recomendación de mercados hace hincapié
en la importancia de utilizar indicadores estructurales y de comportamiento y, en
particular, de tener en cuenta la competencia basada en las infraestructuras. En
dicho apartado la Comisión Europea establece que: “Estos indicadores pueden
ser, entre otros, la huella de las redes, el número de redes competidoras, sus
respectivas cuotas de mercado, las tendencias de las cuotas de mercado, una
política de precios localizada o uniforme, las características de la demanda, el
cambio de proveedor y el desistimiento de los clientes”.
De acuerdo con la Posición Común del BEREC sobre aspectos geográficos en
el análisis del mercado
98
, a la hora de definir la dimensión geográfica del
mercado debe tenerse en cuenta el test del monopolista hipotético. Sin embargo,
este test podría conllevar una definición del mercado demasiado estrecha, por lo
que puede resultar pertinente agregar las áreas en función de la homogeneidad
en las condiciones de competencia.
98
BEREC Common Position on Geographical Aspects of Market Analysis (definition and
remedies), Junio 2014.
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III.1.2.1. Criterios que deben guiar a las ANR en relación con la definición
de mercados geográficos en el ámbito de la regulación ex ante
Existen factores, tanto estructurales como de comportamiento, que pueden
asistir a las ANR en la determinación del ámbito geográfico del mercado de
referencia. En particular, las ANR deberán tener en cuenta una serie de
elementos a la hora de determinar la existencia de diferencias competitivas
suficientes para la definición de mercados sub-nacionales:
• Evolución de las cuotas de mercado y su distribución;
• Diferenciación en las condiciones del producto de referencia (calidad);
• Existencia de precios diferenciados geográficamente;
• Condiciones de entrada;
• Estabilidad de las zonas geográficas definidas;
• Impacto de la modificación de la red de acceso sobre la situación
competitiva.
A continuación, se analiza el cumplimiento de estos factores con respecto al
mercado de referencia, tomando en consideración la situación de competencia
prevalente en el nivel minorista, y que ha sido descrita con anterioridad.
III.1.2.2. Evolución de las cuotas de mercado
La siguiente tabla muestra las cuotas de Telefónica en el mercado de referencia,
en lo que se refiere a la zona 1 y la zona 2.
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Tabla 6: Cuota de Telefónica por la prestación de servicios de acceso desagregado
a)
Auto-
prestación
(Clientes
finales propios)
b)
Auto-prestación
(NEBA fibra,
NEBA cobre y
ADSL-IP)
c)
A terceros (LLU y
NEBA local)
Total
Cuota99,100
Zona 1
3.932.570
660.363
1.636.670
9.900.958
62,9%
Zona 2
1.936.008
451.153
697.281
3.516.735
87,7%
Total
5.868.578
1.111.516
2.333.951
13.417.693
69,4%
Fuente: CNMC. Requerimiento semestral de segmentación (diciembre 2020)
Si bien se observan diferencias notables entre las cuotas de Telefónica en la
zona 1 y la zona 2 (63% y 88%, respectivamente), cabe destacar que en las dos
zonas Telefónica alcanza cuotas elevadas, que se sitúan en niveles propios de
empresas con poder de mercado.
101
III.1.2.3. Existencia de diferencias en las funcionalidades
El mayor desarrollo de la competencia basado en infraestructuras NGA, sobre
todo en lo que respecta a las redes de fibra, en la zona 1 influye en la
configuración de ofertas de banda ancha en esta zona, en comparación con la
zona 2, ya que permite a un mayor número de usuarios de dicha zona recibir
ofertas empaquetadas con mayores prestaciones y variedad.
Como se ha indicado, la cobertura de la red FTTH de Telefónica, así como las
coberturas de las redes NGA de los operadores alternativos en la zona 1,
superan con creces sus respectivas coberturas en la zona 2. Esto significa que
los usuarios finales de la zona 1 tienen a su disposición una mayor gama de
99
La cuota de Telefónica se calcula como el cociente entre (i) la suma de a) sus líneas activas
en el mercado minorista de banda ancha fija (auto-prestación de los servicios LLU y NEBA local,
incluidos en el mercado de referencia, cuando Telefónica presta este servicio a su cliente final),
b) sus líneas activas de NEBA cobre, NEBA fibra y ADSL-IP (auto-prestación de los servicios
LLU y NEBA local, incluidos en el mercado de referencia, cuando Telefónica presta un servicio
mayorista de acceso de banda ancha a otros operadores) y c) sus líneas activas de los servicios
LLU y NEBA local, que Telefónica presta a terceros operadores y (ii) el total de líneas en el
mercado minorista de banda ancha fija (excepto las líneas activas sobre la red de cable).
100
En el caso de los operadores alternativos se han considerado las líneas activas en el mercado
minorista de banda ancha fija sobre su red propia o bien un servicio mayorista de acceso de
banda ancha fija prestado por otro operador alternativo. A este respecto cabe señalar que la
prestación entre operadores alternativos del servicio mayorista de acceso desagregado es
todavía muy baja.
101
Si se incluyeran las redes el cable, las cuotas se reducirían en las dos zonas (sobre todo en
la zona 1) pero se seguirían situando por encima de los umbrales que denotan a priori la
presencia de un operador con poder de mercado. Las cuotas de Telefónica en las zonas 1 y 2
serían de 53% y 83%, respectivamente.
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ofertas de banda ancha ultrarrápida (y de las mayores prestaciones asociadas a
las mismas) en comparación con los usuarios de la zona 2.
De hecho, la mayor disponibilidad de redes NGA en la zona 1, en comparación
con la zona 2, se traduce en un mayor peso relativo de las conexiones de banda
ancha sobre redes NGA en la zona 1 y, por el contrario, en una distribución más
equilibrada entre las tecnologías NGA y cobre en la zona 2. Este resultado se
muestra en la siguiente tabla, que incluye la distribución de las líneas activas de
banda ancha fija por tecnología de la red de acceso en las zonas 1 y 2.
Tabla 7: Distribución de las líneas activas de banda ancha fija por tecnología de acceso y
área geográfica
102
Tecnología de la
red acceso
Área geográfica
Zona 1
Zona 2
Total
NGA
10.864.170 (91,4%)
2.486.848 (67,1%)
13.351.019 (85,6%)
Cobre103
1.025.932 (8,6%)
1.221.632 (32,9%)
2.247.564 (14,4%)
Total
11.890.102
3.708.480
15.598.582
Fuente: CNMC. Requerimiento semestral de segmentación (diciembre 2020)
Se observa que el 91% de las líneas activas de banda ancha fija de la zona 1 se
prestan sobre redes NGA (que, en el caso de mercado español, son redes
VHCN). Desde un punto de vista prospectivo, es previsible que a lo largo del
próximo periodo regulatorio las necesidades de conectividad del mercado de
masas en la zona 1 sean atendidas prácticamente en su totalidad mediante
tecnología NGA. En la zona 2, el escenario es distinto ya que ese porcentaje
relativo a las líneas NGA desciende hasta el 67% de manera que más del 33%
de las líneas activas de banda ancha fija todavía se proveen sobre cobre. Por
ello, la red tradicional de cobre seguirá desempeñando un rol importante durante
el próximo periodo regulatorio, si bien es esperable un descenso en su uso a
medida que los operadores vayan expandiendo sus redes NGA y las centrales
locales de cobre se vayan cerrando progresivamente.
102
Cada porcentaje refleja la proporción de líneas activas de banda ancha fija sobre una
tecnología de red concreta (NGA o cobre) en una zona concreta (zona 1, zona 2 o el total,
entendido como la suma de ambas) con respecto al total de líneas activas de banda ancha fija
en dicha zona.
103
Incluye las líneas de banda ancha fija que Telefónica y Orange prestan sobre sus redes
móviles. Suman un total 403.975 (2,6% del total de líneas de banda ancha fija), de las cuales
151.884 y 252.091 se localizan en la zona 1 y zona 2, respectivamente. El peso relativo de estas
líneas es mayor en la zona 2, donde aglutinan el 6,8% de las líneas de banda ancha fija, frente
a la zona 1, donde sólo representan el 1,3%.
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El diferente desarrollo de la competencia en infraestructuras tiene también una
incidencia directa en el mercado de referencia, ya que los demandantes de
servicios de acceso mayorista tienen más alternativas de acceso a redes FTTH
diferentes de la de Telefónica, dada su mayor huella. A este respecto, se estima
en un 68,3% el porcentaje de UU.II. cubiertas por la red de Telefónica en la zona
1 en las que un operador alternativo sin red podría disponer de un servicio de
acceso desagregado sobre una red FTTH alternativa
104
. En la zona 1, ese mismo
operador alternativo tendría para prácticamente la mitad (44,1%)
105
de la red
FTTH de Telefónica otras dos alternativas de suministro para el mismo servicio
mayorista. Estos porcentajes se reducen hasta el 35,2% y 6,1%,
respectivamente, en la zona 2
106
.
En resumen, hay diferencias significativas en las funcionalidades de los servicios
minoristas de banda ancha y los servicios mayoristas del mercado de referencia
entre la zona 1 y zona 2, como consecuencia del distinto desarrollo de la
competencia en infraestructuras en ambas zonas.
III.1.2.4. Existencia de una política diferenciada de precios
Los precios fijados por los operadores y la existencia de una política de precios
uniforme a nivel nacional son elementos que pueden considerarse a la hora de
determinar la existencia de condiciones de competencia heterogéneas a nivel
geográfico.
En la actualidad, los precios de los servicios regulados de acceso desagregado
son uniformes en los ámbitos geográficos donde estos servicios deben ser
ofertados. A este respecto, cabe precisar que el precio del servicio mayorista
regulado de acceso desagregado virtual a la red FTTH de Telefónica (NEBA
local) es uniforme en el territorio en el que este operador está obligado a
prestarlo, esto es, el conjunto del territorio nacional excepto los 66 municipios de
la zona BAU.
Por tanto, la diferenciación geográfica actualmente imperante en virtud de la
regulación ex ante contribuye a que, al menos en lo que concierne al acceso a
la red FTTH de Telefónica, el precio del servicio mayorista de acceso
desagregado pueda presentar diferencias entre la zona BAU y la zona no BAU
(regulada).
104
Se ha considerado únicamente la red FTTH de un operador alternativo de acuerdo con la
definición del mercado relevante de producto que excluye las redes de cable. Si éstas se tomaran
en consideración este porcentaje aumentaría ligeramente y alcanzaría el 72,3% (conforme a la
ratio de cobertura relativa de la segunda red que se muestra en la tabla 5).
105
Teniendo en consideración las redes de cable este porcentaje alcanzaría el 63,4%.
106
Estos porcentajes serían iguales al 40,3% y 6,9%, respectivamente, si se consideraran las
redes de cable.
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Estas diferencias, que dependen del grado de desarrollo de los acuerdos
comerciales entre operadores, se dan en la práctica. A este respecto, como se
ha explicado en la sección II.3.1.3, Telefónica ha acordado con algunos
operadores la provisión del servicio mayorista de acceso desagregado virtual a
su red FTTH en condiciones comerciales, que prevén precios diferentes para la
zona BAU y zona no BAU. La suscripción de dichos acuerdos comerciales ha
propiciado –tal y como auspiciaba la regulación ex ante– que el servicio
mayorista de referencia en el mercado se provea en diferentes áreas geográficas
del territorio nacional bajo condiciones diferentes. Los acuerdos que Telefónica
ha suscrito con [CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA TELEFÓNICA] [FIN
CONFIDENCIAL] constituyen un claro ejemplo de esta dinámica de precios
geográficamente diferenciados.
En lo que respecta al nivel minorista, ni Telefónica ni los operadores alternativos
(que, en grado variable, despliegan su red propia, ofrecen acceso a dicha red y/o
demandan acceso a la red FTTH de Telefónica en ámbitos regulados y no
regulados) han fijado precios minoristas diferenciados de forma generalizada
107
.
Con independencia del input de red utilizado, la estrategia de precios a nivel
minorista es, en su gran mayoría, uniforme en todo el territorio nacional.
Ahora bien, como se ha explicado, el peso y la presencia de los operadores con
red propia es muy superior en la zona 1, lo cual hace que no sólo varíen las
funcionalidades de las conexiones de banda ancha comercializadas en una zona
u otra, sino que también lo hagan indirectamente las condiciones económicas en
que los usuarios finales en su conjunto reciben dichos servicios. Sirva como
muestra la mayor penetración de las conexiones de banda ancha ultrarrápida en
la zona 1 que en la zona 2, que se muestra en la tabla 5. Los usuarios finales
que contratan líneas NGA tienden a hacer un uso más intensivo de los servicios
de banda ancha y consumen un mayor volumen de datos de manera que es
previsible que el ingreso por Gigabyte, una de las posibles variables proxy para
estimar el nivel de precios, sea más bajo en la zona 1 que en la zona 2.
Dicho de otro modo, a pesar de la uniformidad tarifaria que, salvo las
excepciones mencionadas, se observa dentro de las zonas de cobertura de las
diferentes modalidades de acceso, el nivel de precios de los servicios de banda
ancha, que resulta en las zonas 1 y 2, reflejará la diferente configuración de la
oferta.
Además, hay que tener en cuenta que el hecho de que los precios nominales de
los productos de banda ancha sean, en general, uniformes en todo el territorio
107
El operador O2, filial del Grupo Telefónica, comercializaba productos de banda ancha
específicos para la zona BAU, que no están disponibles en el resto del territorio nacional. Sin
embargo, a finales de agosto de 2021 este operador decidió eliminar estas diferencias
geográficas en su catálogo de ofertas empaquetadas de banda ancha fija, telefonía fija y
comunicaciones móviles. (https://www.xatakamovil.com/o2/o2-hace-definitivas-sus-tarifas-fibra-
reduce-restricciones-zonas-geograficas y https://o2online.es/fibra-y-movil/).
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nacional, no significa que el precio final efectivo también lo sea. Los operadores
intensifican sus esfuerzos comerciales, por ejemplo, mediante promociones
diferenciadas, precisamente en las zonas donde la presencia de competidores
es mayor.
En resumen, el nivel de precios en el mercado de referencia presenta diferencias
entre la zona 1 y la zona 2, en el ámbito del acceso a servicios mayoristas
soportados sobre la red de fibra, que no se observaban en el marco de la tercera
revisión. Además, el nivel de precios efectivos del servicio de banda ancha varía
entre las zonas 1 y 2 como consecuencia de la diferente composición de la oferta
y, por tanto, de los diferentes productos, empaquetamientos y estructuras
tarifarias que se comercializan en una y otra zona.
III.1.2.5. Existencia de condiciones heterogéneas de entrada
La posible heterogeneidad en las condiciones de acceso al mercado es otro
criterio relevante a la hora de acometer un análisis geográfico.
En particular, las zonas con competencia diferenciada deberían contar con
barreras a la entrada distintas. Por ejemplo, el número de accesos potenciales
asociados a un municipio hace que los operadores puedan alcanzar la masa
crítica suficiente para hacer rentables sus inversiones de forma más rápida en
los municipios más grandes y/o con mayor densidad de población.
Como muestra la tabla 5, el tamaño de los municipios de la zona 1 supera de
manera significativa al correspondiente a la zona 2. Así, la población y la
densidad medianas de la zona 1 son del orden de 17.000 habitantes y 400
habitantes por km2, respectivamente, mientras que en la zona 2 estos
indicadores apenas superan los 400 habitantes y los 10 habitantes por km2,
respectivamente. Estas diferencias tan grandes muestran que las condiciones
de entrada en las zonas 1 y 2 varían significativamente, lo cual se traduce en un
desarrollo de la competencia en infraestructuras muy diferente, tal y como se ha
expuesto con anterioridad.
III.1.2.6. Estabilidad de las zonas geográficas
El tratamiento de las diferencias en las condiciones competitivas al nivel de
imposición de obligaciones y no de mercados puede resultar apropiado cuando
las fronteras entre las zonas geográficas no son estables.
Las diferencias identificadas entre la zona 1 y zona 2 tienen una naturaleza
estructural, y no tanto coyuntural. A este respecto, cabe destacar que ha
transcurrido un periodo largo (en torno a siete años) desde que los operadores
iniciaron el despliegue de redes NGA. De hecho, en la actualidad estas
diferencias son el reflejo de las diferencias en las características demográficas
de los municipios y el diferente desarrollo de la competencia en infraestructuras
basadas en redes NGA en ellos.
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La unidad geográfica considerada (el municipio) contribuye asimismo a
garantizar la estabilidad de las zonas geográficas resultantes. Unidades
geográficas de mayor granularidad serían más vulnerables a cambios en los
indicadores de competencia del mercado (por ejemplo, la cuota de mercado
108
)
ya que la pérdida o ganancia de un mismo número de conexiones de banda
ancha tendría un mayor impacto.
III.1.2.7. Análisis prospectivo de la situación competitiva en las diferentes
zonas geográficas
En un enfoque prospectivo, las ANR han de analizar los riesgos que el desarrollo
de las nuevas redes NGA puede tener sobre la caracterización de los mercados
mayoristas de banda ancha.
Dado el carácter prospectivo del análisis de segmentación geográfica, el hecho
de que un municipio de la zona 2 pudiera cumplir con los criterios de
segmentación durante el horizonte temporal previsto en el presente análisis no
significa que el nivel de competencia en dicho municipio sea equiparable al de
los municipios de la zona 1, que ya cumplen con esos criterios en el marco del
presente análisis.
A este respecto cabe recordar que, en consonancia con la anterior revisión, se
propone establecer un umbral de cobertura individual de las redes NGA
relativamente bajo (20%) y no actualizar la lista de municipios resultante de forma
periódica con un doble objetivo: (i) seleccionar todos municipios en los que al
menos tres operadores van a acometer un importante despliegue de red en los
próximos años
109
y (ii) garantizar la seguridad y predictibilidad regulatoria, así
como que los agentes conozcan el régimen que va a aplicar a cada municipio
durante un periodo de tiempo suficientemente largo. De esta forma se facilita la
toma de decisiones en una cuestión estratégica tan importante a medio y largo
plazo como es la inversión en red (y en su defecto, la solicitud de acceso a la red
de terceros).
En resumen, la zona 1 y la zona 2 tienen entidad y robustez suficientes para
garantizar la estabilidad de sus límites y asegurar la coherencia y homogeneidad
internas de cada zona, así como la suficiente heterogeneidad entre las dos zonas
durante el próximo periodo regulatorio.
108
La pérdida o ganancia de un mismo número de conexiones de banda ancha puede tener un
mayor impacto en la cuota de mercado de los operadores en unidades geográficas más
granulares y por tanto más pequeñas. Este sería por ejemplo el caso de las áreas con un mismo
código postal, barrios, entidades de población, etc. (unidades de naturaleza administrativa). Las
unidades basadas en la red también presentarían una mayor granularidad e inestabilidad, sobre
todo en lo que concierne a los municipios más grandes que están atendidos por varias centrales.
109
De acuerdo con la información más reciente disponible en el momento de la revisión del
mercado de referencia, evitando así realizar predicciones sobre el nivel de competencia futura,
que por su propia naturaleza están sujetas a un nivel de incertidumbre no despreciable.
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III.1.2.8. Conclusión
Se propone concluir que la dimensión geográfica del mercado de referencia,
conforme a la sección III.1.1.4, es sub-nacional y, en concreto, que la zona 1 y
la zona 2 identificadas, conforme a la sección II.3.2.3, constituyen dos mercados
geográficos diferentes.
III.1.3. Mercado susceptible de regulación ex ante
Se propone definir el mercado de acceso local al por mayor facilitado en una
ubicación fija como el conjunto de infraestructuras que permiten al operador
establecer un canal de transmisión hasta el usuario final. Se incluyen en el
mercado de referencia los servicios mayoristas de acceso desagregado (físico y
virtual), que se prestan a nivel de la central local de la red (legada) de cobre y la
red de fibra de cualquier operador, esto es, tanto Telefónica como los operadores
alternativos, que hayan desplegado una red de fibra.
Queda excluido, sin embargo, el servicio mayorista de acceso desagregado a las
redes de cable dadas las limitaciones actualmente existentes y previstas para su
prestación en el horizonte temporal contemplado en la presente Resolución. Se
propone, por tanto, definir el mismo mercado relevante de producto que la
Resolución de los mercados de banda ancha de 2016.
Atendiendo a su dimensión geográfica, se definen:
• El mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija en
la zona 1 (en adelante, mercado 1_1).
• El mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija en
la zona 2 (en adelante, mercado 1_2).
El mercado de producto así definido coincide con el listado como mercado 1 en
el Anexo de la Recomendación de mercados
110
. Se trata de un mercado que ya
ha sido identificado previamente por la Comisión Europea como un mercado que
cumple los tres criterios cumulativos que deben satisfacer los mercados
relevantes donde se pretendan imponer obligaciones específicas. En definitiva,
cabe concluir que el mercado así definido es un mercado que puede ser objeto
de regulación ex ante de conformidad con lo dispuesto en la normativa sectorial.
110
Se corresponde con el mercado 3a de la Recomendación de mercados de 2014: Wholesale
Local Access provided at a fixed location en su acepción inglesa.
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III.2. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DEL MERCADO, VALORACIÓN DE LA
EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN EL MISMO Y
DETERMINACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE
MERCADO
III.2.1. Descripción de la estructura del mercado de referencia
III.2.1.1. Evolución de la oferta. Cuotas de mercado
Telefónica es en la práctica, el principal prestador del servicio mayorista de
acceso desagregado al par de cobre y fibra a terceros. A pesar de que
[CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL] el nivel de implantación de una oferta
alternativa a terceros es reducido en comparación con la de Telefónica.
Hechas estas consideraciones, cabe señalar que la evolución de las cuotas debe
analizarse de conformidad con la definición del mercado de producto, que incluye
la prestación de los servicios de acceso desagregado no sólo a terceros sino
también en la modalidad de auto-prestación
111
.
De acuerdo con la definición del mercado relevante en términos de producto y
geográfico, el siguiente gráfico muestra la cuota de Telefónica en términos de
líneas, en los mercados 1_1 y 1_2 durante el periodo 2015-2019.
111
Como se ha explicado, los grandes despliegues de redes de fibra que los operadores han
seguido acometiendo y la fuerte migración desde la red legada de cobre a las nuevas redes de
fibra no han hecho sino reforzar los argumentos que ya justificaban, en el marco de la Resolución
de los mercados de banda ancha de 2016, la inclusión de la auto-prestación sobre las redes de
fibra desde un punto de vista prospectivo.
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Gráfico 17: Cuota de Telefónica en los mercados 1_1 y 1_2 entre 2015 y 2020
Fuente: CNMC. Requerimiento semestral de segmentación (diciembre 2020)
Además de las grandes diferencias en la cuota de Telefónica entre los mercados
1_1 y 1_2 que se observan en diciembre de 2020 (y que, junto con otros factores,
han justificado la definición de los mercados geográficos precitados), se constata
un dinamismo en la estructura del mercado 1_1 que no se aprecia en el mercado
1_2.
La situación en diciembre de 2020 es muy diferente a la que se observaba en
junio 2015, cuando Telefónica tenía una participación relativa superior al 90% en
los dos mercados (en el caso del mercado 1_2, detentaba de hecho una posición
prácticamente de monopolista). A pesar de que la cuota de Telefónica se ha
reducido en los dos mercados, es en el mercado 1_1 donde se produce una
pérdida importante, con cerca de 30 p.p. de bajada en cinco años. Telefónica
sigue ostentado, en todo caso, una clara posición de liderazgo en el mercado
1_1, pues su cuota prácticamente se sitúa en el 63%.
Por el contrario, en el mercado 1_2 Telefónica mantiene una cuota cercana al
90%. De hecho, en lo que concierne a la cuota de Telefónica, el mercado 1_2
está todavía en una situación más parecida a la que tenía el mercado 1_1 (esto
es, un mercado con unas condiciones de competencia mejores) en 2015.
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III.2.1.2. Barreras de entrada
La presencia de barreras a la entrada es un elemento trascendental a la hora de
determinar el impacto que un operador con una posición prevalente en el
mercado tiene sobre la competencia efectiva. Su existencia o no permitirá
concluir si una posición empresarial significativa adquiere un carácter duradero
y estructural o, por el contrario, es fácilmente contestable y, por lo tanto,
coyuntural.
En el caso del mercado de referencia, la única forma de prestar los servicios
incluidos en el mismo supone el despliegue de una red de acceso propia hasta
el usuario final. Como se explicaba en la tercera revisión, el acceso local hasta
el usuario final es la parte menos replicable de una red de comunicaciones
electrónicas, dados los altos costes del despliegue y las dificultades prácticas
asociadas a dicho despliegue
112
.
Los costes de despliegue se configuran como una barrera infranqueable para el
desarrollo de una red de acceso tradicional, en particular si se toma como
referencia la existencia de una red como la de Telefónica, con un alto grado de
capilaridad que le permite cubrir la práctica totalidad del territorio nacional. Esta
situación afecta a los dos mercados geográficos identificados por igual.
Las dificultades para desplegar una red NGA son en principio las mismas, al
resultar necesaria la construcción de una red de acceso hasta el usuario final,
mediante el acceso a la obra civil, así como el tendido de red en el interior de los
edificios (al menos, en el caso de una red de fibra óptica hasta el hogar). La
construcción de una red NGA sigue por tanto comportando unos costes fijos
hundidos muy altos.
Las mayores prestaciones asociadas a las redes NGA, que permiten la provisión
al usuario final de conexiones de banda ancha fija con velocidades superiores y
una mayor variedad de servicios vinculados (por ejemplo, la televisión de pago)
junto con el despliegue previo de las redes de cable y las posibilidades de acceso
a las infraestructuras de obra civil de Telefónica y de terceros agentes
113
han
facilitado e incentivado sin embargo que no sólo Telefónica, en calidad de
operador incumbente, sino también los operadores alternativos acometan las
importantes inversiones asociadas al despliegue de redes de acceso basadas
en la tecnología FTTH.
En todo caso, como muestra la tabla 5, las diferencias en los ritmos de
despliegue y las coberturas alcanzadas por cada operador son notables y
112
En concreto, los costes de las infraestructuras de obra civil necesarias para desplegar una
red de acceso pueden constituir entre el 50 y el 80% de los costes totales del despliegue de
una red de comunicaciones electrónicas.
Fuente: BEREC. http://berec.europa.eu/doc/berec/bor/bor11_65_costingmeth.pdf (pág. 4, pág
16).
113
En los términos contemplados no sólo en la oferta MARCo sino asimismo en el Real Decreto
330/2016, de 9 de septiembre, relativo a medidas para reducir el coste del despliegue de las
redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad.
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constituyen una evidencia de que las barreras de entrada no son despreciables,
sobre todo en el mercado 1_2.
Sirva de ejemplo que la cobertura de la segunda red NGA en la zona 2 no supera
la mitad de la cobertura de la red FTTH de Telefónica en dicha zona. El hecho
de que Telefónica tampoco haya alcanzado la cobertura de su red legada de
cobre pone de manifiesto las importantes barreras de entrada asociadas al
despliegue de una red de acceso alternativa, en particular en muchas áreas del
mercado 1_2.
En el mercado 1_1, las barreras de entrada no son tan acusadas, pero tampoco
se puede minimizar su magnitud; de hecho, las redes de los operadores
alternativos tampoco alcanzan en dicho ámbito geográfico el nivel de cobertura
de la red FTTH de Telefónica, que está muy próximo al nivel de la red legada de
cobre.
III.2.1.3. Competencia potencial en el mercado de referencia
Los operadores de cable, que han efectuado un despliegue de red propia en una
parte significativa del territorio nacional, siguen sin dar muestras de tener la
capacidad ni los incentivos para prestar servicios mayoristas en el mercado de
referencia (mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija).
En el mismo sentido, incluso en el supuesto de que fuera factible, los operadores
alternativos interesados en la contratación de este tipo de servicios deberían
afrontar importantes costes de cambio.
En cualquier caso, si se incluyera a los operadores de cable en el mercado de
referencia, la cuota de mercado de Telefónica en el mismo seguiría estando en
niveles muy elevados, en especial en el mercado 1_2.
Finalmente, otras tecnologías de acceso alternativas (LMDS, Wifi-Wimax, PLC)
no parecen una solución mayorista adecuada a las alternativas regulatorias
actualmente disponibles en el seno de este mercado, en tanto que no alcanzan
conjuntamente 400 mil accesos instalados a finales de 2019, de los cuales la
mitad pertenecen a Telefónica.
III.2.2. Análisis de la competencia efectiva en el mercado de referencia
Dadas las barreras a la entrada descritas es necesario considerar si existe un
operador con PSM en el mercado. De acuerdo con las Directrices, la designación
de PSM derivará de una combinación de los criterios incluidos en su apartado
58, resultando también relevante el análisis de las cuotas de mercado del
operador sometido a análisis.
Se analizan los criterios más relevantes para evaluar la situación de competencia
en el mercado de referencia.
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III.2.2.1. Análisis de las cuotas de mercado
En el mercado 1_2 Telefónica todavía detenta una cuota de mercado cercana al
90%, un nivel próximo a una posición de monopolio. Por el contrario, el desarrollo
más intenso de la competencia en infraestructuras basada en redes NGA en el
mercado 1_1 ha traído consigo una reducción notable de la cuota de este
operador. Esta cuota es, en todo caso, igual a 63%, que es un nivel muy alto.
Como recogen las Directrices, “si una empresa mantiene durante cierto tiempo
una cuota de mercado muy elevada –superior al 50 %– ello demuestra por sí
mismo, salvo en circunstancias excepcionales, la existencia de una posición
dominante” (apartado 55).
Desde un punto de vista prospectivo, habida cuenta de la evolución observada,
no es descartable que las cuotas de Telefónica disminuyan en los próximos años,
en especial en el mercado 1_2 dada su elevada cuota actual. Ahora bien, no
parece probable que vaya a situarse por debajo del 50%, incluso en el mercado
1_1.
Como Vodafone no tiene previsto ampliar su huella por medios propios en los
próximos años, la ganancia de cuota de los operadores alternativos quedaría a
expensas de los movimientos en el seno de las redes actuales y de la ampliación
de las redes de Orange y Masmóvil. El despliegue de red de este último está
muy ligado a la mutualización de red con Orange y al proceso de integración de
la red de Euskaltel en el seno de Masmóvil.
III.2.2.2. Control de una infraestructura no reproducible fácilmente
Tal y como se ha señalado anteriormente, la principal barrera a la entrada al
mercado de referencia estriba en la necesidad de contar con una red de acceso
propia hasta el usuario final. En el despliegue de una red de acceso, las
inversiones necesarias y los costes hundidos se incrementan, haciéndolas
económicamente inviables cuando la capilaridad de la red es nacional.
Telefónica, en tanto que operador histórico, es propietaria de la red de acceso
tradicional de cobre que reúne tales características, construida mayormente en
un periodo de monopolio y derechos exclusivos.
Teniendo en cuenta esta situación, en las revisiones anteriores se diseñó un
modelo regulatorio encaminado al fomento de la inversión y de la competencia
sostenible en infraestructuras, no solo por parte de Telefónica sino también del
resto de operadores alternativos que operan en el mercado.
Ello dio lugar a la aprobación (i) en 2009 de la Oferta MARCo de Telefónica,
servicio mayorista que los operadores alternativos utilizan para el despliegue de
sus redes de acceso de fibra óptica; (ii) en ese mismo año y con carácter
simétrico para todos los operadores, la Resolución de 12 de febrero de 2009 en
virtud de la cual los operadores tienen la obligación de dar acceso a las redes de
fibra que desplieguen en el interior de los edificios y (iii) en 2016 de la
introducción de un nuevo servicio mayorista de acceso virtual la red FTTH de
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Telefónica en determinadas áreas geográficas (todo el territorio nacional excepto
la zona BAU).
Este marco regulatorio, así como el entorno liberalizado en que se están
acometiendo los despliegues de red, ha permitido que se esté invirtiendo en
redes NGA en un contexto de mayor competencia que los observados en las
anteriores revisiones; en particular en el mercado 1_1. De hecho, es
precisamente esta dinámica competitiva la que ha propiciado que se definan dos
mercados geográficos separados, en los cuales se diseñarán e impondrán las
obligaciones más apropiadas para remediar los problemas de competencia
detectados en cada uno.
Los niveles de cobertura alcanzados por Telefónica y los operadores alternativos
muestran, en todo caso, que una red de acceso, incluso en el caso de una red
nueva con prestaciones superiores como una red FTTH, sigue constituyendo, en
medida apreciable, una facilidad difícilmente replicable. Este resultado es más
patente en el mercado 1_2 donde (i) Telefónica todavía está lejos de alcanzar
con su red FTTH la misma cobertura que le proporciona su red legada de cobre
(la primera no superaría el 60% de la cobertura de la segunda) y (ii) la presencia
de una red NGA alternativa a la red FTTH de Telefónica tiene un alcance muy
limitado. La cobertura de la segunda red NGA en el mercado 1_2 apenas supera
el 40% de la cobertura de la red FTTH de Telefónica. Pero incluso en el mercado
1_1, donde la cobertura de red FTTH prácticamente se sitúa al mismo nivel que
la cobertura de su red legada de cobre, los operadores alternativos no han
desplegado una red NGA alternativa con la misma cobertura; la cobertura de la
segunda red NGA en el mercado 1_1 se sitúa en el 72,3% de la cobertura de la
red FTTH de Telefónica.
III.2.2.3. Economías de escala y alcance e integración vertical
En el marco de la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, se
indicaba que Telefónica disfrutaba de unas economías de escala y alcance, muy
superiores a las de sus competidores, en los siguientes términos:
• Telefónica había desplegado su red de acceso tradicional de cobre cuando
los mercados de comunicaciones electrónicas no estaban liberalizados.
• Su entrada al mercado, con anterioridad a la de sus competidores, le había
permitido que su red de cobre estuviera en gran parte amortizada cuando se
produjo la apertura del mercado a la competencia.
• El hecho de disponer de la totalidad de los accesos minoristas a clientes
finales le había permitido gozar de economías de escala que sus
competidores no podían emular, que había sido capaz de conservar a través
del mantenimiento de una base de clientes que era significativamente
superior a la de sus principales competidores.
• Telefónica era el operador líder en otros mercados conexos que utilizan la
red de acceso como infraestructura que los soporta, lo que le confería
significativas economías de alcance.
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• Estas ventajas se extendían a los nuevos despliegues de red NGA, pues la
mayor base de clientes con que cuenta Telefónica le permitía liderar el
proceso de transición hacia las nuevas redes,
• El despliegue por Telefónica de una red FTTH que va en paralelo a su red
tradicional de pares de cobre conllevaba un cierre gradual de buena parte de
sus centrales de cobre, no necesarias en la nueva red. Por lo tanto,
prospectivamente, la competencia en este mercado vendría asociada a la
red de acceso FTTH y cada vez menos a la red de pares de cobre.
En lo que respecta a la integración vertical, se hacía referencia al hecho de
Telefónica estaba presente en todos los escalones de la cadena de valor de los
inputs mayoristas necesarios para la provisión del servicio de acceso de banda
ancha, siendo además este agente el operador líder a nivel minorista en la
prestación de servicios de acceso de banda ancha en España.
Este análisis sigue estando vigente en el contexto actual y esperado del mercado
1_2. En lo que respecta al mercado 1_1, habida cuenta del desarrollo de la
competencia en infraestructuras basadas en redes NGA, las ventajas derivadas
de las economías de escala y alcance se han ido reduciendo, dado el avance de
los operadores alternativos a lo largo de la escalera de la inversión y la migración
desde las modalidades de acceso desagregado al par de cobre y, en menor
medida, del acceso indirecto, al acceso basado en red propia sobre fibra. Existen
todavía diferencias entre los operadores alternativos y Telefónica, pero no son
tan pronunciadas como en el caso del mercado 1_2.
III.2.3. Conclusiones sobre la existencia de competencia efectiva en el
mercado de referencia
De acuerdo con las consideraciones anteriores cabe concluir que en los
mercados 1_1 y 1_2 Telefónica disfruta de una posición de fuerza económica
que permite que su comportamiento sea, en una medida apreciable,
independiente de los competidores, los clientes y, en última instancia, los
consumidores.
Por tanto, atendiendo al artículo 63 del Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas, este operador dispone de poder significativo de mercado, por lo
que los mercados en cuestión no se desarrollan en condiciones de competencia
efectiva.
Está conclusión alcanza a los dos mercados geográficos y, por tanto, a la
totalidad del territorio nacional. A la hora de establecer las obligaciones más
apropiadas para la resolución de los problemas detectados, resulta sin embargo
conveniente el establecimiento de obligaciones acordes a las diferentes
circunstancias en que se está desarrollando la competencia en los mercados 1_1
y 1_2, respectivamente.
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III.3. PROPUESTA DE IDENTIFICACIÓN DEL OPERADOR CON PODER
SIGNIFICATIVO DE MERCADO
De acuerdo con las conclusiones alcanzadas, se propone identificar como
operador con poder significativo en las zonas 1 y 2 del mercado de acceso local
al por mayor facilitado en una ubicación fija (mercado 1_1 y mercado 1_2,
respectivamente) a Telefónica de España, S.A.U., así como al grupo de
empresas a que pertenece Telefónica en su conjunto, entendiendo por tal a los
efectos de este análisis, tanto a la empresa concreta identificada como operador
con poder significativo de mercado a nivel individual, como a todas las empresas
de su grupo que provean los servicios incluidos en los respectivos mercados de
referencia. Esta designación se produce a los efectos del artículo 13.3 de la Ley
9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (LGTel) y el artículo 3.2
del Reglamento de Mercados.
Una vez que se produce la anterior identificación de PSM ha de procederse a
imponer las obligaciones adecuadas, debiendo recordarse que el objetivo
perseguido con la regulación ex ante y la imposición de obligaciones a las
empresas consiste en garantizar que la empresa no pueda utilizar su peso en el
mercado para restringir o falsear la competencia en el mercado pertinente, ni
apoyarse en dicho peso en los mercados adyacentes, con el fin último de
garantizar que el usuario disponga de una suficiente variedad de servicios de
calidad a precios asequibles.
III.4. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER
IMPUESTAS AL OPERADOR CON PODER SIGNIFICATIVO DE
MERCADO
III.4.1. Principios a aplicar por la Autoridad Nacional de Regulación en la
elección de las obligaciones más idóneas
A la hora de decidir qué obligaciones se han de imponer a los operadores con
PSM en un determinado mercado, la regulación sectorial establece una serie de
principios que deben guiar a las ANR. Las ANR deben en particular tomar
decisiones razonadas de una manera transparente, que respeten los principios
de proporcionalidad y que estén en línea con los objetivos fijados en la normativa
sectorial.
El artículo 13.4 de la LGTel establece que las obligaciones que puedan
imponerse han de basarse en la naturaleza del problema detectado, ser
proporcionadas y justificarse en el cumplimiento de los objetivos enumerados en
el artículo 3 de la LGTel. Estos objetivos son, entre otros:
• Fomentar la competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones
para potenciar al máximo los beneficios para las empresas y los
consumidores, principalmente en términos de bajada de los precios, calidad
de los servicios e innovación, teniendo en cuenta la variedad de condiciones
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en cuanto a la competencia y los consumidores que existen en las distintas
áreas geográficas, y velando por que no exista falseamiento ni restricción de
la competencia en la explotación de redes o en la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas, incluida la transmisión de contenidos
(apartado a) del artículo 3 de la LGTel).
• Promover el despliegue de redes y la prestación de servicios de
comunicaciones electrónicas, fomentando la conectividad y la
interoperabilidad extremo a extremo y su acceso, en condiciones de igualdad
y no discriminación (apartado c).
• Contribuir al desarrollo del mercado interior de servicios de comunicaciones
electrónicas en la Unión Europea (apartado e).
• Promover la inversión eficiente en materia de infraestructuras incluyendo,
cuando proceda, la competencia basada en infraestructuras, fomentando la
innovación y teniendo debidamente en cuenta los riesgos en que incurren
las empresas inversoras (apartado f).
• Hacer posible el uso eficaz de los recursos limitados de telecomunicaciones,
como la numeración y el espectro radioeléctrico, y la adecuada protección
de este último, y el acceso a los derechos de ocupación de la propiedad
pública y privada (apartado g).
• Fomentar, en la medida de lo posible, la neutralidad tecnológica en la
regulación (apartado h).
• Defender los intereses de los usuarios, asegurando su derecho al acceso a
los servicios de comunicaciones electrónicas en condiciones adecuadas de
elección, precio y buena calidad, promoviendo la capacidad de los usuarios
finales para acceder y distribuir la información o utilizar las aplicaciones y los
servicios de su elección, en particular a través de un acceso abierto a Internet
(apartado j).
Asimismo, las ANR deberán imponer preferentemente obligaciones con efecto
en los mercados mayoristas, y sólo cuando estas medidas no garanticen la
competencia efectiva en el mercado de referencia, podrán imponerse
obligaciones en los mercados minoristas (artículo 13.4 de la LGTel).
Por su parte, BEREC ha fijado los principios que, con carácter general, deben
guiar la actuación de las ANR al proceder a regular ex ante los mercados de
referencia.
En particular, según el documento Revised ERG Common position on the
approach to appropriate remedies in the new regulatory framework
114
, las ANR
114
ERG (06) 33, mayo de 2006.
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deberán tener en cuenta las siguientes premisas a la hora de elegir las
obligaciones a imponer a los operadores con PSM
115
:
• En primer lugar, las obligaciones han de basarse en la naturaleza del
problema identificado. En este sentido, las decisiones regulatorias de la ANR
deberían contener una discusión sobre la proporcionalidad de las
obligaciones a imponer, a fin de garantizar que las mismas resulten lo menos
onerosas posible (analizando entre otros aspectos la posibilidad de fijar
obligaciones alternativas que permitan alcanzar resultados equivalentes, o
los potenciales efectos de las obligaciones en mercados conexos).
• En segundo lugar, en los casos en que la competencia basada en
infraestructuras sea poco probable debido a la presencia persistente de
economías significativas de escala o alcance y otras restricciones a la
entrada, las ANR deberán asegurar un acceso suficiente a los inputs
mayoristas.
• En tercer lugar, en los casos en que la duplicación de la infraestructura del
incumbente parezca factible, las obligaciones deben generar incentivos que
asistan al proceso de transición a un mercado en competencia sostenible.
Por último, se han de elegir obligaciones de tal modo que, para la parte regulada,
el beneficio de su cumplimiento sea mayor que el beneficio de su infracción.
Como ya recogía la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, en el
caso español estos fundamentos no son puramente teóricos, sino que
encuentran su plasmación en la presencia de operadores terceros que han
venido desplegando red de acceso propia (en particular, los operadores que
están acometiendo inversiones para asegurar la transición al nuevo entorno de
redes de nueva generación). Este hecho deberá ser tomado en cuenta a la hora
de imponer las obligaciones más apropiadas para solucionar los problemas de
competencia detectados.
Por último, a la hora de decidir acerca de las obligaciones más apropiadas para
la regulación de las redes de acceso fijas, es necesario tomar en consideración
los documentos que sobre esta cuestión han elaborado la Comisión Europea y
el BEREC.
En particular, la Comisión Europea adoptó en 2010 la Recomendación relativa al
acceso regulado a las redes de acceso de nueva generación (NGA)
116
. La citada
Recomendación ha sido complementada con la Recomendación de 11 de
septiembre de 2013 relativa a la coherencia en las obligaciones de no
115
Ver capítulo 4 del documento.
116
DOUE L 251/35 de 25 de septiembre de 2010.
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discriminación y en las metodologías de costes para promover la competencia y
potenciar el entorno de la inversión en banda ancha
117
.
Por su parte, en diciembre de 2012 el BEREC aprobó la revisión de las
Posiciones Comunes vigentes en materia de banda ancha
118
.
De conformidad con el marco normativo vigente, estos documentos deberán ser
tenidos en cuenta en la mayor medida posible por la CNMC a la hora de adoptar
sus decisiones regulatorias en relación con los mercados de banda ancha
119
.
III.4.2. Identificación de problemas de competencia en los mercados de
referencia y relacionados
En las anteriores rondas de análisis del mercado de referencia se identificaron
una serie de problemas de competencia que podrían surgir en ausencia de
regulación, dada la privilegiada posición que ocupa Telefónica en el mismo.
Se considera que las condiciones en el mercado mayorista de acceso local
facilitado en una ubicación fija dan aún lugar a la posibilidad de comportamientos
estratégicos por parte de Telefónica. En concreto, los problemas de competencia
potenciales que podrían surgir se dan en tres niveles: (i) en el propio mercado
de referencia; (ii) en mercados mayoristas conexos con el mercado de referencia;
(iii) en mercados descendentes (minoristas) conexos con el mercado de
referencia.
III.4.2.1. Problemas de competencia en el mercado mayorista de acceso
local facilitado en una ubicación fija
Los problemas de competencia que podrían darse en este nivel afectan tanto a
la red legada de Telefónica como a los nuevos despliegues de red de fibra óptica
hasta el hogar que este operador está llevando a cabo de manera progresiva.
En concreto, junto a los potenciales problemas relativos al acceso a los servicios
de desagregación del bucle de abonado de cobre o de fibra óptica, aparecen
otros relacionados con el acceso a las infraestructuras pasivas.
En relación con estos elementos, los problemas de competencia que podrían
surgir serían principalmente los derivados de la extensión vertical de la situación
de PSM, dada la presencia de Telefónica tanto a nivel mayorista (como
117
DOUE L 251/13 de 21 de septiembre de 2013.
118
BEREC Common Position on best practice in remedies on the market for wholesale (physical)
network infrastructure access (including shared or fully unbundled access) at a fixed location
imposed as a consequence of a position of significant market power in the relevant market (BoR
(12) 127) y BEREC Common Position on best practice in remedies on the market for wholesale
broadband access (including bitstream access) imposed as a consequence of a position of
significant market power in the relevant market (BoR (12) 128).
119
Ver en particular artículo 10 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas.
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proveedor de los inputs imprescindibles para la prestación de los servicios
comerciales de banda ancha) como a nivel minorista. La extensión vertical de la
posición de dominio da lugar a que se restrinja la competencia en los mercados
minoristas descendentes a través de actuaciones en el nivel mayorista.
El tipo de problemas que podrían aparecer en el mercado de referencia serían
en particular los siguientes:
• Negativa de suministro;
• Tácticas dilatorias;
• Uso privilegiado de la información;
• Discriminación de calidad y precios; subvenciones cruzadas.
Negativa de suministro
Como ya recogía la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, los
problemas derivados de una potencial negativa de suministro son comunes tanto
en relación con los servicios de desagregación como en relación con el acceso
a las infraestructuras pasivas de Telefónica.
La negativa de suministro es la forma más directa de prevenir la prestación de
servicios minoristas por parte de terceros operadores en un régimen de
competencia con el operador declarado con PSM en el mercado, por lo que
existen elevados incentivos por parte de Telefónica para llevar a cabo este tipo
de conductas. De esta forma, Telefónica se aseguraría la práctica totalidad del
mercado minorista, sacrificando únicamente los ingresos derivados de la
prestación de servicios mayoristas (que suponen una parte menos significativa
de los ingresos totales de Telefónica en los mercados de banda ancha
120
).
Telefónica podría asimismo implementar otro tipo de conductas que tendrían un
resultado equivalente, tales como la comercialización de ofertas mayoristas que
no permitieran replicar económicamente sus productos minoristas (negativas
constructivas de suministro).
Los servicios englobados en el mercado de acceso local al por mayor facilitado
en una ubicación fija son críticos para asegurar el correcto equilibrio entre los
objetivos de fomento de la inversión eficiente en infraestructura y fomento de la
competencia efectiva, previstos en la regulación sectorial. Al centrarse en la
propia red de acceso al usuario final (así como las facilidades necesarias para
ejecutar dicho acceso), los servicios de acceso local al por mayor permiten un
alto nivel de independencia del operador declarado con PSM, lo que debería
120
Debe además señalarse que los servicios de banda ancha suelen comercializarse de manera
conjunta con otros servicios minoristas, en particular la telefonía fija y la televisión, por lo que el
porcentaje que suponen los ingresos mayoristas sobre el total de ingresos minoristas sería
significativamente menor en caso de que se tomaran en consideración todos los servicios que
pueden prestarse a partir de los servicios de desagregación del bucle de abonado y de la fibra
óptica.
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redundar en una mayor capacidad de diferenciación y en la prestación de
servicios más innovadores a los usuarios finales.
Los servicios cubiertos por el mercado 1 (incluyendo el acceso a las
infraestructuras de obra civil) son asimismo componentes críticos para garantizar
la transición hacia el despliegue de redes de nueva generación. A este respecto,
la Posición Común del BEREC
121
señala que las ANR deben imponer una
combinación apropiada y proporcionada de productos de acceso, que garanticen
el desarrollo de la competencia efectiva a nivel nacional. Por su parte, la
Recomendación de la CE relativa al acceso regulado a las redes de acceso de
nueva generación (NGA) se refiere a la necesidad de fijar regulatoriamente
obligaciones de acceso a la infraestructura de obra civil y al bucle de abonado
de fibra en casos en que se detecte una situación de PSM en los mercados
mayoristas de banda ancha.
Tácticas dilatorias
Sin negar directamente el acceso a los servicios contemplados en el mercado 1,
Telefónica podría usar tácticas dilatorias, ofreciendo el acceso a terceros en un
momento más tardío en comparación con el acceso ofrecido a sí misma. Estas
tácticas pueden adoptar varias formas y realizarse con facilidad, por ejemplo,
retrasando las negociaciones de acceso en el tiempo o invocando la existencia
de problemas técnicos irreales.
La instrumentalización de estas prácticas podría implementarse además en
distintos niveles de la cadena de valor, dado el catálogo de servicios mayoristas
de Telefónica (servicios de desagregación del bucle y de la fibra óptica, acceso
a la infraestructura de obra civil) que los operadores requieren para poder prestar
servicios minoristas de banda ancha.
La posibilidad de llevar a cabo tácticas dilatorias son un motivo de especial
preocupación en un entorno de transición hacia las redes NGA, dadas las
ventajas asociadas a ser el primer operador capaz de ofrecer a los usuarios
finales los nuevos servicios soportados sobre dichas redes (por ejemplo, en
términos de mayores ingresos potenciales, o menores tasas de churn
122
).
121
BEREC Common Position on best practice in remedies on the market for wholesale (physical)
network infrastructure access (including shared or fully unbundled access) at a fixed location
imposed as a consequence of a position of significant market power in the relevant market (BoR
(12) 127).
122
El churn o tasa de cancelación mide el porcentaje de clientes que se dan de baja de un servicio
en un periodo determinado. Un churn elevado indica que los clientes cambian con mayor
frecuencia de operador.
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Uso privilegiado de la información
Los operadores alternativos requieren de información correcta y actualizada
acerca del estado de tramitación de sus solicitudes con el fin de poder planificar
los plazos de comercialización de sus ofertas minoristas.
Asimismo, deben conocer de forma previa a la formalización de una solicitud, si
un determinado servicio de desagregación, o una determinada infraestructura
física, cuenta con las características técnicas apropiadas para soportar la
prestación de los servicios minoristas planificados o para llevar a cabo el
despliegue que permitirá la provisión de dicho servicio minorista.
Igualmente, el operador alternativo debe conocer la ubicación y características
de determinados elementos de la planta de Telefónica, tales como centrales,
nodos o canalizaciones, así como el conjunto de inmuebles ya equipados con
fibra óptica, para hacer un uso efectivo de las ofertas mayoristas disponibles.
Telefónica, como operador verticalmente integrado, dispone de manera
inmediata de la información anterior, por lo que el uso privilegiado de la misma
dotaría a este agente de una significativa ventaja respecto de sus competidores.
Discriminación de calidad, discriminación de precios y subsidios cruzados
Por último, Telefónica podría recurrir a otro tipo de estrategias en aras de
entorpecer el acceso al mercado minorista por terceros operadores, tales como
la discriminación de calidad o de precios (a través de la fijación de precios por el
servicio de acceso superiores a los que se ofrece a sí misma a nivel interno, o
favoreciendo a determinados operadores frente a otros) o la realización de
subvenciones cruzadas de carácter desleal.
III.4.2.2. Problemas de competencia en mercados mayoristas conexos con
el mercado de referencia
En relación con los posibles problemas de competencia en mercados mayoristas
conexos, cabe citar la posibilidad con que cuenta Telefónica de ofrecer
comercialmente servicios mayoristas a unos precios que no permitan a los
operadores coubicados o en distintos escalones de la escalera de inversión
obtener un margen suficiente.
Este podría por ejemplo ser el caso si Telefónica fijara, fuera de un entorno
regulado, el precio de un servicio (por ejemplo, un servicio de pura reventa) a un
nivel tan bajo que desincentivara el ascenso de los operadores alternativos en la
escalera de inversión mediante el uso de los insumos regulados y/o la inversión
en infraestructura propia (y, por consiguiente, la posibilidad de conseguir un
mayor nivel de diferenciación respecto de la red del operador con PSM).
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III.4.2.3. Problemas de competencia en mercados descendentes conexos
con el mercado de referencia
En ausencia de un cierto control a nivel minorista, Telefónica tendría incentivos
para comercializar ofertas no replicables económicamente. Tal práctica tendría
un impacto significativo sobre la regulación de las ofertas mayoristas que
Telefónica debe poner a disposición de terceros, al impedir a los operadores
alternativos alcanzar un mínimo nivel de rentabilidad en la comercialización de
productos de banda ancha prestados sobre la base de dichas ofertas mayoristas.
III.4.3. Obligaciones a imponer
En el mercado de referencia se han detectado una serie de problemas que
justifican la imposición de determinadas medidas regulatorias ex ante, a fin de
garantizar el acceso al mercado por terceros operadores en condiciones de
igualdad.
Las medidas regulatorias planteadas a continuación se centran en la provisión
por parte de Telefónica de los siguientes servicios relacionados con el mercado
de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija: (i) acceso al bucle
de cobre de abonado; (ii) acceso (virtual) al bucle
123
de fibra óptica.
Adicionalmente, y dada su importancia para garantizar el despliegue de nuevas
redes en igualdad de condiciones, resulta necesario establecer una serie de
medidas en relación con (iii) el acceso a la infraestructura de obra civil.
En consecuencia, se analizarán las obligaciones a imponer en los servicios
mayoristas mencionados. Para ello, en cada sub-apartado se expondrán las
obligaciones vigentes y se analizará su mantenimiento, supresión o la necesidad
de imponer obligaciones adicionales.
III.4.3.1. Consideraciones preliminares
Las obligaciones a imponer toman en consideración las diferencias en la presión
competitiva que se han detectado en determinados ámbitos del territorio
nacional, y que han dado lugar a que se identifiquen dos mercados diferenciados
(mercados 1_1 y 1_2), dada la existencia en el mercado 1_1 de un nivel de
competencia prospectivamente superior al existente en el resto de la geografía
española.
Tomando en consideración el análisis a nivel minorista desarrollado la sección
II.3.2, que constituye la base para la identificación de estos dos mercados
geográficos diferenciados, cabe destacar que el mayor nivel de competencia en
infraestructuras de la zona 1 se explica, entre otros factores, por la disponibilidad
123
Aunque técnicamente no se trata de un bucle, es habitual mantener esta denominación para
referirse al acceso de fibra óptica hasta el hogar.
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efectiva de los servicios de acceso a la infraestructura de obra civil y a los
segmentos de terminación de red (en un entorno simétrico
124
).
Bajo un enfoque “greenfield approach”
125
, cabe concluir que, en ausencia de
estos dos servicios mayoristas, no se garantizaría la viabilidad de los despliegues
propios de redes NGA en las condiciones que se ha venido produciendo hasta
la fecha ni, por tanto, el nivel de competencia basado en infraestructuras NGA
en la zona 1. Por ello, no sólo en el mercado 1_2 sino también en el mercado
1_1, debe mantenerse a Telefónica la obligación de prestar el servicio de acceso
a la infraestructura de obra civil.
En línea con las conclusiones alcanzadas por la CNMC en su Resolución de los
mercados de banda ancha de 2016, se considera que estos dos servicios
mayoristas de acceso generan incentivos económicos suficientes para que, en
el horizonte temporal de vigencia del presente análisis, se mantenga al menos la
presencia de tres redes propias NGA con una cobertura tal que asegure a los
usuarios finales alternativas de suministro reales para la prestación de servicios
de banda ancha. Este nivel de competencia sostenible, derivado de los servicios
mayoristas citados, favorecerá por otra parte no sólo a los operadores
alternativos ya establecidos sino también a los posibles operadores entrantes.
Desde el punto de vista de la regulación ex ante, es imprescindible el
mantenimiento de la obligación de acceso a la infraestructura civil de Telefónica
en los dos mercados (mercados 1_1 y 1_2). De lo contrario, podría no
mantenerse el nivel de competencia basado en infraestructuras NGA actual, ni
trasladarse a los operadores alternativos las mejoras en las condiciones técnicas
y económicas, que resultan de las revisiones periódicas de la oferta de referencia
regulada. La regulación de carácter transversal que rige el acceso a la
infraestructura física de los distintos agentes económicos, conforme al Real
126
, no tiene la misma capacidad que la regulación de carácter
ex ante, prevista en el presente proyecto de medida, a la hora de determinar las
condiciones (técnicas y económicas) de acceso a la infraestructura civil de un
operador como Telefónica
127
.
124
Ver Resolución de 12 de febrero de 2009 por la que se aprueba la imposición de obligaciones
simétricas de acceso a los operadores de comunicaciones electrónicas en relación con las redes
de fibra de su titularidad que desplieguen en el interior de los edificios (expediente MTZ
2008/965).
125
De conformidad con el enfoque “greenfield approach”, se debe analizar la dinámica
competitiva de un mercado bajo el supuesto de que dicho mercado no está sujeto a ningún tipo
de obligación regulatoria. Bajo el enfoque “greenfield approach modificado” se mantiene el
supuesto de ausencia de obligaciones de carácter ex-ante en el mercado de referencia, pero se
toman en consideración las obligaciones de carácter ex-ante que pudieran estar impuestas en
mercados adyacentes (aguas arriba) así como obligaciones regulatorias de carácter horizontal a
las que pudiera estar sujeto el mercado en cuestión.
126
Real Decreto 330/2016, de 9 de septiembre, relativo a medidas para reducir el coste del
despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad.
127
Prueba de ello, es el expediente relativo a la revisión de los precios de la Oferta MARCo que
se está tramitando y que tiene por objeto la actualización de los precios, orientados en función
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Se asegura, por tanto, la continuidad de un servicio mayorista que garantiza que
los operadores alternativos tengan a su disposición, como mínimo, un servicio
mayorista regulado de acceso a la red FTTH de Telefónica en todo el territorio
nacional sobre el que desplegar, de forma individual o conjunta, sus redes NGA
y comercializar los servicios de banda ancha ultrarrápida, con un elevado nivel
de autonomía y diferenciación con respecto a la oferta comercial de Telefónica.
En relación con el resto de obligaciones que pueden imponerse en el seno del
mercado 1, según el artículo 73.2 del Código, “cuando una autoridad nacional de
reglamentación estudie, de conformidad con el artículo 68, la imposición de
obligaciones sobre la base del artículo 72 o del presente artículo, examinará si
solo la imposición de obligaciones de conformidad con el artículo 72 sería un
medio proporcionado para fomentar la competencia y los intereses del usuario
final”. De conformidad con lo previsto en el citado artículo, la CNMC debe por
consiguiente evaluar en qué medida la sola imposición de obligaciones de
acceso a la obra civil podría resultar suficiente para solucionar los problemas de
competencia detectados en el mercado de referencia.
En relación con esta cuestión, en las secciones anteriores de la propuesta se ha
puesto de manifiesto la existencia en España de dos zonas geográficas donde
las condiciones de competencia son diferentes. En efecto, aun cuando
Telefónica sigue ostentando una posición de prevalencia tanto en el mercado
1_1 como en el mercado 1_2, el mayor desarrollo de la competencia en
infraestructuras en el primer mercado permite verificar que las diferencias entre
Telefónica y el resto de sus competidores no son tan acusadas como en el
segundo mercado. En este contexto, y una vez garantizada la disponibilidad del
acceso a la infraestructura de obra civil en todo el territorio –y teniendo asimismo
en cuenta los servicios de acceso a los segmentos de terminación de red y la
regulación horizontal del Real Decreto 330/2016– resulta proporcionado que las
obligaciones en materia de acceso a la red de fibra óptica del operador con PSM
sean objeto de modulación.
En particular, en relación con el acceso (virtual) al bucle de fibra óptica, se
considera que la imposición a Telefónica de la obligación de prestar este servicio
mayorista en el conjunto de los municipios cubiertos por el mercado 1_1 iría en
detrimento de los objetivos de (i) promover el despliegue de redes y la prestación
de servicios de comunicaciones electrónicas y (ii) la inversión eficiente en
materia de infraestructuras.
Desde un punto de vista prospectivo y tomando en consideración la experiencia
y los resultados obtenidos en la zona BAU después de la aprobación de la
Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, no se considera que esté
justificado imponer (en los 66 municipios a zona BAU
128
) ni mantener (en los
de los costes, de los servicios asociados al acceso a la infraestructura civil de Telefónica sobre
la base de la actualización de los principales parámetros del modelo LRIC bottom-up. Con fecha
14 de diciembre de 2020 se publicó en el BOE el inicio del trámite de audiencia para la revisión
de dichos precios.
128
Excepto Las Rozas.
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municipios fuera de la zona BAU que pasan a formar parte de la zona 1) la
obligación de acceso (virtual) al bucle de fibra óptica a Telefónica. Como se ha
visto, la competencia se desarrolla de manera efectiva gracias a la presencia de
al menos tres redes NGA alternativas
129
y la zona 1 ofrece unos resultados
similares a los que se observaban en la zona BAU en el marco de la Resolución
de los mercados de banda ancha de 2016.
Bajo estas condiciones de competencia, en los municipios de la zona 1, los
operadores alternativos (incluidos aquellos de menor tamaño) están en
disposición de alcanzar acuerdos comerciales (no necesariamente con
Telefónica) para tener acceso a las redes NGA desplegadas (así como aquellas
redes cuyo despliegue está comprometido o en curso) y lograr acuerdos
comerciales mutuamente beneficiosos para las partes. Estos acuerdos
comerciales estarían además sujetos a la supervisión conforme al Derecho de la
competencia.
Las diferencias, en términos de cobertura de las diferentes redes NGA, que se
observarían en el seno de cada municipio de la zona 1 no justifican un cambio
radical del modelo regulatorio establecido conforme a la Resolución de los
mercados de banda ancha de 2016 o, en su defecto, la adopción de medidas
regulatorias complementarias a la retirada de la obligación de prestar el servicio
de acceso desagregado (virtual) a la red de fibra de Telefónica.
El análisis es prospectivo; es esperable, por tanto, que los operadores continúen
con los despliegues comprometidos en los municipios de la zona 1 y/o busquen
fórmulas de cooperación, similares a las que ya han adoptado, para (i) llevarlos
a cabo y ampliar su huella dentro de cada municipio y (ii) rentabilizar aquellos
despliegues realizados y aumentar, de esta forma, el número de operadores con
red propia en áreas donde ya habría, al menos, una red NGA alternativa a la red
de fibra de Telefónica.
Se deben preservar, así como generar los incentivos suficientes para promover
esta forma de competencia basada en infraestructura, a partir del acceso a la
infraestructura civil, que es acorde con la capacidad competitiva mostrada por
los operadores alternativos, a tenor del despliegue de red NGA ya realizado y la
posición de mercado lograda a nivel minorista en los municipios de la zona 1.
En todo caso, siguiendo lo establecido en el considerando 181 del código de
comunicaciones electrónicas y en la nota explicativa de la recomendación de
mercados
130
, la CNMC valorará la conveniencia de revisar las áreas geográficas
129
A este respecto, cabe recordar la relevancia de considerar como accesos FTTH instalados
aquellos accesos desplegados y/o financiados de manera conjunta por medio de un acuerdo de
acuerdo de co-inversión basado en IRUs y excluir los accesos accesibles por medio de un acceso
mayorista de banda ancha, prestado en condiciones comerciales.
130
En concreto, la nota explicativa de la Recomendación indica lo siguiente (subrayado añadido):
“in accordance with recital 181 of the Code, if dynamic competitive conditions require it, NRAs
should conduct market reviews more often than the 5-year maximum period foreseen by the Code
but not earlier than three years after the previous market review, unless there are significant
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sobre la base de la dinámica competitiva observada a nivel minorista y mayorista
tanto en el ámbito nacional como sub-nacional en un plazo de tres años contado
desde que la presente resolución surta efectos, excepto si hay cambios
significativos en el mercado que justifiquen adelantar dicho plazo. Asimismo, la
CNMC también valorará en dicho análisis si la evolución competitiva del mercado
justifica modificar el marco regulatorio actual, basado en la segmentación
geográfica, para pasar a un marco en el que se impusiera en exclusiva el acceso
regulado a la infraestructura civil de Telefónica y se retirasen las obligaciones
sobre los servicios de NEBA local y NEBA fibra en todo el territorio.
131
Además, la reducida dimensión de estas áreas geográficas atendidas por una
única red NGA en el seno de cada municipio de la zona 1 hacen poco probables,
a priori, unas políticas comerciales geográficas diferenciadas, esto es, la fijación
por parte del operador con la única red NGA (en una zona concreta del municipio)
de unos precios superiores a los que fije en las restantes áreas geográficas de
dicho municipio (en el que sí habría al menos tres redes NGA).
La eliminación de la obligación de prestar el servicio de acceso desagregado
(virtual) en los municipios no BAU, que pasan a formar parte de la zona 1, se
enmarca, por tanto, dentro de la lógica habitual que subyace a la práctica
regulatoria. Se deben imponer las obligaciones que son estrictamente
necesarias para la consecución de los objetivos de la salvaguarda de la
competencia y la promoción de las inversiones eficientes y, en consecuencia,
desregular aquellas áreas geográficas en las que se ha alcanzado (y/o es
previsible que se alcance en el próximo periodo regulatoria) una competencia
sostenible a largo plazo a partir de inputs mayoristas aguas arriba.
Cabe en todo caso indicar que en el mercado 1_1 seguirá estando disponible el
servicio regulado de acceso desagregado al bucle de cobre, lo cual permitirá
garantizar el mantenimiento del nivel de competencia alcanzado en el mercado
de banda ancha en su conjunto. A este respecto, y a pesar de su progresivo
declive, los servicios de banda ancha soportados sobre la red legada de
Telefónica siguen constituyendo una parte relevante del mercado de banda
ancha en la zona 1 al sumar todavía más de 1,2 millones de líneas activas de
banda ancha fija, de las cuales prácticamente la mitad se prestan a partir del
servicio de acceso desagregado al bucle de cobre
132
.
Incluso en el mercado 1_1, que está formado por los municipios con un nivel de
competencia en infraestructuras NGA superior, el acceso desagregado al bucle
developments on the market. This ensures a right balance between the need to adapt the market
review to the evolution of competitive conditions and the need to provide regulatory certainty to
operators and to avoid disproportionate administrative burden for NRAs.”
131
Es decir, una vez analizadas la dinámica competitiva observada a nivel minorista y mayorista
tanto en el ámbito nacional como sub-nacional, en un plazo de 3 años desde que surta efectos
la presente medida se adoptaría una Resolución en la que se revisarían las áreas geográficas o,
en su caso, se modificaría el marco regulatorio actual para retirar las obligaciones de NEBA local
o NEBA fibra en todo el territorio.
132
El peso del acceso indirecto sobre cobre es muy bajo en la zona 1 con apenas 50 mil líneas
activas.
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de cobre constituye un elemento de presión competitiva no desdeñable durante
el periodo en el que la red de cobre de Telefónica siga siendo económicamente
viable y el cierre de las centrales de cobre no haya finalizado. Gracias a este
servicio mayorista, los operadores alternativos pueden mantener la relación
comercial con sus clientes finales en tanto que despliegan su red NGA. Esta
disponibilidad, en condiciones reguladas, reduce la probabilidad de pérdida de
clientes y con ello mejora la rentabilidad esperada de las inversiones en redes
NGA en los municipios de la zona 1, máxime cuando el ritmo de despliegue de
los operadores alternativos no es el mismo que el de Telefónica.
La preservación de este servicio a nivel nacional, gracias a la imposición del
mismo tanto en el mercado 1_2 como en el mercado 1_1, permitirá a los
operadores que acometieron inversiones en todos los ámbitos de la geografía
española garantizar la provisión de los servicios de banda ancha estándar,
mientras Telefónica siga ofertando los mismos y en tanto se acomete el proceso
de cierre de centrales de cobre en los términos previstos en la presente
Resolución.
III.4.4. Obligaciones relativas al acceso al bucle y al sub-bucle de cobre
III.4.4.1. Obligaciones vigentes
En relación con los servicios mayoristas de acceso al bucle y al subbucle de
cobre de abonado, en la tercera ronda de revisión de los mercados de banda
ancha se impusieron a Telefónica las siguientes obligaciones:
• Obligación de acceso al bucle completamente desagregado y compartido,
así como al subbucle, y a los recursos asociados a dichos servicios.
• Orientación de los precios a los costes de producción.
• Separación de cuentas.
• Obligación de transparencia, incluyendo en particular la obligación de
publicar una oferta de referencia para la prestación de los servicios de
acceso regulados, así como la obligación de Telefónica de poner a
disposición de terceros y de la CNMC información respecto a la
transformación de su red.
• Obligación de no discriminación, incluyendo la publicación de parámetros de
calidad de los servicios regulados y la formalización en forma de protocolos
de las condiciones técnicas, económicas y de suministro de información
relativas a la prestación de los servicios regulados y los servicios internos
equivalentes de Telefónica.
En cuanto a la posibilidad de cierre de centrales en un entorno de transición a
las nuevas redes NGA, la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016
fijó asimismo una serie de condiciones que debían ser respetadas por Telefónica
para poder proceder al cierre de sus centrales.
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III.4.4.2. Uso de la oferta OBA
La desagregación del bucle de cobre tocó techo a principios de 2015, con más
de 4 millones de conexiones, iniciando desde entonces un acusado descenso.
En diciembre de 2020 este servicio mayorista no llega a las 640 mil conexiones,
que representan el 4% de las líneas activas de banda ancha. Este porcentaje se
sitúa muy por debajo del peso relativo que la desagregación del bucle tenía en
diciembre de 2015, cuando esta modalidad mayorista atendía el 30% del
mercado de banda ancha.
Las diferentes modalidades de acceso desagregado al bucle de cobre siguen
una evolución dispar. El servicio de acceso completamente desagregado
presenta una mayor base de clientes con más de 530 mil conexiones en
diciembre de 2020, seguido a distancia por el servicio de acceso compartido sin
STB, que suma menos de 100 mil conexiones en ese mismo periodo. En estas
dos modalidades de acceso, Telefónica no presta ningún servicio al cliente y
representan conjuntamente el 98,3% de los servicios de acceso al bucle, como
se muestra en el siguiente gráfico.
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Gráfico 18: Demanda del bucle desagregado por modalidad
Fuente. CNMC
Por el contrario, la modalidad de acceso compartido con STB, que sí utiliza de
forma activa los equipos de Telefónica, dispone únicamente de 10,6 mil
conexiones, que equivalen al 0,1% de las líneas activas de banda ancha. Resulta
destacable que su evolución en el último año se limita a una media de 11
solicitudes mensuales de provisión.
III.4.4.3. Obligación de acceso
Para solucionar la posible negativa de suministro al bucle metálico, resulta
necesario asegurar el acceso a dicho recurso.
En relación con ello, es de aplicación el artículo 10 del Reglamento de Mercados,
según el cual “se podrá exigir a los operadores que hayan sido declarados con
poder significativo en un mercado al por mayor que satisfagan las solicitudes
razonables de acceso a elementos específicos de sus redes y a sus recursos
asociados, así como las relativas a su utilización, entre otros casos, en aquellas
situaciones en las que se considere que la denegación del acceso o unas
condiciones no razonables de efecto análogo pueden constituir un obstáculo al
desarrollo de un mercado competitivo sostenible a escala minorista o que no
benefician a los usuarios finales”.
La CNMC considera que, en línea con lo previsto en la anterior resolución del
mercado de referencia, se debe imponer una obligación de acceso al bucle
metálico de la red de acceso de Telefónica.
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A este respecto, la obligación de acceso se instrumentará según lo dispuesto en
la actual oferta de referencia (OBA).
En relación con el acceso al subbucle, en anteriores análisis de mercados se
concluyó la falta de necesidad de un desarrollo de esta obligación en la oferta de
referencia. Como ya ocurrió en anteriores revisiones, desde la aprobación de la
Resolución de los mercados de banda ancha de 2016 no ha habido solicitudes
de los operadores para desarrollar este aspecto ni se han planteado conflictos,
puesto que la modalidad de acceso al subbucle no ha sido utilizada por los
operadores alternativos ni se espera que lo sea, máxime en el contexto de
descenso pronunciado del uso del cobre.
Por consiguiente, no se considera necesario, en las condiciones actuales de
mercado, el mantenimiento de esta obligación de acceso al subbucle. En efecto,
en las condiciones actuales del mercado minorista, el uso del subbucle solo sería
competitivo con técnicas basadas en VDSL como vectoring o G.fast. Pero el
descenso de uso del cobre, el uso generalizado de FTTH y el limitado número
de nodos remotos en la red de Telefónica permiten asumir que esta no será una
opción que vaya a tener recorrido en España.
De manera adicional a la obligación de acceso, y tal y como se expuso también
en la anterior revisión de mercados, la regulación debe dar certidumbre a todos
los agentes, especialmente en relación con las decisiones de inversión, en este
caso en acceso desagregado. Esta forma de acceso fue la base de la
competencia de la banda ancha en España en el pasado y, aun con el despliegue
de redes de acceso de nueva generación, sigue siendo un pilar importante de la
competencia en las zonas que aún no tienen cobertura de redes NGA en general
y redes FTTH en particular.
Por ello deben revisarse y actualizarse, si procede, las medidas
complementarias a la obligación de acceso fijadas en la revisión del año 2016 en
relación con la desagregación del bucle y la evolución de la red de cobre.
Igualmente, y teniendo en cuenta el proceso de cierre de centrales en curso, y el
descenso en el uso del cobre, podría ser necesario que determinados
procedimientos hoy contenidos en la OBA, y válidos para otros servicios
mayoristas, sean recogidos en un futuro en otras ofertas de referencia, mediante
procedimiento al efecto. Este será por ejemplo el caso de la coubicación.
Obligaciones en relación con las diferentes modalidades de acceso desagregado
Como se ha visto, las modalidades de acceso completamente desagregado y
compartido sin STB al bucle de cobre de abonado siguen siendo utilizadas por
los operadores alternativos en aquellos casos en que no resulta técnica o
económicamente factible la prestación de servicios a partir de accesos NGA.
Este no es sin embargo el caso del acceso compartido en su modalidad con STB,
que se ha convertido en un servicio residual sin apenas atractivo con un número
residual de altas. A resultas de los datos observados, parece razonable analizar
un posible cese en la prestación de este servicio de acceso. El fin de la prestación
del servicio de acceso compartido con STB estaría en línea con lo señalado en
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el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas, en materia de
promoción de las inversiones eficientes y fomento de la disponibilidad de redes
de muy alta capacidad. El nivel eficiente de competencia basada en las
infraestructuras se relaciona con el grado de duplicación de las infraestructuras
para las que quepa esperar que las inversiones obtengan una rentabilidad justa,
basándose en las previsiones razonables relativas a la evolución de las
participaciones en el mercado.
El cese en la prestación de un servicio regulado debe garantizar en cualquier
caso la existencia de alternativas que faciliten la migración de las conexiones
existentes o para nuevas altas. Al respecto, la disponibilidad de los servicios de
acceso completamente desagregado y compartido sin STB permiten la
prestación de los servicios tanto de banda ancha fija como de voz mediante
técnicas IP, pudiendo por tanto sustituir al servicio de acceso al bucle compartido
con STB. Sin embargo, para efectuar dicha migración el personal de Telefónica
debe acometer actuaciones en cada una de las centrales y debe accederse a los
domicilios de los clientes, por lo que resulta preciso delimitar un plazo amplio,
que permita que la migración se lleve a cabo de forma satisfactoria.
En concreto, la migración de una conexión de acceso compartido con STB a
acceso desagregado requiere de la instalación de un nuevo tendido de cable en
la central, además de la eliminación del filtro divisor de frecuencias que separa
la señal de datos de la señal vocal. Igualmente, la migración de una conexión de
acceso compartido con STB a compartido sin STB, requiere de una actuación
física para eliminar la conexión desde el tendido actual a la central de
conmutación, y previsiblemente la sustitución del equipo de cliente para poder
ofrecer un servicio de voz mediante técnicas de VoIP.
Para valorar el tiempo necesario en que la migración podría llevarse a cabo, es
preciso revisar el número de centrales afectadas en las que hay disponibilidad
de este tipo de accesos. Al respecto se constata una fuerte dispersión de las
conexiones de acceso compartido, que se reparten en un total de 1.191 centrales
locales donde los técnicos de Telefónica deberían instalar nuevos tendidos de
cable interno/externo, eliminar los divisores de frecuencia, sustituir parte de los
equipamientos de cliente, etc.
A este hecho se suma que en julio de 2021 Telefónica ha anunciado el cierre de
688 de las 1.186 centrales (con conexiones de acceso compartido), de manera
que para un total de [CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA TELEFÓNICA] [FIN
CONFIDENCIAL] la migración en el contexto actual sería altamente ineficiente
por los costes que derivan de este proceso.
A resultas del análisis precedente, no se considera oportuno requerir la migración
de las conexiones que utilizan el servicio de acceso compartido con STB, más
aun teniendo en cuenta que la transición de estos accesos hacia redes de muy
alta capacidad resulta previsible en un horizonte no muy lejano. La opción más
proporcionada en relación con los accesos compartidos con STB ya existentes
es, por consiguiente, garantizar su mantenimiento en las condiciones
prevalentes hasta este momento.
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Para el resto de accesos, resulta razonable eliminar la opción de Telefónica de
atender nuevas solicitudes, dado el carácter marginal de este servicio,
entendiéndose que la supresión de esta obligación afectará tanto a nuevas altas
como a migraciones hacia esta modalidad de servicio. La supresión de esta
facilidad de acceso compartido con STB facilitará asimismo la simplificación de
los sistemas mayoristas.
Por consiguiente, en el plazo de dos meses desde el momento en que la
resolución que ponga fin al presente procedimiento surta efectos, Telefónica
dejará de estar obligada a provisionar nuevas solicitudes de acceso compartido
con STB. Todo ello sin perjuicio, como se ha visto, de la obligación de este
operador de seguir manteniendo las conexiones de acceso compartido con STB
ya existentes.
Obligaciones en relación con la instalación de nodos
Un nodo remoto es un elemento de la red de acceso que ofrece un
emplazamiento donde situar un DSLAM, conectado por fibra a una central, y que
atiende a un número reducido de usuarios (del orden de varios cientos), mucho
menor que el de una central convencional.
Algunos de estos nodos se instalan en pares ya existentes que dependen de una
central, con el objetivo de acortarlos y permitir mayores velocidades de acceso.
Este tipo de nodos tienen un impacto sobre la desagregación de bucle, puesto
que los bucles que dependen de estos nodos no pueden desagregarse en la
central
133
a no ser que se activen ciertos mecanismos
134
.
La instalación de nodos remotos ya no es una práctica llevada a cabo por
Telefónica de manera general, como evidencia el siguiente gráfico, debido a la
decreciente importancia de los accesos de cobre. De hecho, algunos nodos
remotos han sido cerrados. Por este motivo, la instalación de este tipo de nodos
no supone en la actualidad un impacto significativo para la competencia.
133
Debido a las interferencias que les causaría el DSLAM del nodo remoto.
134
Conformado espectral de potencia, que consiste en limitar el espectro usado en el DSLAM
del nodo remoto para evitar solapamientos con las frecuencias usadas desde central. Conlleva
una disminución de prestaciones.
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Gráfico 19: Demanda del acceso a los nodos
Fuente. CNMC
En la anterior revisión del mercado se estableció que las actuaciones de
Telefónica en la red que impactan en la capacidad de desagregar bucles por
otros operadores debían estar sujetas a autorización previa por parte de la
CNMC. En particular, la instalación de nodos remotos estaba sujeta a
autorización, excepto si los nodos instalados cumplían con ciertas
características
135
.
Una obligación de este tipo no resulta ya necesaria para garantizar el
mantenimiento de las condiciones de competencia, por lo que puede eliminarse,
sin perjuicio de que Telefónica deba seguir informando sobre este tipo de
medidas, así como requiriendo autorización para otro tipo de modificaciones en
la red de cobre. Por consiguiente, en relación con la instalación de nodos, la
obligación de Telefónica se reducirá al deber de informar en sus sistemas de
información mayorista sobre la instalación de nuevos nodos remotos, con una
antelación mínima de seis meses, y de informar a la CNMC sobre los nodos
instalados, con la periodicidad actual; esta información se limitará al número de
135
Según la Resolución de 18 de diciembre de 2008 sobre la solicitud de Telefónica de España,
S.A.U. de modificación del plan de gestión del espectro de la OBA para el despliegue de señales
xDSL en el subbucle.
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nodos de cada tipo y el número de pares (activos y vacantes) en cada tipo de
nodos.
Obligaciones en relación con el cierre de centrales
El crecimiento de la planta de accesos FTTH desde la anterior revisión del
mercado ha sido notable. Así, en julio de 2021 Telefónica dispone de 2.039
centrales cabecera FTTH, que dan servicio a 5.430 centrales de cobre, frente a
las 436 centrales cabecera existentes en junio de 2015. Ello ha supuesto pasar
de 12,5 millones de UUII pasadas a más de 26 millones de UUII en las fechas
referidas. Como se ha visto, ello ha ido acompañado de un fuerte crecimiento en
la planta de clientes minoristas de banda ancha sobre FTTH, con una gran
reducción del número de clientes minoristas sobre cobre, y también del número
de clientes mayoristas sobre cobre.
Como se ha indicado, la desagregación del bucle de cobre, base de la
competencia en banda ancha durante años, tocó techo a principios de 2015,
iniciando desde entonces un acusado descenso. Por este motivo, el número de
centrales con pares desagregados de cobre se mantiene constante desde hace
años en torno a las 1.400 centrales, lo que indica que los operadores ya no
aumentan su huella de cobertura ni acometen inversiones para coubicarse en
centrales.
La red de acceso basada en fibra óptica hasta el hogar (FTTH) puede abarcar
un determinado territorio con menos centrales. Por ello, la revisión de los
mercados mayoristas de banda ancha de enero de 2009 ya definió un
procedimiento de autorización general para el cierre de centrales
136
, que fue
posteriormente objeto de ajustes en la Resolución de los mercados de banda
ancha de 2016.
En este contexto, se entiende como “cierre de central” el cese del uso de los
accesos de cobre de dicha central y con ello el cese de la obligación de
Telefónica de dar acceso a los pares de cobre, así como a los recursos
asociados (tales como la coubicación asociada al uso mayorista de los pares de
cobre). Así, tras el cierre de una central, no se prestarán servicios mayoristas
sobre los pares de cobre de dicha central (como acceso desagregado e
indirecto). De forma consecuente con el principio de no discriminación, el cierre
de una central podrá llevarse a cabo solo si Telefónica tampoco hace uso para
sí misma de los pares de cobre de la central.
Telefónica ha hecho uso de este procedimiento desde la primera comunicación,
realizada en abril de 2014, del cierre de dos centrales (en Torrelodones y Sant
Cugat del Vallès), cerradas en noviembre de 2015. En julio de 2021, hay 3.045
centrales comunicadas para su cierre, de las cuales 759 ya han cerrado. Todas
ellas son centrales relativamente pequeñas, sin presencia mayorista de accesos
136
Resolución de 22 de enero de 2009 por la que se aprueba la definición y el análisis del
mercado de acceso (físico) al por mayor a infraestructura de red (incluido el acceso compartido
o completamente desagregado) en una ubicación fija y el mercado de acceso de banda ancha al
por mayor (expediente MTZ 2008/626).
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desagregados. Las primeras centrales con accesos desagregados cierran en
agosto de 2021; sin embargo, el grueso de estos cierres será en 2024.
• Plazos para el cierre de centrales
En los anteriores análisis de mercado se razonó que, debido a sus inversiones
en la central, se debía garantizar al menos temporalmente el suministro de este
servicio a los operadores que hacen uso del acceso desagregado, sin perjuicio
de que debiera reconocerse también el derecho de Telefónica a la
transformación paulatina de su red. Para compaginar ambos objetivos, se
estableció un periodo mínimo durante el cual los operadores verían asegurada
sin limitaciones la operativa de los servicios mayoristas, teniendo de este modo
una opción a recuperar sus inversiones. Una vez transcurrido ese plazo,
Telefónica estaría autorizada a dejar de prestar los servicios correspondientes.
Conforme a la regulación actualmente vigente, el plazo de garantía para las
centrales con operadores coubicados es de 5 años. En el caso de operadores
con servicios mayoristas de acceso indirecto en la central a cerrar, el mecanismo
es semejante, pero adaptando el plazo de garantía al hecho de que no existen
inversiones a rentabilizar en la central, siendo el plazo en este caso de 1 año. Y
por último
137
, para centrales o nodos sin servicios mayoristas el plazo de garantía
es de 6 meses.
Ante los grandes cambios habidos desde la última revisión, tanto en el nivel
minorista como en el nivel mayorista, conviene evaluar en qué medida procede
revisar el marco existente de cierre de centrales.
En este sentido, se considera que el marco actual supone en líneas generales
un equilibrio entre el derecho de Telefónica a la renovación de su red, que
redunda también en beneficio de los usuarios finales, y el derecho de los
operadores a esperar que las condiciones reguladas se mantengan durante un
plazo razonable que les permita la posibilidad de recuperar sus inversiones. Sin
embargo, pueden ser necesarias modificaciones de detalle para ajustar el marco
a la realidad competitiva actual y prospectiva.
Así, el plazo de 5 años para el período de garantía de las centrales con
coubicación se justificaba por las inversiones realizadas por el operador
alternativo para establecer su infraestructura en la central objeto de la
desagregación de bucles (consecuencia de las obligaciones de acceso
impuestas), y la mencionada posibilidad de recuperarlas. Pues bien, a la luz de
los datos mostrados anteriormente sobre la evolución del servicio de
desagregación de pares de cobre y sobre el volumen constante de las centrales
137
Adicionalmente, existe la posibilidad de cerrar unidades menores a la central de cobre, como
por ejemplo un conjunto de cajas terminales. A este respecto, en la anterior revisión del mercado
se concluyó que el cierre de unidades menores podía suponer un impacto sobre los operadores
coubicados en la central, al ver disminuido su mercado potencial en esa central y con ello la
rentabilidad de sus inversiones. Por ello, la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016
estableció que la CNMC podrá autorizar excepcionalmente procesos de cierre parcial de
centrales, bajo solicitud y debidamente justificados.
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con pares de cobre desagregados, parece adecuado reducir el plazo de garantía
de 5 años. En efecto, las inversiones realizadas por los operadores para hacer
efectiva la desagregación han tenido ya un plazo razonable de retorno, y no hay
nuevas centrales con pares desagregados desde hace casi 5 años.
Por lo tanto, carece ya de sentido otorgar plazos de 5 años sobre la base de un
supuesto aseguramiento de nuevas inversiones, máxime en un entorno de
rápido declive del cobre, que en el período de vigencia de esta revisión del
mercado previsiblemente llegará a tener un carácter residual. Mantener estos
plazos, vigentes desde 2009, y establecidos en un contexto muy diferente,
supondría en este momento más un obstáculo a la inversión en fibra (al tener
Telefónica que mantener dos redes en paralelo) que una protección del entorno
competitivo.
Por ello, procede reducir el plazo del período de garantía para estas centrales.
Debido a que el plazo de retorno de la inversión ya no juega un papel
preponderante, pero tampoco puede establecerse una equivalencia con las
condiciones inversoras y de competencia del acceso indirecto (con un plazo de
1 año), se considera que dicho plazo deberá ser de 2 años, aplicable a las
centrales que se notifiquen durante la vigencia de esta revisión de mercado
138
.
De este modo, los operadores alternativos seguirán contando en las centrales
en las que existe desagregación con un plazo superior al de las centrales con
únicamente acceso indirecto (dos años frente a un año). El período transcurrido
desde el momento de las últimas inversiones en desagregación del bucle de
cobre juntamente con este plazo de garantía es asimismo un plazo suficiente de
rentabilización de la inversión, pues en el momento actual, y por la baja demanda
de servicios de cobre, el plazo de recuperación de la inversión no estaría tan
determinado por el periodo de garantía, y la mayoría de las centrales han
disfrutado unos plazos sensiblemente mayores al ser la inversión muy anterior.
Debe precisarse que el plazo de garantía de dos años sólo aplica a las centrales
con coubicación y pares de cobre desagregados, puesto que existe un conjunto
de centrales con coubicación solicitada, pero sin desagregación de pares de
cobre para la que no debe aplicar la citada protección de inversiones.
En cuanto a los otros plazos vigentes (de 1 año para centrales con otros servicios
mayoristas y 6 meses para centrales o nodos remotos sin servicios mayoristas)
no se aprecian motivos para su modificación.
• Nodos de acceso indirecto en centrales con desagregación
138
Esto es, en contraposición con la propuesta planteada en el informe de consulta pública, el
nuevo plazo de dos años no resultará de aplicación a aquellas centrales que ya fueron objeto del
proceso de notificación conforme a los procedimientos y plazos previstos en la regulación que
ha estado vigente hasta la fecha. Como se explica en detalle en el anexo donde se da
contestación a las alegaciones formuladas por los operadores, se garantiza así la certidumbre
regulatoria, y se minimiza el impacto que para los operadores alternativos puede tener el cierre
anticipado de una central cuyos plazos ya habían sido comunicados.
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Cabe recordar que el mayor plazo de garantía otorgado históricamente a las
centrales con desagregación de pares de cobre hallaba su justificación en el
impacto sobre las inversiones realizadas por los operadores en la central para
hacer efectiva dicha desagregación. Sin embargo, en una parte de las centrales,
donde existe desagregación, hay nodos remotos cuya arquitectura de red
imposibilita la desagregación desde la central de los pares de cobre
dependientes de dichos nodos.
Por esta razón, en el caso de que tengan servicios de acceso indirecto, no se
considera apropiado que a este tipo de nodos se les aplique el plazo de garantía
de dos años, correspondiente a la central de la que dependen, sino que se les
deberá aplicar el plazo de un año, que rige el cierre de las centrales con sólo
acceso indirecto.
Además, teniendo en cuenta que el cierre de estos nodos no afecta a la
desagregación en central, Telefónica podrá comunicar el cierre de nodos
pertenecientes a centrales con desagregación, que están en proceso de cierre
(esto es, centrales cuyo cierre ya fue comunicado y, por tanto, sujetas a un plazo
de garantía de 5 años) y el plazo de garantía que aplicará será de un año, a
contar a partir del momento en que Telefónica lo comunique.
• Posibilidad de establecer periodos de garantía diferentes a los establecidos
Del mismo modo que en la revisión anterior, Telefónica podrá siempre anunciar
períodos de garantía superiores a los establecidos, sin perjuicio para los
operadores, pues durante este período siguen teniendo plena validez las ofertas
reguladas relativas a los servicios mayoristas. Por otro lado, Telefónica podrá
negociar períodos menores, particularmente en centrales con pares
desagregados, pues los operadores alternativos en principio también tendrán
interés en migrar a sus clientes a soluciones más competitivas (dada la
disponibilidad en esa central de accesos de superiores prestaciones al cobre).
Es por tanto con estos operadores con accesos desagregados, que son los que
han realizado las inversiones en la central, con quienes podrá negociar
Telefónica períodos menores, siempre y cuando no afecte a los operadores con
accesos indirectos, que tendrán la expectativa de disponer de un periodo de
garantía de 1 año desde la notificación del cierre de la central.
• Cierre parcial o cierre de unidades menores
Respecto al cierre parcial o cierre de unidades menores (como pueden ser cajas
terminales), Telefónica tiene a su disposición un marco flexible para cerrar
centrales, y deberá por tanto proceder a la transformación general de su red
haciendo uso de los instrumentos previstos en el mismo. No obstante, si
circunstancias específicas hicieran necesario en algunos casos considerar
unidades menores (como ciertas cajas terminales, o nodos remotos con servicios
mayoristas), Telefónica podrá solicitarlo a esta Comisión. Este régimen, que se
ha venido aplicando desde la anterior revisión del mercado, permite equilibrar los
intereses entre la obligación de mantener los tendidos de cobre y la inversión
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eficiente en nuevas redes, disponiendo ya Telefónica de un marco
139
que le
permite realizar los cierres parciales que cumplan una serie de requisitos de
manera ágil.
• Periodo de guarda
Por último, en línea con lo ya establecido en la Resolución de los mercados de
banda ancha de 2016, una vez finalizado el período de garantía, y si aún hay
clientes sobre accesos de cobre en la central (minoristas de Telefónica o de otros
operadores mediante servicios mayoristas), habrá un período de guarda de seis
meses, en el que deberá concluirse la migración de los accesos de cobre aún en
uso.
Una vez concluido el periodo de guarda, Telefónica deberá proceder al cierre de
la central. El incumplimiento de la obligación de cierre de la central en la fecha
prevista, en detrimento de los operadores alternativos, podrá dar lugar a la
adopción por la CNMC de las medidas que resulten necesarias, incluyendo la
incoación de los correspondientes procedimientos sancionadores. En efecto, el
mantenimiento en servicio de la central más allá del período de guarda –periodo
donde, de conformidad con el esquema descrito, Telefónica y los operadores
alternativos podrán seguir prestando servicios a sus clientes– en caso de que
haya clientes minoristas de Telefónica a su final, conlleva la posibilidad de que
los operadores alternativos hayan debido migrar sus accesos mientras
Telefónica sigue haciendo uso de sus accesos durante un tiempo mayor.
En todo caso, excepcionalmente, en caso de que tras el período de guarda aún
haya clientes minoristas de Telefónica que hagan uso de los pares de cobre de
la central a cerrar, Telefónica deberá comunicar esta circunstancia a la CNMC
para su evaluación, y solicitar autorización expresa para el retraso de su cierre.
Será en ese momento cuando la CNMC decida las medidas que deben
adoptarse, incluyendo la apertura si se estima necesario de los correspondientes
procedimientos sancionadores. Similar razonamiento debe hacerse para casos
excepcionales en que por motivos ajenos a su voluntad Telefónica constate que
la fecha anunciada de cierre no puede ser mantenida. Esta flexibilidad ante
imprevistos deberá minimizar el impacto en otros operadores, para lo que la
solicitud para el retraso del cierre debe hacerse al menos seis meses antes del
fin del periodo de garantía.
En otro orden de cosas, ante el cierre de centrales con accesos desagregados
que ocurrirá en los próximos años, puede presentarse una casuística nueva,
puesto que como muy tarde al finalizar el periodo de guarda los operadores y
Telefónica deberán proceder al desmontaje de los equipos e infraestructuras
utilizados para la desagregación de bucles de cobre, como DSLAM, bastidores,
jaulas, cableado, etc. Se trata de la fase de vaciado de la central, que requerirá
de coordinación entre los operadores y Telefónica, y deberá asimismo llevarse a
139
Ver en particular Resolución de 11 de diciembre de 2019 sobre la información requerida en
las solicitudes de autorización de desmontajes de la red de cobre (expediente
NOD/DTSA/004/19).
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cabo en plazos razonables. Para esta fase, y dada la falta de experiencia relativa
a plazos y posibles conflictos, se estima adecuado que sean los operadores
quienes negocien con Telefónica cómo llevar a cabo este proceso. Solo si fuera
necesario, la CNMC podrá proceder a definir el procedimiento de vaciado,
mediante la tramitación de un procedimiento administrativo específico.
• Tratamiento de los servicios mayoristas no relacionados directamente con el
cese del uso de los accesos de cobre de una central
Finalmente, se mantienen las previsiones para aquellos servicios mayoristas no
relacionados directamente con los accesos de cobre de la central a cerrar.
Así, las centrales con PAI de acceso indirecto o PAI-L de NEBA local podrán ser
cerradas en el sentido expresado anteriormente, pero ello no implica que dicho
punto de acceso deje de estar operativo, pues se trata de un acceso a la red de
Telefónica para hacer uso de un servicio mayorista, y su eliminación constituye
una modificación de enorme relevancia para los operadores alternativos que no
está justificada solo por el cambio en la red de acceso. El cese de la operatividad
de los PAI o PAI-L, si ocurriera, deberá por consiguiente tratarse en un marco
diferente al del cierre de centrales, mediante un procedimiento al efecto a
solicitud de Telefónica.
Por otra parte, y manteniendo la regulación actualmente vigente
140
, en aquellas
centrales desde las que los operadores han desplegado accesos FTTH y han
hecho uso de la coubicación para establecer sus equipos ópticos de acceso,
pero que no son a su vez centrales cabecera de Telefónica, Telefónica no tendrá
la obligación de seguir prestando dichos servicios mayoristas una vez finalizado
el periodo de guarda. A este respecto, cabe recordar que tanto esta condición
como la lista de centrales cabecera son conocidas de antemano por los
operadores alternativos, que por lo tanto han de asumir la posible discontinuidad
en la prestación de este tipo de servicios en centrales distintas de las
identificadas por Telefónica como centrales cabecera a los efectos de su propio
despliegue de la red NGA.
III.4.4.4. Obligación de no discriminación
En el caso de obligarse al acceso a recursos específicos de las redes y a su
utilización, cobran trascendencia posibles tácticas dilatorias y de discriminación
de la calidad y de los precios, por lo que la efectividad de la obligación de acceso
debe asegurarse mediante la imposición adicional de la obligación de no
140
Desde la revisión de mercados de 2009, y precisado en la Resolución de 19 de noviembre de
2009: “…entendiendo que se asume la posible discontinuidad en la prestación de dichos servicios
en las centrales distintas a las cabeceras FTTH. Esto es, las inversiones de los operadores
solicitantes en las centrales OBA que no sean cabecera FTTH no podrán condicionar los planes
de modernización de la red de acceso de Telefónica previstos en la Resolución de los mercados
4 y 5”.
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discriminación (artículo 8 del Reglamento de Mercados; artículo 70 del Código
Europeo de las Comunicaciones Electrónicas).
Según el artículo 70 del Código, “las obligaciones de no discriminación
garantizarán, en particular, que la empresa aplique condiciones equivalentes en
circunstancias semejantes a otros proveedores de servicios equivalentes y
proporcione a terceros servicios e información de la misma calidad que los que
proporcione para sus propios servicios o los de sus filiales o asociados y en las
mismas condiciones. Las autoridades nacionales de reglamentación podrán
imponer a dicha empresa obligaciones de suministrar productos y servicios de
acceso a todas las empresas, incluida ella misma, en los mismos plazos,
términos y condiciones, incluso en lo relacionado con niveles de precios y
servicios, y a través de los mismos sistemas y procesos, con el fin de garantizar
la equivalencia de acceso”.
La obligación de no discriminación garantizará por consiguiente que el operador
con PSM aplique condiciones equivalentes a las que proporcione para sus
propios servicios o los de sus filiales, o respecto a operadores terceros
141
. La no
discriminación debe referirse tanto a la calidad del servicio como a los plazos de
entrega y demás condiciones del suministro, con independencia de la ubicación
física desde la que se solicita el acceso.
En línea con lo dispuesto en la anterior ronda de revisión del mercado, se
considera proporcionado establecer una serie de obligaciones sobre Telefónica
que permitan controlar el cumplimiento de la obligación de no discriminación.
Para ello, se incluyen en relación con los servicios mayoristas regulados de
acceso al bucle de abonado:
• La obligación por parte de Telefónica de notificar a la CNMC en un plazo de
diez días los acuerdos que suscriba internamente o con operadores terceros.
• Una medida sobre la calidad de los servicios que presta Telefónica a terceros
y se presta a sí misma, debido a la gran importancia de esta variable y las
dificultades que presenta su comprobación efectiva si solo se dispone de los
acuerdos que haya suscrito Telefónica.
Esta medida de control de la calidad de los servicios se lleva a cabo, en línea
con lo previsto en la Recomendación de la CE relativa a la coherencia en las
obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes, mediante
la imposición a Telefónica de la obligación de aportar a la CNMC, de forma
periódica, informes sobre indicadores clave de rendimiento (KPI
142
según su
acepción en inglés) relativos tanto a los servicios regulados como a los que,
siendo equivalentes a estos, Telefónica se autopresta, y cuyo análisis
141
Más allá de beneficiar a su propia filial minorista, el operador con PSM podría por ejemplo
llegar a un acuerdo con otro competidor para ofrecerle mejores condiciones respecto a un tercer
operador, como contrapartida por conceptos distintos a los expresamente incluidos en el ámbito
de la regulación mayorista de los servicios de acceso al bucle.
142
Key Performance Indicators.
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comparativo permite a la autoridad reguladora identificar la posible
concurrencia de prácticas discriminatorias.
A este respecto, y en línea con lo establecido en dicha Recomendación, los
indicadores clave de rendimiento medirán la calidad de al menos los
siguientes elementos esenciales para la prestación de servicios mayoristas
de acceso al bucle de abonado: (i) proceso de solicitud; (ii) plazo de
prestación del servicio; (iii) calidad del servicio, incluidas las averías; (iv)
plazos de reparación de averías.
Por otra parte, en línea con la práctica mantenida por la CNMC hasta la
fecha, los indicadores clave de rendimiento serán objeto de publicación
periódica para su accesibilidad por otros operadores y serán revisados de
forma regular por este organismo.
• La imposición de acuerdos de nivel de servicio (ANS) y garantías de nivel de
servicio (penalizaciones) aplicables en caso de incumplimiento, tal y como
se configuran en la oferta OBA en vigor.
• Una medida encaminada a dotar de transparencia a los procedimientos que
aplica Telefónica en la autoprestación (a su división minorista y empresas
del Grupo Telefónica) de servicios equivalentes a los servicios de acceso
desagregado que presta a terceros, con el fin de garantizar un trato no
discriminatorio e impedir problemas de competencia
143
.
Por otra parte, la obligación de no discriminación se ve reforzada si, además de
los informes generados por Telefónica y descritos anteriormente, esta Comisión
dispone de un acceso directo, completo y en tiempo real a las bases de datos de
información relativas a los sistemas de provisión mayorista (como NEON), en
modo consulta y mediante técnicas análogas a las empleadas por los
operadores. Como ya recogía la Resolución de los mercados de banda ancha
de 2016, se trata de un modo de acceso que ya ha sido desarrollado por
Telefónica.
De este modo, la capacidad supervisora de la CNMC queda asegurada,
pudiendo este organismo comprobar el tipo y consistencia de los datos de que
disponen los operadores sobre la planta de pares de cobre y, en caso necesario,
evaluar posibles necesidades de cambios o mejoras en dicha información que
permitan a los operadores acceder a información de la misma calidad que la que
proporcione Telefónica para sus propios servicios. Por los mismos motivos,
también el acceso a la información sobre provisión, averías e incidencias de los
servicios mayoristas es relevante, puesto que permite evaluar, con datos de
todos los operadores, el correcto funcionamiento de dichos servicios mayoristas.
143
Tal y como se establece en la Resolución de 22 de mayo de 2008 sobre el análisis de los
procedimientos internos relativos a las actividades de autoprestación de Telefónica y de los
procesos automáticos de incorporación de información al sistema de información de planificación
y seguimiento de la oferta de acceso al bucle de abonado.
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Por otra parte, este acceso directo permite a la CNMC recabar información sobre
las actividades mayoristas de Telefónica, lo que facilita su supervisión efectiva
sin necesidad de llevar a cabo requerimientos concretos de información, o la
elaboración y envío periódico de importantes conjuntos de indicadores de calidad
por parte de Telefónica, elementos ambos que dicha empresa ha resaltado
siempre como muy costosos, en tiempo y esfuerzo de preparación, y que gracias
a esta herramienta pueden reducirse
144
.
El acceso de la CNMC a NEON facilita en definitiva la posibilidad de realizar un
cálculo paralelo y objetivo de los indicadores aportados por el operador con PSM,
que se añaden a las consultas de carácter individual que pueda llevar a cabo la
CNMC, y que permite aliviar las cargas administrativas que pesan sobre
Telefónica una vez corroborada la efectiva implantación de estos procesos. La
puesta a disposición de la CNMC de información fiable e independiente, a través
del acceso directo a la fuente de información objetiva (información bruta obtenida
directamente de la plataforma NEON) facilita asimismo al organismo mediar de
manera más eficaz en los conflictos que pueden darse entre los operadores que
hacen uso de los servicios mayoristas de Telefónica y el operador con PSM.
La viabilidad de una obligación como la aquí contemplada a través del
correspondiente proceso de revisión de mercados ha sido refrendada por el
Tribunal Supremo, mediante sentencia de fecha 3 de mayo de 2014 (rec.
casación 2608/2014).
A este respecto, cabe incidir en que la correcta supervisión de la obligación de
no discriminación –fijada en este caso dentro del proceso de revisión de
mercados– es uno de los pilares sobre los que se estructura la regulación de los
nuevos servicios de banda ancha, hasta el punto de que ha dado lugar a la
adopción de la Recomendación de la Comisión Europea relativa a la coherencia
en las obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes.
La citada Recomendación se refiere a la necesidad de garantizar una estricta
equivalencia de acceso, que permita una competencia en condiciones de
igualdad entre Telefónica y los terceros solicitantes de acceso. Dicha garantía
de acceso en condiciones de igualdad y no discriminatorias se vería dificultada
si la CNMC no pudiera supervisar la información contenida en los sistemas de
Telefónica en los términos previstos en la presente Resolución.
III.4.4.5. Obligación de transparencia
Dado que la concreta implementación del principio de no discriminación, o la
verificación de parámetros como la calidad del servicio, son difícilmente
observables por la autoridad reguladora exclusivamente, resulta necesario
144
A este respecto cabe destacar que el acceso a los sistemas de Telefónica en calidad de
supervisor en ningún caso tiene por objeto modificar los datos contenidos en la plataforma ni
orientar en modo alguno la actividad de sus usuarios, es decir, influir en los procesos comerciales
entre los operadores y Telefónica.
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imponer a Telefónica una obligación de transparencia en la prestación del
servicio mayorista de acceso al bucle de cobre (artículo 7 del Reglamento de
Mercados). La imposición de esta obligación está plenamente en línea con lo
previsto en el artículo 69.4 del Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas, conforme al cual “cuando una empresa esté sujeta a obligaciones
en virtud de los artículos 72 o 73 en relación con el acceso al por mayor a la
infraestructura de la red, las autoridades nacionales de reglamentación
garantizarán la publicación de una oferta de referencia teniendo en cuenta en la
mayor medida posible las directrices del ORECE sobre los criterios mínimos de
una oferta de referencia […]”.
La citada obligación de transparencia posibilita asimismo que las negociaciones
de los operadores alternativos con Telefónica se lleven a cabo de la manera más
rápida posible, reduciéndose potenciales conflictos de acceso, y limitándose
posibles usos privilegiados de información estratégica por parte de Telefónica
145
.
De acuerdo con el artículo 69.3 del Código, las autoridades nacionales de
reglamentación podrán determinar la información concreta que deberá ponerse
a disposición de terceros, el nivel de detalle exigido y la modalidad de
publicación.
En relación con el acceso desagregado al bucle de abonado, la obligación de
transparencia implica la publicación de una oferta de referencia suficientemente
desglosada para garantizar que no se exija pagar por recursos que no sean
necesarios para el servicio requerido. En este sentido, la actual oferta de
servicios mayoristas de acceso desagregado al bucle (oferta OBA) continúa
vigente, sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios en
la oferta de referencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 69.2 del
Código y en el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
La publicación y cumplimiento estricto de la oferta de referencia por parte de
Telefónica es uno de los elementos de la obligación de no discriminación, tal y
como expresamente contempla el artículo 14.1 a) de la LGTel.
Sin embargo, la mera adecuación de la conducta de Telefónica a la citada oferta
de referencia no puede presuponer automáticamente el cumplimiento de la
obligación de no discriminación, en aquellos casos donde –independientemente
de lo previsto en la oferta de referencia– pueda acreditarse la existencia de
situaciones de discriminación, derivadas del hecho de que Telefónica no aplique
condiciones equivalentes en circunstancias semejantes a otros operadores que
prestan servicios equivalentes, o no proporcione a terceros servicios e
información de la misma calidad que los que Telefónica proporciona para sus
propios servicios o los de sus filiales o asociados y en las mismas condiciones
(artículo 14.1 b) de la LGTel).
145
En efecto, en toda relación de acceso en que una de las partes ostenta PSM, la capacidad de
negociación es claramente desigual, razón por la cual se hace preciso imponer una serie de
obligaciones a fin de asegurar la efectividad del derecho reconocido a los operadores solicitantes
del acceso.
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A este respecto, en su sentencia de 2 de julio de 2014 (rec. cas. 3020/2011), el
Tribunal Supremo señala que “aunque el cumplimiento de las obligaciones
contenidas en la OBA supone, en principio, un comportamiento conforme a
derecho de [Telefónica], no puede excluirse en términos generales y absolutos,
que en tal supuesto [Telefónica] pudiera incurrir en un trato discriminatorio
respecto a algún operador, bien en comparación con otro operador tercero, bien
respecto a los servicios prestados a ella misma o a sus propias filiales”. Señala
asimismo la sentencia referida que, independientemente del grado de
cumplimiento de la oferta de referencia, el comportamiento de Telefónica será
susceptible de ser considerado discriminatorio en aquellos “supuestos
absolutamente circunscritos por un trato disímil a otro u otros sujetos y en
servicios absolutamente equivalentes”.
También en relación con esta cuestión, resulta importante señalar que, de
conformidad con la normativa sectorial comunitaria así como nacional (LGTel,
Reglamento de mercados), las obligaciones de no discriminación y transparencia
(en virtud de la cual la ANR puede requerir al operador con PSM la publicación
de una oferta de referencia) son dos obligaciones diferenciadas, formando
ambas parte del catálogo de obligaciones mayoristas que el regulador sectorial
puede emplear para remediar los problemas de competencia detectados en los
mercados de referencia.
Como se detalla en el presente documento, la importancia capital que tiene el
cumplimiento de la obligación de no discriminación ha llevado a la Comisión
Europea a reforzar significativamente el contenido de dicha obligación, a través
de la aprobación de la Recomendación de 11 de septiembre de 2013 relativa a
la coherencia en las obligaciones de no discriminación y en las metodologías de
costes para promover la competencia y potenciar el entorno de la inversión en
banda ancha. Según el Expositivo (12) de la citada Recomendación, “uno de los
principales obstáculos a la existencia de condiciones de verdadera igualdad para
los solicitantes de acceso a las redes de comunicaciones electrónicas es el trato
preferente que reciben las empresas descendentes (por ejemplo, la división
minorista) de un operador integrado verticalmente con poder significativo en el
mercado (operador con PSM), mediante una discriminación en lo relativo tanto a
los precios como a otros conceptos (por ejemplo, en cuanto a calidad del servicio,
acceso a la información, tácticas dilatorias, exigencias injustificadas y diseño
estratégico de características esenciales del producto). A este respecto, resulta
particularmente difícil detectar y combatir los comportamientos discriminatorios
no relativos a los precios mediante la mera aplicación de una obligación general
de no discriminación. Así pues, es importante garantizar la verdadera
equivalencia de acceso mediante la aplicación estricta de obligaciones de no
discriminación y mediante el uso de medios efectivos para vigilar y garantizar su
cumplimiento”.
Dado lo que antecede, debe concluirse que –en línea con lo previsto a nivel
normativo– la obligación de no discriminación es una medida independiente de
la obligación de publicar una oferta de referencia (obligación de transparencia),
por lo que el cumplimiento de lo estipulado en dicha oferta no agota el contenido
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de la obligación de no discriminación (obligación que además se constituye como
uno de los pilares fundamentales para el buen funcionamiento de los mercados
regulados).
En particular, y en relación con la prestación de servicios de acceso al bucle
desagregado en un entorno de no discriminación, deberá estarse a las medidas
adoptadas por esta Comisión para dotar de transparencia a los procedimientos
que aplica Telefónica en la auto-prestación de servicios equivalentes a dichos
servicios mayoristas. A estos efectos, la Resolución de 22 de mayo de 2008
sobre el análisis de los procedimientos internos relativos a las actividades de
auto-prestación de Telefónica y de los procesos automáticos de incorporación
de información al sistema de información de planificación y seguimiento de la
oferta de acceso al bucle de abonado
146
detalla la relación de equivalencia
existente entre los servicios minoristas auto-prestados por Telefónica y los
servicios mayoristas que este operador debe poner a disposición de terceros.
Por último, y en línea con lo establecido en la Resolución de los mercados de
banda ancha de 2016, se proponen una serie de medidas de transparencia en
relación con las actuaciones de despliegue previstas por Telefónica, a fin de que
la CNMC y los operadores alternativos dispongan de suficiente información
sobre la evolución de la red del operador con PSM, a los efectos de que estos
puedan preparar el desarrollo de sus propias redes y, dado el contexto de cierre
de centrales de cobre, tengan información sobre las centrales que mantendrán
la obligación de facilitar el acceso a los recursos asociados al acceso a las
infraestructuras de obra civil (para el despliegue de redes de acceso FTTH). En
todo caso la información que se facilite a los operadores alternativos deberá
limitarse a aquella que resulte imprescindible para el objetivo señalado, tanto en
lo relativo a la antelación como a su grado de desagregación, respetando en todo
caso lo previsto en la normativa en materia de competencia.
III.4.4.6. Obligación de control de precios, contabilidad de costes y
separación de cuentas
Ante la obligación de dar acceso, el operador con PSM puede tener incentivos a
fijar unos precios excesivamente altos e incurrir en prácticas de subsidios
cruzados y discriminación de precios con el fin de evitar la entrada de los
competidores.
Para prevenirlo, resulta necesaria la fijación de los precios de acceso por parte
del regulador, siendo pertinente la imposición de obligaciones como las de
control de precios y contabilidad de costes con un grado suficiente de
desagregación de servicios y elementos de red que permita la estimación de los
costes de producción de los citados servicios (artículo 11 Reglamento de
Mercados; artículo 74 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas),
146
Expediente DT 2006/1586.
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y la separación de cuentas (artículo 9 Reglamento de Mercados; artículo 71 del
Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas).
La obligación de orientación de los precios en función de los costes de
producción se revela como una medida proporcionada en relación con el servicio
de acceso al bucle de cobre, y así se recoge también en la Recomendación NGA.
Cabe recordar a estos efectos que el bucle de cobre es un recurso esencial
asociado a la red legada de Telefónica y constituye una facilidad no replicable,
sobre la que tradicionalmente se ha articulado la provisión de servicios de banda
ancha tradicional en todo el territorio.
La revisión más reciente de los precios de acceso al bucle se realizó en la
Resolución DT 2012/1555 de 18 de julio de 2013
147
, en la que ya se tienen en
cuenta los postulados contenidos en la Recomendación relativa a la coherencia
en las obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes, que
viene a impulsar el empleo de modelos ascendentes (bottom-up) diseñados a
partir de un operador teórico eficiente para el cálculo de costes de redes NGA y
legadas, en detrimento de los modelos descendentes.
Ahora bien, aunque esta Comisión recurra en mayor o menor medida a un
modelo bottom-up o ascendente, los datos de la contabilidad regulatoria de
Telefónica continúan siendo necesarios para calibrar los parámetros de diseño
del modelo ascendente. Así pues, la CNMC considera que se deben preservar
las obligaciones relativas al mantenimiento del sistema de contabilidad de costes
actualmente vigente, que junto con la imposición de una obligación de
separación de cuentas facilitarán el debido control de las obligaciones
establecidas en materia de precios.
Esta obligación resulta razonable teniendo en cuenta que Telefónica, en virtud
de las obligaciones impuestas y vigentes en la actualidad en los mercados de
banda ancha (así como en otros mercados estrechamente relacionados con el
mismo, como el mercado de originación de llamadas desde una ubicación fija o
el mercado de segmentos de terminación de líneas arrendadas al por mayor)
desarrolló hace años su sistema de contabilidad de costes y, por tanto, el coste
asociado al mantenimiento del mismo se reduce de manera significativa.
Por otra parte, en la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, la
CNMC resolvió mantener la metodología que estaba vigente desde el año 2007
para el análisis de las ofertas comercializadas sobre la base de la red de cobre
de Telefónica. La continuidad en la vigencia de la metodología para las ofertas
de cobre se explicaba por la diferente naturaleza entre el test de replicabilidad
allí previsto, por un lado, y el test de replicabilidad económica que se vincula a
los servicios NEBA local y NEBA fibra, por otro lado. Así, mientras el ERT se
enmarca en el contexto de flexibilidad de precios para las ofertas mayoristas de
147
Resolución por la que se revisan los precios del servicio de acceso desagregado al bucle de
Telefónica y se acuerda su notificación a la Comisión Europea y al Organismo de Reguladores
Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE).
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fibra, el test de replicabilidad de cobre definido en la metodología de 2007 se
vincula a unas ofertas mayoristas que están orientadas a costes.
La Resolución de 6 de marzo de 2018 por la que la CNMC aprueba la
metodología para la determinación del test de replicabilidad económica de los
productos de banda ancha de Telefónica comercializados en el segmento
residencial (en adelante, Resolución del ERT) efectuó una serie de ajustes a los
análisis de las ofertas de Telefónica comercializadas a partir de su red de cobre.
En particular, la CNMC procedió a relajar el control regulatorio ex ante efectuado
sobre este tipo de productos. A la hora de justificar estos cambios, se tomó en
consideración la dinámica del mercado español (caracterizado por el creciente
protagonismo de los accesos de fibra) y la necesidad de aplicar de manera
consistente los mismos principios de análisis para los productos de cobre y fibra,
a los efectos de dotar al sistema en su conjunto de simplicidad y seguridad
jurídica.
Siguiendo la tendencia ya apuntada en la Resolución del ERT, no se considera
justificado mantener el esquema regulatorio vigente, conforme al cual sigue
siendo necesaria la aplicación periódica de un test de replicabilidad para los
productos de cobre de Telefónica, en los términos establecidos en la citada
Resolución. Una vez que los precios del servicio de acceso desagregado al bucle
están orientados en función de los costes, y los mismos se mantienen estables,
una práctica de estrechamiento de márgenes sólo se podría implementar
mediante una reducción en el precio minorista del producto de banda ancha
sobre cobre.
Como se ha explicado, los precios de los productos de banda ancha sobre cobre
de Telefónica son, de manera generalizada, iguales a los precios de esos
mismos productos sobre fibra con la velocidad descendente más baja. Dada esta
vinculación entre los precios de uno y otro segmento, una regulación sobre los
servicios mayoristas de acceso a la red FTTH de Telefónica que garantice que
los productos de banda ancha sobre fibra se comercializan a un precio
competitivo, permite asimismo asegurar la viabilidad de los precios de los
productos sobre cobre de Telefónica.
En un entorno de paulatina migración de los productos de cobre a fibra, no
parece probable que Telefónica y los operadores alternativos alteren esta
estrategia de precios para los productos de cobre. El número de líneas activas
de banda ancha fija sobre cobre sigue reduciéndose y su presencia en el
mercado viene determinada, sobre todo, por el ritmo en el despliegue de las
redes NGA en general y FTTH, en particular.
Una bajada en los precios minoristas de los productos de cobre contribuiría en
última instancia a ralentizar el ritmo de migración y con ello deteriorar la
rentabilidad de las nuevas inversiones. Por tanto, el riesgo de que una práctica
anticompetitiva de estrechamiento de márgenes se dé no parece suficientemente
elevado en el contexto actual como para mantener el test de replicabilidad de los
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productos de cobre en los términos actuales, es decir, sujeto a revisiones
periódicas por parte de la CNMC.
En ausencia del test de replicabilidad para los productos de cobre de Telefónica,
en los términos establecidos en la Resolución del ERT, las ofertas de banda
ancha sobre cobre se analizarán únicamente mediante la tramitación de un
procedimiento específico, sólo en caso de que se detecten indicios claros de que
dichas ofertas no son replicables.
Dicho procedimiento se podrá incoar de oficio –esto es, por iniciativa de la propia
CNMC– o bien a instancia de parte, cuando así lo solicite un operador alternativo
y concurran los indicios mencionados.
III.4.5. Obligaciones relativas a la infraestructura civil
III.4.5.1. Obligaciones vigentes
En relación con el acceso a la infraestructura civil de Telefónica, en la tercera
ronda de revisión de los mercados de banda ancha se impusieron a Telefónica
una serie de obligaciones regulatorias, al considerarse dicha infraestructura un
elemento esencial para proceder al despliegue de nuevas redes NGA.
De conformidad con lo dispuesto en la Resolución de los mercados de banda
ancha de 2016
148
, Telefónica debe asumir en la actualidad las siguientes
obligaciones:
• Obligación de acceso a las infraestructuras de obra civil, incluyendo entre
otras las canalizaciones, cámaras, arquetas, conductos y postes de
Telefónica, así como el acceso a los recursos asociados a dichos servicios.
• Orientación de los precios a los costes de producción.
• Separación de cuentas.
• Obligación de transparencia, incluyendo en particular la obligación de
publicar una oferta de referencia para la prestación de los servicios de
acceso regulados.
• Obligación de no discriminación, incluyendo la publicación de parámetros de
calidad de los servicios regulados.
Estas obligaciones encuentran su desarrollo en la oferta mayorista de acceso a
registros y conductos de Telefónica (oferta MARCo), inicialmente aprobada en
148
Este tipo de medidas regulatorias están vigentes desde la aprobación de la Resolución de 8
de mayo de 2008, relativa a la adopción de medidas cautelares en relación con el procedimiento
para la definición y análisis del mercado de acceso (físico) al por mayor a infraestructura de red
(incluido el acceso compartido o completamente desagregado) en una ubicación fija .
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noviembre de 2009
149
, y cuya última modificación tuvo lugar en fecha 30 de abril
de 2019
150
.
III.4.5.2. Uso de la oferta MARCo
Desde la aprobación de la oferta MARCo en noviembre de 2009, numerosos
operadores han venido recurriendo en mayor o menor medida a este servicio
mayorista para llevar a cabo tendidos de fibra óptica, hasta alcanzarse, en
diciembre de 2020, un número agregado de 40.673 km de sub-conductos
alquilados, distribuidos entre 376 mil solicitudes de uso. El gráfico siguiente
muestra la evolución histórica.
149
Resolución de 19 de noviembre de 2009 sobre el análisis de la oferta de acceso a conductos
y registros de Telefónica y su adecuación a los requisitos establecidos por la Comisión d el
Mercado de las Telecomunicaciones (MTZ 2009/1223).
150
Resolución sobre la revisión de la oferta MARCo para facilitar el despliegue de redes NGA en
zonas de baja densidad poblacional (OFE/DTSA/012/17).
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Gráfico 20. Subconductos ocupados (Acumulado de Km anual)
Fuente. CNMC
En el gráfico se observa un crecimiento acelerado desde 2014, que se ha
mantenido también tras la revisión del mercado en 2016, lo que evidencia el
notable uso de esta oferta por parte de los operadores. Este uso se concentra
en los tres operadores alternativos con mayor despliegue de fibra propia, esto es
Orange, Vodafone y Masmóvil [CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL], que
suman un 80% de los sub-conductos ocupados.
III.4.5.3. Suficiencia de la normativa horizontal de acceso a la
infraestructura física
El Real Decreto 330/2016, de 9 de septiembre, relativo a medidas para reducir
el coste del despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta
velocidad (en adelante, Real Decreto 330/2016) transpone a derecho interno la
Directiva 2014/61/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de
2014. De conformidad con las citadas disposiciones normativas, los sujetos
obligados deben garantizar el acceso a su infraestructura física a los operadores
de comunicaciones electrónicas interesados en el despliegue de redes de
comunicaciones electrónicas de alta velocidad. Entre otros, se considera sujetos
obligados no sólo a los operadores de telecomunicaciones, sino también
los operadores de gas, electricidad, calefacción o agua; las empresas que
proporcionan infraestructuras físicas destinadas a prestar servicios de transporte
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(como por ejemplo los ferrocarriles, las carreteras, los puertos y los aeropuertos);
o las Administraciones Públicas.
En este marco de acceso generalizado a los conductos y registros de una amplia
variedad de agentes económicos, cabe plantearse en qué medida resulta
necesaria la imposición de medidas específicas de acceso a la infraestructura
física del operador con poder significativo de mercado. En relación con esta
cuestión, en su informe de 2019 sobre el acceso a infraestructura física en el
contexto de los análisis de mercados
151
, BEREC pone de manifiesto los motivos
por los que puede resultar necesaria la imposición a los operadores con PSM de
obligaciones más detalladas que las contempladas en la Directiva
2014/61/UE
152
.
En particular, en su informe, el BEREC se refiere al posible carácter insuficiente
de la regulación simétrica para solventar los problemas derivados de la
integración vertical de los operadores con PSM, en tanto operadores gestores
de la infraestructura física y agentes asimismo activos en la provisión de servicios
de comunicaciones electrónicas a clientes finales. Dada su naturaleza, y en
ausencia de regulación específica, el operador incumbente podría incurrir en
prácticas de subsidios cruzados, elevando los precios del servicio de acceso a
nivel mayorista para financiar reducciones de precios en el nivel minorista, a fin
de expulsar del mercado a los competidores que dependen del acceso a la
infraestructura física. El operador incumbente podría asimismo dilatar
injustificadamente las negociaciones de acceso, dificultando en la práctica la
provisión de servicios alternativos por parte de terceros operadores.
Dada la variedad de estas prácticas y la compleja estructura de costes de los
operadores de comunicaciones electrónicas, este tipo de conductas serían
particularmente difíciles de detectar y sancionar por la ANR, en ausencia de
obligaciones específicas de separación de cuentas y contabilidad de costes (que
el Real Decreto 330/2016 no contempla).
Los problemas mencionados en el informe de BEREC serían particularmente
relevantes en el mercado español, donde los principales operadores alternativos
han hecho un uso mucho más intenso de la oferta MARCo de Telefónica que de
los mecanismos de acceso habilitados en virtud del Real Decreto 330/2016.
En el mismo sentido, la Comisión Europea se ha manifestado recientemente
sobre las posibles limitaciones de la regulación simétrica, respecto de la
imposición de obligaciones al operador con PSM conforme a la regulación ex
ante de mercados.
Así, en el asunto CZ/2018/2067-9 (revisión de los mercados 3 y 4 en la República
Checa
153
), la Comisión Europea pone de manifiesto que (i) la determinación de
los precios de acceso a través del procedimiento de resolución de conflictos, tal
151
BEREC Report on Access to physical infrastructure in the context of market analysis, BoR (19)
94 de 13 de junio de 2019.
152
Ver en particular Anexo IV, Limits of the BCRD as a safety net.
153
Carta de comentarios de la CE de 27 de abril de 2018.
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y como contempla la Directiva 2014/61/UE, puede resultar insuficiente en casos
en que uno de los operadores ostente una posición de PSM, dilatando
innecesariamente los tiempos de acceso a la infraestructura física; (ii) en el
mismo sentido, puede ser contraproducente someter al operador con PSM, que
tiene la capacidad de comportarse de manera independiente de sus
competidores y clientes, al mismo conjunto mínimo de obligaciones que aplican
al resto de agentes activos en el mercado; (iii) la Recomendación de la Comisión
Europea relativa a la coherencia en las obligaciones de no discriminación y en
las metodologías de costes para promover la competencia y potenciar el entorno
de la inversión en banda ancha propugna la introducción de un modelo de costes
BULRIC+ para el acceso a la infraestructura física, que puede dar lugar a
resultados diferentes de los que resultarían de aplicar el procedimiento de
resolución de controversias contemplado en la Directiva 2014/61/UE y en el Real
En definitiva, como se detalla a continuación, se considera que sigue resultando
necesaria la imposición de obligaciones específicas en materia de acceso a la
infraestructura física de Telefónica, en aras de equiparar las condiciones en que
se produce el acceso por parte de los operadores alternativos a un insumo que
resulta imprescindible para el despliegue de las nuevas redes de
comunicaciones electrónicas de alta velocidad.
III.4.5.4. Obligación de acceso
Para solucionar el problema de la negativa de suministro, resulta necesario, tal
y como recoge el documento Revised ERG Common position on the approach
to appropriate remedies in the new regulatory framework
154
, asegurar el acceso
a los recursos asociados, así como fijar un precio y unas condiciones adecuadas
para el recurso utilizado.
La imposición de la obligación de acceso halla su fundamento en el artículo 10
del Reglamento de Mercados, según el cual “se podrá exigir a los operadores
que hayan sido declarados con poder significativo en un mercado al por mayor
que satisfagan las solicitudes razonables de acceso a elementos específicos de
sus redes y a sus recursos asociados, así como las relativas a su utilización,
entre otros casos, en aquellas situaciones en las que se considere que la
denegación del acceso o unas condiciones no razonables de efecto análogo
pueden constituir un obstáculo al desarrollo de un mercado competitivo
sostenible a escala minorista o que no benefician a los usuarios finales”.
Por su parte, según dispone el artículo 72.1 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas, las ANR podrán “imponer a las empresas [con
PSM] la obligación de satisfacer las solicitudes razonables de acceso y de uso
de obra civil, incluidos, pero sin limitarse a ellos, edificios o accesos a edificios,
hilos de edificios incluido el cableado, antenas, torres y otras estructuras de
154
ERG (06) 33, mayo de 2006.
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soporte, postes, mástiles, conductos, tuberías, cámaras de inspección, bocas de
inspección y armarios, en situaciones en las que tras haber considerado el
análisis del mercado, la autoridad nacional de reglamentación llegue a la
conclusión de que la denegación de acceso o el acceso otorgado en virtud de
términos y condiciones no razonables de efecto análogo obstaculizarían el
desarrollo de un mercado competitivo sostenible y no responderían al interés del
usuario final”.
El artículo 72.2 del Código dispone que las ANR podrán imponer este tipo de
obligaciones de acceso, “con independencia de si los bienes afectados por la
obligación forman parte del mercado pertinente de acuerdo con el análisis del
mercado, a condición de que la obligación sea necesaria y proporcionada para
cumplir los objetivos del artículo 3”
155
.
La experiencia adquirida en la aplicación de las obligaciones de acceso a
infraestructura civil permite concluir que las medidas que se impusieron en la
tercera ronda de revisión de los mercados de referencia siguen resultando
necesarias con el objetivo de garantizar la continuidad competitiva de los
operadores alternativos, asegurando el acceso en igualdad de condiciones a
elementos clave para el despliegue de red como son las cámaras de registro, las
arquetas, los conductos, los postes y demás elementos de los que hace uso
Telefónica en su planta externa.
En este sentido, la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016
estableció una serie de principios en relación con las infraestructuras cubiertas
por la obligación de acceso a la infraestructura de obra civil de Telefónica, así
como en relación con el uso de dicha infraestructura, que se considera apropiado
mantener, en los términos que se exponen a continuación.
En primer lugar, la obligación impuesta a Telefónica de dar acceso a sus
infraestructuras pasivas ha de ser necesariamente de contenido genérico,
incluyendo toda infraestructura en posesión de Telefónica o que pueda ser usada
por Telefónica, e independientemente de que la misma se encuentre en dominio
público o privado. Por tanto, la denegación de acceso a las infraestructuras sin
causa justificada, amparándose en la titularidad no exclusiva de las mismas o en
su ubicación en dominio privado, constituiría en principio un incumplimiento de
las obligaciones que Telefónica tiene impuestas como operador con PSM
156
.
155
En el plano nacional, la LGTel define en su Anexo II, apartado 30, la infraestructura civil como
un recurso asociado a las redes de comunicaciones electrónicas, en los siguientes términos:
“Recursos asociados: las infraestructuras físicas, los sistemas, dispositivos, los servicios
asociados u otros recursos o elementos asociados con una red de comunicaciones electrónicas
o con un servicio de comunicaciones electrónicas que permitan o apoyen la prestación de
servicios a través de dicha red o servicio o tengan potencial para ello. Incluirán, entre otros,
edificios o entradas de edificios, el cableado de edificios, antenas, torres y otras construcciones
de soporte, conductos, mástiles, bocas de acceso y distribuidores”.
156
Aun cuando esta es una cuestión que podrá tener que ser analizada caso a caso, en principio
no podrá sin embargo asumirse que compete a Telefónica garantizar el acceso a aquella
infraestructura física no gestionada por este operador, o cuya titularidad o derechos de uso no le
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En segundo lugar, las medidas regulatorias contempladas deben abarcar tanto
las infraestructuras construidas por Telefónica con anterioridad a la presente
Resolución como aquellas infraestructuras de nueva construcción que puedan
ser empleadas por este operador para el despliegue de su red de acceso NGA.
En tercer lugar, la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016 indicaba
que la razón principal de imponer una obligación de acceso a dicha
infraestructura es mitigar las condiciones más onerosas que afrontan los
operadores alternativos a la hora de efectuar sus propios despliegues de redes
NGA, al no disponer del acceso a unos elementos (la obra civil) que resultan
determinantes para llevar a cabo de manera efectiva dichos despliegues.
En este contexto, esta Comisión ha ido perfilando a lo largo de las sucesivas
rondas de regulación de los mercados de referencia y los conflictos que se han
venido planteando el contenido preciso de la obligación de acceso. En particular,
y con el objetivo de fomentar el desarrollo de una competencia sostenible y una
inversión eficiente en el ámbito de los mercados mayoristas de banda ancha, la
CNMC ha señalado que el acceso a la infraestructura de obra civil debe permitir
a los operadores llevar a cabo, de forma eficiente y sostenible, el tendido de su
red de acceso.
Atendiendo a la estructura de red de los operadores, la red de acceso se
extiende, partiendo de la red troncal, hasta las ubicaciones de los usuarios
finales. Comprende, por tanto, los puntos de presencia del operador donde se
encuentran sus equipos de transmisión (OLT, DSLAM u otros), los cables de
fibra óptica o pares de cobre que discurren hasta los usuarios finales, y otros
elementos de red como cajas de empalmes, divisores, cajas terminales, etc. La
CNMC ha clarificado asimismo que el tendido de la red de acceso debe poder
extenderse hasta todos los usuarios, con independencia de su ubicación, tipo y
número.
En relación específicamente con los operadores de red móvil, esta Comisión ha
confirmado en revisiones pasadas del mercado que los operadores de red móvil
deben poder hacer uso de la infraestructura de obra civil de Telefónica para
alcanzar su red de acceso radio (estaciones base). Esta posibilidad de acceso
se torna particularmente importante en un contexto de competencia basado en
las ofertas convergentes y en la implantación de tecnologías móviles que
consumen un gran ancho de banda. En el mismo sentido, la CNMC ha indicado
en revisiones anteriores del presente mercado, así como en su práctica
decisional que el acceso a la oferta regulada de obra civil ha asimismo de
garantizarse para la provisión de los servicios de comunicaciones específicos
que demandan los clientes del mercado de empresas (como por ejemplo el
tendido de circuitos).
correspondan. Este podría por ejemplo ser el caso de la infraestructura de operadores terceros
a la que Telefónica podría acceder en virtud de acuerdos mayoristas suscritos con otros
beneficiarios del Programa de extensión de la banda ancha de nueva generación, o al amparo
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La consulta pública efectuada en el mes de noviembre de 2020 propugnaba, de
manera continuista con los precedentes anteriores, mantener la regulación del
acceso a la infraestructura física en los términos actuales, en virtud de la cual el
acceso por parte de los operadores que atienden al segmento empresarial sobre
la base de insumos específicamente destinados a dicho segmento, así como por
parte de los operadores móviles, forma parte del ámbito de la regulación del
mercado 1 (acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija).
Sin embargo, con posterioridad a la realización de la referida consulta pública, la
Comisión Europea ha aprobado en diciembre de 2020 la nueva Recomendación
de mercados, así como la Nota Explicativa que acompaña a dicho instrumento.
En relación con el segmento empresarial, la Nota Explicativa indica (página 62)
que el acceso a la infraestructura de obra civil podrá ser impuesto como una
solución autónoma en el seno de los diferentes mercados que sean objeto de
regulación ex ante, lo cual es particularmente importante dado que, a la hora de
diseñar las ofertas a sus clientes con el mayor grado de independencia y
flexibilidad posibles, los proveedores de servicios a empresas pueden ofrecer
tanto productos de banda ancha propios de los mercados residenciales como
productos que forman parte del mercado de capacidad dedicada.
Asimismo, en la Nota Explicativa (p. 59), la Comisión Europea señala que la
imposición de obligaciones mayoristas debería venir acompañada de la
identificación de los problemas subyacentes que existen en el nivel minorista.
A este respecto, cabe señalar que, en la revisión en curso del mercado de acceso
de alta calidad al por mayor facilitado en una ubicación fija (mercado 2)
157
, se
analiza la competencia en la (i) provisión de los servicios minoristas de alta
calidad específicos del segmento empresarial y (ii) conexión de las estaciones
base y elementos similares de las redes móviles.
Por esta razón y en virtud de las consideraciones anteriores, se considera más
adecuado llevar a cabo, en el seno de dicho mercado 2, un análisis integrado de
las diferentes soluciones regulatorias (incluida la imposición a Telefónica de la
obligación de dar acceso a su infraestructura de obra civil), que permitan
resolver, de forma conjunta y consistente entre sí, los problemas de competencia
que se identificaran en esos dos ámbitos.
Por tanto, el acceso a la infraestructura física actualmente vigente para (i) la
prestación de servicios minoristas de conectividad de alta calidad específicos del
segmento empresarial y (ii) la conexión de estaciones base y elementos similares
de las redes móviles dejará de estar disponible en las condiciones reguladas del
mercado 1.
Resulta, en todo caso, necesario establecer un plazo de tiempo razonable para
asegurar la adaptación de los operadores al nuevo marco, máxime en el contexto
actual en el que la revisión del mercado 2 no ha finalizado. Se considera
157
Ver consulta pública de diciembre de 2020 sobre la definición y análisis del mercado de acceso
de alta calidad al por mayor facilitado en una ubicación fija, disponible en
https://www.cnmc.es/consultas-publicas/telecomunicaciones/consulta-publica-mercado4
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razonable el establecimiento de un periodo de seis meses ya que está en línea
con los periodos que se establecen para la supresión, en determinados ámbitos
geográficos, de las obligaciones en vigor relativas a los servicios NEBA Local y
NEBA.
Además, y dentro de lo que constituye el ámbito del propio mercado 1, cabe
señalar que Telefónica no puede denegar el acceso a su infraestructura física
(oferta MARCo) a
(i) los operadores de comunicaciones electrónicas que proveen los
servicios de banda ancha que forman parte del perímetro del presente
mercado 1, también en el caso de clientes empresariales
158
;
(ii) los operadores cuyo modelo de negocio es exclusivamente mayorista
(operadores neutros) o revendedores que alquilan su red a terceros
para prestar a clientes residenciales o empresariales los servicios de
banda ancha objeto del presente mercado;
(iii) los operadores en función de la tecnología de acceso NGA empleada
para sus despliegues (FTTx, HFC, etc.),
(iv) las redes desplegadas en la modalidad de coinversión.
Por otra parte, como ya recogía la Resolución de los mercados de banda ancha
de 2016, el acceso a la infraestructura de obra civil puede devenir inviable si no
se acompaña del acceso a otra serie de facilidades necesarias para que un
operador pueda hacer uso efectivo y funcional de los servicios que se ponen a
su disposición. Dichas facilidades incluyen por ejemplo el acceso a espacios de
coubicación para poder instalar equipos activos o pasivos, así como el suministro
de energía eléctrica para dichos equipos. Estos requerimientos son comunes
tanto en relación con las obligaciones de desagregación como en relación con
las obligaciones relativas a la infraestructura de obra civil, dado que en ambos
casos un operador debe poder disponer de espacio en las centrales de
Telefónica para ubicar sus equipos
159
.
158
Nótese que los productos del mercado 1 también pueden satisfacer determinadas
necesidades de los clientes empresariales. Véase al respecto el considerando 32 de la
Recomendación de mercados: “El aumento de las capacidades de las redes de comunicaciones
electrónicas que suministran productos de consumo a gran escala puede satisfacer las
necesidades de conectividad incluso de determinados clientes empresariales.” En el mismo
sentido, la nota al pie número 184 de la nota explicativa de la Recomendación puntualiza lo
siguiente sobre la imposición de la obligación de acceso a infraestructura física en diferentes
mercados: “This will be in particular significant for business providers, which in order to design
their offer use both products from mass-market connectivity and from dedicated capacity, and
can therefore have a similar remedy for access to physical infrastructure in both markets, and
thanks to this design their offer more independently and with greater flexibility.”
159
Por ejemplo, un operador que haga uso de la oferta mayorista de desagregación de bucle y
tenga equipos instalados a tal efecto en una central de Telefónica, deberá poder hacer uso de
esa infraestructura para emplazar allí sus equipos ópticos (como OLT u otros) y conectarlos a la
red de fibra óptica tendida mediante la oferta MARCo, potenciando así los efectos de sinergia
derivados del uso de ambas ofertas y facilitando el proceso de despliegue de redes NGA a
operadores ya coubicados en una central para prestar servicios sobre la red de cobre.
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Igualmente, para que un operador pueda hacer uso de manera efectiva de los
recursos regulados que Telefónica debe poner a su disposición, ha de poder
también conectar las ubicaciones en las que se produce el acceso con su propia
red, lo que constituye la entrega de señal. La entrega de señal se convierte a
estos efectos en un insumo indispensable para el uso efectivo de los servicios
mayoristas basados tanto en cobre como en fibra. Efectivamente, y como se
indica en el documento
160
del BEREC de Posición Común sobre mejores
prácticas en las obligaciones del mercado de acceso mayorista a infraestructura
física, las obligaciones deben imponerse basadas en el principio de la escalera
de inversión, que como allí se explica consiste por un lado en los productos de
acceso y por otro en productos auxiliares para alcanzar los puntos de acceso,
entre los que estaría el acceso a los conductos. En particular, resultan relevantes
los apartados BP9 y BP10, que establecen que las ANR deberían imponer como
obligación un producto (como acceso a conductos, fibra oscura y líneas
alquiladas), para alcanzar el punto de acceso y asegurar que pueda conectarse
a la infraestructura del operador (demandante de acceso) con un remedio o
conjunto de remedios en términos regulados, a no ser que dichos productos
estén disponibles en condiciones competitivas y términos razonables.
Por tanto, los operadores deberán poder emplear el servicio MARCo para el
tendido de enlaces de Entrega de Señal (EdS) que permitan extraer el tráfico de
sus redes NGA (o de las redes de terceros, si el servicio de EdS se presta a
estos en modalidad mayorista
161
) hasta su red troncal. Esta facilidad debe
prestarse a los operadores que lo soliciten, sin que –como se ha indicado–
resulte legítimo para el operador con PSM invocar ninguna de las limitaciones
antes señaladas para denegar el acceso (en lo que se refiere por ejemplo al
ámbito geográfico o la tecnología a emplear por el operador alternativo).
Además, debe tenerse en cuenta que es habitual entre los operadores con
vocación de despliegue de redes NGA recurrir también a los servicios NEBA
162
o NEBA local como apoyo al despliegue propio. Esta Comisión considera que
estos servicios son instrumentos facilitadores del despliegue NGA de los
operadores ya que, en muchos casos, constituyen un paso intermedio hacia el
despliegue de red propia. Además, carecería de sentido que, para la extracción
del tráfico (EdS) de los servicios referenciados, se impidiese el despliegue de red
propia de los operadores mediante MARCo, y en lugar de ello se les obligase a
emplear la red de Telefónica (por ejemplo, contratando líneas alquiladas),
cuando la regulación debe incentivar la competencia en infraestructuras.
160
BoR (12) 127, de 8 de diciembre de 2012.
161
Se refiere a una situación en la que un operador alternativo B pudiera demandar el acceso a
la infraestructura civil de Telefónica para prestar el servicio de EdS a otro operador alternativo A,
que ha desplegado su red propia NGA por ejemplo a partir de una central cabecera de la red
FTTH de Telefónica. Esta demanda debería ser tratada por Telefónica de la misma forma que si
el acceso a la infraestructura civil para el servicio de EdS hubiera sido solicitado directamente
por el operador alternativo A.
162
En zonas de no cobertura NEBA aplica al servicio ADSL IP.
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Por tanto, fundamentándose en principios de uso eficiente y reutilización, el
servicio de EdS mediante infraestructuras MARCo debe resultar de aplicación a
todos los servicios mayoristas de acceso de Telefónica, sin restricción alguna,
en aquellas centrales que cuentan con puntos de acceso a los accesos (fibra o
cobre) en los que la prestación de estos servicios mayoristas ha sido impuesta.
Por último, el servicio de EdS mediante infraestructuras MARCo debe prestarse
también, sin restricciones, para el tendido de enlaces de fibra óptica que tengan
por objeto extraer el tráfico de los equipos de acceso de la red de cobre
(utilizados en la desagregación del par de cobre) hasta la red troncal del
operador.
A estos efectos, la restricción actualmente recogida en la OBA, relativa al tamaño
de las centrales susceptibles de albergar esos servicios de EdS para la red de
cobre
163
, se dispuso al objeto de evitar que el despliegue de tendidos asociados
a la red de acceso de cobre pudiese causar la saturación prematura de las
canalizaciones. Sin embargo, este efecto de saturación no se ha producido,
como demuestra la exitosa implantación durante los últimos años de las redes
NGA de los operadores. A mayor abundamiento, el actual marco relativo al cierre
de centrales de cobre facilita el desmontaje de todos recursos asociados a dicha
red, incluidos los cables de pares de las centrales, lo que redunda también en
beneficio del despliegue de las redes NGA y en la reducción del riesgo de
incidencia de situaciones de saturación en las canalizaciones de Telefónica.
En definitiva, se ha verificado que, en la actualidad, el uso de las canalizaciones
de Telefónica para este fin es perfectamente viable.
Por último, en lo que se refiere a la delimitación del ámbito de la obligación de
acceso a la infraestructura de obra civil, es preciso poner de manifiesto las
prácticas detectadas en los últimos años, en virtud de las cuales se viene
constatando la ocupación irregular de las infraestructuras físicas del operador
con PSM
164
(por ejemplo, sin que se proceda a la suscripción con Telefónica del
correspondiente acuerdo mayorista de acceso a la oferta MARCo).
A este respecto, y a la vista de la problemática que podría generar sobre el
mercado la proliferación de ocupaciones indebidas de las infraestructuras, la
CNMC está en la actualidad tramitando el correspondiente procedimiento a fin
de analizar la procedencia de obligar a todos los operadores a hacer un uso
correcto de la oferta MARCo (procedimientos y herramientas), determinando
163
El servicio de EdS mediante la utilización de las infraestructuras físicas de Telefónica para red
de cobre está solo disponible en aquellas centrales con un número total de pares igual o menor
a 12.500.
164
Ver por ejemplo Resolución de 5 de septiembre de 2019 del conflicto de acceso al servicio
MARCo entre Iguana Comunicacions y Telefónica en las localidades de Igualada y Masquefa
(expediente CFT/DTSA/003/18); Resolución de 25 de julio de 2019 por la que se pone fin al
conflicto de acceso a infraestructuras interpuesto por Dragonet, Closeness y Riotelecomm contra
Avatel (expediente CFT/DTSA/041/18).
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asimismo las medidas a adoptar por el propio operador con PSM ante el
conocimiento de una ocupación indebida de sus infraestructuras
165
.
III.4.5.5. Obligación de no discriminación
En el caso de obligarse al acceso a recursos específicos de las redes y a su
utilización, cobran trascendencia posibles tácticas dilatorias y de discriminación
de la calidad y de los precios, por lo que la efectividad de la obligación de acceso
debe asegurarse mediante la imposición adicional de la obligación de no
discriminación (artículo 14.1 b) de la LGTel; artículo 8 del Reglamento de
Mercados).
Según el artículo 70 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas,
citado anteriormente, la obligación de no discriminación garantizará que el
operador con PSM aplique condiciones equivalentes a las que proporcione para
sus propios servicios o los de sus filiales, o respecto a operadores terceros
166
.
La no discriminación debe referirse tanto a la calidad del servicio como a los
plazos de entrega y demás condiciones del suministro, con independencia de la
ubicación física desde la que se solicita el acceso.
En línea con lo dispuesto en la anterior ronda de revisión del mercado, se
propone establecer una serie de obligaciones sobre Telefónica que permitan
controlar el cumplimiento del principio de no discriminación.
Para ello se incluyen, en relación con el servicio de acceso a la infraestructura
de obra civil de Telefónica:
• la obligación por parte de este operador de notificar a la CNMC en un plazo
de diez días los acuerdos que suscriba internamente o con operadores
terceros.
• una medida sobre la calidad de los servicios que presta Telefónica a terceros
y se presta a sí misma, debido a la gran importancia de esta variable y las
dificultades que presenta su comprobación efectiva si sólo se dispone de los
acuerdos que haya suscrito Telefónica.
Esta medida de control de la calidad de los servicios se lleva a cabo, en línea
con lo previsto en la Recomendación de la CE relativa a la coherencia en las
obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes, mediante
la imposición a Telefónica de la obligación de aportar a la CNMC, de forma
periódica, informes sobre indicadores clave de rendimiento (KPI
167
según
sus siglas en inglés) relativos tanto a los servicios regulados como a los que,
165
Expediente IRM/DTSA/002/20 Ocupaciones irregulares de infraestructuras MARCo de
Telefónica.
166
Más allá de beneficiar a su propia filial minorista, el operador con PSM podría por ejemplo
llegar a un acuerdo con otro competidor para ofrecerle mejores condiciones respecto a un tercer
operador, como contrapartida por conceptos distintos a los expresamente incluidos en el ámbito
de la regulación mayorista de los servicios de acceso a la infraestructura de obra civil.
167
Key Performance Indicators.
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siendo equivalentes a estos, Telefónica se autopresta, y cuyo análisis
comparativo permite a la autoridad reguladora identificar la posible
concurrencia de prácticas discriminatorias.
A este respecto, y en línea con lo establecido en dicha Recomendación, los
indicadores clave de rendimiento medirán la calidad de al menos los
siguientes elementos esenciales para la prestación de servicios mayoristas
de acceso a la infraestructura de obra civil: (i) proceso de solicitud; (ii) plazo
de prestación del servicio; (iii) calidad del servicio, incluidas las averías; (iv)
plazos de reparación de averías.
Por otra parte, en línea con la práctica mantenida por la CNMC hasta la
fecha, los indicadores clave de rendimiento serán objeto de publicación
periódica para su accesibilidad por otros operadores y serán revisados de
forma regular por este organismo.
• La imposición de acuerdos de nivel de servicio (ANS) y garantías de nivel de
servicio (penalizaciones) aplicables en caso de incumplimiento, tal y como
se configuran en la oferta MARCo actualmente en vigor.
La obligación de no discriminación se ve reforzada si, además de los informes
generados por Telefónica y descritos anteriormente, esta Comisión dispone de
un acceso directo, completo y en tiempo real a las bases de datos de información
relativas a los sistemas de provisión mayorista (como NEON), en modo consulta
y mediante técnicas análogas a las empleadas por los operadores. Como ya
recogía la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, se trata de un
modo de acceso que ya ha sido desarrollado por Telefónica.
De este modo, la capacidad supervisora de la CNMC queda asegurada,
pudiendo este organismo comprobar el tipo y consistencia de los datos de que
disponen los operadores en relación con la infraestructura de obra civil y, en caso
necesario, evaluar posibles necesidades de cambios o mejoras en dicha
información que permitan a los operadores acceder a información de la misma
calidad que la que proporcione Telefónica para sus propios servicios. Por los
mismos motivos, también el acceso a la información sobre provisión, averías e
incidencias de los servicios mayoristas es relevante, puesto que permite evaluar,
con datos de todos los operadores, el correcto funcionamiento de dichos
servicios mayoristas.
En relación con el acceso por la CNMC a las bases de datos de información,
resultan asimismo de aplicación las consideraciones formuladas al tratarse esta
cuestión en el seno de las obligaciones relativas al acceso al bucle de cobre.
III.4.5.6. Obligación de transparencia
Dado que la concreta implementación del principio de no discriminación, o la
verificación de parámetros como la calidad del servicio, son difícilmente
observables por la autoridad reguladora exclusivamente, resulta necesario
imponer a Telefónica una obligación de transparencia en la prestación del
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servicio mayorista de acceso a la infraestructura de obra civil (artículo 14.1 a) de
la LGTel; artículo 7 del Reglamento de Mercados).
La citada obligación de transparencia posibilita asimismo que las negociaciones
de los operadores alternativos con Telefónica se lleven a cabo de la manera más
rápida posible, reduciéndose potenciales conflictos de acceso, y limitándose
posibles usos privilegiados de información estratégica por parte de Telefónica
168
.
De acuerdo con el artículo 69.3 del Código, las autoridades nacionales de
reglamentación podrán determinar la información concreta que deberá ponerse
a disposición de terceros, el nivel de detalle exigido y la modalidad de
publicación.
La obligación de transparencia garantiza en particular que los operadores
puedan disponer y exigir toda la información necesaria sobre las condiciones de
acceso a los conductos e infraestructuras pasivas de Telefónica –incluidos los
precios– a través de instrumentos abiertos y en la medida de lo
posible estandarizados, y que se ven reflejados en la publicación de una oferta
de referencia suficientemente desglosada para garantizar que no se exija pagar
por recursos que no sean necesarios para el servicio requerido. En este sentido,
la actual oferta mayorista de acceso a registros y conductos de Telefónica (oferta
MARCo) continúa vigente, sin perjuicio de la competencia de la CNMC para
introducir cambios en la oferta de referencia, de conformidad con lo establecido
en el artículo 69.2 del Código y en el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
La publicación y cumplimiento estricto de la oferta de referencia por parte de
Telefónica es uno de los elementos de la obligación de no discriminación, tal y
como expresamente contempla el artículo 14.1 a) de la LGTel.
Sin embargo, y tal y como se desarrolla en detalle al abordarse el contenido de
la obligación de transparencia en relación con el acceso al bucle de cobre, la
mera adecuación de la conducta de Telefónica a la oferta de referencia no puede
presuponer automáticamente el cumplimiento de la obligación de no
discriminación, en aquellos casos donde –independientemente de lo previsto en
la oferta de referencia– pueda acreditarse la existencia de situaciones de
discriminación, derivadas del hecho de que Telefónica no aplique condiciones
equivalentes en circunstancias semejantes a otros operadores que prestan
servicios equivalentes, o no proporcione a terceros servicios e información de la
misma calidad que los que Telefónica proporciona para sus propios servicios o
los de sus filiales o asociados y en las mismas condiciones (artículo 14.1 b) de
la LGTel). En efecto, la obligación de no discriminación es una medida
independiente de la obligación de publicar una oferta de referencia (obligación
de transparencia), por lo que el cumplimiento de lo estipulado en dicha oferta no
agota el contenido de la obligación de no discriminación (obligación que además
168
En efecto, en toda relación de acceso en que una de las partes ostenta PSM, la capacidad de
negociación es claramente desigual, razón por la cual se hace preciso imponer una serie de
obligaciones a fin de asegurar la efectividad del derecho reconocido a los operadores solicitantes
del acceso.
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se constituye como uno de los pilares fundamentales para el buen
funcionamiento de los mercados regulados).
III.4.5.7. Obligación de control de precios, contabilidad de costes y
separación de cuentas
Ante la obligación de dar acceso, el operador con PSM puede tener incentivos a
fijar unos precios excesivamente altos e incurrir en prácticas de subsidios
cruzados y discriminación de precios con el fin de evitar la entrada de los
competidores.
Para prevenirlo, resulta necesaria la fijación de los precios de acceso por parte
del regulador, siendo pertinente la imposición de obligaciones como las de
control de precios y contabilidad de costes con un grado suficiente de
desagregación de servicios y elementos de red que permita la estimación de los
costes de producción de los citados servicios (artículo 14.1 e) de la LGTel;
artículo 11 Reglamento de Mercados; artículo 74 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas), y la separación de cuentas (artículo 14.1 c) de la
LGTel; artículo 9 Reglamento de Mercados; artículo 71 del Código Europeo de
las Comunicaciones Electrónicas).
A este respecto, la obligación de orientación de los precios en función de los
costes de producción se revela como una medida adecuada en relación con el
servicio de acceso a las infraestructuras de obra civil de Telefónica, puesto que
este insumo constituye un recurso esencial para el despliegue de infraestructura
propia por parte de los operadores de comunicaciones electrónicas. La
imposición de unos precios excesivos podría tener efectos equivalentes a la
negativa de suministro, en un ámbito que resulta fundamental para el correcto
desarrollo de la competencia en infraestructuras.
En la misma línea, la Recomendación NGA señala que la obligación de ofrecer
acceso a la infraestructura de obra civil del operador con PSM en el mercado de
acceso local al por mayor debería imponerse a precios orientados a costes,
regulándose los precios del acceso a la infraestructura de obra civil de manera
coherente con la metodología utilizada para fijar el precio del acceso al bucle
local de cobre desagregado.
A la vista de lo establecido en la Recomendación relativa a la coherencia en las
obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes –que viene a
impulsar el empleo de modelos ascendentes (bottom-up) diseñados a partir de
un operador teórico eficiente para el cálculo de costes de redes NGA y legadas,
en detrimento de los modelos descendentes– así como de lo recogido en la
Recomendación NGA –que establece que los precios del acceso a la
infraestructura de obra civil deben determinarse de manera coherente con la
metodología utilizada para fijar el precio del acceso desagregado al bucle– la
CNMC decidió en la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016)
recurrir a un modelo bottom-up para llevar a cabo la determinación de los costes
atribuibles a las infraestructuras de obra civil.
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En la presente ronda de revisión de los mercados de referencia, se propone
mantener el enfoque postulado en la Resolución de los mercados de banda
ancha de 2016. Ahora bien, aunque esta Comisión recurra en mayor o menor
medida a un modelo bottom-up o ascendente, los datos de la contabilidad
regulatoria de Telefónica continúan siendo necesarios para calibrar los
parámetros de diseño de este último modelo
169
. Así pues, la CNMC considera
que se deben preservar las obligaciones relativas al mantenimiento del sistema
de contabilidad de costes actualmente vigente, que junto con la imposición de
una obligación de separación de cuentas facilitarán el debido control de las
obligaciones establecidas en materia de precios.
Esta obligación resulta razonable teniendo en cuenta que Telefónica, en virtud
de las obligaciones impuestas y vigentes en la actualidad en los mercados de
banda ancha (así como en otros mercados estrechamente relacionados con el
mismo, como el mercado de originación de llamadas desde una ubicación fija o
el mercado de segmentos de terminación de líneas arrendadas al por mayor)
desarrolló hace años su sistema de contabilidad de costes y, por tanto, el coste
asociado al mantenimiento del mismo se reduce de manera significativa.
III.4.6. Obligaciones relativas al acceso desagregado al bucle de fibra óptica
III.4.6.1. Ámbito del servicio mayorista
Como se ha señalado, la imposición a Telefónica de la obligación de prestar el
servicio mayorista de acceso virtual al bucle de fibra óptica en el conjunto de los
municipios cubiertos por el mercado 1_1 no resulta una medida proporcionada,
y se aleja de los principios por los que las ANR deben velar a la hora de imponer
obligaciones de acceso, tales como la necesidad de tomar en consideración las
inversiones iniciales acometidas por los propietarios de las redes y los riesgos
inherentes a dichas inversiones, en particular en lo que se refiere a las redes de
muy alta capacidad (artículo 73.2.e) del Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas) o la necesidad de salvaguardar la competencia a largo plazo,
prestando especial atención a la competencia económicamente eficiente basada
en las infraestructuras (artículo 73.2.f) del Código).
Por consiguiente, y atendiendo asimismo al principio de proporcionalidad que
debe guiar la actuación regulatoria, el servicio mayorista objeto de consideración
en las siguientes secciones no estará disponible en los municipios que forman
parte del mercado 1_1. En efecto, en dichos municipios se ha llegado a la
conclusión de que existen suficientes alternativas a Telefónica como para que
169
La Recomendación de la CE relativa a la coherencia en las obligaciones de no discriminación
y en las metodologías de costes se refiere al uso de la contabilidad regulatoria, cuando esta se
considere fiable, junto a otras referencias como el benchmark internacional, para llevar a cabo la
valoración de los activos de obra civil.
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no sea necesario el desarrollo de un servicio mayorista soportado sobre la red
de fibra óptica de este operador en condiciones reguladas.
En todo caso, en relación con los accesos donde hasta la fecha, en virtud de la
Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, el servicio NEBA local
estaba disponible en condiciones reguladas, resulta necesario establecer un
plazo de tiempo razonable para asegurar la adaptación de los operadores al
nuevo marco, en virtud del cual Telefónica ya no deberá ofrecer el servicio NEBA
local
170
.
A este respecto, y teniendo en cuenta el número de accesos afectados, se
considera que resulta razonable el establecimiento de un periodo de seis meses
para garantizar la migración de las líneas de banda ancha fija mayorista cubiertas
por la presente medida a los nuevos servicios comerciales o regulados que
aseguren la continuidad en la prestación de los servicios minoristas. En línea con
las observaciones formuladas por Telefónica en la consulta pública, se estima
que el plazo de preaviso de doce meses planteado inicialmente resulta excesivo,
teniendo en cuenta la situación prevalente en los municipios considerados,
donde se ha llegado a la conclusión de que existen redes alternativas con una
cobertura significativa que aseguran el mantenimiento de la situación
competitiva. Cabe por otra parte recordar que, con carácter general, la CNMC
normalmente ha procedido a fijar un plazo de preaviso de seis meses en
instancias en que se ha producido la desregulación de servicios mayoristas que
el operador con PSM venía prestando a terceros, como consecuencia de la
evolución de los mercados de referencia hacia un entorno de competencia
efectiva
171
.
El Anexo 8 incluye las centrales donde, durante el citado periodo transitorio,
Telefónica tendrá la obligación de seguir prestando en las condiciones actuales
el servicio mayorista regulado NEBA local. El número de líneas activas del
servicio NEBA local, que podrían verse afectadas por esta medida, ascienden a
592.822 en diciembre de 2020.
Por otra parte, el servicio mayorista de acceso virtual al bucle de fibra óptica sí
deberá estar disponible en los municipios que forman parte del mercado 1_2,
donde como se ha visto, el nivel de competencia es inferior al detectado en el
seno del mercado 1_1. A este respecto, en la Resolución de los mercados de
banda ancha 2016 se configuró el servicio mayorista NEBA local como servicio
regulado de referencia.
170
Ver mutatis mutandi el artículo 4.3 del Reglamento de mercados.
171
Ver en particular la Resolución de 24 de febrero de 2016 por la que se aprueba la definición
y análisis del mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y los mercados
de acceso de banda ancha al por mayor, o anteriormente las resoluciones de 2 de julio de 2009
por la que se aprueba la definición y el análisis de los mercados de segmento s troncales de
líneas arrendadas al por mayor y de 1 de octubre de 2009 por la que se aprueba la revisión del
mercado de los servicios de tránsito en la red pública de telefonía fija.
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En efecto, si bien la desagregación de los accesos FTTH en la central en los
mismos términos que la desagregación del par de cobre no es técnicamente
posible en la arquitectura usada por Telefónica (punto a multipunto, GPON), un
servicio de desagregación virtual de los accesos FTTH sí es viable, y así lo han
considerado tanto la Comisión Europea (en sus Recomendaciones relativas al
despliegue de redes NGA) como BEREC (en sus Posiciones Comunes
172
).
Además, la Comisión Europea, en su Nota Explicativa a la Recomendación de
mercados indica, en consonancia con la Recomendación de mercados de 2014,
que los productos mayoristas de acceso virtual que cumplen ciertas
características se sitúan en el mismo mercado (mercado 3a) que los accesos
desagregados tradicionales. Las características identificadas por la Comisión
son (1) acceso local, (2) acceso genérico con transmisión independiente del
servicio y sin contención en la práctica, y (3) el grado de flexibilidad para
diferenciar las ofertas minoristas.
III.4.6.2. Obligaciones actualmente vigentes
En relación con el servicio mayorista de acceso virtual al bucle de fibra óptica,
en la tercera ronda de revisión de los mercados de banda ancha se impusieron
a Telefónica las siguientes obligaciones:
• Obligación de acceso desagregado virtual al bucle de fibra óptica (NEBA
local).
• Obligación de ofrecer el servicio NEBA local a precios sujetos a un control
de replicabilidad económica.
• Separación de cuentas.
• Comunicación a la CNMC de nuevos servicios, así como de la modificación
de las condiciones de prestación aplicables a los servicios minoristas de
banda ancha, con la suficiente antelación como para asegurar la
replicabilidad técnica.
• Transparencia, incluyendo en particular las obligaciones de (i) publicar una
oferta de referencia para la prestación del servicio NEBA local; (ii) suministro
de información sobre la cobertura de la red de acceso FTTH.
• Obligación de no discriminación en las condiciones de acceso.
172
Ver en particular BEREC Common Position on best practice in remedies on the market for
wholesale (physical) network infrastructure access (including shared or fully unbundled access)
at a fixed location imposed as a consequence of a position of significant market power in the
relevant market (BoR (12) 127) y BEREC Common Position on Layer 2 Wholesale Acccess
Products (BoR (16) 162).
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III.4.6.3. Uso de la oferta NEBA local
El servicio NEBA local viene configurado en la Resolución de 10 de enero de
2017, por la cual se aprueba la oferta de referencia del servicio mayorista NEBA
local
173
. El plazo de desarrollo del servicio se estableció en 12 meses, tras los
cuales Telefónica activó el servicio, en enero de 2018.
El número de usuarios creció linealmente y de manera muy rápida durante un
año, (en concreto desde abril de 2018), periodo durante el que el número de
usuarios de NEBA fibra tuvo un acusado descenso, provocado por la migración
de usuarios al nuevo servicio. A partir de junio de 2019 cambian ambas
tendencias, creciendo de nuevo el número de usuarios de NEBA fibra y
limitándose el crecimiento de NEBA local.
En diciembre de 2020, NEBA local suma más 1,69 millones de líneas (frente a
las cerca de 900 mil líneas que contabiliza NEBA fibra) y representa el 49% del
total de accesos mayoristas de Telefónica que ascienden a cerca de 3,5 millones
de líneas, así como el 65% de los accesos mayoristas sobre fibra. Por tanto,
NEBA local se ha establecido en muy poco tiempo como un servicio mayorista
de referencia, como en su día lo fue el acceso desagregado al bucle de cobre.
173
Expediente OFE/DTSA/005/16.
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Gráfico 21. Accesos de NEBA local y NEBA
Fuente: CNMC
III.4.6.4. Obligación de acceso
Para solucionar la posible negativa de suministro a los accesos FTTH, resulta
necesario asegurar el acceso a dichos recursos.
En relación con ello, es de aplicación el artículo 10 del Reglamento de Mercados,
según el cual “se podrá exigir a los operadores que hayan sido declarados con
poder significativo en un mercado al por mayor que satisfagan las solicitudes
razonables de acceso a elementos específicos de sus redes y a sus recursos
asociados, así como las relativas a su utilización, entre otros casos, en aquellas
situaciones en las que se considere que la denegación del acceso o unas
condiciones no razonables de efecto análogo pueden constituir un obstáculo al
desarrollo de un mercado competitivo sostenible a escala minorista o que no
benefician a los usuarios finales”.
En línea con lo previsto en la anterior revisión, cabe por consiguiente imponer a
Telefónica una obligación de acceso desagregado virtual a sus accesos FTTH
situados en los municipios incluidos en el ámbito del mercado 1_2. Dados los
condicionantes técnicos descritos anteriormente, dicha desagregación se
implementará mediante un acceso activo basado en Ethernet, siendo por ello
una desagregación virtual (es decir, no física). Este servicio mayorista será el
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servicio NEBA local, servicio ya desarrollado y operativo
174
, con puntos de
entrega locales (es decir, sin hacer uso de la red de agregación provincial) y con
una contención prácticamente nula, con características próximas a la
desagregación física.
Este servicio (y sus posteriores modificaciones) deberá permitir la replicabilidad
técnica de las ofertas de banda ancha que Telefónica comercialice sobre
accesos FTTH, y deberá tener en cuenta las posiciones o recomendaciones
relevantes del BEREC, como la Posición Común de octubre de 2016
175
.
III.4.6.5. Obligación de no discriminación
En el caso de obligarse al acceso a recursos específicos de las redes y a su
utilización, cobran trascendencia posibles tácticas dilatorias y de discriminación
de la calidad y de los precios, por lo que la efectividad de la obligación de acceso
debe asegurarse mediante la imposición adicional de la obligación de no
discriminación (artículo 14.1 b) de la LGTel; artículo 8 del Reglamento de
Mercados).
Según el artículo 70 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas,
citado anteriormente, la obligación de no discriminación garantizará que el
operador con PSM aplique condiciones equivalentes a las que proporcione para
sus propios servicios o los de sus filiales, o respecto a operadores terceros
176
.
La no discriminación debe referirse tanto a la calidad del servicio como a los
plazos de entrega y demás condiciones del suministro, con independencia de la
ubicación física desde la que se solicita el acceso.
La obligación de no discriminación resulta también de aplicación en relación con
el uso que Telefónica pueda hacer del espacio disponible en sus centrales para
el despliegue de su red de acceso de fibra óptica. En particular, y con respecto
a la coubicación, cualquier situación de falta de espacio y las actividades de
recuperación de espacios que puedan llevarse a cabo deberán aplicarse por
igual a Telefónica y al resto de operadores terceros que puedan hacer uso de las
centrales de Telefónica para llevar a cabo sus propios despliegues de red, sea
directamente o mediante el uso de los diferentes servicios regulados que
Telefónica debe poner a su disposición (tales como los servicios contemplados
en la oferta MARCo, en la oferta NEBA local y en la oferta NEBA). Para ello, se
174
De acuerdo a la Resolución, de 10 de enero de 2017, por la cual se aprueba la oferta de
referencia del servicio mayorista NEBA local, modificada por la Resolución, de 3 de abril de 2019,
sobre la modificación del servicio mayorista NEBA local para introducir la funcionalidad de
multicast. Con fecha 29 de mayo de 2019, se aprobó la Resolución sobre la verificación del
correcto funcionamiento de este servicio mayorista.
175
BEREC Common Position on Layer 2 Wholesale Acccess Products, BoR (16) 162.
176
Más allá de beneficiar a su propia filial minorista, el operador con PSM podría por ejemplo
llegar a un acuerdo con otro competidor para ofrecerle mejores condiciones respecto a un tercer
operador, como contrapartida por conceptos distintos a los expresamente incluidos en el ámbito
de la regulación mayorista de los servicios de acceso desagregado virtual a la fibra óptica.
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estará a lo dispuesto en la oferta OBA, donde se recogen las obligaciones a
cumplir con respecto a la utilización del espacio de una central.
En línea con lo dispuesto en la anterior ronda de revisión del mercado, se
considera proporcionado establecer una serie de obligaciones sobre Telefónica
que permitan controlar el cumplimiento de la obligación de no discriminación.
Para ello, se incluyen en relación con el servicio mayorista de acceso
desagregado virtual a los accesos FTTH (NEBA local):
• La obligación por parte de Telefónica de notificar a la CNMC en un plazo de
diez días los acuerdos que suscriba internamente o con operadores terceros.
• Una medida sobre la calidad de los servicios que presta Telefónica a terceros
y se presta a sí misma, debido a la gran importancia de esta variable y las
dificultades que presenta su comprobación efectiva si solo se dispone de los
acuerdos que haya suscrito Telefónica.
Esta medida de control de la calidad de los servicios se lleva a cabo, en línea
con lo previsto en la Recomendación de la CE relativa a la coherencia en las
obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes, mediante
la imposición a Telefónica de la obligación de aportar a la CNMC, de forma
periódica, informes sobre indicadores clave de rendimiento (KPI
177
según su
acepción en inglés) relativos tanto a los servicios regulados como a los que,
siendo equivalentes a estos, Telefónica se auto-presta, y cuyo análisis
comparativo permite a la autoridad reguladora identificar la posible
concurrencia de prácticas discriminatorias.
A este respecto, y en línea con lo establecido en dicha Recomendación, los
indicadores clave de rendimiento medirán la calidad de al menos los
siguientes elementos esenciales para la prestación del servicio NEBA local:
(i) proceso de solicitud; (ii) plazo de prestación del servicio; (iii) calidad del
servicio, incluidas las averías; (iv) plazos de reparación de averías.
Por otra parte, en línea con la práctica mantenida por la CNMC hasta la
fecha, los indicadores clave de rendimiento serán objeto de publicación
periódica para su accesibilidad por otros operadores y serán revisados de
forma regular por este organismo.
• La imposición de acuerdos de nivel de servicio (ANS) y garantías de nivel de
servicio (penalizaciones) aplicables en caso de incumplimiento, tal y como
se configuran en la oferta NEBA local actualmente en vigor.
La obligación de no discriminación se ve reforzada si, además de los informes
generados por Telefónica y descritos anteriormente, esta Comisión dispone de
177
Key Performance Indicators.
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un acceso directo, completo y en tiempo real a las bases de datos de información
relativas a los sistemas de provisión mayorista (como NEON), en modo consulta
y mediante técnicas análogas a las empleadas por los operadores. Como ya
recogía la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, se trata de un
modo de acceso que ya ha sido desarrollado por Telefónica.
De este modo, la capacidad supervisora de la CNMC queda asegurada,
pudiendo este organismo comprobar el tipo y consistencia de los datos de que
disponen los operadores en relación con el acceso al bucle de fibra óptica y, en
caso necesario, evaluar posibles necesidades de cambios o mejoras en dicha
información que permitan a los operadores acceder a información de la misma
calidad que la que proporcione Telefónica para sus propios servicios. Por los
mismos motivos, también el acceso a la información sobre provisión, averías e
incidencias de los servicios mayoristas es relevante, puesto que permite evaluar,
con datos de todos los operadores, el correcto funcionamiento de dichos
servicios mayoristas.
En relación con el acceso por la CNMC a las bases de datos de información,
resultan asimismo de aplicación las consideraciones formuladas al tratarse esta
cuestión en el seno de las obligaciones relativas al acceso al bucle de cobre.
III.4.6.6. Obligación de transparencia
Dado que la concreta implementación del principio de no discriminación, o la
verificación de parámetros como la calidad del servicio, son difícilmente
observables por la autoridad reguladora exclusivamente, resulta necesario
imponer a Telefónica una obligación de transparencia en la prestación del
servicio mayorista NEBA local (artículo 14.1 a) de la LGTel; artículo 7 del
Reglamento de Mercados).
La citada obligación de transparencia posibilita asimismo que las negociaciones
de los operadores alternativos con Telefónica se lleven a cabo de la manera más
rápida posible, reduciéndose potenciales conflictos de acceso, y limitándose
posibles usos privilegiados de información estratégica por parte de Telefónica
178
.
De acuerdo con el artículo 69.3 del Código, las autoridades nacionales de
reglamentación podrán determinar la información concreta que deberá ponerse
a disposición de terceros, el nivel de detalle exigido y la modalidad de
publicación.
En relación con el acceso a NEBA local, la obligación de transparencia implica
la publicación de una oferta de referencia suficientemente desglosada para
178
En efecto, en toda relación de acceso en que una de las partes ostenta PSM, la capacidad de
negociación es claramente desigual, razón por la cual se hace preciso imponer una serie de
obligaciones a fin de asegurar la efectividad del derecho reconocido a los operadores solicitantes
del acceso.
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garantizar que no se exija pagar por recursos que no sean necesarios para el
servicio requerido. En este sentido, la actual oferta del servicio mayorista NEBA
local continúa vigente, sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir
cambios en la oferta de referencia, de conformidad con lo establecido en el
artículo 69.2 del Código y en el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
La publicación y cumplimiento estricto de la oferta de referencia por parte de
Telefónica es uno de los elementos de la obligación de no discriminación, tal y
como expresamente contempla el artículo 14.1 a) de la LGTel.
Sin embargo, y tal y como se desarrolla en detalle al abordarse el contenido de
la obligación de transparencia en relación con el acceso al bucle de cobre, la
mera adecuación de la conducta de Telefónica a la oferta de referencia no puede
presuponer automáticamente el cumplimiento de la obligación de no
discriminación, en aquellos casos donde –independientemente de lo previsto en
la oferta de referencia– pueda acreditarse la existencia de situaciones de
discriminación, derivadas del hecho de que Telefónica no aplique condiciones
equivalentes en circunstancias semejantes a otros operadores que prestan
servicios equivalentes, o no proporcione a terceros servicios e información de la
misma calidad que los que Telefónica proporciona para sus propios servicios o
los de sus filiales o asociados y en las mismas condiciones (artículo 14.1 b) de
la LGTel). En efecto, la obligación de no discriminación es una medida
independiente de la obligación de publicar una oferta de referencia (obligación
de transparencia), por lo que el cumplimiento de lo estipulado en dicha oferta no
agota el contenido de la obligación de no discriminación (obligación que además
se constituye como uno de los pilares fundamentales para el buen
funcionamiento de los mercados regulados).
Por otra parte, y en línea con la anterior revisión del mercado, se propone
imponer una medida de transparencia en relación con el despliegue FTTH de
Telefónica, a fin de que los operadores alternativos dispongan de información
completa sobre el despliegue global de la red del operador con PSM, a los
efectos de que puedan evaluar, de manera similar a como lo hacen en la
desagregación de los bucles metálicos, la planta potencial alcanzable en cada
punto de acceso.
Dicha información deberá proporcionarse a los operadores que hayan suscrito
un contrato con Telefónica para la provisión del servicio NEBA local o
demuestren inequívocamente su voluntad de adherirse al citado servicio
mayorista, y habrá de mantenerse debidamente actualizada mediante la
incorporación de datos correspondientes a los últimos despliegues realizados.
En todo caso la información que se facilite a los operadores alternativos deberá
limitarse a aquella que resulte imprescindible para el objetivo señalado, tanto en
lo relativo a la antelación como a su grado de desagregación, respetando en todo
caso lo previsto en la normativa en materia de competencia.
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Por último, resulta necesario que la CNMC conozca las ofertas comerciales
mayoristas que Telefónica pueda realizar y que tengan por objeto los servicios
de acceso de banda ancha sometidos a regulación ex ante, para llevar a cabo
un seguimiento de la aplicación efectiva de las medidas adoptadas en el marco
del presente análisis de mercados. Por tanto, Telefónica deberá comunicar a la
CNMC la información relativa a los servicios mayoristas de acceso no incluidos
en la oferta de referencia que comercialice (características técnicas, precios,
condiciones, etc.).
III.4.6.7. Obligación en materia de control de precios
Ante la obligación de dar acceso, el operador con PSM puede tener incentivos a
fijar unos precios excesivamente altos e incurrir en prácticas de subsidios
cruzados y discriminación de precios con el fin de evitar la entrada de los
competidores.
A diferencia de la desagregación del bucle metálico (despliegues de red legada),
para el tendido de nuevas redes NGA los operadores disponen sin embargo de
distintos productos mayoristas (como el acceso a la infraestructura de obra civil
y el acceso simétrico a los segmentos de terminación de red de Telefónica y
otros operadores
179
) con los que pueden desplegar su propia red de acceso
FTTH.
A este respecto, el artículo 74 del Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas se refiere a una serie de elementos, que deberán ser tomados en
consideración por las ANR a la hora de establecer obligaciones en materia de
control de precios que afecten al despliegue de redes de nueva generación. En
particular, el apartado 1 del citado precepto dispone que:
“[…]
Al determinar la conveniencia o no de las obligaciones de control de precios, las
autoridades nacionales de reglamentación tendrán en cuenta la necesidad de
promover la competencia y los intereses a largo plazo de los usuarios finales en
relación con el despliegue y la adopción de redes de próxima generación, y en
particular de redes de muy alta capacidad. Concretamente, para favorecer la
inversión por parte de la empresa, en particular en redes de próxima generación,
las autoridades nacionales de reglamentación tendrán en cuenta la inversión
efectuada por la empresa. Cuando las autoridades nacionales de reglamentación
consideren conveniente el control de precios, permitirán a la empresa una tasa
razonable de rendimiento en relación con el capital correspondiente invertido,
179
En los términos establecidos en particular en la Resolución de 12 de febrero de 2009 por la
que se aprueba la imposición de obligaciones simétricas de acceso a los operadores de
comunicaciones electrónicas en relación con las redes de fibra de su titularidad que desplieguen
en el interior de los edificios (expediente MTZ 2008/965).
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habida cuenta de todos los riesgos específicos de un nuevo proyecto de
inversión particular en las redes.
Las autoridades nacionales de reglamentación estudiarán no imponer ni
mantener obligaciones en virtud del presente artículo cuando constaten la
existencia de una restricción demostrable en los precios al por menor y que las
eventuales obligaciones impuestas con arreglo a los artículos 69 a 73, incluida
en particular la prueba de replicabilidad económica impuesta de conformidad con
el artículo 70, garantiza un acceso efectivo y no discriminatorio.
Cuando las autoridades nacionales de reglamentación consideren oportuno
imponer controles de precios sobre el acceso a elementos de red existentes,
también deberán tener en cuenta los beneficios de unos precios al por mayor
previsibles y estables que garanticen una entrada eficiente en el mercado e
incentivos suficientes para que todas las empresas desplieguen nuevas y
mejores redes”.
En el mismo sentido, según el Considerando (193) del Código, “[l]as autoridades
nacionales de reglamentación deben poder decidir mantener o no imponer
precios de acceso al por mayor regulados con respecto a las redes de nueva
generación si existen suficientes mecanismos de salvaguarda de la
competencia. Más concretamente, para evitar precios excesivos en los
mercados donde haya empresas designadas como poseedoras de peso
significativo en el mercado, la flexibilidad de precios debe ir acompañada de
salvaguardias adicionales para proteger la competencia y los intereses de los
usuarios finales, tales como obligaciones estrictas de no discriminación, medidas
encaminadas a garantizar la replicabilidad técnica y económica de los productos
descendentes, y una presión demostrable sobre los precios minoristas resultante
de la competencia en infraestructuras, de un anclaje de los precios derivado de
otros productos de acceso regulados, o de ambos. […]”.
El Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas delimita por
consiguiente los criterios que deben guiar la actuación del regulador a la hora de
decidir acerca del régimen de precios aplicable al acceso a redes de nueva
generación, en línea con las previsiones fijadas en la Recomendación relativa a
la coherencia en las obligaciones de no discriminación y en las metodologías de
costes.
De conformidad con lo dispuesto en los citados textos normativos, a la hora de
valorar el grado de libertad de que podrá gozar Telefónica en la fijación de los
precios del servicio mayorista de acceso NEBA local, deberá atenderse a la
presencia de los siguientes elementos:
a) la existencia de una obligación estricta de no discriminación, basada en
particular en la equivalencia de insumos;
b) la existencia de medidas encaminadas a garantizar la replicabilidad técnica
y económica de los productos descendentes;
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c) la existencia de una presión demostrable en los precios al por menor,
ejercida a través de la competencia en infraestructuras; de un anclaje de los
precios derivado de otros productos de acceso regulados
180
, o de ambos.
Se analiza a continuación el cumplimiento de los criterios anteriores tal y como
los mismos han sido fijados en el Código y en la Recomendación. No se
considera necesario fijar obligaciones de control de precios más estrictas que las
que ya se impusieron en la Resolución de los mercados de banda ancha de
2016. El cumplimiento de las condiciones precitadas, en los términos que se
explican en los siguientes apartados, permite garantizar:
• por un lado, la flexibilidad necesaria para el operador con PSM a la hora de
comercializar los servicios soportados sobre su red NGA, cuya demanda
está sujeta a un mayor nivel de incertidumbre debido a que estos productos
son más novedosos e incluyen funcionalidades claramente superiores a las
de los servicios soportados sobre redes tradicionales, habiendo sido preciso
un esfuerzo inversor superior para el despliegue de la nueva red de acceso;
• por otro lado, la posibilidad de que los operadores demandantes de acceso
repliquen las ofertas del operador con PSM, en un entorno competitivo en
que la presencia de redes NGA alternativas no alcanza la dimensión
suficiente para impedir que Telefónica tenga los incentivos y la capacidad
para fijar unos niveles de calidad y unos precios mayoristas que restrinjan
las posibilidades de los operadores alternativos de competir efectivamente
en la comercialización de los nuevos servicios.
III.4.6.7.1.
Existencia de una obligación estricta de no discriminación
La obligación de acceso a los bucles de fibra se instrumenta mediante un servicio
activo con entrega local, NEBA local, con las características citadas
anteriormente. Este servicio se implementó en 2017 a partir del ya existente
servicio NEBA, un servicio de acceso indirecto con puntos de acceso en cada
provincia, y comparte por ello su arquitectura básica. Común a ambos servicios
es una elevada independencia de las ofertas de Telefónica, así como una alta
flexibilidad para los operadores alternativos
181
.
En la anterior revisión del mercado se analizó en qué medida este servicio
supone o está próximo a una equivalencia de insumos en el sentido de la
180
Esta condición hace por ejemplo referencia a la existencia de un producto de acceso al por
mayor de cobre orientado a costes, que ejerce una presión competitiva sobre los precios de los
productos NGA tal que los precios de los servicios NGA reflejan la disposición de los
consumidores a pagar por la capacidad y las funcionalidades adicionales que un producto
minorista basado en NGA puede aportar en comparación con un producto minorista basado en
el cobre.
181
Características semejantes a las ofrecidas por servicios equivalentes en otros países
europeos, ver Common Characteristics of Layer 2 Wholesale Access Products in the European
Union, BoR (15) 133.
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Recomendación relativa a la coherencia en las obligaciones de no discriminación
y en las metodologías de costes
182
, teniendo en cuenta tanto el plano de
suministro a terceros de servicios como el de información. La conclusión
alcanzada fue que el servicio mayorista NEBA local (así como NEBA) estaría
muy próximo a las condiciones de equivalencia descritas en la Recomendación.
Para ello, se tuvo en cuenta el proceso de definición de la arquitectura de red de
NEBA, basada en un acuerdo entre operadores en un foro y no en la arquitectura
usada internamente por Telefónica, así como las características del sistema de
información a los operadores NEON, que se caracteriza por ofrecer una
comunicación máquina a máquina basada en el uso de servicios web (Web
Services) y hace que las órdenes minoristas de Telefónica y las del operador
sean tratadas exactamente igual desde que entran a los sistemas hasta que
finaliza la provisión o avería.
Esta conclusión aplica de igual modo en esta revisión, habiéndose de hecho
reforzado la equivalencia de los servicios disponibles a terceros con los internos
de Telefónica al haberse introducido en NEBA local, tras una serie de pruebas
de viabilidad técnica, la funcionalidad de replicación multicast
183
, que permite a
los operadores alternativos beneficiarse de las mismas eficiencias en costes que
Telefónica para la distribución de IPTV.
III.4.6.7.2.
Replicabilidad técnica
El servicio NEBA local tiene las características de independencia respecto a
Telefónica, así como de flexibilidad y capacidad de innovación, de modo que
permite la replicabilidad técnica de las ofertas de Telefónica.
De igual modo que en la anterior revisión del mercado, es conveniente asegurar
explícitamente este aspecto en el articulado de las obligaciones impuestas. En
particular, y en referencia al suministro de servicios en los mismos plazos, debe
considerarse la situación originada si Telefónica introduce ciertas características
en sus ofertas minoristas que no puedan ser replicadas técnicamente con la
oferta de referencia vigente en ese momento. En dichos supuestos, debe
asegurarse que el servicio mayorista pueda ser modificado, a fin de permitir la
replicabilidad técnica de las nuevas ofertas minoristas de Telefónica, y ello con
anterioridad a la comercialización de las mismas.
Se mantiene en esta revisión por tanto el esquema existente, en el que, ante una
modificación en su oferta minorista que no pueda ser replicada técnicamente con
el servicio mayorista disponible, Telefónica deberá proponer a esta Comisión una
182
La Recomendación define la equivalencia de insumos como el suministro de servicios e
información a terceros solicitantes de acceso y a niveles internos en las mismas condiciones,
incluidos los precios y niveles de calidad del servicio, así como en los mismos plazos, utilizando
los mismos sistemas y procesos y con el mismo grado de fiabilidad y resultados.
183
Ver Resolución, de 3 de abril de 2019, sobre la modificación del servicio mayorista NEBA local
para introducir la funcionalidad de multicast (OFE/DTSA/011/18 Servicio Multicast NEBA Local).
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modificación de la oferta de referencia con una antelación suficiente para permitir
la aprobación de la oferta y la implementación de los cambios.
En su comunicación, Telefónica deberá incluir el calendario esperado de eventos
hasta la disponibilidad del servicio mayorista modificado. La comercialización
minorista no podrá por otra parte comenzar hasta pasado al menos un mes
desde la disponibilidad de dicho servicio mayorista.
III.4.6.7.3.
Replicabilidad económica
Los precios del servicio mayorista NEBA local deben garantizar que los
operadores alternativos puedan reproducir las ofertas minoristas de los servicios
BAU de Telefónica, en su condición de operador con PSM en el mercado de
referencia.
Por consiguiente, al igual que se estableció en la anterior revisión, los precios
del servicio mayorista NEBA local deben estar sujetos a un test de replicabilidad
económica. El objetivo es prevenir una combinación de precios a nivel minorista
y mayorista que haga que las ofertas de los servicios BAU de Telefónica no sean
replicables para un operador alternativo a partir del servicio NEBA local.
Las características de la metodología del test de replicabilidad económica (en
adelante, ERT
184
) se establecieron en la anterior revisión y se resumen a
continuación:
• El coste de prestar el servicio BAU se calcula conforme al estándar de costes
incrementales a largo plazo (en adelante LRIC). El coste final deberá
incorporar un margen adicional para la recuperación de los costes comunes
correspondientes a las actividades minoristas.
• Los costes minoristas
185
se calculan conforme al estándar de Operador
Igualmente Eficiente (EEO, por sus siglas en inglés), esto es, a partir de los
costes minoristas incurridos por el operador con PSM.
• El precio del servicio NEBA local debe reflejar el precio que el operador con
PSM carga efectivamente a los operadores alternativos.
• El ERT solo se aplica sobre una serie de productos, los denominados
servicios BAU emblemáticos.
184
Por sus siglas en inglés de Economic Replicability Test.
185
Por costes minoristas se entiende los costes en que incurren los operadores en sus
actividades minoristas tales como marketing, adquisición y retención de clientes, facturación y
gestión de impagos así como los costes de red incurridos en el despliegue y mantenimiento de
los elementos de red adicionales a aquéllos incluidos en el servicio mayorista de acceso sujeto
a control de precios (equivalentemente, los costes de red no incluidos en el servicio mayorista
de acceso sujeto a control de precios).
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• Se calcula el Valor Actual Neto (VAN) de cada servicio BAU emblemático
como flujo descontado de caja de los ingresos y costes asociados al mismo
durante la vida media del cliente representativo de los servicios BAU del
operador con PSM.
Los detalles y parámetros de la metodología del ERT se concretaron en la
Resolución del ERT y se han actualizado en sucesivas revisiones en virtud de
las Resoluciones de 3 de abril de 2019, 23 de enero de 2020 y 12 de noviembre
de 2020 relativas a los parámetros del test de replicabilidad económica de los
productos de banda ancha de Telefónica comercializados en el mercado de
masas (en adelante, Resoluciones de revisión de parámetros del ERT). En el
marco de estos procedimientos específicos, la CNMC ha determinado:
• Los criterios que han de cumplir los productos BAU que comercialice
Telefónica a lo largo del próximo horizonte temporal regulatorio para ser
considerados servicios BAU emblemáticos.
• El listado de los servicios BAU emblemáticos, dentro del portfolio de
productos BAU de Telefónica, conforme a estos criterios.
• El mecanismo de cálculo del coste promocional asumido por Telefónica en
la comercialización de los productos emblemáticos BAU para su utilización
en la determinación del VAN de los citados productos.
• El cálculo del precio efectivo que el operador alternativo pagaría, conforme
al estándar EEO, por el servicio NEBA local dadas la estructura y los niveles
tarifarios propuestos por Telefónica, como los posibles descuentos que,
sobre el precio nominal del servicio NEBA local, Telefónica hubiera incluido
en la oferta regulada
186
,
187
.
• Los costes de red propia, adicionales al servicio NEBA local, necesarios para
la prestación del servicio de banda ancha fija, conforme al estándar EEO.
186
Esta Comisión velará porque la relación entre los precios nominales y los precios descontados
sea razonable.
187
Telefónica tiene flexibilidad para fijar el nivel y estructura del precio del servicio mayorista y la
CNMC, al realizar el cálculo del VAN en el marco del ERT, se basará en los precio s de los
conceptos más adecuados y representativos de la citada oferta. Estos conceptos serán los
asociados directamente a los accesos de usuario, con especial énfasis en la cuota recurrente
mensual de la conexión FTTH, las cuotas de alta y de baja (mensualizadas para tener en cuenta
la vida media de los clientes de productos emblemáticos BAU) y los costes por usuario del PAI-
L. Los conceptos ajenos al análisis del ERT deben estar sujetos al principio de razonabilidad.
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• Los costes comerciales, expresados como un porcentaje sobre los ingresos
minoristas, que se calculan a partir de la contabilidad de costes regulatoria
de Telefónica y Telefónica Móviles e incluyen costes comunes
188
.
• La vida media del cliente representativo de los servicios BAU emblemáticos.
• La tasa de retorno a utilizar en el cálculo del VAN de los servicios BAU
emblemáticos (conforme al último WACC aprobado por la CNMC a
Telefónica).
Hechas estas consideraciones se propone mantener la obligación de control de
precios basada en el ERT en los términos establecidos en la Resolución del ERT
y las Resoluciones de revisión de parámetros del ERT.
En línea con la anterior revisión, se mantiene asimismo la imposición a
Telefónica de las obligaciones de contabilidad regulatoria y la separación de
cuentas en relación con el servicio NEBA local, a los efectos de garantizar que
los costes en el nivel descendente relevantes para la aplicación del test de
replicabilidad económica se estiman a partir de los costes minoristas auditados
del operador con PSM, con un nivel suficiente de desagregación
189
.
A efectos de asegurar la verificación con la regulación vigente de la política de
precios Telefónica deberá asimismo hacer público en todo momento a los
operadores terceros los precios del servicio de acceso NEBA local, los cuales
deberán quedar reflejados en la oferta de referencia que este operador tiene la
obligación de publicar. Dichos precios, así como cualquier modificación que se
pueda producir respecto de los mismos, deberán ser asimismo comunicados a
la CNMC
190
.
En el caso de que Telefónica plantee la modificación de los precios del citado
servicio mayorista, dicha modificación no resultará de aplicación hasta el
188
La determinación del cálculo de los costes comerciales se realizará según lo previsto en la
Resolución de 6 de marzo de 2018 por la que se aprueba la metodología para la determinación
del test de replicabilidad económica de los productos de banda ancha de Telefónica
comercializados en el segmento residencial, en los desarrollos introducidos en los sucesivos
expedientes de actualización de los parámetros del ERT y en cualquier otra Resolución que
desarrolle, complemente o modifique las Resoluciones mencionadas.
189
En línea con lo señalado en la Recomendación de la CE relativa a la coherencia en las
obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes, según la cual “los costes en
el mercado descendente se estiman a partir de los costes de las empresas descendentes del
propio operador con PSM (análisis OIE). Las ANRs deben utilizar los costes auditados del
operador con PSM en el mercado descendente, siempre que estén suficientemente
desagregados”.
190
En relación con esta cuestión, la Resolución del ERT establece que Telefónica dispondrá de
un plazo de 15 días naturales desde la aprobación de las resoluciones de actualización de
parámetros para notificar a la CNMC y a los operadores alternativos las modificaciones de los
precios nominales de sus servicios NEBA local y/o NEBA fibra que pretenda realizar, atendiendo
a las conclusiones alcanzadas por la CNMC en la resolución correspondiente.
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momento en que la CNMC haya verificado la replicabilidad económica de las
ofertas comerciales de Telefónica ya existentes (y que deban quedar sometidas
a control por parte del regulador sectorial) sobre la base de los nuevos precios.
III.4.6.7.4.
Presión competitiva demostrable
En lo que se refiere a la existencia de una presión demostrable en los precios al
por menor, ejercida a través de un anclaje de los precios derivado de otros
productos de acceso regulados, conviene recordar que, en virtud de la
Resolución de 18 de julio de 2013 por la que se revisan los precios del servicio
de acceso desagregado al bucle de Telefónica (DT 2012/1555), se fijó un precio
mensual para el acceso desagregado al bucle de 8,60 euros, sobre la base de
(i) los resultados del modelo BU-LRIC+ desarrollado por la CNMC, y que está
basado en una red NGA eficiente hipotética donde se superponen en
determinadas áreas geográficas las redes de cobre y fibra, (ii) los resultados de
la contabilidad de costes de Telefónica y (iii) la realización de una comparativa
internacional.
Este precio se sitúa dentro de la franja de entre 8 y 10 Euros en la que, según la
Comisión Europea, es probable que el precio del alquiler del bucle desagregado
esté en línea con el resultado de aplicar la metodología de costes recogida en la
Recomendación relativa a la coherencia en las obligaciones de no discriminación
y en las metodologías de costes
191
.
Por tanto, sobre esta base y teniendo presente que el servicio de acceso
desagregado al bucle se prestará conforme a una obligación de control de
precios basado en la orientación a costes y, concretamente, el modelo LRIC+, la
CNMC concluye que este servicio ejerce una presión en el precio minorista
demostrable en el mercado 1_2.
A estos efectos, procede recordar que en el mercado 1_2 el peso de los
productos de cobre es muy notable; la penetración de las líneas activas NGA
sólo alcanza el 17,2% de la población en la zona 2 y el 33% de las líneas activas
de banda ancha se prestan sobre la red de cobre
192
. De hecho, el mercado 1_2,
que aglutina el 30% de la población total española, concentra casi el 54% del
total de líneas activas de banda ancha fija sobre cobre.
Por otra parte, la presión sobre los precios derivada de la competencia entre
infraestructuras basada en redes NGA debe tenerse también en consideración,
a pesar de que no alcance el nivel observado en la zona 1. A este respecto,
cuatro de cada diez UU.II. cubiertas por la red FTTH de Telefónica disponen de
una segunda red NGA. Este porcentaje no está muy alejado del nivel de
191
Ver apartado 41 de la Recomendación.
192
Estos porcentajes referidos al mercado nacional se sitúan en torno al 28% y 14%,
respectivamente.
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cobertura que han alcanzado históricamente las redes de cable, consideradas
de manera conjunta, a nivel nacional.
En definitiva, el anclaje derivado de la regulación mayorista del servicio de
acceso desagregado al bucle de cobre es el elemento que, en una importante
medida, acredita la existencia de una presión competitiva demostrable en el
precio minorista. Desde un punto de vista prospectivo existe además un cierto
nivel de competencia en infraestructuras que contribuye a reforzar la presión
sobre el precio minorista. Es esperable que en el próximo periodo regulatorio la
primera fuerza de presión competitiva pierda fuerza en favor de la segunda.
IV. MERCADO DE ACCESO CENTRAL AL POR MAYOR FACILITADO EN
UNA UBICACIÓN FIJA PARA PRODUCTOS DEL MERCADO DE MASAS
IV.1. DEFINICIÓN DEL MERCADO RELEVANTE
IV.1.1. Definición del mercado relevante de producto
IV.1.1.1. Consideraciones preliminares
En las anteriores revisiones, el servicio mayorista de acceso central en una
ubicación fija (en adelante, servicio mayorista de banda ancha
193
) se definió
como aquél mediante el cual los operadores, que prestan servicios en el mercado
minorista, acceden a los bucles de usuario de otro operador mediante una o
varias conexiones entre las redes de ambos. El operador con acceso a los
usuarios lleva el tráfico generado por éstos hasta el punto de acceso, ubicado en
un nivel de red superior a la central local, donde es recogido por el operador que
quiere prestar el servicio minorista a esos usuarios.
Conforme a esta definición, se concluyó que el mercado de producto englobaba
los diferentes servicios mayoristas de banda ancha regional y nacional, ya que
estos dos tipos de servicios (i) cubrían idénticas necesidades y (ii) las tecnologías
de transmisión subyacentes (ATM, IP y/o Ethernet) o los puntos de entrega no
eran percibidos por los usuarios finales como factores determinantes para
deducir que existían condiciones diferenciadas de demanda. Se incluía,
asimismo, cualquier tecnología de acceso sobre la que estos servicios
mayoristas se pudieran prestar.
En la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, se incluyó por
primera vez, la auto-prestación de estos servicios mayoristas mediante red
propia y/o los servicios mayoristas disponibles aguas arriba. Se concluía que, a
la vista del nivel de cobertura alcanzado por las redes de cable y el acceso
desagregado al bucle de cobre, los operadores alternativos estaban en
193
Los términos servicios bitstream y servicio mayorista de acceso indirecto también sirven para
referirse a estos servicios mayorista de banda ancha.
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disposición de ofrecer un servicio mayorista de acceso de banda ancha que
ejerciera una presión competitiva suficiente sobre Telefónica, el operador
incumbente con una red nacional ubicua.
La Resolución de los mercados de banda ancha de 2016 también determinó que
los servicios mayoristas de banda ancha para la comercialización de ofertas al
segmento residencial (mercado de masas) y el segmento empresarial (mercado
empresarial) formaban parte de mercados separados. En relación con la
segunda categoría, se concluyó que formaban parte de un mercado más amplio,
como es el mercado de acceso de alta calidad al por mayor facilitado en una
ubicación fija, que incluía además los servicios mayoristas de líneas alquiladas
terminales.
Como se ha indicado en el análisis del mercado de banda ancha y se explica en
profundidad en el seno de la revisión de los servicios mayoristas de acceso para
la comercialización de ofertas personalizadas en el segmento empresarial, estos
dos segmentos de consumidores siguen configurándose como dos mercados
separados.
Por tanto, hechas estas consideraciones, se analiza si el mercado formado por
los servicios mayoristas de banda ancha que los operadores prestan a terceros
y a sí mismos sobre sus redes, cualquiera que sea la tecnología de acceso
utilizada y el nivel jerárquico al que se presta, para comercializar servicios de
banda ancha en el mercado minorista de masas, sigue constituyendo el mercado
de producto de referencia.
IV.1.1.2. Auto-prestación
La Resolución de los mercados de banda ancha de 2016 hacia especial hincapié
en las redes de cable y el acceso mayorista desagregado al par de cobre ya que
estos eran los principales medios que los operadores alternativos tenían a su
disposición para poder prestar un servicio mayorista de acceso de banda ancha
alternativo al prestado por Telefónica.
En concreto, la tercera revisión se refería al acuerdo de coinversión entre
Vodafone y Orange, en virtud del cual el primero se comprometía a ofrecer al
segundo un servicio mayorista de acceso de banda ancha a un millón de
unidades inmobiliarias conectadas a su red de cable. Este hecho suponía un
cambio significativo por cuanto hasta ese momento la prestación de este servicio
mayorista de acceso de banda ancha se había limitado, en su práctica totalidad,
a la oferta regulada de Telefónica.
Se concluía que un operador de cable con una escala importante, si bien inferior
a la nacional, estaba en disposición de atender una parte significativa del
mercado y (más importante aún) absorber la demanda que podría liberarse en
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caso de que Telefónica aplicara un IRSNT
194
en el precio de su servicio
mayorista de acceso de banda ancha.
Este mismo argumento se aplicaba al acceso desagregado al par de cobre. En
vista de la elevada cobertura conjunta de acceso desagregado al par de cobre y
la cobertura individual del mayor operador de bucle, se concluía que no solo
Vodafone, que dispone de redes de acceso basadas en fibra/cobre y cable, sino
también Orange y Jazztel
195
, que también disponían de una red propia de fibra
óptica y hacían uso de la desagregación del bucle, podían atender en medida
suficiente la demanda de un servicio mayorista de banda ancha por parte de un
potencial entrante en el mercado minorista de banda ancha.
Como se ha explicado, el contexto actual se caracteriza por las importantes
inversiones en redes NGA que siguieron a la Resolución de los mercados de
banda ancha de 2016. Estos despliegues han traído consigo un nivel de
competencia basado en infraestructuras superior al observado en el marco de la
tercera revisión. Las redes FTTH de los operadores alternativos y el acceso
desagregado virtual a la red FTTH de Telefónica están adquiriendo cada vez más
importancia en detrimento de la red de cable y el acceso desagregado al par de
cobre. Es además esperable que este proceso de migración de redes
tradicionales a redes FTTH se mantenga en el próximo periodo regulatorio y con
ello esta tendencia se intensifique.
Se ha producido asimismo otra novedad relevante con respecto a la tercera
revisión; los operadores han suscrito acuerdos comerciales y una de sus
consecuencias ha sido el surgimiento de una oferta mayorista a terceros con un
alcance superior al observado en la tercera revisión.
La provisión del acceso mayorista de banda ancha a terceros ha experimentado
una notable expansión en el periodo 2015-2020. En 2015 el acceso a terceros
sumaba cerca de 825 mil líneas mayoristas de acceso de banda ancha en
servicio mientras que en 2019 supera los 2,2 millones. En línea con el análisis
de la tercera revisión, el siguiente gráfico muestra que la oferta comercial
mayorista a terceros en 2015 era todavía incipiente, con menos de 13 mil líneas
activas. El principal actor era Jazztel. Por el contrario, en 2020 los operadores
alternativos comercializan más de 1,1 millones de líneas mayoristas de acceso
de banda ancha y Telefónica ha visto minorada su cuota hasta el 50% de las
líneas de acceso de banda ancha en servicio prestadas a terceros operadores,
cuando en 2015 su cuota estaba muy próxima al 100%.
[CONFIDENCIAL]
[FIN CONFIDENCIAL]
194
Incremento Reducido pero Significativo y No Transitorio en el nivel de precios de un hipotético
monopolista (SSNIP test en su acepción inglesa).
195
Actualmente, Orange.
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Gráfico 22: Acceso mayorista de banda ancha prestado a otros operadores
196
Fuente: CNMC. Informes Anuales
El escenario competitivo actual (y previsto para el próximo periodo regulatorio)
no hace por consiguiente sino reforzar las conclusiones que se alcanzaron en el
marco de la tercera revisión con respecto a la inclusión de la auto-prestación de
los servicios mayoristas de banda ancha, que los operadores alternativos se
prestan a sí mismos cuando comercializan los servicios de banda ancha en el
mercado minorista.
Gracias al intenso despliegue de redes alternativas, los operadores alternativos
no solo están en disposición de cubrir una parte significativa del mercado ante
un hipotético incremento del precio del servicio mayorista prestado sobre la red
de cobre y fibra de Telefónica (como se argumentaba en la tercera revisión) sino
que, de hecho, un operador como Orange lo está poniendo en práctica con una
escala muy superior a la que se observaba en el seno de la tercera revisión.
La presencia cuasi anecdótica de ofertas para terceros
197
, que se observaba en
la tercera revisión y que no se consideraba un obstáculo para la inclusión de la
auto-prestación, se ha transformado en una presencia real de este tipo de ofertas
196
Incluye las líneas activas de los servicios mayoristas de acceso de banda ancha prestados
por Telefónica a otros operadores (NEBA cobre, NEBA fibra y ADSL) y de servicios mayoristas
equivalentes que los operadores alternativos prestan a otros operadores.
197
“Para terceros” hace referencia a las ofertas que no son prestadas por Telefónica, sino por un
operador alternativo a un tercer operador.
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mayoristas en el mercado, como consecuencia de la decisión estratégica de
Orange de comercializar conexiones de banda ancha no solo en el nivel
minorista sino también en el nivel mayorista.
Este resultado refuerza el argumento de que, habiendo alcanzado unos niveles
de cobertura, los operadores alternativos están en disposición de competir con
Telefónica por una parte significativa de las líneas mayoristas de banda ancha
para terceros.
En resumen, esta capacidad de competir y ejercer una presión competitiva de
manera directa en el mercado mayorista se ha materializado, si bien no de
manera generalizada, en una oferta mayorista a terceros con un peso relativo
cada vez mayor.
Por tanto, debe mantenerse la inclusión en el mercado de la prestación a terceros
de los servicios mayoristas de acceso de banda ancha, así como la auto-
prestación ya que, en última instancia, son los operadores los que deciden qué
segmento atender (el minorista, el mayorista o los dos). Como se ha expuesto,
los operadores alternativos disponen de medios suficientes para hacer viables
cualquiera de esas alternativas estratégicas y así influir en los precios que
Telefónica puede establecer por la prestación de los servicios mayoristas de
acceso de banda ancha.
En todo caso, como se ha señalado, no es objeto de este informe evaluar la
compatibilidad de los acuerdos comerciales suscritos entre operadores con lo
dispuesto en la normativa de competencia.
IV.1.1.3. Conclusión
Se propone definir el mercado relevante de producto como aquel que incluye los
servicios mayoristas de banda ancha que los operadores prestan a terceros
operadores y se auto-prestan, cuando ofrecen un servicio de acceso de banda
ancha fija a sus clientes finales en el mercado minorista, sobre la red legada de
par de cobre, la red fibra y la red de cable. Este es el mercado de referencia
sobre el que se analiza, a continuación, la dimensión geográfica.
IV.1.2. Definición del mercado relevante geográfico
IV.1.2.1. Consideraciones preliminares
La Resolución de los mercados de banda ancha de 2016 definía dos mercados
geográficos sub-nacionales en los que las condiciones de competencia a nivel
mayorista y minorista eran suficientemente diferentes entre sí y similares en el
seno de cada uno de ellos. En concreto:
• El mercado 3b_1, que aglutinaba las centrales de cobre de la red de
Telefónica (y sus respectivas áreas de influencia) en las que se cumplían los
siguientes criterios: (i) hay, al menos, dos operadores alternativos con una
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cuota de mercado en la zona de influencia de la central de, como mínimo, el
10%, y (i) la cuota de Telefónica no supera el 50%.
• El mercado 3b_2, que englobaba el resto de centrales de cobre de la red de
Telefónica.
En el marco de la presente revisión se han identificado la zona 1 y la zona 2, que
engloban municipios con un nivel de competencia diferenciado y que sustentan
la identificación y definición de dos mercados geográficos sub-nacionales en el
ámbito del mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija
(mercado 1_1 y mercado 1_2), conforme a los factores considerados en la
sección III.1.2.
Se considera que los argumentos que justificaban el uso del municipio como
unidad geográfica de análisis, en detrimento de la central de cobre, a nivel
minorista, son válidos para el mercado de referencia. A continuación, se analiza
el cumplimiento de esos mismos factores con el objetivo de valorar si estas
mismas zonas 1 y zonas 2 pueden dar lugar a dos mercados geográficos sub-
nacionales, a su vez, con respecto al mercado de referencia.
El análisis de estos factores se centra únicamente en las particularidades de los
servicios mayoristas de banda ancha del mercado de referencia. Cabe indicar, a
este respecto, que el análisis sobre las diferencias en funcionalidades y la política
diferenciada de precios a nivel minorista y las consideraciones en materia de
prospectividad y estabilidad de la unidad geográfica, contenidas en la
identificación y análisis de los mercados 1_1 y 1_2, también resulta válida y
aplicable para el mercado de referencia.
El análisis de segmentación geográfica se centra, por tanto, en los factores
relativos a las diferencias entre la zona 1 y la zona 2 en términos de cuotas de
mercado, funcionalidades, precios y barreras de entrada.
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IV.1.2.2. Evolución de las cuotas de mercado
La siguiente tabla muestra las cuotas de Telefónica en el mercado de referencia
de la zona 1 y la zona 2.
Tabla 8: Cuota de Telefónica por la prestación de los servicios de acceso mayorista de
banda ancha en el mercado relevante de producto
a)
Auto-
prestación
(Clientes
finales propios)
b)
A terceros (NEBA
fibra, NEBA cobre
y ADSL-IP)
Total
Cuota198,199
Zona 1
3.932.570
660.363
11.890.102
38,6%
Zona 2
1.935.708
451.091
3.708.480
64,4%
Total
5.868.278
1.111.454
15.598.582
44,7%
Fuente: CNMC. Requerimiento semestral de segmentación (diciembre 2020)
La cuota de Telefónica en la zona 1 no alcanza el umbral del 40% en claro
contraste con su cuota en la zona 2, que se sitúa en el 64%. Las diferencias en
cuotas son muy acusadas (superando incluso las que se registraba en el
mercado 1). Así, en la zona 1 la cuota de Telefónica se sitúa ligeramente por
debajo del nivel mínimo que de manera indiciaria permite presuponer la
existencia de poder significativo de mercado (40%) y en la zona 2 su cuota es
muy elevada.
198
La cuota de Telefónica se calcula como el cociente entre (i) la suma de a) sus líneas activas
en el mercado minorista de banda ancha fija (auto-prestación de los servicios NEBA cobre, NEBA
fibra y ADSL-IP, incluidos en el mercado de referencia, cuando Telefónica presta el servicio de
banda ancha fija a su cliente final) y b) sus líneas activas de los servicios NEBA cobre, NEBA
fibra y ADSL-IP, que Telefónica presta a terceros operadores y (ii) el total de líneas activas en el
mercado minorista de banda ancha fija.
199
Las líneas activas de los servicios LLU y NEBA local, que Telefónica presta a terceros
operadores (categoría (c) de la tabla 6), forman parte de la auto-prestación de los operadores
alternativos. Sobre la base de estos servicios mayoristas aguas arriba, los operadores
alternativos se prestan a sí mismos los servicios pertenecientes al mercado de referencia (esto
es, los servicios mayoristas de acceso de banda ancha asimilables a los servicios NEBA y ADSL-
IP de Telefónica) cuando prestan el servicio de banda ancha fija al cliente final. Estas líneas junto
con las líneas activas de los operadores alternativos en el mercado minorista de banda ancha
fija (sobre su red propia o bien sobre un servicio mayorista de acceso de banda ancha prestado
por otro operador alternativo) dan el total de líneas de los operadores alternativos en el mercado
de referencia.
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IV.1.2.3. Existencia de diferencias en las funcionalidades
El diferente desarrollo de la competencia en infraestructuras, que se constataba
en el análisis de los mercados 1_1 y 1_2, hace que los demandantes de los
servicios mayoristas de acceso de banda ancha, incluidos en el mercado de
referencia, dispongan también de más alternativas en la zona 1 que en la zona
2. Estas diferencias podrían ser mayores que las existentes entre los mercados
1_1 y 1_2 ya que vienen motivadas no solo por el diferente despliegue de redes
propias, sino también por el diferente desarrollo de los servicios mayoristas
aguas arriba (en concreto, los servicios mayoristas de acceso desagregado).
La mayor cobertura de la red FTTH de Telefónica en la zona 1 pone a disposición
de los demandantes de acceso una mayor proporción de accesos de banda
ancha con prestaciones superiores. De modo análogo, el mayor desarrollo del
acceso desagregado al par de cobre en la zona 1 permite a los demandantes de
acceso beneficiarse de las ventajas asociadas a este servicio mayorista (mayor
autonomía frente al operador incumbente y capacidad de diferenciación) en un
mayor número de accesos de la red legada de cobre.
En definitiva, hay diferencias significativas en las funcionalidades en los servicios
mayoristas del mercado de referencia entre la zona 1 y zona 2.
IV.1.2.4. Existencia de una política diferenciada de precios
En la actualidad, los precios de los servicios regulados de acceso desagregado
al bucle de cobre son uniformes a nivel nacional. Por otra parte, el precio del
servicio mayorista regulado de acceso desagregado virtual a la red FTTH de
Telefónica es uniforme en el territorio en el que este operador está obligado a
prestarlo, esto es, el conjunto del territorio nacional excepto los 66 municipios de
la zona BAU.
Como se explicaba en la sección III.1.2.4, las diferencias en precios mayoristas
vienen condicionadas por los acuerdos comerciales suscritos entre los
operadores. A este respecto, cabe señalar que las diferencias en los precios
mayoristas, fijadas en el seno de los acuerdos comerciales, han tomado como
referencia el diferente régimen regulatorio vigente en la zona BAU y la zona no
BAU y, no tanto, las diferencias regulatorias entre la zona 1 y la zona 2
200
,
definidas en la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016. Es decir,
el aspecto principal para diferenciar precios en los acuerdos comerciales ha sido
la existencia o no de acceso mayorista de fibra regulado.
Por tanto, en el mercado de referencia las diferencias en precios se centran en
las diferencias identificadas en el ámbito minorista. Como se explicaba, el peso
y la presencia de los operadores con red propia es muy superior en la zona 1, lo
200
[CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA TELEFÓNICA] [FIN CONFIDENCIAL]
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cual hace que no sólo varíen las funcionalidades de las conexiones de banda
ancha comercializadas en una zona u otra, sino que también lo hagan
indirectamente las condiciones económicas en que los usuarios finales en su
conjunto reciben dichos servicios.
IV.1.2.5. Existencia de condiciones heterogéneas de entrada
El tamaño y la densidad de los municipios de la zona 1 superan de manera
significativa a los correspondientes a la zona 2, tal y como se ha expuesto con
anterioridad. Estas diferencias se traducen en un desarrollo de la competencia
en infraestructuras y de la competencia basada en los servicios de acceso aguas
arriba muy diferentes, tal y como se ha constatado en el análisis de las
funcionalidades y los precios.
IV.1.2.6. Conclusión
Se concluye que la dimensión geográfica del mercado de referencia, conforme a
la sección IV.1.1.3, es sub-nacional y, en concreto, que la zona 1 y la zona 2
identificadas, conforme a la sección II.3.2.3, constituyen dos mercados
geográficos diferentes.
IV.1.3. Mercado susceptible de regulación ex ante
Se propone definir el mercado de acceso central al por mayor facilitado en una
ubicación fija para productos del mercado de masas como aquel que incluye los
servicios mayoristas de banda ancha gracias a los cuales el operador con red de
acceso fija (hasta los usuarios finales del mercado de masas) lleva el tráfico
generado por éstos hasta un punto de acceso (ubicado en un nivel de red
superior a la central local), en el que entrega dicho tráfico a un operador, que
presta el servicio minorista de banda ancha fija a esos usuarios finales.
El operador con relación comercial con los usuarios finales del mercado de
masas puede ser diferente del operador propietario de la red de acceso (oferta
a terceros) o bien el mismo (auto-prestación). Estas dos modalidades forman
parte del mercado, así como las tecnologías de acceso de cobre, fibra y cable,
sobre las que se pueden prestar los servicios mayoristas de banda ancha.
Se propone, por tanto, definir el mismo mercado relevante de producto que se
definió en el marco de la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016.
Atendiendo a su dimensión geográfica, se propone definir:
• El mercado de acceso central al por mayor facilitado en una ubicación fija
para productos del mercado de masas en la zona 1 (en adelante, mercado
3b_1).
• El mercado de acceso central al por mayor facilitado en una ubicación fija
para productos del mercado de masas en la zona 2 (en adelante, mercado
3b_2).
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La dimensión geográfica, si bien sigue siendo sub-nacional, no es la misma que
la definida en la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016. Los
mercados 3b_1 y 3b_2 ya no engloban centrales locales sino municipios
201
.
El mercado de producto así definido coincide con el listado como mercado 3b en
el Anexo de la Recomendación de mercados de 2014
202
.
Como se explica a continuación (en la sección IV.2.2), se trata de un mercado
que la Comisión Europea no ha incluido en la Recomendación de mercados.
Debe, por tanto, analizarse si este mercado cumple los tres criterios cumulativos,
que deben satisfacer los mercados relevantes donde se pretendan imponer
obligaciones específicas, con el objeto de determinar que el mercado así definido
es un mercado que puede ser objeto de regulación ex ante de conformidad con
lo dispuesto en la normativa sectorial.
IV.2. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DEL MERCADO, VALORACIÓN DE LA
EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN EL MISMO Y
DETERMINACIÓN DEL OPERADOR CON PODER SIGNIFICATIVO
IV.2.1. Descripción de la estructura del mercado de referencia
IV.2.1.1. Evolución de la oferta. Cuotas de mercado
A diferencia de lo observado en el marco de la tercera revisión, Telefónica ya no
es prácticamente el único prestador del servicio mayorista de banda ancha a
terceros a escala nacional. Como se ha explicado, Orange ha irrumpido en este
segmento de mercado y se ha hecho con una participación relativa cercana al
30% entre 2016 y 2019. Este es un cambio muy importante en la dinámica
competitiva que ilustra el importante impacto que el despliegue de las nuevas
redes NGA ha tenido no sólo en el ámbito minorista sino también en el mayorista
con la aparición de una oferta de servicios de banda ancha alternativa y con una
escala geográfica importante.
La evolución de las cuotas de mercado debe analizarse de conformidad con la
definición del mercado de producto (que incluye la prestación de los servicios de
acceso desagregado no sólo a terceros sino también en la modalidad de auto-
prestación) y del mercado geográfico, que incluye la identificación de dos
mercados subnacionales: el mercado 3b_1 y el mercado 3b_2. El siguiente
gráfico muestra la evolución de las cuotas de Telefónica en cada uno de estos
mercados.
201
Los mercados 3a_1 (acceso local) y 3b_1 (acceso central) se definen a partir de la misma
zona geográfica, la zona 1. De igual modo, los mercados 3a_2 y 3b_2 se definen sobre la zona
2, que es la misma en los dos casos.
202
Wholesale Central Access provided at a fixed location for mass-market products en su
acepción inglesa.
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Gráfico 23: Cuota de Telefónica por la prestación de los servicios mayoristas de banda
ancha en el mercado relevante de producto entre 2015 y 2019
Fuente: CNMC. Requerimiento semestral de segmentación (diciembre 2020)
La estructura del mercado 3b_1 se caracteriza por su estabilidad. Cabe señalar,
en todo caso, que la cuota de Telefónica en el mercado 3b_1 se sitúa por debajo
del umbral del 40% desde diciembre de 2019. La presión competitiva parece, por
tanto, haberse mantenido con la retirada de las obligaciones de carácter ex-ante
en un número importante de centrales locales del mercado 3b_1
203
.
En el mercado 3b_2 Telefónica mantiene su elevada cuota de mercado (cerca
del 65%), si bien ha perdido cerca de 10 p.p. desde diciembre de 2017, en que
alcanzó su máximo. Dada la elevada cuota de Telefónica, incluso si se
mantuviera el ritmo de bajada registrado en los dos últimos años (con un
descenso anual de 4 p.p.), al final del próximo periodo regulatorio, la cuota de
Telefónica todavía se situaría próxima al 45%.
203
Cabe recordar que la zona 1 de la tercera revisión no coincide con la de la revisión actual. La
primera está compuesta por 758 centrales locales de cobre de Telefónica mientras que la
segunda está formada por 696 municipios.
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IV.2.1.2. Barreras de entrada
La presencia de barreras a la entrada es un elemento trascendental a la hora de
determinar el impacto que un operador con una posición prevalente en el
mercado tiene sobre la competencia efectiva.
A diferencia de lo expuesto con respecto al mercado 1, la forma de prestar los
servicios mayoristas de banda ancha incluidos en el mercado de referencia no
exige necesariamente el despliegue de una red de acceso propia hasta el usuario
final, que es la parte menos replicable de una red de comunicaciones
electrónicas.
Dicho de otro modo, el despliegue de una red de acceso no es la única alternativa
para prestar servicios en el mercado de referencia. Bajo un enfoque Greenfield
Approach, un operador tendría a su disposición los servicios mayoristas
regulados conforme a la propuesta de análisis de los mercados 1_1 y 1_2:
• En la zona 1, el importante desarrollo de competencia basada en
infraestructuras NGA muestra en sí mismo la menor magnitud de las barreras
de entrada. Una vez que los operadores alternativos tienen a su disposición
el acceso en condiciones reguladas a la infraestructura civil de Telefónica
(junto con el acceso en condiciones simétricas a los segmentos terminales
de red) no se aprecian barreras que limiten de manera significativa la entrada
y, por tanto, la provisión de los servicios mayoristas de acceso sobre fibra
tanto a terceros como para sí mismos.
Además, los acuerdos comerciales entre Telefónica y los operadores
alternativos, que incluyen la provisión del servicio mayorista de acceso
desagregado virtual sobre la red FTTH de Telefónica, facilitan la entrada en
aquellas áreas, dentro de la zona 1, en las que el despliegue de una red NGA
alternativa (en una escala relevante) pudiera no ser viable aún.
En lo que respecta a la prestación de los servicios mayoristas de acceso de
banda ancha sobre cobre un operador podría acceder a la red (legada) de
Telefónica mediante el servicio mayorista de acceso desagregado y prestar
así el servicio mayorista de banda ancha tanto a terceros como a sí mismo.
Esta alternativa de acceso está ampliamente implantada en la zona 1 de
manera que serán el proceso de migración de cobre a la fibra y el cierre de
la red de cobre determinarán, en las condiciones establecidas por la CNMC,
los factores que determinen el ritmo al que irá decreciendo su nivel de uso.
• En la zona 2, donde se ha constatado que las barreras de entrada siguen
siendo muy elevadas, este mismo operador podría hacer uso de los servicios
de acceso desagregado a las redes de cobre y fibra de Telefónica en
condiciones reguladas. Ahora bien, las características demográficas de los
municipios de la zona 2 (en términos de tamaño y densidad poblacionales)
imponen a un operador alternativo importantes barreras de entrada, incluso
si este último optara por los servicios mayoristas aguas arriba mencionados.
Por esta razón, la zona 2 aglutina la práctica totalidad de centrales de cobre
sin desagregar y el peso relativo de los servicios mayoristas de banda ancha
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sigue siendo superior al que se observa en la zona 1. De hecho, en lo que
concierne al acceso a la red legada de cobre, la mayoría (79%) de las líneas
activas mayoristas basadas en el acceso indirecto se ubican en la zona 2.
Este porcentaje no es tan alto en el caso del acceso a la fibra, pero tampoco
es comparable ya que el nivel de cobertura de la red FTTH de Telefónica en
la zona 2 sólo alcanza el 59% del nivel de cobertura de la red de cobre.
IV.2.1.3. Competencia potencial en el mercado de referencia
No se identifica la posibilidad de entrada creíble en el mercado 3b_2 en el
horizonte contemplado en la presente revisión. El despliegue de redes NGA
alternativas no tiene el mismo alcance que en el mercado 3b_1 y la disponibilidad
de los servicios mayoristas aguas arriba no constituye una alternativa en amplias
capas de los municipios que conforman la zona 2. Sus características
demográficas y la concentración de las centrales de cobre sin desagregación en
esta zona así lo acreditan.
IV.2.2. Análisis de los criterios establecidos por la Comisión Europea para
la identificación de mercados susceptibles de ser regulados ex ante
IV.2.2.1. La Recomendación de mercados de la Comisión Europea
De acuerdo con el artículo 13.1 de la LGTel, “[l]a Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia, teniendo en cuenta la Recomendación de la
Comisión Europea sobre mercados relevantes, las Directrices de la Comisión
Europea para el análisis de mercados y determinación de operadores con poder
significativo en el mercado y los dictámenes y posiciones comunes pertinentes
adoptados por el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones
Electrónicas (ORECE), definirá, previo informe del Ministerio de Industria,
Energía y Turismo y del Ministerio de Economía y Competitividad y mediante
resolución publicada en el «Boletín Oficial del Estado», los mercados de
referencia relativos a redes y servicios de comunicaciones electrónicas, entre los
que se incluirán los correspondientes mercados de referencia al por mayor y al
por menor, y el ámbito geográfico de los mismos, cuyas características pueden
justificar la imposición de obligaciones específicas”.
El 29 de diciembre de 2020 fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea
la Recomendación de mercados, que sustituye a las anteriores de 2003, 2007 y
2014 y a la que hace referencia el artículo 13.1 de la LGTel.
El anexo de la Recomendación de mercados incluye una lista de mercados de
comunicaciones electrónicas que son susceptibles de regulación ex ante sin que
la Autoridad Nacional de Regulación (ANR) competente (en este caso, la CNMC)
tenga que demostrar, a través del denominado test de los tres criterios, la
necesidad de que el mercado sea regulado.
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La Recomendación de mercados excluye el mercado de acceso central al por
mayor facilitado en una ubicación fija (es decir, el mercado 3b de la
Recomendación de mercados de 2014) de la lista de mercados susceptibles de
regulación ex ante
204
. Ahora bien, el mercado 3b/2014 está regulado, si bien no
necesariamente en todo en el territorio nacional, en todos los países de la Unión
Europea, excepto en Bulgaria, Rumania y Malta
205
.
Por otra parte, la Recomendación de mercados establece que, al identificar
mercados distintos de los recogidos en el Anexo, las ANR han de asegurarse de
que se satisfacen acumulativamente los tres criterios preestablecidos para
determinar si un mercado puede ser objeto de regulación ex ante.
Así, de acuerdo con el apartado 7 de la Recomendación de mercados: “De
conformidad con el artículo 67, apartado 1, del Código, la imposición de
obligaciones reglamentarias ex ante solo puede justificarse en mercados que
cumplan acumulativamente los tres criterios mencionados en el artículo 67,
apartado 1, letras a), b) y c). La presente Recomendación comprende los
mercados de productos y servicios que la Comisión, tras observar las tendencias
generales de la Unión, halló que cumplían los tres criterios. Por lo tanto, la
Comisión considera que estos mercados tienen características que pueden
justificar la imposición de obligaciones reglamentarias al menos en algunas
zonas geográficas y durante un período previsible. Debe corresponder a las
autoridades nacionales de reglamentación examinar en sus análisis de estos
mercados si se cumplen los requisitos suplementarios establecidos en el artículo
67, apartado 2”.
Según el apartado 22 de la Recomendación de mercados, “Las mencionadas
autoridades también deben analizar los mercados que no figuren en la presente
Recomendación, pero que estén regulados en el territorio de su competencia
sobre la base de análisis del mercado anteriores, u otros mercados, si tienen
motivos suficientes para considerar que el resultado de la prueba de los tres
criterios es positivo. Por lo tanto, las autoridades nacionales de reglamentación
también pueden definir otros mercados pertinentes de productos y servicios, no
enumerados en la presente Recomendación, si pueden demostrar que, en su
contexto nacional, tales mercados reúnen las condiciones de la prueba de los
tres criterios”. Tal es el caso del mercado 3b/2014, que actualmente se encuentra
sometido a regulación ex ante en España.
204
Según el apartado 42 de la Recomendación de mercados, “En los mercados enumerados en
el anexo de la presente Recomendación ya no se incluyen tres mercados que figuraban en la
Recomendación de 2014, dado que no cumplen las condiciones de la prueba de los tres criterios,
a saber, los mercados de terminación de llamadas al por mayor en redes telefónicas públicas
individuales facilitada en una ubicación fija (mercado 1), la terminación de llamadas vocales al
por mayor en redes móviles individuales (mercado 2) y el acceso central al por mayor facilitado
en una ubicación fija para productos del mercado de masas [mercado 3.b)]”.
205
Market Analysis Database· (cullen-international.com). Situación a 1 de marzo de 2021
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En definitiva, es preciso llevar a cabo el análisis de los tres criterios para
determinar si se debe continuar regulando el mercado de referencia.
IV.2.2.2. El test de los tres criterios
Como se ha visto, al identificar mercados distintos de los que figuran en el Anexo
de la Recomendación de mercados, las ANR deberán demostrar que se
satisfacen acumulativamente los tres criterios siguientes, de conformidad con el
artículo 67, apartado 1, del Código:
- la presencia de barreras de entrada, importantes y no transitorias, de tipo
estructural, jurídico o reglamentario;
- la existencia de una estructura del mercado que no tiende hacia una
competencia efectiva dentro del horizonte temporal pertinente, teniendo en
cuenta el grado de competencia basada en la infraestructura y de otras
fuentes de competencia detrás de las barreras de entrada;
- el hecho de que la legislación en materia de competencia por sí sola resulte
insuficiente para abordar adecuadamente las deficiencias del mercado
detectadas.
A la hora de valorar la pertinencia de mantener o suprimir la regulación del
mercado 3b/2014, la CNMC debe aplicar el test de los tres criterios. Para efectuar
este análisis, se tomarán en consideración los principios generales contenidos
en la Recomendación de mercados, así como en el documento del ERG
206
“Guidance on the application of the three criteria test”
207
.
Como se muestra a continuación, el test de los tres criterios requiere, en
aplicación de los principios generales anteriormente citados, del análisis de la
estructura y la dinámica competitiva. Este análisis, que ya estaba presente en el
informe sometido a consulta pública y que ha sido objeto de observaciones por
parte de los operadores participantes en dicho proceso, se ha realizado en la
sección IV.2.1 relativa a la descripción de la estructura del mercado de
referencia. En concreto, esta sección comprende el análisis de (i) la evolución de
la oferta, esto es, la evolución de las cuotas de mercado (sección IV.2.1.1), (ii)
las barreras de entrada (sección IV.2.1.2) y (iii) la competencia potencial (sección
IV.2.1.3).
206
Actual Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE,
o BEREC atendiendo a sus siglas en inglés).
207
ERG (08) 21, junio de 2008.
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IV.2.2.2.1.
Presencia de barreras a la entrada no transitorias de acceso al
mercado
En lo que respecta al primer criterio, dos tipos de barreras de entrada son
pertinentes a efectos de la Recomendación de mercados: los obstáculos
estructurales y los obstáculos legales o reglamentarios. La determinación del
carácter no transitorio de estos obstáculos debe realizarse siguiendo una
metodología “modified Greenfield approach”, es decir, teniendo en consideración
las obligaciones vigentes en los mercados mayoristas relacionados (en caso de
que las haya), pero no la regulación impuesta sobre los servicios que son objeto
de análisis.
En relación con la existencia de obstáculos estructurales, de acuerdo con el
apartado 9 de la Recomendación de mercados, “Las barreras de entrada
estructurales nacen de distintas condiciones relativas a los costes o a la
demanda que determinan unas condiciones asimétricas entre los operadores
históricos y los nuevos, dificultando o impidiendo así la entrada en el mercado
de estos últimos. También pueden hallarse barreras estructurales importantes,
por ejemplo, cuando un mercado se caracteriza por ventajas absolutas de costes
o economías de escala o efectos de redes sustanciales, limitaciones relativas a
la capacidad o elevados costes irrecuperables. También pueden existir barreras
estructurales cuando la prestación del servicio requiera un componente de red
que no pueda duplicarse técnicamente o cuya duplicación no sea viable
económicamente”.
En lo que se refiere a los obstáculos legales o reglamentarios, la Recomendación
señala en su apartado 10 que “Las barreras jurídicas o reglamentarias pueden
tener un efecto directo en las condiciones de entrada o el posicionamiento de los
operadores en el mercado pertinente. En los sectores regulados, los
procedimientos de autorización, las restricciones territoriales, las normas de
seguridad y protección, y otros requisitos jurídicos pueden tener un efecto
disuasorio o retrasar la entrada. Sin embargo, la importancia de las barreras
jurídicas y reglamentarias en los mercados de las comunicaciones electrónicas
está disminuyendo. Por norma general, las barreras jurídicas o reglamentarias
que es probable que desaparezcan dentro del horizonte temporal pertinente de
cinco años no deben considerarse normalmente barreras de entrada conformes
con el primer criterio”.
A partir del análisis realizado en la sección IV.2.1.2, no se puede concluir que
existan elevadas barreras de entrada estructurales en el mercado 3b_1. La
entrada en dicho mercado, por medio del acceso a la infraestructura civil de
Telefónica en condiciones reguladas y al acceso a los segmentos terminales
(cableado en el interior de los edificios) en virtud de la regulación simétrica
vigente, es viable tal y como demuestra el nivel de despliegue de redes NGA
alternativas. Existe una segunda red FTTH alternativa para aproximadamente
tres de cada cuatro accesos FTTH instalados por Telefónica y los operadores
están en disposición de proseguir con sus despliegues, bien de manera individual
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o conjunta (en la modalidad de coinversión). Tampoco se identifican obstáculos
reglamentarios que dificulten la entrada.
El mercado 3b_2, por su parte, muestra la situación contraria. Si bien es cierto
que (al igual que sucede en el mercado 3b_1) no se detectan obstáculos
reglamentarios, el análisis de la sección IV.2.1.2 muestra las elevadas barreras
de entrada que todavía persisten y que se ponen de manifiesto por la insuficiente
cobertura de las redes NGA de los operadores alternativos y la mayor
dependencia de los servicios mayoristas de acceso de banda ancha.
Los municipios de la zona 2 presentan unas características demográficas (en
términos de tamaño y densidad poblacionales) que dificultan de manera
significativa la entrada de operadores alternativos en este mercado, incluso a
pesar de la disponibilidad de los servicios de acceso desagregado a las redes de
cobre y fibra de Telefónica en condiciones reguladas.
Como prueba de ello, cabe destacar que (i) la zona 2 aglutina la práctica totalidad
de centrales de cobre sin desagregar (el 80,1% de los pares de cobre
dependientes de centrales sin coubicación se ubican en la zona 2) y (ii) el peso
relativo de los servicios mayoristas de banda ancha sigue siendo superior al que
se observa en la zona 1. Como se indica en la sección IV.2.1.2, el 79% de las
líneas activas mayoristas basadas en el acceso indirecto sobre cobre se ubican
en la zona 2. Este porcentaje no es tan alto en el caso del acceso a la fibra; pero
tampoco es comparable ya que el nivel de cobertura de la red FTTH de
Telefónica en la zona 2 no supera el 60% del nivel de cobertura de la red de
cobre.
IV.2.2.2.2.
Tendencia hacia la competencia efectiva
Como indica la Recomendación de mercados, en su apartado 14, “Incluso
cuando un mercado se caracterice por unas barreras de entrada importantes,
otros factores estructurales de dicho mercado pueden indicar que este aún tiende
hacia una situación de competencia efectiva dentro del horizonte temporal
pertinente. En los mercados en los que cabe esperar un mayor número de redes
desde una perspectiva de futuro, la aplicación de este criterio implica
principalmente examinar el estado y la probable evolución futura de la
competencia basada en las infraestructuras”.
La aplicación de este criterio implica examinar el estado de la competencia que
hay detrás de las barreras a la entrada, esto es, si en aquellos mercados
caracterizados por altas barreras a la entrada, puede existir un número de
operadores suficiente que garantice que el mercado tiende hacia la competencia
efectiva.
De acuerdo con el análisis de las secciones IV.2.1.1 y IV.2.1.3, se constata que
(i) el mercado 3b_1 tiende, en ausencia de las obligaciones regulatorias de
carácter ex-ante, hacia la competencia efectiva mientras que (ii) el mercado
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3b_2, por el contrario, no sigue esta misma tendencia hacia la competencia
efectiva.
En lo que respecta al mercado 3b_1, la intensa competencia en infraestructura
NGA (incluidas las redes de cable) se traduce en un mayor peso relativo de las
ofertas comerciales de los operadores alternativos y, por tanto, en una cuota de
Telefónica que es solo ligeramente superior al 30%. La presencia de
infraestructuras NGA adicionales a la de Telefónica, con un nivel de cobertura
elevado, ha propiciado una dinámica competitiva que ha facilitado (i) el acceso,
por los operadores alternativos, a los servicios mayoristas de acceso de banda
ancha en condiciones comerciales, incluso en los 66 municipios de la zona BAU
y (ii) el desarrollo también de una oferta mayorista alternativa a la de Telefónica,
con un alcance significativo.
En lo que respecta al mercado 3b_2, la tendencia es la contraria. Este mercado
se caracteriza por (i) una elevada cuota de mercado de Telefónica, igual al 64,4%
en diciembre de 2020, (ii) una previsión en la senda de descenso, que llevaría a
Telefónica a detentar todavía una cuota del 45% al final del presente periodo
regulatorio si se mantuviera la tendencia registrada entre 2018 y 2020 (ver
IV.2.1.1) y (iii) la ausencia de una amenaza de entrada creíble en el horizonte
temporal contemplado, como consecuencia del (todavía) insuficiente desarrollo
de la competencia basada en infraestructura NGA y la menor viabilidad de los
servicios mayoristas de acceso aguas arriba (ver sección IV.2.1.3). Como se
explica, las características demográficas de los municipios que conforman la
zona 2 no parecen las más propicias para que en el próximo periodo regulatorio
se desarrolle una competencia en infraestructuras NGA comparable a la
existente en el mercado 3b_1.
Los servicios mayoristas de acceso de banda ancha tienen un peso todavía muy
importante en el mercado 3b_2, sobre todo en relación con el acceso a la red de
cobre. Este resultado no es tan visible en cuanto al acceso a las redes de fibra
porque, como se ha explicado, la red FTTH de Telefónica no alcanza todavía el
mismo nivel de cobertura que su red tradicional de cobre. En todo caso, el
porcentaje que representan las líneas activas de NEBA fibra sobre el total de
líneas activas NGA minoristas en la zona 2 es significativo. Se sitúa cerca del
12%
208
; esto es, un nivel no tan alejado del valor que alcanza esta misma ratio
para las líneas de banda ancha sobre cobre en la zona 2, que es prácticamente
del 17%%
209
.
IV.2.2.2.3.
Suficiencia del Derecho de la Competencia
De acuerdo con el apartado 17 de la Recomendación de mercados, el tercer
criterio “tiene por objeto valorar la adecuación de la legislación en materia de
208
Este porcentaje se sitúa por debajo del 6% en la zona 1.
209
Este porcentaje no supera el 5% en la zona 1.
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competencia para abordar las deficiencias persistentes del mercado detectadas,
en particular teniendo en cuenta que las obligaciones reglamentarias ex ante
pueden impedir eficazmente las infracciones del Derecho de la competencia. Es
probable que las intervenciones basadas en el Derecho de la competencia sean
insuficientes en aquellos casos en que sea indispensable una intervención
frecuente u oportuna para corregir las deficiencias persistentes del mercado. En
tales circunstancias, la regulación ex ante debe considerarse un complemento
adecuado del Derecho de la competencia. En general, la aplicación de la
normativa general sobre competencia ha de resultar suficiente en mercados
caracterizados por una competencia efectiva y sostenible basada en las
infraestructuras”.
A la hora de regular ex ante un mercado, la ANR deberá por consiguiente
acreditar que la normativa en materia de competencia resulta insuficiente para
abordar adecuadamente las deficiencias detectadas en el mismo.
A este respecto, en vista de las todavía elevadas barreras de entrada y el limitado
desarrollo de la competencia basada en infraestructuras en redes NGA en el
mercado 3b_2, se considera que, por sí solo, el derecho de competencia no
resulta suficiente para solventar los problemas que se ponen de manifiesto en la
medida y que se identificaron en el informe sometido a consulta pública y el
proyecto de medida.
Como se ha expuesto, Telefónica sigue ostentando una clara posición de
liderazgo y la presencia de infraestructuras alternativas es muy limitada en el
mercado 3b_2. En este entorno competitivo, Telefónica puede tener no sólo los
incentivos sino también la capacidad para restringir la entrada a este mercado
de referencia a través de negativas “constructivas” de acceso y beneficiarse de
ser el único oferente de servicios de banda ancha ultrarrápida en importantes
áreas geográficas del mercado 3b_2. Así, por ejemplo, sin negar directamente el
acceso a los servicios que conforman el mercado, Telefónica podría usar tácticas
dilatorias, ofreciendo el acceso a terceros en un momento más tardío en
comparación con el acceso ofrecido a sí misma, lo que le conferiría una ventaja
competitiva importante en la captación de clientes.
Dadas las diferencias en los niveles de cobertura de las distintas redes de
acceso, se requiere a mayor abundamiento de una capacidad de intervención
expeditiva, que facilite la resolución de los conflictos en un plazo corto de tiempo
y limite la posible producción de daños irreparables a la competencia en el
mercado. Esta forma de intervención solo es factible a través de la imposición de
las obligaciones ex ante, que contribuyen a aumentar la seguridad jurídica y
facilitar la entrada y la expansión en el mercado conforme a unos principios
regulatorios claramente definidos y perfectamente conocidos por todos los
agentes activos. Debe asimismo recordarse que las obligaciones que hasta la
fecha se han estimado necesarias para el desarrollo del mercado, y en particular
la obligación de acceso, forman parte del conjunto de medidas que el regulador
sectorial está habilitado a imponer, y que en casos como el presente deben venir
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acompañadas de una serie de actuaciones adicionales (tales como la
introducción de obligaciones de transparencia) que requieren de una supervisión
constante.
En definitiva, en contraposición con la situación en el mercado 3b_1, se
considera que la entrada mediante el despliegue de una red propia (de forma
individual y/o bajo acuerdos comerciales de co-inversión) o mediante el uso de
los servicios mayoristas en condiciones comerciales en los mercados mayoristas
aguas arriba, no resulta factible en el horizonte temporal de referencia, tal y como
acredita el menor desarrollo de la competencia basada en infraestructuras NGA
y el menor dinamismo de la estructura del mercado 3b_2. En este marco, el
riesgo de generalización de posibles prácticas abusivas en el mercado 3b_2 es
suficientemente alto como para requerir de obligaciones regulatorias adicionales,
más allá de la aplicación horizontal de la normativa de defensa de la
competencia.
IV.2.2.2.4.
Conclusiones
En lo que se refiere al mercado 3b_2, se satisfacen los tres criterios cumulativos
a los que se refiere la Recomendación de mercados. Este no es, sin embargo, el
caso del mercado 3b_1, por lo que dicho mercado no es susceptible de ser objeto
de regulación ex ante.
IV.2.3. Análisis de la competencia efectiva en el mercado de referencia
A tenor de la evolución de la estructura de mercado y las barreras a la entrada
descritas mercado 3b_1 no es susceptible de regulación ex ante. Por el contrario,
resulta necesario abordar el análisis de PSM en lo que concierne al mercado
3b_2, ya que el mercado presenta una estructura con escaso dinamismo,
elevadas barreras de entrada y falta de competencia potencial.
Tomando nuevamente como referencia las Directrices elaboradas por la
Comisión Europea, se constata que:
• Telefónica alcanza unas cuotas de mercado muy elevadas y no se reducen
a un ritmo suficientemente rápido.
• Se produce una situación de monopolio o cuasi-monopolio de Telefónica en
una parte muy importante de la zona 2. La red de acceso de Telefónica, que
combina áreas donde conecta las UU.II. mediante cobre y fibra y otras donde
la única red de acceso es la red legada de cobre, sigue constituyendo una
infraestructura no reproducible fácilmente.
• Las economías de escala y alcance son muy grandes. A tenor de las
características demográficas de los municipios de la zona 2, incluso la
disponibilidad de los servicios de acceso desagregado no es suficiente para
mitigarlas.
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• El carácter de operador verticalmente integrado de Telefónica, con una
presencia en mercados conexos muy superior a las de sus competidores,
agrava esta situación.
IV.2.4. Conclusiones sobre la existencia de competencia efectiva en el
mercado de referencia
De conformidad con el análisis de la estructura del mercado y la evaluación de
la situación de competencia, puede concluirse que la posición de Telefónica es
significativamente diferente en el mercado 3b_1 y el mercado 3b_2.
En el mercado 3b_1 se ha desarrollado una fuerte competencia en
infraestructuras basada en redes NGA, que ha traído consigo una importante
reducción de la cuota de Telefónica.
Por el contrario, en el mercado 3b_2 la competencia en infraestructuras es
menos intensa. En particular, no se ha producido un despliegue tan importante
en redes NGA y existe todavía una dependencia importante de los servicios
mayoristas de banda ancha que Telefónica comercializa. Existen barreras de
entrada significativas que determinan que Telefónica goce de una situación de
privilegio, y que justifican la consideración de este operador como operador con
poder significativo de mercado en dicha zona.
De acuerdo con las consideraciones anteriores cabe concluir que, en el mercado
3b_2, Telefónica disfruta de una posición de fuerza económica que permite que
su comportamiento sea, en una medida apreciable, independiente de los
competidores, los clientes y, en última instancia, los consumidores. Por tanto, de
acuerdo con el artículo 63 del Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas, este operador tiene PSM en el mercado 3b_2, por lo que el
mercado en cuestión no se desarrolla en condiciones de competencia efectiva.
IV.3. PROPUESTA DE IDENTIFICACIÓN DEL OPERADOR CON PODER
SIGNIFICATIVO DE MERCADO
De acuerdo con las conclusiones alcanzadas, se propone identificar como
operador con poder significativo en el mercado de acceso central al por mayor
facilitado en una ubicación fija para productos del mercado de masas en la zona
2 (mercado 3b_2), a Telefónica de España, S.A.U., así como al grupo de
empresas a que pertenece Telefónica en su conjunto, entendiendo por tal a los
efectos de este análisis, tanto a la empresa concreta identificada como operador
con poder significativo de mercado a nivel individual, como a todas las empresas
de su grupo que provean los servicios incluidos en los respectivos mercados de
referencia. Esta designación se produce a los efectos del artículo 13.3 de la Ley
9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones (LGTel) y el artículo 3.2
del Reglamento de Mercados.
Tras la identificación de PSM, deben imponerse las obligaciones adecuadas. A
tales efectos, el objetivo perseguido con la regulación ex ante y la imposición de
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obligaciones a las empresas consiste en garantizar que la empresa no pueda
utilizar su peso en el mercado para restringir o falsear la competencia en el
mercado pertinente ni apoyarse en dicho peso en los mercados adyacentes.
IV.4. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER
IMPUESTAS AL OPERADOR CON PODER SIGNIFICATIVO DE
MERCADO
El análisis de las condiciones geográficas prevalentes en el mercado de acceso
central al por mayor facilitado en una ubicación fija para productos del mercado
de masas (mercado mayorista de acceso de banda ancha residencial
210
), ha
permitido concluir acerca de la existencia de dos zonas geográficas con
condiciones de competencia diferenciadas, que justifican la delimitación de dos
mercados (mercados 3b_1 y 3b_2).
El mercado 3b_1 presenta una situación de competencia efectiva, lo que
determina la no imposición de obligaciones regulatorias en el seno del citado
mercado. En efecto, según dispone el artículo 13.5 de la LGTel, “en los mercados
en los que se constate la existencia de competencia efectiva, la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia suprimirá las obligaciones
específicas que, en su caso, tuvieran impuestas los operadores por haber sido
declarados con poder significativo en dichos mercados”.
En todo caso, en relación con los accesos donde hasta la fecha, en virtud de la
Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, el servicio NEBA estaba
disponible en condiciones reguladas, resulta necesario establecer un plazo de
tiempo razonable para asegurar la adaptación de los operadores al nuevo marco,
en virtud del cual Telefónica ya no deberá ofrecer el citado servicio NEBA
211
.
A este respecto, y teniendo en cuenta el número de accesos afectados, se
considera que resulta razonable el establecimiento de un periodo de seis meses
para garantizar la migración de las líneas de banda ancha fija mayorista cubiertas
por la presente medida a los nuevos servicios comerciales o regulados que
aseguren la continuidad en la prestación de los servicios minoristas. En línea con
las observaciones formuladas por Telefónica en la consulta pública, se estima
que el plazo de preaviso de doce meses planteado inicialmente resulta excesivo,
teniendo en cuenta la situación prevalente en los municipios considerados,
donde se ha llegado a la conclusión de que existen redes alternativas que
aseguran el mantenimiento de la situación competitiva. Cabe por otra parte
210
Los dos son equivalentes, usándose de manera indistinta a lo largo de las siguientes
secciones.
211
Ver a este respecto el artículo 4.3 del Reglamento de mercados, conforme al cual “[…], cuando
tras un análisis de mercado, la [CNMC] determine que un mercado se desarrolla en un entorno
de competencia efectiva, suprimirá las obligaciones que […] tuvieran impuestas los operadores
que hubieran sido declarados con poder significativo en dicho mercado, e informará de la
supresión a todas las partes interesadas con una antelación mínima de dos meses a su
efectividad”.
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recordar que, con carácter general, la CNMC normalmente ha procedido a fijar
un plazo de preaviso de seis meses en instancias en que se ha producido la
desregulación de servicios mayoristas que el operador con PSM venía prestando
a terceros, como consecuencia de la evolución de los mercados de referencia
hacia un entorno de competencia efectiva
212
.
El Anexo 9 incluye las centrales donde, durante el citado periodo transitorio,
Telefónica tendrá la obligación de seguir prestando en las condiciones actuales
el servicio mayorista regulado NEBA
213
.
Por otra parte, en el mercado 3b_2, se ha identificado a un operador (Telefónica)
que ostenta poder significativo en el mismo. Dada esta situación, y como se
detalla en las secciones siguientes, debe valorarse la posibilidad de requerir de
Telefónica la provisión de un servicio mayorista de acceso de banda ancha
214
en
condiciones reguladas.
IV.4.1. Principios a aplicar por el regulador en la elección de las
obligaciones más idóneas
La regulación sectorial establece una serie de principios que deben guiar a las
ANR a la hora de decidir qué obligaciones se han de imponer a los operadores
con PSM en un determinado mercado. Las ANR deben, en particular, tomar
decisiones razonadas de una manera transparente, que respeten el principio de
proporcionalidad y que estén en línea con los objetivos fijados en la normativa.
Las consideraciones realizadas en el seno del mercado 1 en relación con los
principios a aplicar por el regulador deben darse aquí por reproducidas, en
particular dado que el acceso mayorista de banda ancha constituye un servicio
más agregado y, en gran medida, complementario de los servicios mayoristas
regulados en virtud del mercado 1.
212
Ver en particular la Resolución de 24 de febrero de 2016 por la que se aprueba la definición
y análisis del mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y los mercados
de acceso de banda ancha al por mayor, o anteriormente las resoluciones de 2 de julio de 2009
por la que se aprueba la definición y el análisis de los mercados de segmentos troncales de
líneas arrendadas al por mayor y de 1 de octubre de 2009 por la que se aprueba la revisión del
mercado de los servicios de tránsito en la red pública de telefonía fija.
213
El Anexo 9 incluye el listado de las centrales no competitivas conforme la tercera revisión que
están localizadas en los municipios del mercado 3b_1. Se listan por separado las (i) 307 centrales
que formaban parte de la zona BAU (con 66 municipios) y (ii) restantes 988 centrales fuera de la
zona de la zona BAU. En el primer subgrupo de centrales Telefónica deberá prestar de forma
transitoria el servicio NEBA cobre mientras que en el segundo deberá prestar no sólo el servicio
mayorista NEBA cobre sino también el servicio NEBA fibra.
214
Nótese que se hace referencia al mercado de masas. El servicio mayorista de banda ancha
para la prestación de servicios en el mercado empresarial está siendo objeto de análisis en un
procedimiento separado, relativo al mercado de acceso de alta calidad al por mayor facilitado en
una ubicación fija (mercado 2 de la Recomendación de mercados). Hasta la finalización de dicha
revisión, la regulación aplicable al servicio NEBA empresarial, tal y como aparece contemplada
en la oferta de referencia del servicio NEBA, continuará resultando de aplicación.
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IV.4.2. Identificación de problemas de competencia en los mercados de
referencia y relacionados
En la anterior revisión del mercado 3b_2 se identificaron una serie de problemas
de competencia que podrían surgir en ausencia de regulación.
Se considera que las condiciones en el mercado 3b_2 dan aún lugar a la
posibilidad de comportamientos estratégicos por parte de Telefónica. En
concreto, los problemas de competencia potenciales que podrían surgir se dan
en tres niveles: (i) en el propio mercado de referencia (mercado de acceso de
banda ancha al por mayor); (ii) en mercados mayoristas conexos con el mercado
de referencia; (iii) en mercados descendentes (minoristas) conexos con el
mercado de referencia.
IV.4.2.1. Problemas de competencia en el mercado de acceso de banda
ancha al por mayor
Los problemas de competencia que podrían surgir en el mercado de referencia
serían principalmente los derivados de la extensión vertical de la posición de
poder significativo de mercado, dada la presencia de Telefónica tanto en el nivel
mayorista (como proveedor de los inputs imprescindibles para la prestación de
servicios comerciales de banda ancha) como en el nivel minorista. La extensión
vertical del poder significativo de mercado da lugar a que se restrinja la
competencia en los mercados minoristas descendentes a través de actuaciones
en el nivel mayorista.
El tipo de problemas que podrían aparecer en el mercado de referencia serían
los siguientes:
• Negativa de suministro;
• Tácticas dilatorias;
• Uso privilegiado de la información;
• Discriminación de calidad y precios; subvenciones cruzadas y
requerimientos no equitativos.
La negativa de suministro es la forma más directa de prevenir la prestación de
servicios minoristas por parte de los competidores de Telefónica, por lo que
existen elevados incentivos por parte de este operador para llevar a cabo este
tipo de conductas. De esta forma, Telefónica se reservaría una parte significativa
del mercado minorista, sacrificando únicamente los ingresos derivados de la
prestación de servicios mayoristas (que suponen una parte mucho menos
sustancial de los ingresos totales de Telefónica en los mercados de banda
ancha).
A este respecto, los servicios mayoristas de banda ancha resultan necesarios
para aquellos agentes que no hayan desplegado su propia red de acceso con
una capilaridad suficiente, permitiendo de esta forma a los operadores
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alternativos cubrir zonas geográficas del territorio nacional donde de otra forma
no podrían prestar servicios.
Los servicios mayoristas de banda ancha son por otra parte componentes
críticos para garantizar la transición hacia el despliegue de redes de nueva
generación. A este respecto, la Posición Común del BEREC sobre el mercado
de acceso indirecto de banda ancha
215
señala que las ANR deben imponer una
combinación apropiada y proporcionada de productos de acceso, que garanticen
el desarrollo de la competencia efectiva a nivel nacional. Igualmente, la
Recomendación de la CE relativa al acceso regulado a las redes de acceso de
nueva generación (NGA) se refiere a la conveniencia de fijar regulatoriamente
obligaciones de acceso mayorista de banda ancha en casos en que se detecte
una situación de PSM en el mercado 3b.
Telefónica podría asimismo implementar otro tipo de conductas que tendrían un
resultado equivalente, tales como la comercialización de ofertas no replicables
económicamente (negativa constructiva de suministro).
Por las mismas motivaciones anteriores, sin negar directamente el acceso a los
servicios contemplados en el mercado, Telefónica podría usar tácticas dilatorias,
ofreciendo el acceso a terceros en un momento más tardío en comparación con
el acceso ofrecido a sí misma. Estas tácticas pueden adoptar varias formas y
realizarse con facilidad, por ejemplo, retrasando las negociaciones de acceso en
el tiempo o invocando la existencia de problemas técnicos irreales.
La posibilidad de llevar a cabo tácticas dilatorias son un motivo de especial
preocupación en un entorno de transición hacia las redes NGA, dadas las
ventajas asociadas a ser el primer operador capaz de ofrecer a los usuarios
finales los nuevos servicios soportados sobre dichas redes (por ejemplo, en
términos de mayores ingresos, o menores tasas de churn).
En relación con el uso privilegiado de la información, los operadores alternativos
requieren de información correcta y actualizada acerca del estado de tramitación
de sus solicitudes con el fin de poder planificar los plazos de comercialización de
sus ofertas minoristas. Telefónica, como operador verticalmente integrado,
dispone de manera inmediata de la información anterior, por lo que el uso
privilegiado de la misma dotaría a este agente de una significativa ventaja
competitiva respecto de sus competidores.
Por último, en el caso de que un operador declarado con PSM pudiera ver
limitada su capacidad de actuación a través de la existencia de regulación en el
mercado (por ejemplo, en relación con la prohibición de negar el acceso a
terceros), todavía podría recurrir a otro tipo de estrategias, como la imposición
215
BEREC Common Position on best practice in remedies on the market for wholesale broadband
access (including bitstream access) imposed as a consequence of a position of significant market
power in the relevant market (BoR (12) 128).
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de requerimientos no equitativos; las subvenciones cruzadas; así como la
discriminación en términos de condiciones de calidad o precios.
IV.4.2.2. Problemas de competencia en mercados mayoristas conexos con
el mercado de referencia
En relación con los posibles problemas de competencia en mercados mayoristas
conexos, cabe citar la posibilidad con que cuenta Telefónica de ofrecer
comercialmente servicios mayoristas de acceso de banda ancha a unos precios
que no permitan a los operadores coubicados o en distintos escalones de la
escalera de inversión obtener un margen suficiente.
Este podría por ejemplo ser el caso si Telefónica fijara, fuera de un entorno
regulado, el precio de un servicio (por ejemplo, un servicio puramente de reventa)
a un nivel tan bajo que desincentivara el ascenso de los operadores alternativos
en la escalera de inversión mediante el uso de los insumos regulados y/o la
inversión en infraestructura propia (y, por consiguiente, la posibilidad de
conseguir un mayor nivel de diferenciación respecto de la red del operador con
PSM).
IV.4.2.3. Problemas de competencia en mercados descendentes conexos
con el mercado de referencia
En ausencia de un cierto control a nivel minorista, Telefónica tendría incentivos
para comercializar ofertas no replicables económicamente. Tales prácticas
tendrían un impacto significativo sobre la regulación de las ofertas mayoristas
que Telefónica debe poner a disposición de terceros, al impedir a los operadores
alternativos alcanzar un mínimo nivel de rentabilidad en la comercialización de
productos de banda ancha prestados sobre la base de dichas ofertas mayoristas.
IV.4.3. Obligaciones a imponer
En el mercado 3b_2 se han detectado una serie de problemas que justifican la
imposición de determinadas medidas regulatorias ex ante, a fin de garantizar el
acceso al mercado por terceros operadores en condiciones de igualdad.
Las medidas regulatorias planteadas a continuación se centran en la provisión
por parte de Telefónica de un servicio mayorista de acceso de banda ancha
(servicio NEBA).
A la hora de establecer las medidas apropiadas, la CNMC debe tener en cuenta
que “la mejor forma de fomentar la competencia es un nivel económicamente
eficiente de inversiones en infraestructuras nuevas y existentes, completándolo
en su caso con una normativa dirigida a establecer una competencia eficaz en
los servicios al por menor. El nivel eficiente de competencia basada en las
infraestructuras se relaciona con el grado de duplicación de las infraestructuras
para las que quepa esperar de forma razonable que las inversiones obtengan
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una rentabilidad justa basándose en las previsiones razonables relativas a la
evolución de las participaciones en el mercado”
216
.
En la misma línea, según recoge la Revised ERG Common position on the
approach to appropriate remedies in the new regulatory framework
217
, las ANR
deben distinguir aquellos casos en que la duplicación de la infraestructura del
incumbente resulta factible de aquellos casos en que la competencia basada en
infraestructuras sea poco probable. En el primer escenario, las obligaciones a
imponer deben generar incentivos que asistan al proceso de transición a un
mercado en competencia sostenible, mientras en el segundo caso las ANR
deberán asegurar un acceso suficiente a los inputs mayoristas que permitan la
prestación de servicios en un régimen de competencia.
Estas consideraciones son de especial relevancia en el mercado objeto de
análisis, en tanto que una parte de las infraestructuras necesarias para la
prestación de servicios mayoristas de banda ancha son susceptibles de ser
replicadas por terceros operadores.
IV.4.4. Obligaciones relativas a los mercados de acceso central al por mayor
en una ubicación fija para productos de masas
IV.4.4.1. Obligaciones actualmente vigentes
En relación con el servicio mayorista de acceso indirecto de banda ancha
contemplado en el mercado 3b_2, en la tercera ronda de revisión de los
mercados de banda ancha se impusieron a Telefónica las siguientes
obligaciones:
• Obligación de acceso al servicio mayorista de banda ancha (NEBA) en su
variante residencial, tanto para los accesos de cobre como para los accesos
FTTH de Telefónica.
El servicio NEBA consta de 50 PAIs (uno por provincia). La obligación de
acceso comprende asimismo en la actualidad los siguientes servicios
regulados de acceso indirecto, disponibles en las zonas sin cobertura NEBA
sobre accesos de cobre
218
:
216
Considerando 27 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas.
217
ERG (06) 33, mayo de 2006.
218
En virtud de la Resolución de la CNMC de 21 de diciembre de 2017, se estimó la solicitud de
Telefónica de cese en la provisión del servicio de acceso indirecto regional GigADSL regulado,
en las condiciones allí establecidas (expediente OFE/DTSA/002/17/Cierre GigADSL). La
comercialización de los servicios xDSL de NEBA se inició el 1 de julio de 2012. Sin embargo, y
como consecuencia de la imposibilidad de cubrir la totalidad del territorio con dichos servicios,
en las zonas sin cobertura del servicio NEBA se mantuvieron las obligaciones existentes en la
OBA respecto a los servicios previamente disponibles, GigADSL y ADSL-IP. La cobertura de
NEBA no era completa, si bien fue extendiéndose gradualmente (actualmente, es del 96% en
zona OBA y del 65% en zona no OBA). Por ello, mediante Resolución de 11 de abril de 2013
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o ADSL-IP nacional: servicio de acceso nacional basado en la tecnología
IP, siendo suficiente conectarse a un único PAI para disfrutar de cobertura
en todo el territorio.
o ADSL-IP regional: servicio similar al anterior, pero de alcance regional,
con 50 PAIs para cubrir toda España (uno por provincia).
• Obligación de ofrecer el servicio NEBA a precios orientados a costes
(servicio de acceso indirecto prestado sobre la red de cobre) o sobre la base
de un control de replicabilidad económica (servicio de acceso indirecto
prestado sobre la red de fibra óptica).
• Separación de cuentas.
• Comunicación a la CNMC de nuevos servicios, así como de la modificación
de las condiciones de prestación aplicables a los servicios minoristas de
banda ancha, con la suficiente antelación como para asegurar la
replicabilidad técnica.
• Transparencia, incluyendo en particular las obligaciones de (i) publicar una
oferta de referencia para la prestación del servicio NEBA; (ii) suministro de
información relativa al acceso mayorista de banda ancha; (iii) puesta a
disposición de la CNMC de los precios y condiciones aplicables a los
servicios mayoristas de banda ancha no incluidos en la oferta de referencia.
• Obligación de no discriminación en las condiciones de acceso.
IV.4.4.2. Obligación de acceso
Para solucionar la posible negativa de suministro a los servicios mayoristas de
banda ancha, resulta necesario asegurar el acceso a dichos recursos.
En relación con ello, es de aplicación el artículo 10 del Reglamento de Mercados,
según el cual “se podrá exigir a los operadores que hayan sido declarados con
poder significativo en un mercado al por mayor que satisfagan las solicitudes
razonables de acceso a elementos específicos de sus redes y a sus recursos
asociados, así como las relativas a su utilización, entre otros casos, en aquellas
situaciones en las que se considere que la denegación del acceso o unas
condiciones no razonables de efecto análogo pueden constituir un obstáculo al
desarrollo de un mercado competitivo sostenible a escala minorista o que no
benefician a los usuarios finales”.
Se considera que, en el seno del mercado 3b_2, se debe imponer a Telefónica
una obligación de acceso mayorista de banda ancha para la prestación de
sobre la petición de establecimiento de un proceso de migración a NEBA de los servicios de
acceso indirecto actuales (DT 2012/1447) se definió el marco para la migración de las conexiones
mayoristas sobre GigADSL y ADSL-IP hacia NEBA, una vez se constatara la disponibilidad
efectiva de NEBA y posteriormente, cada vez que una central se actualizara con equipamiento
compatible con esta solución.
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servicios dirigidos al mercado de masas, en los términos establecidos a lo largo
de la presente propuesta. Dicho acceso se instrumentalizará mediante el servicio
NEBA, manteniéndose en vigor el marco establecido para la migración a dicho
servicio desde el resto de los servicios regulados que aún están disponibles
(ADSL-IP a nivel nacional y regional)
219
.
Como se ha visto, el mercado minorista, así como el mayorista ascendente,
incluye los accesos de banda ancha prestados sobre pares de cobre, así como
los accesos FTTH de Telefónica. Correspondientemente, la obligación de
Telefónica de proporcionar un acceso mayorista de banda ancha se extiende
sobre ambos tipos de accesos.
En relación con la red de acceso de pares de cobre de Telefónica, debe por otra
parte tenerse en cuenta que la misma contiene un cierto número de pares que
no dependen de una central convencional directamente, sino que a efectos de la
prestación del servicio de banda ancha dependen de un nodo remoto. En estos
elementos, y debido a su reducido tamaño (y por tanto al reducido número de
clientes accesibles al realizar la inversión en el nodo), los operadores alternativos
no han hecho uso de la posibilidad de desagregación del sub-bucle, como sí lo
han hecho en numerosas centrales para la desagregación del bucle. A esto se
suma la imposibilidad de desagregar los pares en la central de la que dependen
los nodos en el caso de nodos de interceptación de bucle.
En consecuencia, y con independencia de su ubicación geográfica, existen en
todo el territorio nacional áreas en las que no hay y no se espera la presencia de
operadores alternativos en mercados mayoristas ascendentes, como el mercado
mayorista de acceso desagregado al bucle, por ser áreas servidas por nodos
remotos desde los que Telefónica ofrece sus servicios minoristas de banda
ancha.
Por lo tanto, los pares de cobre de estas áreas servidas por nodos remotos
deben tener disponible un servicio mayorista de acceso indirecto (NEBA o ADSL-
IP), con independencia de que pertenezcan a centrales de la zona 1 o zona 2,
dado que en ellos no se ha producido (ni es esperable) la desagregación del
bucle, y la competencia en ellas depende exclusivamente de la oferta de
servicios mayoristas de banda ancha, es decir, del acceso indirecto.
En otro orden de cosas, no estarán sujetas a las obligaciones regulatorias que
se adopten en el marco de la presente revisión las líneas del servicio NEBA fibra
que Telefónica comercializaba en condiciones comerciales hasta el momento en
que la presente resolución surta efectos, y que por consiguiente podrán seguir
prestándose en condiciones no reguladas. Se trata de 21.518 líneas NEBA fibra
219
Ver en particular el Anexo I de la Resolución de 11 de abril de 2013 sobre el proceso de
migración de los servicios mayoristas GigADSL y ADSL-IP al nuevo servicio NEBA (DT
2012/1447).
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a diciembre de 2020 y las centrales a las que pertenecen se listan en el Anexo
10.
IV.4.4.2.1.
Requisitos del servicio mayorista de banda ancha
Una vez impuesta a Telefónica la obligación de atender las solicitudes
razonables de acceso, se hace necesario precisar los requisitos mínimos a
cumplir por el servicio mayorista de banda ancha.
En la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016 se estableció que el
servicio mayorista de banda ancha debía garantizar la replicabilidad técnica de
todas las ofertas minoristas de banda ancha comercializadas por Telefónica,
aspecto que debe mantenerse en la presente revisión. Al igual que se establece
en relación con el servicio NEBA local, las ofertas minoristas que conlleven la
necesidad de modificar la oferta de referencia NEBA para asegurar la
replicabilidad técnica no podrán comercializarse hasta que dicha modificación
sea efectiva. A este respecto, los términos establecidos respecto al
procedimiento de modificación de la oferta de referencia para asegurar la
replicabilidad técnica del servicio NEBA local resultarán asimismo aplicables al
servicio NEBA.
Por otra parte, la Resolución de los mercados de banda ancha estableció que en
el servicio NEBA los operadores alternativos deben disponer de opciones
suficientes, tanto en términos de parámetros de calidad como de estructura de
precios, que permitan la configuración flexible de productos minoristas, así como
su independencia de las ofertas minoristas de Telefónica.
El servicio NEBA garantiza por otra parte la existencia de una oferta de conexión
de banda ancha sin vinculación al servicio telefónico de Telefónica, a partir de la
cual se pueden prestar servicios de voz sobre IP. A los efectos de la presente
revisión del mercado, se considera apropiado mantener dicha funcionalidad, a la
vista de las cifras aportadas en la descripción del mercado minorista, en
particular la tasa de empaquetamientos del servicio de banda ancha con el de
telefonía fija, que supera el 96% (lo que hace que ambos servicios sean
percibidos como uno y adquiridos conjuntamente por la práctica totalidad de los
usuarios). El servicio NEBA incluye una calidad de tráfico apta para proporcionar
estos servicios de telefonía sobre IP.
En la descripción del mercado minorista se hace referencia también al creciente
peso de las ofertas empaquetadas que incluyen el servicio de televisión prestado
a través del acceso de banda ancha. Si bien las conexiones de banda ancha con
servicio de televisión (paquetes 5P) mantienen un ritmo creciente, no superan el
40% del total del mercado de banda ancha en 2019. Este porcentaje indica que
el servicio de televisión no va asociado para los consumidores al de banda ancha
de la misma forma que el servicio de telefonía fija, a pesar del crecimiento de la
penetración del servicio de televisión y las previsiones de que siga haciéndolo
durante el ámbito temporal de la presente revisión del mercado.
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A mayor abundamiento, en la anterior revisión del mercado se indicó que en las
zonas de menor competencia en NGA estaría disponible el servicio NEBA local,
que por su naturaleza
220
resulta más apto para la distribución de un servicio de
televisión, al igual que sucede con los servicios de desagregación tradicionales
sobre cobre. El servicio NEBA local cuenta ahora con una funcionalidad de
replicación de tramas multicast
221
, que permite la transmisión de IPTV de manera
tan eficiente como Telefónica se proporciona a sí misma, de modo que se ha
plasmado en la oferta de referencia lo que se apuntó en su momento en el
análisis de mercado. Por ello, y en línea con la anterior revisión, no se considera
proporcionado incluir dichas funcionalidades técnicas en el servicio NEBA,
pudiendo los operadores prestar el servicio de televisión sobre IP en su
modalidad OTT
222
.
IV.4.4.2.2.
Modalidades del servicio mayorista de banda ancha
Mediante Resolución de 1 de abril de 2014
223
, la CNMC procedió a declarar, con
efectos a partir de la fecha de adopción de la citada Resolución, la disponibilidad
efectiva del servicio NEBA. Una vez dicho servicio mayorista se ha configurado
de manera satisfactoria, son de aplicación las previsiones contenidas en el
Anexo I de la Resolución de 11 de abril de 2013 (DT 2012/1447), sobre la
migración de los antiguos servicios de acceso indirecto a NEBA. Como allí se
establece, Telefónica debe continuar con la prestación del servicio ADSL-IP
(nacional y provincial) en los accesos de cobre de las localizaciones sin cobertura
NEBA
224
.
Dado lo que antecede, deben continuar vigentes las ofertas de referencia para
los distintos servicios mayoristas disponibles (ADSL-IP nacional y provincial,
NEBA
225
). Ahora bien, dado el rápido descenso en el uso de la red de cobre, ya
no es proporcionado ni necesario el suministro periódico a la CNMC de
información de seguimiento sobre cobertura NEBA establecida en el Anexo III de
la Resolución, de 11 de noviembre de 2010, sobre la propuesta de nuevo servicio
de acceso mayorista de banda ancha (DT 2009/497).
220
Servicio mayorista de acceso local y prácticamente sin contención.
221
Tras una serie de pruebas que dieron lugar a la Resolución, de 3 de abril de 2019, sobre la
modificación del servicio mayorista NEBA local para introducir la funcionalidad de multicast
(OFE/DTSA/011/18 Servicio Multicast NEBA Local).
222
Over The Top. En esta modalidad, el servicio de televisión se transmite del mismo modo que
otros datos, es decir, no hace uso de tramas multicast sino solo unicast, de manera semejante
al funcionamiento de un servicio de video bajo demanda.
223
Resolución sobre la solicitud de declaración de disponibilidad efectiva del servicio NEBA (DT
2013/1287).
224
Ya que la cobertura de NEBA sobre accesos de cobre no llega al 100%. Ver nota al pie 218
225
Como se ha señalado, en la actualidad Telefónica no tiene la obligación de garantizar la
provisión del servicio de acceso indirecto regional GigADSL.
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IV.4.4.3. Obligaciones en materia de control de precios
Ante la obligación de dar acceso, el operador con PSM puede tener incentivos a
fijar unos precios excesivamente altos e incurrir en prácticas de subsidios
cruzados y discriminación de precios con el fin de evitar la entrada de los
competidores.
Por otro lado, el sistema de control de precios a implantar por la ANR debe tomar
en consideración la existencia de las diferentes realidades competitivas que
subyacen, según el servicio de acceso indirecto se provea sobre la base de la
red legada de Telefónica o sobre la base de su red de fibra óptica, donde existe
la posibilidad real de que se lleve a cabo el despliegue de redes alternativas.
Para la fijación de los precios del servicio mayorista de acceso indirecto resulta
también preciso tomar en consideración el proceso de mejora de la red de
acceso acometido por el operador con PSM. En particular, en los casos en que
los servicios mayoristas de banda ancha se prestan mediante las nuevas
infraestructuras de acceso, las diferencias en términos de costes y el mayor
riesgo asumido para el despliegue de las nuevas redes deben ser valoradas.
IV.4.4.3.1.
Obligaciones en materia de control de precios en relación con la
red legada de Telefónica
En relación con la provisión de servicios de acceso indirecto sobre la base de la
red legada de Telefónica, las modalidades alternativas existentes (en particular,
el acceso al bucle) no han podido contribuir por sí solas a erosionar la posición
de liderazgo que ostenta este operador en el mercado 3b_2.
Por tanto, resulta necesaria la fijación directa de los precios de acceso por parte
del regulador, siendo pertinente la imposición de obligaciones como las de
control de precios y contabilidad de costes con un grado suficiente de
desagregación de servicios y elementos de red que permita la estimación de los
costes de producción de los citados servicios (artículo 14.1 e) de la LGTel;
artículo 11 Reglamento de Mercados; artículo 74 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas), y la separación de cuentas (artículo 14.1 c) de la
LGTel; artículo 9 Reglamento de Mercados; artículo 71 del Código Europeo de
las Comunicaciones Electrónicas).
En este sentido, la Recomendación relativa a la coherencia en las obligaciones
de no discriminación y en las metodologías de costes viene a impulsar el empleo
de modelos ascendentes (bottom-up) diseñados a partir de un operador teórico
eficiente para el cálculo de costes de redes NGA y legadas, en detrimento de los
modelos descendentes.
Tomando estos elementos en consideración, la CNMC podrá recurrir al uso de
una metodología ascendente para llevar a cabo la determinación de los costes
atribuibles al servicio mayorista de acceso indirecto prestado sobre red legada.
Ahora bien, aunque esta Comisión recurra en mayor o menor medida a un
modelo bottom-up o ascendente, los datos de la contabilidad regulatoria de
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Telefónica continúan siendo necesarios para calibrar los parámetros de diseño
de este último modelo. Así pues, se deben preservar las obligaciones relativas
al mantenimiento del sistema de contabilidad de costes actualmente vigente, que
junto con la imposición de una obligación de separación de cuentas facilitarán el
debido control de las obligaciones establecidas en materia de precios.
Esta obligación resulta razonable teniendo en cuenta que Telefónica, en virtud
de las obligaciones impuestas y vigentes en la actualidad en los mercados de
banda ancha (así como en otros mercados estrechamente relacionados con el
mismo, como el mercado de originación de llamadas desde una ubicación fija o
el mercado de segmentos de terminación de líneas arrendadas al por mayor)
desarrolló hace años su sistema de contabilidad de costes y, por tanto, el coste
asociado al mantenimiento del mismo se reduce de manera significativa.
En línea con la obligación de control de precios del servicio desagregado al bucle
de cobre (sección III.4.4.6), las ofertas de banda ancha sobre cobre no se
analizarán conforme al test de replicabilidad para los productos de cobre de
Telefónica, en los términos establecidos en la Resolución del ERT. Únicamente
se analizarán mediante la tramitación de un procedimiento específico y sólo en
caso de que se detecten indicios claros de que dichas ofertas no son replicables
a partir de la oferta mayorista de acceso de banda ancha (acceso indirecto).
Dicho procedimiento se podrá incoar de oficio –esto es, por iniciativa de la propia
CNMC– o bien a instancia de parte, cuando así lo solicite un operador alternativo
y concurran los indicios mencionados.
IV.4.4.3.2.
Obligaciones en materia de control de precios en relación con la
red NGA de Telefónica
El Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas delimita los criterios que
deben guiar la actuación del regulador a la hora de decidir acerca del régimen
de precios aplicable al acceso a redes de nueva generación, en línea con las
previsiones fijadas en la Recomendación relativa a la coherencia en las
obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes.
De conformidad con lo dispuesto en los citados textos normativos, a la hora de
valorar el grado de libertad de que podrá gozar Telefónica en la fijación de los
precios mayoristas del servicio mayorista de acceso NEBA, deberá atenderse a
la presencia de los siguientes elementos:
d) la existencia de una obligación estricta de no discriminación, basada en
particular en la equivalencia de insumos;
e) la existencia de medidas encaminadas a garantizar la replicabilidad técnica
y económica de los productos descendentes;
f) la existencia de una presión demostrable en los precios al por menor.
Como se expondrá a continuación, esta Comisión considera que no es necesario
fijar obligaciones de control de precios más estrictas que las que ya se
impusieron en la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016. El
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cumplimiento de las condiciones precitadas, en los términos que se explican en
los siguientes apartados, permite garantizar:
• por un lado, la flexibilidad necesaria para el operador con PSM a la hora de
comercializar los servicios soportados sobre su red NGA, cuya demanda
está sujeta a un mayor nivel de incertidumbre debido a que estos productos
son más novedosos e incluyen funcionalidades claramente superiores a las
de los servicios soportados sobre redes tradicionales, habiendo sido preciso
un esfuerzo inversor superior para el despliegue de la nueva red de acceso;
• por otro lado, la posibilidad de que los operadores demandantes de acceso
repliquen las ofertas del operador con PSM, en un entorno competitivo en
que la presencia de redes NGA alternativas no alcanza la dimensión
suficiente para impedir que Telefónica tenga los incentivos y la capacidad
para fijar unos niveles de calidad y unos precios mayoristas que restrinjan
las posibilidades de los operadores alternativos de competir efectivamente
en la comercialización de los nuevos servicios.
Se analiza a continuación el cumplimiento de los criterios anteriores tal y como
los mismos han sido fijados en el Código y en la Recomendación. A estos
efectos, las consideraciones efectuadas en relación con el servicio NEBA local
resultan en gran medida de aplicación en relación con el servicio NEBA:
• En primer lugar, como se señaló al analizarse el servicio mayorista NEBA
local, el servicio NEBA también se halla próximo a un EoI estricto.
• Igualmente, las conclusiones alcanzadas al analizar la replicabilidad técnica
de las ofertas minoristas de Telefónica sobre la base del servicio NEBA local
son trasladables al servicio NEBA.
• Por otra parte, los precios del servicio mayorista de banda ancha deberán
garantizar que los operadores alternativos puedan reproducir las ofertas
minoristas de Telefónica dirigidas a los clientes residenciales. Con este
objetivo, los precios del servicio mayorista NEBA estarán sujetos a una
obligación de control de precios conforme a un test de replicabilidad
económica, cuya metodología es la misma que la establecida al analizarse
la replicabilidad económica para el servicio NEBA local. Al igual que para
dicho servicio, a los efectos de asegurar que los costes minoristas se estiman
a partir de los costes minoristas auditados del operador con PSM con un
nivel suficiente de desagregación, cabe requerir de Telefónica los datos de
contabilidad regulatoria y la separación de cuentas en relación con el servicio
NEBA
226
.
226
En línea con lo señalado en la Recomendación de la CE relativa a la coherencia en las
obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes, según la cual “los costes en
el mercado descendente se estiman a partir de los costes de las empresas descendentes del
propio operador con PSM (análisis OIE). Las ANRs deben utilizar los costes auditados del
operador con PSM en el mercado descendente, siempre que estén suficientemente
desagregados”.
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• Atendiendo (i) a la cobertura geográfica del servicio mayorista de acceso
desagregado al bucle, que hace que en un porcentaje significativo de
municipios pertenecientes al mercado 3b_2 exista la coubicación con precios
de acceso regulados; (ii) la creciente implantación del servicio NEBA local a
medida que Telefónica aumenta la huella de su red FTTH en este área y (iii)
la mejora en el nivel de competencia en infraestructura basada en redes NGA
(despliegue de red propia gracias a la existencia de una oferta mayorista a
nivel nacional para el acceso a la infraestructura civil y los acuerdos
comerciales), se considera que los servicios mayoristas ascendentes en el
mercado 1 ejercen una presión demostrable sobre los precios al por menor.
A efectos de asegurar la verificación con la regulación vigente de la política de
precios de Telefónica, debe por otra parte requerirse de este operador que haga
públicos en todo momento a los operadores terceros los precios del servicio de
acceso mayorista de banda ancha prestado sobre la red de fibra óptica, los
cuales deberán quedar reflejados en la oferta de referencia que este operador
tiene la obligación de publicar. Dichos precios, así como cualquier modificación
que se pueda producir respecto de los mismos, deberán ser asimismo
comunicados a la CNMC
227
.
En el caso de que Telefónica plantee la modificación de los precios del citado
servicio mayorista, dicha modificación no resultará de aplicación hasta el
momento en que la CNMC haya verificado la replicabilidad económica de las
ofertas comerciales de Telefónica ya existentes (y que deban quedar sometidas
a control por parte del regulador sectorial) sobre la base de los nuevos precios.
IV.4.4.4. Obligación de no discriminación
En el caso de obligarse al acceso a recursos específicos de las redes y a su
utilización, cobran trascendencia posibles tácticas dilatorias y de discriminación
de la calidad y de los precios, por lo que la efectividad de la obligación de acceso
debe asegurarse mediante la imposición adicional de la obligación de no
discriminación (artículo 14.1 b) de la LGTel; artículo 8 del Reglamento de
Mercados; artículo 70 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas).
Según el artículo 70 del Código, “las obligaciones de no discriminación
garantizarán, en particular, que la empresa aplique condiciones equivalentes en
circunstancias semejantes a otros proveedores de servicios equivalentes y
proporcione a terceros servicios e información de la misma calidad que los que
proporcione para sus propios servicios o los de sus filiales o asociados y en las
mismas condiciones. Las autoridades nacionales de reglamentación podrán
imponer a dicha empresa obligaciones de suministrar productos y servicios de
227
En relación con esta cuestión, la Resolución del ERT establece que Telefónica dispondrá de
un plazo de 15 días naturales desde la aprobación de las resoluciones de actualización de
parámetros para notificar a la CNMC y a los operadores alternativos las modificaciones de los
precios nominales de sus servicios NEBA local y/o NEBA fibra que pretenda realizar, atendiendo
a las conclusiones alcanzadas por la CNMC en la resolución correspondiente.
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acceso a todas las empresas, incluida ella misma, en los mismos plazos,
términos y condiciones, incluso en lo relacionado con niveles de precios y
servicios, y a través de los mismos sistemas y procesos, con el fin de garantizar
la equivalencia de acceso”.
La obligación de no discriminación garantizará por consiguiente que el operador
con PSM aplique condiciones equivalentes a las que proporcione para sus
propios servicios o los de sus filiales, o respecto a operadores terceros
228
. La no
discriminación debe referirse tanto a la calidad del servicio como a los plazos de
entrega y demás condiciones del suministro, con independencia de la ubicación
física desde la que se solicita el acceso.
En línea con lo dispuesto en la anterior ronda de revisión del mercado, se
considera proporcionado establecer una serie de obligaciones sobre Telefónica
que permitan controlar el cumplimiento de la obligación de no discriminación.
Para ello, se incluyen en relación con los servicios mayoristas de acceso de
banda ancha:
• La obligación por parte de Telefónica de notificar a la CNMC en un plazo de
diez días los acuerdos que suscriba internamente o con operadores terceros.
• Una medida sobre la calidad de los servicios que presta Telefónica a terceros
y se presta a sí misma, debido a la gran importancia de esta variable y las
dificultades que presenta su comprobación efectiva si solo se dispone de los
acuerdos que haya suscrito Telefónica.
Esta medida de control de la calidad de los servicios se lleva a cabo, en línea
con lo previsto en la Recomendación de la CE relativa a la coherencia en las
obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes, mediante
la imposición a Telefónica de la obligación de aportar a la CNMC, de forma
periódica, informes sobre indicadores clave de rendimiento (KPI
229
según su
acepción en inglés) relativos tanto a los servicios regulados como a los que,
siendo equivalentes a estos, Telefónica se autopresta, y cuyo análisis
comparativo permite a la autoridad reguladora identificar la posible
concurrencia de prácticas discriminatorias.
A este respecto, y en línea con lo establecido en dicha Recomendación, los
indicadores clave de rendimiento medirán la calidad de al menos los
siguientes elementos esenciales para la prestación del servicio NEBA: (i)
proceso de solicitud; (ii) plazo de prestación del servicio; (iii) calidad del
servicio, incluidas las averías; (iv) plazos de reparación de averías.
Por otra parte, en línea con la práctica mantenida por la CNMC hasta la
fecha, los indicadores clave de rendimiento serán objeto de publicación
228
Más allá de beneficiar a su propia filial minorista, el operador con PSM podría por ejemplo
llegar a un acuerdo con otro competidor para ofrecerle mejores condiciones respecto a un tercer
operador, como contrapartida por conceptos distintos a los expresamente incluidos en el ámbito
de la regulación mayorista del servicio de acceso indirecto de banda ancha.
229
Key Performance Indicators.
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periódica para su accesibilidad por otros operadores y serán revisados de
forma regular por este organismo.
• La imposición de acuerdos de nivel de servicio (ANS) y garantías de nivel de
servicio (penalizaciones) aplicables en caso de incumplimiento, tal y como
se configuran en la oferta NEBA en vigor.
La obligación de no discriminación se ve reforzada si, además de los informes
generados por Telefónica y descritos anteriormente, esta Comisión dispone de
un acceso directo, completo y en tiempo real a las bases de datos de información
relativas a los sistemas de provisión mayorista (como NEON), en modo consulta
y mediante técnicas análogas a las empleadas por los operadores. Como ya
recogía la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, se trata de un
modo de acceso que ya ha sido desarrollado por Telefónica.
De este modo, la capacidad supervisora de la CNMC queda asegurada,
pudiendo este organismo comprobar el tipo y consistencia de los datos de que
disponen los operadores en relación con el acceso mayorista de banda ancha y,
en caso necesario, evaluar posibles necesidades de cambios o mejoras en dicha
información que permitan a los operadores acceder a información de la misma
calidad que la que proporcione Telefónica para sus propios servicios. Por los
mismos motivos, también el acceso a la información sobre provisión, averías e
incidencias de los servicios mayoristas es relevante, puesto que permite evaluar,
con datos de todos los operadores, el correcto funcionamiento de dichos
servicios mayoristas.
En relación con el acceso por la CNMC a las bases de datos de información,
resultan asimismo de aplicación las consideraciones formuladas al tratarse esta
cuestión en el seno de las obligaciones relativas al acceso al bucle de cobre.
IV.4.4.5. Obligación de transparencia
Dado que la concreta implementación del principio de no discriminación, o la
verificación de parámetros como la calidad del servicio, son difícilmente
observables por la autoridad reguladora exclusivamente, resulta necesario
imponer a Telefónica una obligación de transparencia en la prestación del
servicio mayorista NEBA (artículo 14.1 a) de la LGTel; artículo 7 del Reglamento
de Mercados). La imposición de esta obligación está plenamente en línea con lo
previsto en el artículo 69.4 del Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas, conforme al cual “cuando una empresa esté sujeta a obligaciones
en virtud de los artículos 72 o 73 en relación con el acceso al por mayor a la
infraestructura de la red, las autoridades nacionales de reglamentación
garantizarán la publicación de una oferta de referencia teniendo en cuenta en la
mayor medida posible las directrices del ORECE sobre los criterios mínimos de
una oferta de referencia […]”.
La citada obligación de transparencia posibilita asimismo que las negociaciones
de los operadores alternativos con Telefónica se lleven a cabo de la manera más
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rápida posible, reduciéndose potenciales conflictos de acceso, y limitándose
posibles usos privilegiados de información estratégica por parte de Telefónica
230
.
De acuerdo con el artículo 69.3 del Código, las autoridades nacionales de
reglamentación podrán determinar la información concreta que deberá ponerse
a disposición de terceros, el nivel de detalle exigido y la modalidad de
publicación.
En relación con el acceso a NEBA, la obligación de transparencia implica la
publicación de una oferta de referencia suficientemente desglosada para
garantizar que no se exija pagar por recursos que no sean necesarios para el
servicio requerido. En este sentido, la actual oferta del servicio mayorista NEBA
continúa vigente, sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir
cambios en la oferta de referencia, de conformidad con lo establecido en el
artículo 69.2 del Código y en el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
La publicación y cumplimiento estricto de la oferta de referencia por parte de
Telefónica es uno de los elementos de la obligación de no discriminación, tal y
como expresamente contempla el artículo 14.1 a) de la LGTel.
Sin embargo, y tal y como se desarrolla en detalle al abordarse el contenido de
la obligación de transparencia en relación con el acceso al bucle de cobre, la
mera adecuación de la conducta de Telefónica a la oferta de referencia no puede
presuponer automáticamente el cumplimiento de la obligación de no
discriminación, en aquellos casos donde –independientemente de lo previsto en
la oferta de referencia– pueda acreditarse la existencia de situaciones de
discriminación, derivadas del hecho de que Telefónica no aplique condiciones
equivalentes en circunstancias semejantes a otros operadores que prestan
servicios equivalentes, o no proporcione a terceros servicios e información de la
misma calidad que los que Telefónica proporciona para sus propios servicios o
los de sus filiales o asociados y en las mismas condiciones (artículo 14.1 b) de
la LGTel). En efecto, la obligación de no discriminación es una medida
independiente de la obligación de publicar una oferta de referencia (obligación
de transparencia), por lo que el cumplimiento de lo estipulado en dicha oferta no
agota el contenido de la obligación de no discriminación (obligación que además
se constituye como uno de los pilares fundamentales para el buen
funcionamiento de los mercados regulados).
Por último, resulta necesario que la CNMC conozca las ofertas comerciales
mayoristas que Telefónica pueda realizar y que tengan por objeto los servicios
de acceso de banda ancha sometidos a regulación ex ante, para llevar a cabo
un seguimiento de la aplicación efectiva de las medidas adoptadas en el marco
del presente análisis de mercados. Por tanto, Telefónica deberá comunicar a la
230
En efecto, en toda relación de acceso en que una de las partes ostenta PSM, la capacidad de
negociación es claramente desigual, razón por la cual se hace preciso imponer una serie de
obligaciones a fin de asegurar la efectividad del derecho reconocido a los operadores solicitantes
del acceso.
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CNMC la información relativa a todos los servicios mayoristas de acceso
indirecto no incluidos en la oferta de referencia que comercialice (características
técnicas, precios, condiciones, etc.)
IV.4.5. Obligaciones relativas a las ofertas minoristas
Dados los problemas potenciales de competencia que pueden darse en relación
con las ofertas minoristas de Telefónica, se considera que sigue resultando
necesario mantener un cierto control sobre el nivel minorista. Como se ha visto
a lo largo del presente documento, la existencia de un test de replicabilidad
económica para los productos del mercado de masas es una de las herramientas
regulatorias básicas previstas por la normativa sectorial para garantizar el
correcto desarrollo del mercado, en particular en lo que se refiere a los insumos
disponibles sobre la base de la red FTTH de Telefónica (servicio NEBA local,
servicio NEBA fibra).
Esta labor de supervisión se ha venido ejerciendo sobre la base de la Resolución
del ERT, y que, una vez se adopte la presente medida, resultará de aplicación
sólo a las ofertas comercializadas por este operador sobre su red de fibra óptica.
En línea con lo establecido en la citada Resolución, Telefónica deberá comunicar
a la CNMC los precios y condiciones aplicables a sus ofertas de carácter
indefinido
231
, comercializadas sobre su red de fibra óptica o sobre su red de
cobre, con al menos un mes de antelación a su aplicación/comercialización
efectiva.
Telefónica deberá asimismo comunicar a la CNMC los precios y condiciones
aplicables a sus ofertas de carácter no indefinido, comercializadas sobre su red
de fibra óptica o sobre su red de cobre, con al menos 15 días de antelación a su
aplicación/comercialización efectiva.
En lo que respecta a las ofertas minoristas sobre la red de cobre, Telefónica
comunicará a la CNMC las nuevas ofertas, las modificaciones de éstas y el resto
de información contenida en el Anexo IV de la Resolución del ERT, con especial
énfasis en las plantas y captación por promociones de estas ofertas, contenida
en el requerimiento mensual establecido en la Resolución del ERT
232
. Disponer
de esta información permite a la CNMC realizar el correcto seguimiento del
catálogo comercial de Telefónica y es imprescindible para la correcta evaluación
de los componentes distintos a la banda ancha fija incluidas en los
empaquetamientos comercializados por Telefónica (por ejemplo, los consumos
medios de los componentes de banda ancha móvil, telefonía móvil o telefonía
fija) que sí se encuentran sujetos a la obligación de replicabilidad económica.
231
En lo que se refiere a la consideración de una oferta de Telefónica como una oferta de carácter
indefinido o no, se estará a lo dispuesto en la Resolución del ERT, sin perjuicio de los cambios
que la CNMC pueda introducir a estos efectos.
232
Ver la Resolución del ERT; en particular, su sección VI sobre aspectos procedimentales del
test de replicabilidad económica y su Anexo IV sobre la información a suministrar por Telefónica.
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Resulta importante recordar que, en línea con lo previsto en la Resolución del
ERT, las obligaciones de comunicación se extienden a todas las ofertas
comerciales que Telefónica tenga previsto lanzar al mercado, con independencia
de su ámbito geográfico (esto es, con independencia de que la oferta
comunicada tenga un alcance nacional, o un ámbito más restringido como podría
ser el caso de ofertas dirigidas a municipios donde no exista la obligación de
suministrar los servicios NEBA local y NEBA en condiciones reguladas) o de la
solución tecnológica de banda ancha fija empleada en su prestación (es decir,
las ofertas provistas sobre la red de fibra óptica, cobre o cualquier evolución
tecnológica de las mismas).
El mantenimiento de una obligación de comunicación en los términos aquí
contemplados permitirá a la CNMC hacer un seguimiento global del desarrollo
del mercado y de la competencia a nivel minorista, con independencia del
alcance más o menos amplio de las distintas ofertas que Telefónica pone a
disposición de sus abonados.
V. COMENTARIOS DE LA COMISIÓN EUROPEA Y DEL MINISTERIO DE
ASUNTOS ECONÓMICOS Y AVANCE DIGITAL
V.1. CONSIDERACIÓN DE UN POSIBLE MERCADO DE ACCESO A
INFRAESTRUCTURA FÍSICA
En su carta de comentarios, la Comisión Europea observa que el acceso a las
infraestructuras físicas es la una herramienta clave en el mercado 1, que
contribuye al desarrollo de la competencia basada en infraestructuras.
En este contexto, la Comisión Europea se refiere a la propuesta de la CNMC de
no delimitar por el momento un mercado separado de infraestructuras físicas
susceptible de regulación ex ante. La Comisión Europea anima a este organismo
a seguir de cerca la evolución de los mercados de acceso mayorista aún sujetos
a regulación, para revisarlos cuando cambien las condiciones de competencia, y
plantearse en la próxima revisión del mercado si no sería más adecuado delimitar
un mercado separado de infraestructuras físicas para resolver los problemas de
competencia que aún persistan.
En relación con esta cuestión, cabe recordar que la Recomendación de
mercados fue adoptada en fecha 18 de diciembre de 2020, y no identifica el
mercado de acceso a infraestructura física como un mercado relevante,
susceptible de regulación ex ante. Por otra parte, como ya recogía el proyecto
de medida, por el momento muy pocas ANR han identificado el mercado de
acceso a infraestructura como un mercado separado del mercado de acceso
local al por mayor (mercado 1/2020). En estas condiciones, esta Comisión
considera que en el momento actual resulta prematuro definir un mercado
separado de infraestructuras físicas ajeno al actual mercado 1 de la
Recomendación de mercados, algo a lo que la Comisión Europea no se opone.
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En todo caso, esta Comisión toma nota de los comentarios formulados por la
Comisión Europea en relación con esta cuestión, así como de las indicaciones
contenidas en la Nota Explicativa a la Recomendación de mercados 2020. La
CNMC planteará por consiguiente la conveniencia de definir un mercado
separado de acceso a infraestructura física en las futuras revisiones de los
mercados susceptibles de regulación ex ante para resolver los problemas de
competencia que aún persistan.
V.2. VALORACIÓN DE LAS OBLIGACIONES REGULATORIAS VIGENTES Y
DEL MARCO REGULATORIO PROPUESTO
La Secretaría de Estado de Telecomunicaciones e Infraestructuras Digitales (en
adelante, SETELECO) aboga por un cambio de modelo regulatorio, tal y como
se muestra a continuación:
“[…] el proyecto de medida debería basar la regulación de los mercados
mayoristas de banda ancha, únicamente en la oferta MARCo y eliminar
las obligaciones de acceso sobre los servicios mayoristas NEBA fibra
y NEBA Local, pues de lo contrario se corre el riesgo de desincentivar
la inversión privada en redes, no cumplir con los objetivos marcados y
crear una brecha digital.
[…]
El proyecto de medida no es más que una actualización, a julio de 2021, de
la Resolución de la CNMC de 2016. En la citada Resolución, se
desregulaban los servicios mayoristas sobre la red de fibra en parte del
territorio (la zona BAU) y se imponían obligaciones de acceso regulado a
dicha red (NEBA local y NEBA fibra) en determinadas zonas
[…]
este carácter continuista en la regulación del mercado de banda ancha fija
en España le lleva a la CNMC incluso a mantener la regulación en uno de
los mercados que no forman parte ya de los mercados susceptibles de
regulación ex ante contemplados en la Recomendación de mercados de
2020, sino que solo se contempla en la anterior Recomendación de
mercados de 2014”
[…]
en ninguno de los dos mercados que somete a regulación, se tiene en cuenta
que el desarrollo del mercado de banda ancha en España no es comparable
al del resto de países de la UE y que esto amerita un cambio regulatorio
aboga por un cambio de modelo regulatorio.”
[…]
En opinión de la SETELECO, el proyecto de medida pone en peligro la
consecución de los objetivos de conectividad fijados y, por ello, se
requiere un cambio en el modelo regulatorio.
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[…]
Si la regulación continúa cuando no es necesaria, más que un beneficio solo
producirá distorsiones en los incentivos y las decisiones de los agentes. En
el caso concreto de España, el riesgo es que se desincentive la inversión en
un momento en que es necesaria para cumplir con los objetivos públicos
deseados
[…]
La competencia generada por el modelo propuesto en el proyecto de medida
no es sostenible porque depende de la existencia de una regulación que
permita al que no invierta acceder a los recursos de quien lo hace”
Esta Comisión considera que las obligaciones regulatorias que se han venido
imponiendo en las sucesivas revisiones de los diferentes mercados mayoristas
de acceso de banda ancha constituyen uno de los factores que han contribuido
positivamente a la consecución de los resultados satisfactorios, en términos de
competencia e inversiones, que se exponen en las secciones II.2. y II.3 de la
presente medida.
Cabe precisar que la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016
mantuvo las obligaciones de acceso a la infraestructura civil de Telefónica que
estaba en vigor desde la revisión anterior de 2009 (el acceso. Además, esta
Comisión (i) impuso a Telefónica una nueva obligación consistente en la
prestación de un servicio de acceso de desagregado virtual a su red de fibra
(NEBA Local) en todo el territorio nacional excepto en los 66 municipios de zona
BAU y (ii) eliminó el límite de velocidad de descarga, fijado en 30 Mb/s del
servicio mayorista bitstream regulado (NEBA), cuyo ámbito geográfico quedó en
todo caso reducido.
En definitiva, las novedades regulatorias introducidas en la Resolución de los
mercados de banda ancha de 2016 no afectaron negativamente al desarrollo de
la competencia, sino que contribuyeron a facilitar (i) la continuidad a los planes
de inversión previstos, (ii) la entrada de nuevos operadores en el mercado y (iii)
el desarrollo de nuevos modelos de negocio a nivel mayorista, con la firma de
acuerdos comerciales de co-inversión y acceso mayorista de banda ancha en el
periodo 2015-2019.
El marco regulatorio, que la SETELECO considera apropiado para el acceso a
las redes NGA en el próximo periodo (es decir, basado en exclusiva en el acceso
a la infraestructura civil de Telefónica) es el marco que la presente medida prevé
para el 70% de la población española y el 76% del total de accesos FTTH
instalados por Telefónica. Para estos porcentajes tan amplios de la población
española y de la red FTTH desplegada por Telefónica la única obligación
regulatoria de carácter ex-ante será la oferta MARCo.
La Comisión Europea, que adoptó en diciembre de 2020 la Recomendación de
mercados y eliminó el mercado 3b/2014 de la lista de mercados susceptibles de
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ser regulados de manera ex-ante
233
, tampoco ha formulado observaciones en
relación con las obligaciones regulatorias en los mercados 1_2 y 3b_2 del
proyecto de medida.
Por todo ello, esta Comisión considera que la dinámica observada en el periodo
2015-2020 no parece sustentar la propuesta de la SETELECO de modificación
del marco regulatorio; máxime cuando (i) la presente medida introduce una
importante desregulación acorde con la dinámica competitiva observada y
prevista y (ii) la Comisión Europea comparte el enfoque regulatorio propuesto
por la CNMC.
En todo caso, tal como se señala en la sección III.4.3.1 de la medida la CNMC
valorará la necesidad de adoptar una nueva revisión del mercado en un plazo de
tres años. En dicha revisión, en función de la evolución de la situación
competitiva del mercado tras la aprobación de la presente medida, podría
plantearse la conveniencia de pasar a un marco en el que se impusiera en
exclusiva el acceso regulado a la infraestructura civil de Telefónica y se retirasen
las obligaciones sobre los servicios de NEBA local y NEBA fibra en todo el
territorio.
V.3. NECESIDAD DE UN CAMBIO DE ENFOQUE REGULATORIO
En su informe la SETELECO expone los argumentos por los que considera que
ha llegado el momento de adoptar un cambio de enfoque regulatorio.
• El proyecto de medida no trata la inversión como un variable competitiva,
sino como un instrumento de monopolio inexpugnable ya que si el operador
despliega donde no hay otra(s) red(es) alternativa(s) (o la cobertura de
esta(s) última(s) no supera el umbral del 20%), debe dar acceso a terceros
en condiciones reguladas.
• En una zona sin infraestructuras cualquier operador puede desplegar su red
y, por tanto, no tiene sentido que si el operador con PSM decida hacerlo
tenga que ser regulado.
• El proyecto de medida no interpreta correctamente la menor cobertura de las
redes NGA en los municipios de la zona 2. Estos resultados no mostrarían
una ausencia de competencia sino la menor rentabilidad de los municipios
de la zona 2 y, por tanto, la decisión de los operadores de invertir menos.
Con el enfoque del proyecto de medida, el operador PSM y sus competidores
pierden incentivos a desplegar en zonas con menor rentabilidad.
• La oferta MARCo garantiza la igualdad de oportunidades para que todos los
operadores puedan desplegar sus redes y se beneficien del fruto de su
inversión o asuman su fracaso. De hecho, un enfoque basado únicamente
en la oferta MARCo estuvo vigente entre 2009 y 2016 y fue beneficioso para
el despliegue de redes alternativas.
233
Manteniendo en todo caso la regulación del mercado 3a/2014, ahora mercado 1/2020.
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• La inversión en redes FTTH no se ha ceñido a una zona específica, sino que
ha abarcado gran parte del territorio. La SETELECO cita párrafos y
secciones del proyecto de medida para mostrar que (i) la inversión en “zonas
desreguladas” por parte del operador con PSM y los operadores alternativos
ha sido significativa desde 2016 y (ii) durante el periodo 2015-2019 se han
firmado acuerdos comerciales de acceso y la provisión de servicios de
acceso de banda ancha a terceros ha experimentado una notable expansión.
• El mercado mayorista de originación de llamadas en las redes móviles ha
mostrado un buen desempeño tras su desregulación.
• El sector se encuentra en una situación económica complicada debido a la
caída (i) de los ingresos (y los ingresos por línea) y la inversión en 2020 y (ii)
del empleo.
• La desregulación es necesaria para alcanzar una cobertura del 100% en toda
España, que precisa de inversiones en los municipios de la zona 2, que son
más complicados de cubrir debido a su menor rentabilidad. Las ayudas
públicas son insuficientes y es necesaria la iniciativa privada.
• Una regulación basada solo en la oferta MARCo además beneficia al
consumidor porque (i) en un escenario basado en la competencia en
infraestructuras los operadores alternativos tienen más capacidad de
diferenciarse y (ii) evitará que solo los consumidores de la zona no regulada
se beneficien de los descuentos ofrecidos por el operador con PSM.
Como se ha expuesto, de los resultados obtenidos tras la adopción de la
Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, cuya continuidad esta
Comisión trata de garantizar con la aprobación de la presente medida, no se
desprende que sea necesario un cambio como el que la SETELECO plantea. Sí
es, en todo caso, conveniente ajustar las obligaciones regulatorias a la dinámica
competitiva y al desarrollo de la competencia basada en infraestructuras NGA
que se observan en el periodo 2015-2020 con el objetivo de mantener los
incentivos a la inversión en nuevas redes sin que ello vaya en detrimento de las
condiciones de competencia en que se ofrecen los servicios de banda ancha fija
al cliente final.
Por esta razón, en el marco de la presente medida, esta Comisión aplica los
mismos principios regulatorios, la misma metodología de segmentación
geográfica y el mismo diseño y definición de remedies que se adoptaron en la
Resolución de los mercados de banda ancha de 2016.
Durante el periodo analizado, en el que estas obligaciones han estado en vigor,
los operadores han profundizado y ampliado sus despliegues de redes NGA de
manera generalizada, si bien en medida diferente, en todo el territorio nacional.
La introducción de nuevas obligaciones en 2016, como los servicios NEBA Local
y NEBA fibra sin limitación de velocidad, no ha impedido, por tanto, que la
competencia en infraestructura, basada en la oferta MARCo, se haya
desarrollado no solo en los 66 municipios sino en un número muy importante de
nuevos municipios.
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De lo contrario, esta Comisión no propondría la retirada de estas obligaciones en
los municipios de una zona tan amplia como es la zona 1. Ahora bien, por estos
mismos motivos, esta Comisión no considera justificado ni proporcional la
retirada de obligaciones en los municipios donde el desarrollo de esta
competencia en infraestructuras NGA no ha alcanzado el mismo nivel.
Con la aprobación de la presente medida, esta Comisión mantiene la línea de
actuación de la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016. Así, en
los 696 municipios de la zona 1 (como anteriormente en los 66 municipios de la
zona BAU) donde la oferta MARCo es suficiente para lograr los objetivos en
términos de competencia e inversión no se imponen obligaciones adicionales,
pero sí en el resto de municipios, en los que Telefónica deberá prestar los
servicios NEBA Local y NEBA fibra en condiciones reguladas (con la flexibilidad
en la fijación de precios mayoristas que permite el esquema de supervisión
basado en la replicabiliad económica)
En su informe, la SETELECO no acredita que la imposición de servicios
mayoristas de fibra, en las condiciones reguladas que esta Comisión fijó
mediante la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016, haya
generado distorsiones y desincentivado la inversión. Por ejemplo, los acuerdos
comerciales que, en opinión de la SETELECO son un elemento que mostrarían
lo innecesario de las obligaciones de acceso mayoristas a las redes NGA
planteadas en el proyecto de medida, se han generalizado precisamente desde
2016, en el que se introdujeron los servicios regulados NEBA Local y NEBA fibra
sin limitación de velocidad de descarga.
El hecho de que, a largo plazo, un número aún mayor de municipios pueda
disfrutar del mismo número de redes NGA alternativas y proveedores de
servicios de banda ancha fija que los municipios de la zona 1 de la presente
medida no significa que los servicios NEBA Local y NEBA fibra sean innecesarios
o vayan a reducir los incentivos a la inversión.
Las características del mercado mayorista de originación móvil no son
equiparables a los mercados de referencia objeto del presente análisis. Prueba
de ello, es que el mercado mayorista de acceso local prestado en una ubicación
fija sigue requiriendo de la imposición de una obligación mayorista de acceso en
todo el territorio nacional, como es el acceso a la infraestructura civil de
Telefónica mediante la oferta MARCo, mientras que el mercado mayorista de
originación móvil no está sujeto a obligaciones regulatorias de carácter ex-ante.
No existe tampoco una disyuntiva entre un modelo de competencia basado en
infraestructuras, como el que propugna la SETELECO, y un modelo de
competencia basado en el acceso, que en opinión de la SETELECO sería el que
contiene el proyecto de medida. Gracias al modelo de segmentación geográfica,
que toma en consideración la dinámica competitiva observada y esperada, esta
Comisión adopta un enfoque equilibrado entre esos dos modelos regulatorios.
Asimismo, cabe resaltar que el análisis geográfico de los mercados realizado por
la CNMC sigue las directrices establecidas al respecto en el Código de
Comunicaciones Electrónicas, que en su artículo 64.3 señala:
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“Las autoridades nacionales de reglamentación, teniendo en cuenta en la mayor
medida posible la recomendación y las directrices PSM, definirán los mercados
pertinentes apropiados a las circunstancias nacionales, y en particular los mercados
geográficos pertinentes dentro de su territorio, teniendo en cuenta entre otras cosas
el grado de competencia en materia de infraestructura en esas zonas, con arreglo a
los principios del Derecho de la competencia.”
Por último, la diferenciación geográfica de precios a nivel minorista que el
operador con PSM pueda llevar a cabo es una decisión que compete únicamente
a este último. Cabe la posibilidad, por tanto, de seguir esa estrategia de
diferenciación de precios, como así ha sucedido en determinados momentos,
como de fijar unos precios uniformes para todo el territorio nacional, como
sucede de forma generalizada en la actualidad. La decisión de diferenciar
geográficamente los precios minoristas es consustancial con la decisión de no
modificar los precios mayoristas de los servicios NEBA Local y NEBA fibra. El
operador con PSM podría perfectamente modificar los precios de estos servicios
mayoristas y así lograr que los precios minoristas geográficamente uniformes
fueran replicables a partir de cualquiera de los servicios mayoristas regulados.
En definitiva, la CNMC considera que el modelo de segmentación geográfica
utilizado es el que mejor garantiza el equilibrio entre el fomento de la
competencia y la inversión en nuevos despliegues para el próximo periodo
regulatorio. En todo caso, dentro de tres años, cuando se hayan podido observar
en el mercado los efectos de la relevante desregulación planteada en la presente
medida, la CNMC valorará la conveniencia de adoptar un marco en el que se
impusiera en exclusiva el acceso regulado a la infraestructura civil de Telefónica
y se retirasen las obligaciones sobre los servicios de NEBA local y NEBA fibra
en todo el territorio.
V.4. CONSIDERACIÓN DE UN PLAZO DE 12 MESES PARA LA RETIRADA
DE OBLIGACIONES
En su informe, la Dirección General de Política Económica, dependiente de la
Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, (en adelante,
DGPOLECO) considera que un plazo de adaptación de 12 meses, como
inicialmente estaba previsto, facilitaría la implementación de los cambios
propuestos en esta cuarta revisión de mercados, en la que se define una nueva
zona 1 de baja regulación significativamente más amplia que la zona BAU actual.
Según la DGPOLECO, un plazo de 12 meses ofrece un mayor margen de
maniobra y adaptación para los operadores que dependen de los servicios
mayoristas prestados por Telefónica bajo condiciones reguladas hasta la fecha,
incluyendo un tiempo mayor para que los operadores alternativos puedan, en su
caso, iniciar despliegues de red propia.
Esta Comisión considera que el plazo de seis meses es un periodo razonable,
que permite reconciliar los intereses legítimos de los operadores alternativos con
la necesidad de garantizar que las medidas regulatorias ex ante no se
prolonguen más allá de lo que resulte estrictamente necesario.
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En este sentido, dada la naturaleza transparente del presente procedimiento, en
virtud del cual los operadores han tenido conocimiento de los criterios que
guiarían la nueva propuesta de segmentación geográfica desde noviembre de
2020 (fecha de la consulta pública de los mercados de referencia), la fijación de
un periodo mayor no resultaría proporcional. Como ya se ha indicado, un periodo
de seis meses es, con carácter general, el plazo de preaviso aplicado por el
regulador sectorial en instancias en que se efectúa la desregulación de servicios
mayoristas que el operador con PSM venía prestando a terceros, como
consecuencia de la evolución de los mercados de referencia hacia un entorno de
competencia efectiva.
V.5. CONSIDERACIÓN DE LA ENTIDAD SINGULAR DE POBLACIÓN COMO
UNIDAD GEOGRÁFICA RELEVANTE
En su informe, la DGPOLECO sugiere que, de cara a futuras revisiones, la
CNMC realice un análisis de beneficio-coste más detallado sobre la
consideración de Entidades Singulares de Población (ESP) u otras áreas
menores que el municipio como unidad geográfica de referencia, en todo o en
parte del territorio. La DGPOLECO reconoce que este análisis incrementaría la
complejidad del marco regulatorio, pero permitiría alcanzar una mayor precisión
en el análisis y en el establecimiento de las obligaciones correspondientes; en
particular, en la medida en que se avance en el desarrollo de una competencia
efectiva en una mayor parte del territorio.
Esta Comisión valora positivamente que la DGPOLECO no cuestione la elección
del municipio como unidad geográfica relevante en el marco de la presente
revisión. A este respecto, la Nota Explicativa a la Recomendación de mercados
de la Comisión Europea se refiere igualmente al municipio como una de las
unidades geográficas potencialmente adecuadas que pueden utilizar las ANR,
en función de las condiciones de competencia.
De cara a las próximas revisiones, esta Comisión analizará el desarrollo de la
competencia en los municipios que conforman la zona 1, de la misma forma que
ha analizado la dinámica competitiva en la zona BAU en el marco de la presente
revisión, y este constituirá, sin duda, uno de los elementos principales a la hora
de determinar si el municipio debe seguir siendo la unidad geográfica relevante
o, por el contrario, es conveniente modificarlo.
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ANEXO 1: RESUMEN DE LAS OBLIGACIONES PROPUESTAS
Zona 1
(696 municipios)
Zona 2
(7.435 municipios)
Mercado 1
(acceso local)
Mercado 1_1
Telefónica operador con PSM
Acceso a la infraestructura de obra
civil
Acceso desagregado físico a la
red de cobre de Telefónica
Mercado 1_2
Telefónica operador con PSM
Acceso a la infraestructura de obra
civil
Acceso desagregado físico a la
red de cobre de Telefónica
Acceso desagregado virtual a la
fibra óptica de Telefónica (NEBA
local)
Mercado 3b
(acceso central)
Mercado 3b_1
Competencia efectiva
Mercado 3b_2
Telefónica operador con PSM
Acceso mayorista de banda ancha
(NEBA cobre -ADSL IP en zona
sin cobertura- y NEBA fibra)
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ANEXO 2: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON LOS SERVICIOS
MAYORISTAS DE ACCESO COMPLETAMENTE DESAGREGADO Y
COMPARTIDO AL BUCLE DE COBRE DE ABONADO
1. Obligación de proporcionar los servicios mayoristas de acceso
completamente desagregado y compartido sin servicio telefónico
básico (STB) al bucle de cobre de abonado a todos los operadores, a
precios regulados
La efectividad de esta obligación requiere la imposición de las siguientes
obligaciones a Telefónica:
a) Atender las solicitudes razonables de acceso a recursos específicos de sus
redes y a su utilización (arts. 14.1 d) de la LGTel y 10 del Reglamento de
Mercados; art. 73 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá atender las solicitudes razonables de acceso por parte de
terceros operadores a los servicios mayoristas de acceso completamente
desagregado y compartido sin STB al bucle de cobre de abonado.
Esta obligación implica, entre otros aspectos, que Telefónica está obligada a:
a. Dar acceso a terceros a elementos y recursos específicos de su red
necesarios para la provisión del acceso desagregado al bucle de abonado,
al menos en las siguientes modalidades:
• acceso completamente desagregado al bucle
• acceso compartido sin STB al bucle
b. Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso.
c. No retirar el acceso a facilidades que actualmente se están prestando sin
aprobación previa de la CNMC.
d. Facilitar el acceso a los recursos asociados al acceso desagregado al bucle
de abonado necesarios para la plena operatividad de las modalidades
mencionadas, entre los cuales destacarían los servicios de ubicación, el
cableado, los enlaces de conexión de equipos o entrega de señal,
alimentación de equipos y los sistemas de información relevantes, así como
modalidades de compartición de instalaciones.
e. Dar acceso a terceros a los sistemas de apoyo operativos o a sistemas
informáticos con funciones similares, habilitados al efecto.
Telefónica estará obligada a prestar los servicios mayoristas de referencia en la
totalidad de su red de acceso de pares metálicos, debiendo atenerse en relación
con cualquier modificación sobre su red de acceso que afecte a la posibilidad de
hacer uso del servicio de desagregación de bucle a lo dispuesto en este Anexo
en relación con la transformación de la red.
Una vez transcurridos dos meses a partir del momento en que la presente
Resolución surta efectos, Telefónica dejará de estar obligada a provisionar
nuevas altas o garantizar la migración hacia el servicio de acceso compartido al
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bucle con STB. Todo ello sin perjuicio de la obligación de Telefónica de mantener
las conexiones activas existentes de los operadores alternativos del citado
servicio de acceso compartido al bucle con STB, en las condiciones establecidas
en la actual Oferta de Acceso al Bucle de Abonado.
b) Ofrecer el servicio de acceso al bucle a precios orientados en función de los
costes de producción (arts. 14.1 e) de la LGTel y 11 del Reglamento de
Mercados; art. 74 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá ofrecer los servicios de acceso al bucle a precios orientados
en función de los costes de producción y adoptar un sistema de contabilidad de
costes.
La CNMC podrá calcular los precios de los servicios de acceso al bucle
recurriendo a un modelo ascendente (bottom-up) con metodología de costes
incrementales a largo plazo (BU-LRIC+), que determine los costes en los que
incurre un operador en la construcción de una red moderna y eficiente. Los
parámetros de entrada y criterios de diseño de este modelo podrán ser
calibrados con la información recogida en la contabilidad regulatoria de
Telefónica.
En lo que respecta al sistema de contabilidad de costes, y en relación con los
estándares de costes históricos y corrientes, Telefónica estará obligada a lo
establecido en la Resolución de 10 de junio de 2010 sobre la actualización de
los principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes
234
y
en la Resolución de 13 de diciembre de 2007 sobre la adaptación del Sistema
de Contabilidad de costes de Telefónica al nuevo marco regulatorio, y en
cualquier otra que desarrolle, complemente o modifique las Resoluciones
mencionadas.
c) Separar sus cuentas para sus actividades relacionadas con el acceso
desagregado al bucle de abonado (arts. 14.1 c) de la LGTel y 9 del
Reglamento de Mercados; art. 71 del Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas)
Telefónica deberá separar sus cuentas en relación con las actividades
relacionadas con el acceso desagregado al bucle de abonado. El cumplimiento
de esta obligación permitirá a la CNMC, en particular, el control del cumplimiento
de la obligación b) del presente apartado.
En tanto que operador integrado verticalmente, Telefónica deberá poner de
manifiesto de manera transparente los precios al por mayor. En particular,
Telefónica deberá:
234
Resolución por la que se procede a la actualización de la Resolución de 15 de julio de 1999
sobre principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes a desarrollar por
Telefónica.
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• Detallar los costes y márgenes de las diferentes actividades que realiza y,
en particular, asegurar que los costes relativos al acceso al bucle de abonado
están claramente identificados y separados de los costes de otros servicios.
• Asegurar que los accesos al bucle de abonado prestados a otras áreas de
negocio de Telefónica o, en su caso, a filiales o asociados, se presten en
condiciones equivalentes a las ofrecidas a terceros.
• Mostrar la inexistencia de subvenciones cruzadas entre los servicios de
referencia y otros segmentos de la actividad de la operadora.
En lo que se refiere al formato y metodología en que Telefónica deberá dar
cumplimiento a sus obligaciones, Telefónica deberá atender en particular a lo
dispuesto en la Resolución de 10 de junio de 2010 sobre la actualización de los
principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes y en la
Resolución de 13 de diciembre de 2007 sobre la adaptación del Sistema de
Contabilidad de costes de Telefónica al nuevo marco regulatorio, y en cualquier
otra que desarrolle, complemente o modifique las Resoluciones mencionadas.
Todo ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios
mediante resolución en relación con estos aspectos.
2. Obligación de transparencia en la prestación de los servicios de acceso
desagregado al bucle de cobre de abonado
a) Telefónica está obligada a la publicación de una Oferta de Referencia para
la prestación de los servicios de acceso al bucle de abonado suficientemente
desglosada para garantizar que no se exija pagar por recursos que no sean
necesarios para el servicio requerido (arts. 14.1 a) de la LGTel y 7 del
Reglamento de Mercados; art. 69 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas).
A efectos de esta obligación, se estará a lo dispuesto en la actual oferta de
servicios mayoristas de acceso desagregado al bucle (Oferta de Acceso al Bucle
de Abonado). Todo ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para
introducir cambios en la oferta de referencia, de conformidad con lo establecido
en el artículo 69.2 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y en
el artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
Cualquier modificación de la oferta de referencia deberá tener en cuenta en la
mayor medida posible las directrices del BEREC sobre los criterios mínimos de
una oferta de referencia
235
.
En cualquier caso, la implementación de los parámetros anteriores por
Telefónica no supone necesariamente el cumplimiento automático del conjunto
de obligaciones establecidas en el presente Anexo, y en particular de la
obligación de no discriminación.
235
Directrices de 5 de diciembre de 2019 sobre los criterios mínimos de una oferta de referencia,
BoR (19) 238.
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Con el objeto de realizar el seguimiento de la evolución en la prestación de los
servicios basados en el bucle de abonado, Telefónica remitirá periódicamente a
la CNMC información detallada sobre dichos servicios de acceso. El formato y el
grado de detalle de la citada información así como los plazos en que se debe
suministrar y los periodos de referencia serán los actualmente vigentes
(establecidos por la Resolución de revisión de la oferta de referencia de fecha 14
de septiembre de 2006 y su Anexo I, así como por la Resolución sobre la revisión
de varios requerimientos de información periódica, de 1 de diciembre de 2015),
y podrán ser modificados mediante resolución de la CNMC.
b) Obligación relativa al suministro de información respecto a la transformación
de la red de cobre por parte de Telefónica (arts. 14.1 a) de la LGTel y 7 del
Reglamento de Mercados; art. 69 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas)
Información ante cambios en la red de acceso de cobre
Telefónica deberá suministrar a los operadores alternativos que utilizan los
servicios mayoristas de referencia y a la CNMC, con al menos seis meses de
antelación sobre la modificación de la red, información suficiente y de carácter
detallado sobre los cambios previstos en la arquitectura y propiedades de su red
de acceso de pares de cobre.
La CNMC podrá, por Resolución, establecer excepciones justificadas a este
plazo. La información que suministre Telefónica deberá incluir los efectos sobre
la red de acceso de pares metálicos y su impacto sobre los operadores que
hacen uso de la misma.
Información sobre la instalación de nodos remotos y el despliegue FTTH
Respecto a la instalación de nodos remotos en la red de pares de cobre,
Telefónica informará a los operadores mediante sus sistemas mayoristas,
conforme al párrafo anterior, con una antelación de seis meses a su puesta en
servicio. La CNMC podrá, mediante Resolución, establecer excepciones
justificadas a este plazo.
Asimismo, Telefónica remitirá periódicamente a la CNMC (i) información sobre
cada tipo de nodos remotos existentes en su red de acceso de cobre, así como
sus previsiones a seis meses, así como (ii) información detallada sobre el
alcance de la red de acceso FTTH (en unidades inmobiliarias) en cada central
de cobre con accesos FTTH y sus cabeceras, así como sus previsiones a tres
meses.
En el caso (ii), el formato y el grado de detalle de la citada información, así como
su periodicidad serán los actualmente vigentes (Resolución sobre la revisión de
varios requerimientos de información periódica, de 1 de diciembre de 2015), sin
perjuicio de las modificaciones que a este respecto pueda acordar la CNMC. En
el caso (i), la información se limitará al número de nodos de cada tipo y el número
de pares (activos y vacantes) en cada tipo de nodos, también sin perjuicio de
posibles modificaciones por la CNMC.
La instalación de los nodos remotos no requerirá de autorización de la CNMC.
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Telefónica deberá asimismo informar a la CNMC y a los operadores sobre el
estado de despliegue de su red de acceso FTTH y la previsión de su evolución
a tres meses. En particular, Telefónica deberá detallar las centrales cabecera,
su situación, su área de cobertura (centrales convencionales de cobre
absorbidas) y el momento previsto en el que las mismas estarán operativas.
Procedimiento e información sobre el cierre de centrales
Se entiende por cierre de una central el cese del uso de los accesos de cobre de
dicha central. El cierre de una central conlleva el fin de la obligación de acceso
en dicha central a la red de pares de cobre de Telefónica, así como sus recursos
asociados (como servicios de ubicación).
Telefónica deberá comunicar su intención de cerrar una central a la CNMC y a
los operadores con cualquier servicio mayorista en la central. La comunicación
de cierre deberá incluir la fecha de cierre (definida como el final del período de
garantía) y una descripción con indicaciones cuantitativas sobre la cobertura (en
ese momento, así como la prevista en el momento del cierre) de la red o redes
de acceso con que Telefónica prestará servicios minoristas en el área de la
central a cerrar. Telefónica deberá informar de la situación de la central a cerrar
en sus sistemas de información mayorista, en particular al menos de la fecha de
la comunicación de cierre y de la fecha de cierre. La CNMC podrá modificar la
información a mantener en dichos sistemas mayoristas.
A partir de la fecha de la comunicación habrá un período de garantía en el que
Telefónica estará obligada a mantener el suministro de todos los servicios
regulados de acceso a su red en la central (incluyendo el acceso desagregado e
indirecto, así como recursos asociados), e incluyendo todos los movimientos
regulados, como coubicaciones o cambios de modalidad, sin que ello modifique
la fecha de cierre comunicada.
El período de garantía será de dos años para las centrales con pares
desagregados (en cualquier modalidad) en la fecha de la comunicación y de un
año para centrales con otros servicios mayoristas. El período de garantía de dos
años establecido para las centrales con pares desagregados (en cualquier
modalidad) resultará de aplicación exclusivamente a las comunicaciones de
cierre realizadas después de la entrada en vigor de las medidas contenidas en
la presente Resolución.
En el caso particular de centrales o nodos remotos sin servicios mayoristas en la
fecha de la comunicación, el período de garantía será de seis meses. Los nodos
remotos pertenecientes a centrales con pares desagregados tendrán un plazo
de garantía aplicable de un año si prestan servicios mayoristas. Este plazo podrá
aplicar a nodos pertenecientes a centrales ya comunicadas, a partir de la
comunicación del cierre de estos nodos.
Telefónica podrá anunciar un período de garantía mayor en la comunicación de
cierre. Igualmente, podrá acordar en cualquier momento (antes o después de la
comunicación de cierre) con los operadores con servicios mayoristas de acceso
desagregado en la central a cerrar un período de garantía inferior al mínimo
establecido. Dicho acuerdo deberá ser comunicado a la CNMC, y si se produce
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después de la comunicación inicial de cierre deberá ser comunicado en los
términos y a los interesados descritos para la comunicación de cierre. Si la
diferencia entre la fecha de cierre acordada y la fecha de nueva comunicación
es inferior a un año, el acuerdo deberá incluir a todos operadores con servicios
mayoristas en la central.
Telefónica deberá facilitar que los operadores se puedan acoger a los servicios
mayoristas disponibles para la migración a soluciones alternativas de sus
accesos mayoristas sobre pares de cobre de la central a cerrar.
Finalizado el período de garantía, y si aún hay clientes (minoristas de Telefónica
o de otros operadores mediante servicios mayoristas) sobre accesos de cobre
en la central, habrá un período de guarda de seis meses, en el que deberá
concluirse la migración de los accesos de cobre aún en uso. Telefónica no
aceptará nuevas solicitudes de alta (de servicios minoristas ni mayoristas) sobre
accesos de cobre de la central, y los movimientos mayoristas solicitados por los
operadores deberán tener como fin la migración de los clientes.
Una vez concluido el periodo de guarda, Telefónica deberá proceder al cierre de
la central. Telefónica deberá negociar con los operadores que dispongan de
infraestructuras y equipos de red usados para los servicios mayoristas
discontinuados unos plazos y condiciones razonables para la retirada de los
mismos. La CNMC podrá precisar estas condiciones por Resolución en caso de
falta de acuerdo entre las partes.
En el supuesto excepcional de que al finalizar el período de guarda aún haya
clientes minoristas de Telefónica que hagan uso de los pares de cobre de la
central a cerrar, o de que seis meses antes del fin del período de garantía no se
pueda mantener la fecha de cierre, Telefónica comunicará a la CNMC esta
circunstancia, solicitando autorización expresa para retrasar el cierre. La CNMC
evaluará las circunstancias concretas que han motivado el retraso. El
incumplimiento de la obligación de cierre de la central en la fecha prevista, en
detrimento de los operadores alternativos y sin que exista una causa objetiva
que lo justifique, podrá dar lugar a la adopción por la CNMC de las medidas que
resulten necesarias, incluyendo la incoación de los correspondientes
procedimientos sancionadores.
Finalmente, si en una central a cerrar hay servicios mayoristas asociados a
accesos FTTH de operadores (como servicios de coubicación) y no se trata de
una central cabecera de Telefónica, Telefónica no tendrá obligación de seguir
prestando dichos servicios mayoristas al finalizar el período de guarda.
En caso de cierre de una central con puntos de acceso indirecto o de NEBA local
(PAI o PAI-L), Telefónica deberá mantener dichos puntos de acceso y deberá
seguir prestando todos los servicios mayoristas asociados (como entrega de
señal).
La CNMC conocerá de los conflictos que se puedan plantear entre los
operadores en relación con el procedimiento relativo al cierre de centrales
contemplado en la presente Resolución, así como en relación con situaciones no
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expresamente previstas en la misma, y respecto de las cuales Telefónica y los
operadores implicados no lleguen a alcanzar un acuerdo.
La CNMC podrá autorizar excepcionalmente procesos de cierre parcial de
centrales, bajo solicitud y debidamente justificados.
c) Obligación de acceso a la información mayorista (arts. 14.1.a) de la LGTel y
7 del Reglamento de Mercados; art. 69 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá facilitar el acceso de la CNMC, en modo consulta y mediante
técnicas análogas a las empleadas por los operadores (Web Services), a los
módulos de la plataforma NEON responsables de la gestión de información,
provisión, averías e incidencias de provisión de la oferta mayorista de referencia.
3. Obligación de no discriminación en las condiciones de acceso
desagregado al bucle de cobre.
Obligación de no discriminación en las condiciones de acceso (arts. 14.1 b) de
la LGTel y 8 del Reglamento de Mercados; art. 70 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas)
El artículo 70 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas detalla el
alcance de la aplicación de este principio en los siguientes términos: "las
obligaciones de no discriminación garantizarán, en particular, que la empresa
aplique condiciones equivalentes en circunstancias semejantes a otros
proveedores de servicios equivalentes y proporcione a terceros servicios e
información de la misma calidad que los que proporcione para sus propios
servicios o los de sus filiales o asociados y en las mismas condiciones. Las
autoridades nacionales de reglamentación podrán imponer a dicha empresa
obligaciones de suministrar productos y servicios de acceso a todas las
empresas, incluida ella misma, en los mismos plazos, términos y condiciones,
incluso en lo relacionado con niveles de precios y servicios, y a través de los
mismos sistemas y procesos, con el fin de garantizar la equivalencia de acceso”.
Por tanto, Telefónica implantará en su red de acceso los medios necesarios para
la provisión del acceso desagregado al bucle de abonado, suministrando a
terceros recursos e información equivalentes a los que se proporciona a sí misma
o a sus empresas filiales o participadas, en las mismas condiciones y plazos.
Asimismo, la información que aportará a terceros en virtud de la obligación
descrita en el punto 2 del presente Anexo será la misma que dispone para sí
misma.
A los efectos de controlar el cumplimiento de esta obligación:
• Los acuerdos que suscriba Telefónica, con el resto de operadores, con sus
filiales y con otras empresas del Grupo Telefónica, deberán formalizarse por
escrito y serán comunicados por Telefónica a la CNMC en el plazo de 10
días desde su formalización.
• Con carácter periódico, Telefónica deberá remitir a la CNMC y comunicar a
los operadores alternativos los indicadores clave de rendimiento (parámetros
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de calidad) de los servicios de acceso al bucle que presta a terceros y de los
servicios equivalentes que se presta a sí misma y a otras empresas del
Grupo Telefónica.
Hasta el momento de su modificación por la CNMC, la periodicidad, el
formato y el grado de detalle de la citada información serán los actualmente
vigentes
236
, sin perjuicio de la facultad de la CNMC de requerir de Telefónica
toda información adicional necesaria para garantizar el cumplimiento de la
obligación de no discriminación.
• La oferta de referencia deberá recoger, en forma de acuerdos de nivel de
servicio (ANS), los compromisos de calidad que como mínimo debe
garantizar Telefónica, así como las garantías de nivel de servicio
(penalizaciones) que serán de aplicación ante el incumplimiento de los
primeros.
Telefónica deberá respetar los ANS y garantías de nivel de los servicios
establecidos en la actual oferta de servicios mayoristas de acceso
desagregado al bucle (Oferta de Acceso al Bucle de Abonado), así como en
sus posibles actualizaciones.
• Telefónica deberá mantener actualizada la información sobre sus
procedimientos internos relativos a la formalización de protocolos de las
condiciones técnicas, económicas y de suministro de información (incluida la
relativa a la planificación de las actuaciones en las instalaciones soporte), en
relación con la prestación de los servicios de acceso desagregado al bucle y
los servicios internos equivalentes entre la división operativa, que gestiona
las redes para la prestación de los servicios de banda ancha, y la división
minorista y/o filial perteneciente al Grupo Telefónica que comercializa los
servicios de banda ancha.
A estos efectos, Telefónica deberá atender en particular a lo dispuesto en la
oferta de referencia vigente y en la Resolución de 22 de mayo de 2008 sobre
el análisis de los procedimientos internos relativos a las actividades de auto-
prestación de Telefónica y de los procesos automáticos de incorporación de
información al sistema de información de planificación y seguimiento de la
oferta de acceso al bucle de abonado, y sin perjuicio de la competencia de
la CNMC para introducir cambios mediante resolución.
236
Establecido por la Resolución de revisión de la oferta de referencia de fecha 14 de septiembre
de 2006 y su Anexo II, y modificado por la Resolución sobre la modificación de la Oferta de
acceso al Bucle de Abonado (OBA) en relación a la migración del servicio de prolongación de
par al nuevo entorno de sistemas mayoristas NEON de 2 de junio de 2011 y por la Resolución
sobre revisión de plazos e indicadores de calidad de la Oferta del Bucle de Abonado (OBA) de 5
de diciembre de 2012, así como por la Resolución sobre la revisión de varios requerimientos de
información periódica, de 1 de diciembre de 2015.
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ANEXO 3: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON EL ACCESO A
INFRAESTRUCTURA DE OBRA CIVIL
1. Obligación de proporcionar los servicios mayoristas de acceso a las
infraestructuras de obra civil, a precios regulados
La efectividad de este acceso mayorista requiere la imposición de las siguientes
obligaciones a Telefónica:
a) Atender las solicitudes razonables de acceso a las infraestructuras de obra
civil (arts. 14.1 d) de la LGTel y 10 del Reglamento de Mercados; art. 72.2 del
Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá atender las solicitudes razonables de acceso por parte de
terceros operadores a sus infraestructuras de obra civil, incluyendo entre otras
las canalizaciones, cámaras, arquetas, conductos y postes.
Esta obligación implica, entre otros aspectos, que Telefónica está obligada a:
a. Dar acceso a terceros a los elementos y recursos específicos de su red
necesarios para la provisión del acceso a las infraestructuras de obra civil.
b. Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso.
c. No retirar el acceso a facilidades que actualmente se están prestando sin
aprobación previa de la CNMC.
d. Facilitar el acceso a los recursos asociados al acceso a las infraestructuras
de obra civil necesarios para la plena operatividad de la obligación, entre los
cuales destacarían los servicios de ubicación en centrales, el cableado, los
enlaces de conexión de equipos o entrega de señal, alimentación de equipos
y los sistemas de información relevantes, así como modalidades de
compartición de instalaciones.
e. Dar acceso a terceros a los sistemas de apoyo operativos o a sistemas
informáticos con funciones similares, habilitados al efecto.
f. No discriminar o limitar el suministro del acceso por razones tecnológicas,
de arquitectura de red o de funcionalidad de la misma, o por la actividad del
operador.
Se excluye de esta obligación el acceso a la infraestructura de obra civil para (i)
la prestación de servicios minoristas de conectividad de alta calidad específicos
del segmento empresarial y (ii) la conexión de estaciones base y elementos
similares de las redes móviles.
De forma subsidiaria al acceso a la infraestructura de obra civil, tanto para la red
legada de Telefónica como en relación con nuevos despliegues, en caso de que
de la verificación de disponibilidad de recursos de infraestructura en un trayecto
determinado se desprenda la existencia de obstáculos para su compartición,
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Telefónica deberá ofrecer a los terceros operadores alternativas que permitan el
enlace entre los puntos solicitados por el operador, incluyendo en particular el
servicio de conexión mediante fibra oscura.
b) Ofrecer el acceso a las infraestructuras de obra civil a precios orientados en
función de los costes de producción (arts. 14.1 e) de la LGTel y 11 del
Reglamento de Mercados; art. 74 del Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas)
Telefónica deberá ofrecer los servicios de acceso a las infraestructuras de obra
civil a precios orientados en función de los costes de producción y adoptar un
sistema de contabilidad de costes.
La CNMC podrá calcular los precios de los servicios de acceso a las
infraestructuras de obra civil recurriendo a un modelo ascendente (bottom-up)
con metodología de costes incrementales a largo plazo (BU-LRIC+), que
determine los costes en los que incurre un operador en la construcción de una
red moderna y eficiente. Los parámetros de entrada y criterios de diseño de este
modelo podrán ser calibrados con la información recogida en la contabilidad
regulatoria de Telefónica.
En lo que respecta al sistema de contabilidad de costes, y en relación con los
estándares de costes históricos y corrientes, Telefónica estará obligada a lo
establecido en la Resolución de 10 de junio de 2010 sobre la actualización de
los principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes
237
y
en la Resolución de 13 de diciembre de 2007 sobre la adaptación del Sistema
de Contabilidad de costes de Telefónica al nuevo marco regulatorio, y en
cualquier otra que desarrolle, complemente o modifique las Resoluciones
mencionadas.
c) Separar sus cuentas para sus actividades relacionadas con las
infraestructuras de obra civil (arts. 14.1 c) de la LGTel y 9 del Reglamento de
Mercados; art. 71 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá separar sus cuentas en relación con las actividades
relacionadas con el acceso a la infraestructura de obra civil. El cumplimiento de
esta obligación permitirá a la CNMC, en particular, el control de la obligación b)
del presente apartado.
En tanto que operador integrado verticalmente, Telefónica deberá poner de
manifiesto de manera transparente los precios al por mayor. En particular,
Telefónica deberá:
• Detallar los costes y márgenes de las diferentes actividades que realiza y,
en particular, asegurar que los costes relativos al acceso a la infraestructura
237
Resolución por la que se procede a la actualización de la Resolución de 15 de julio de 1999
sobre principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes a desarrollar por
Telefónica.
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de obra civil están claramente identificados y separados de los costes de
otros servicios.
• Asegurar que los accesos a la infraestructura de obra civil prestados a otras
áreas de negocio de Telefónica o, en su caso, a filiales o asociados, se
presten en condiciones equivalentes a las ofrecidas a terceros.
• Mostrar la inexistencia de subvenciones cruzadas entre los servicios de
referencia y otros segmentos de la actividad de la operadora.
En lo que se refiere al formato y metodología en que Telefónica deberá dar
cumplimiento a sus obligaciones, Telefónica deberá atender en particular a lo
dispuesto en la Resolución de 10 de junio de 2010 sobre la actualización de los
principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes y en la
Resolución de 13 de diciembre de 2007 sobre la adaptación del Sistema de
Contabilidad de costes de Telefónica al nuevo marco regulatorio, y en cualquier
otra que desarrolle, complemente o modifique las Resoluciones mencionadas.
Todo ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios
mediante resolución en relación con estos aspectos.
2. Obligación de transparencia en la prestación de los servicios de acceso
a las infraestructuras de obra civil
a) Telefónica está obligada a la publicación de una Oferta de Referencia para la
prestación de los servicios mayoristas de acceso a las infraestructuras de
obra civil suficientemente desglosada para garantizar que no se exija pagar
por recursos que no sean necesarios para el servicio requerido (arts. 14.1 a)
de la LGTel y 7 del Reglamento de Mercados; art. 69 del Código Europeo de
las Comunicaciones Electrónicas).
Telefónica deberá asegurar que la oferta de referencia que esté disponible para
los operadores es coherente con el conjunto de obligaciones impuestas en el
presente Anexo. Telefónica deberá incluir como mínimo los siguientes
elementos:
• Procedimientos y plazos máximos para satisfacer las solicitudes de acceso
de los operadores.
• Características técnicas de los distintos elementos de infraestructura:
tipologías, tamaños, capacidades, espacio útil, etc.
• Provisión de alternativas en caso de inviabilidad técnica o insuficiencia de
espacio.
• Condiciones respecto a las tareas de mantenimiento de la infraestructura
tendida por el operador.
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• Condiciones económicas, incluyendo la indicación de los precios aplicables
a cada uno de los componentes de la oferta de manera suficientemente
desglosada.
• Acuerdos de nivel de servicio y garantías de nivel de servicio
(penalizaciones) aplicables ante el incumplimiento de los mismos.
• Indicadores clave de rendimiento (KPI).
A efectos de esta obligación, se estará a lo dispuesto en la actual oferta
mayorista de acceso a registros y conductos de Telefónica (oferta MARCo). Todo
ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios en la
oferta de referencia, de conformidad con lo lo establecido en el artículo 69.2 del
Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y en el artículo 7.3 del
Reglamento de Mercados.
Cualquier modificación de la oferta de referencia deberá tener en cuenta en la
mayor medida posible las directrices del BEREC sobre los criterios mínimos de
una oferta de referencia
238
.
En cualquier caso, la implementación de los parámetros anteriores por
Telefónica no supone necesariamente el cumplimiento automático del conjunto
de obligaciones establecidas en el presente Anexo, y en particular de la
obligación de no discriminación.
Con el objeto de realizar el seguimiento de la evolución en la prestación de los
servicios basados en las infraestructuras de obra civil, Telefónica remitirá
periódicamente a la CNMC información detallada sobre dichos servicios de
acceso. El formato y el grado de detalle de la citada información así como los
plazos en que se debe suministrar y los periodos de referencia serán los
actualmente vigentes (establecidos en particular por la Resolución sobre la
revisión de varios requerimientos de información periódica, de 1 de diciembre de
2015), y podrán ser modificados mediante resolución de la CNMC.
b) Obligación relativa al suministro de información respecto a las
infraestructuras de obra civil de Telefónica (arts. 14.1.a) de la LGTel y 7 del
Reglamento de Mercados; art. 69 del Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas)
Telefónica deberá aportar a los operadores alternativos toda la información
necesaria de sus infraestructuras de obra civil para que los mismos puedan
planificar sus peticiones de acceso.
En particular:
238
Directrices de BEREC de 5 de diciembre de 2019 sobre los criterios mínimos de una oferta
de referencia, BoR (19) 238.
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• Telefónica deberá tener disponible para su acceso por terceros información
suficiente en relación con todas sus infraestructuras de obra civil, con
independencia del tipo de central a la que pertenezcan, incluyendo entre
otros aspectos información sobre las características técnicas y físicas de la
infraestructura, así como sobre el espacio disponible en sus canalizaciones,
cámaras, arquetas, conductos o cualquier otra instalación relevante.
• Esta información debe mantenerse actualizada sin necesidad de que los
operadores lo soliciten. En cualquier caso, cuando un operador constate
defectos o carencias en la información suministrada por Telefónica en
relación con dichas infraestructuras, podrá requerir a Telefónica su
subsanación en un plazo no superior a un mes.
Si el operador alternativo considera que la información aportada por Telefónica
es insuficiente para poder planificar su propio despliegue, podrá plantear la
cuestión ante la CNMC.
c) Obligación de acceso a la información mayorista (arts. 14.1.a) de la LGTel y
7 del Reglamento de Mercados; art. 69 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá facilitar el acceso de la CNMC, en modo consulta y mediante
técnicas análogas a las empleadas por los operadores (Web Services), a los
módulos de la plataforma NEON responsables de la gestión de información,
provisión, averías e incidencias de provisión de la oferta mayorista de referencia
3. Obligación de no discriminación en las condiciones de acceso a las
infraestructuras de obra civil
a) No discriminación en las condiciones de acceso a las infraestructuras de obra
civil (arts. 14.1 b) de la LGTel y 8 del Reglamento de Mercados; art. 70 del
Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
El artículo 70 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas detalla el
alcance de la aplicación de este principio en los siguientes términos: "las
obligaciones de no discriminación garantizarán, en particular, que la empresa
aplique condiciones equivalentes en circunstancias semejantes a otros
proveedores de servicios equivalentes y proporcione a terceros servicios e
información de la misma calidad que los que proporcione para sus propios
servicios o los de sus filiales o asociados y en las mismas condiciones. Las
autoridades nacionales de reglamentación podrán imponer a dicha empresa
obligaciones de suministrar productos y servicios de acceso a todas las
empresas, incluida ella misma, en los mismos plazos, términos y condiciones,
incluso en lo relacionado con niveles de precios y servicios, y a través de los
mismos sistemas y procesos, con el fin de garantizar la equivalencia de acceso”.
Por tanto, Telefónica implantará los medios necesarios para la provisión del
acceso mayorista a sus infraestructuras de obra civil, suministrando a terceros
recursos e información equivalentes a los que se proporciona a sí misma o a sus
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empresas filiales o participadas, en las mismas condiciones y plazos. Asimismo,
la información que aportará a terceros en virtud de la obligación descrita en el
punto 2 del presente Anexo será la misma que dispone para sí misma.
Este principio implica en particular que Telefónica no podrá discriminar entre
terceros o respecto de sí misma en relación con la ocupación de la capacidad
disponible, plazos y demás condiciones relevantes relativas al acceso a las
infraestructuras de obra civil.
A los efectos de controlar el cumplimiento de esta obligación:
• Los acuerdos que suscriba Telefónica con el resto de operadores, con sus
filiales y con otras empresas del Grupo Telefónica, deberán formalizarse por
escrito y serán comunicados por Telefónica a la CNMC en el plazo de 10
días desde su formalización.
• Con carácter periódico, Telefónica deberá remitir a la CNMC y comunicar a
los operadores alternativos los indicadores clave de rendimiento (parámetros
de calidad) de los servicios de acceso a infraestructuras de obra civil que
presta a terceros y de los servicios equivalentes que se presta a sí misma y
a otras empresas del Grupo Telefónica para sus servicios minoristas, de
acuerdo con lo dispuesto en la oferta MARCo
239
.
Hasta el momento de su modificación por la CNMC, la periodicidad, el
formato y el grado de detalle de la citada información serán los actualmente
vigentes
240
, sin perjuicio de la facultad de la CNMC de requerir de Telefónica
toda información adicional necesaria para garantizar el cumplimiento de la
obligación de no discriminación.
• La oferta de referencia deberá recoger, en forma de acuerdos de nivel de
servicio (ANS), los compromisos de calidad que como mínimo debe
garantizar Telefónica, así como las garantías de nivel de servicio
(penalizaciones) que serán de aplicación ante el incumplimiento de los
primeros.
Telefónica deberá respetar los ANS y garantías de nivel de servicio
establecidos en la actual oferta mayorista de acceso a registros y conductos
de Telefónica (oferta MARCo), así como en sus posibles actualizaciones.
239
Asimismo, será de aplicación la Resolución sobre el análisis de la oferta de acceso a
conductos y registros de Telefónica y su adecuación a los requisitos establecidos por la Comisión
del Mercado de las Telecomunicaciones (MTZ 2009/1223), en lo no expresamente previsto por
la oferta MARCo.
240
Según dispone en particular la Resolución sobre la revisión de varios requerimientos de
información periódica, de 1 de diciembre de 2015.
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ANEXO 4: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON EL SERVICIO MAYORISTA
DE ACCESO VIRTUAL AL BUCLE DE FIBRA ÓPTICA (NEBA LOCAL)
1.- Obligación de proporcionar el servicio mayorista de acceso
desagregado virtual al bucle de fibra óptica (FTTH) a todos los operadores
La efectividad de esta obligación requiere la imposición de las siguientes
obligaciones a Telefónica:
a) Atender las solicitudes razonables de acceso a recursos específicos de sus
redes y a su utilización (arts. 14.1 d) de la LGTel y 10 del Reglamento de
Mercados; art. 73 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá atender las solicitudes razonables de acceso por parte de
terceros operadores al servicio mayorista de acceso desagregado virtual al
bucle de fibra óptica. Esta obligación se implementará mediante un acceso
indirecto de banda ancha con las siguientes características:
• Ofrecerá acceso mayorista local.
• Emulará en la medida de lo posible las características que tendría un
acceso desagregado físico al bucle de fibra óptica.
• Permitirá la configuración flexible de las ofertas minoristas por los
operadores así como la máxima independencia posible de las de
Telefónica.
• Permitirá la replicabilidad técnica de todos los elementos contenidos
en las ofertas minoristas de banda ancha que comercialice Telefónica
sobre accesos FTTH, bien directamente o a través de otras empresas
de su mismo grupo. En particular, deberá posibilitar la prestación de
telefonía basada en IP como sustituto de la telefonía tradicional
analógica y la replicación de tramas multicast para la prestación de
IPTV.
Esta obligación se implementa mediante el servicio mayorista NEBA local, e
implica, entre otros aspectos, que Telefónica está obligada a:
a. Dar acceso a terceros a elementos y recursos específicos de su
red necesarios para la provisión del acceso.
b. Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso.
c. No retirar el acceso a facilidades que actualmente se están
prestando sin aprobación previa de la CNMC.
d. Facilitar el acceso a los recursos asociados necesarios para la
plena operatividad de la obligación, entre los cuales destacarían
los servicios de ubicación, el cableado, los enlaces de conexión de
equipos o entrega de señal, alimentación de equipos y los sistemas
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de información relevantes, así como modalidades de compartición
de instalaciones.
e. Dar acceso a terceros a los sistemas de apoyo operativos o a
sistemas informáticos con funciones similares, habilitados al
efecto.
Ámbito de aplicación de la obligación
Telefónica estará obligada a prestar el servicio mayorista de referencia en
todos los accesos FTTH sobre los que pueda prestar servicios minoristas de
acceso de banda ancha
241
.
Se exceptúan los accesos situados en los municipios que forman parte del
mercado 1_1, en los términos establecidos en la presente Resolución.
b) Ofrecer el servicio NEBA local a precios sujetos a un control de replicabilidad
económica (arts. 14.1 e) de la LGTel y 11 del Reglamento de Mercados; art.
74 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá ofrecer el servicio NEBA local a precios sujetos a un control
de replicabilidad económica, basado en el test de replicabilidad económica
residencial, en los términos previstos en el Anexo 6 de la presente
Resolución.
Telefónica deberá hacer públicos en todo momento a los operadores terceros
los precios del servicio NEBA local, así como sus modificaciones, mediante
la publicación de dichos precios en la oferta de referencia que este operador
debe poner a disposición de terceros. Los precios del servicio NEBA local,
así como cualquier modificación que se pueda producir respecto de los
mismos, deberán ser asimismo comunicados a la CNMC en los términos,
condiciones y plazos establecidos en el test de replicabilidad económica
residencial
242
.
241
Se hace referencia a accesos pasados, es decir, tanto aquellos en los que ya está tendida la
acometida final como aquellos en que aún no lo está, pero el resto de la infraestructura necesaria
está disponible.
242
A estos efectos, se mantienen las disposiciones contenidas en la Resolución de 6 de marzo
de 2018 por la que se aprueba la metodología para la determinación del test de replicabilidad
económica de los productos de banda ancha de Telefónica comercializados en el segmento
residencial, conforme a la cual Telefónica dispondrá de un plazo de 15 días naturales desde la
aprobación de las resoluciones de actualización de parámetrosse para notificar a la CNMC y a
los operadores alternativos las modificaciones de los precios nominales de sus servicios
mayoristas que pretenda realizar, atendiendo a las conclusiones alcanzadas por la CNMC en la
resolución correspondiente. Todo ello sin perjuicio de las modificaciones que en relación con este
aspecto puedan llevarse a cabo en los correspondientes procedimientos d e revisión del test de
replicabilidad residencial.
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Las modificaciones que Telefónica pueda efectuar en relación con los precios
del servicio NEBA local no resultarán de aplicación hasta el momento en que
la CNMC haya verificado la replicabilidad económica de las ofertas
comerciales de Telefónica ya existentes sobre la base de los nuevos precios.
Telefónica deberá adoptar un sistema de contabilidad de costes y estará
obligada a lo establecido en la Resolución de 10 de junio de 2010 sobre la
actualización de los principios, criterios y condiciones del sistema de
contabilidad de costes
243
y en la Resolución de 13 de diciembre de 2007 sobre
la adaptación del Sistema de Contabilidad de costes de Telefónica al nuevo
marco regulatorio, y en cualquier otra que desarrolle, complemente o
modifique las Resoluciones mencionadas.
c) Separar sus cuentas para sus actividades relacionadas con el acceso al
servicio NEBA local (arts. 14.1 c) de la LGTel y 9 del Reglamento de
Mercados; art. 71 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá separar sus cuentas en relación con las actividades
relacionadas con el acceso al servicio NEBA local. El cumplimiento de esta
obligación permitirá a la CNMC, en particular, el control del cumplimiento de
la obligación de no discriminación.
En tanto que operador integrado verticalmente, Telefónica deberá poner de
manifiesto de manera transparente los precios al por mayor. En particular,
Telefónica deberá:
• Detallar los costes y márgenes de las diferentes actividades que realiza y,
en particular, asegurar que los costes relativos al acceso al servicio NEBA
local están claramente identificados y separados de los costes de otros
servicios.
• Asegurar que los accesos al servicio NEBA local prestados a otras áreas
de negocio de Telefónica o, en su caso, a filiales o asociados, se presten
en condiciones equivalentes a las ofrecidas a terceros.
• Mostrar la inexistencia de subvenciones cruzadas entre los servicios de
referencia y otros segmentos de la actividad de la operadora.
En lo que se refiere al formato y metodología en que Telefónica deberá dar
cumplimiento a sus obligaciones, Telefónica deberá atender en particular a lo
dispuesto en la Resolución de 10 de junio de 2010 sobre la actualización de
los principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes y
en la Resolución de 13 de diciembre de 2007 sobre la adaptación del Sistema
de Contabilidad de costes de Telefónica al nuevo marco regulatorio, y en
cualquier otra que desarrolle, complemente o modifique las Resoluciones
243
Resolución por la que se procede a la actualización de la Resolución de 15 de julio de 1999
sobre principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes a desarrollar por
Telefónica.
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mencionadas. Todo ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para
introducir cambios mediante resolución en relación con estos aspectos.
d) Comunicación por Telefónica a la CNMC de los nuevos servicios así como
de la modificación de las condiciones de prestación aplicables a los servicios
minoristas de banda ancha con suficiente antelación (arts. 14.1 e) de la LGTel
y 11 del Reglamento de Mercados; art. 74 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas)
En el caso de lanzamiento de modalidades en los servicios minoristas de
banda ancha ofrecidos por Telefónica o cualquier empresa de su grupo
empresarial que incluyan características o parámetros técnicos no incluidos
en su oferta mayorista (es decir, elementos que no permitan la replicabilidad
técnica de sus ofertas minoristas mediante el servicio mayorista de
referencia), este operador deberá comunicarlo y presentar a esta Comisión
una propuesta para modificar la oferta, de manera que se posibilite dicha
replicabilidad técnica de la oferta minorista de Telefónica.
En su comunicación, Telefónica deberá incluir el calendario esperado de
eventos hasta la disponibilidad mayorista del servicio (incluyendo la
aprobación de la nueva oferta por la CNMC). Telefónica no podrá proceder a
la comercialización del servicio o modalidad a nivel minorista hasta pasado al
menos un mes desde la disponibilidad mayorista que permita la replicabilidad
técnica.
2.- Obligación de transparencia en la prestación del servicio NEBA local.
a) Telefónica está obligada a la publicación de una Oferta de Referencia para
la prestación del servicio NEBA local suficientemente desglosada para
garantizar que no se exija pagar por recursos que no sean necesarios para
el servicio requerido (arts. 14.1 a) de la LGTel y 7 del Reglamento de
Mercados; art. 69 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas).
Telefónica deberá asegurar que la oferta de referencia que esté disponible
para los operadores es coherente con el conjunto de obligaciones impuestas
en el presente Anexo. Telefónica deberá incluir como mínimo los siguientes
elementos:
- Condiciones para el acceso mayorista.
• Elementos de red en los que se ofrece acceso.
• Los nuevos puntos de acceso que se añadan a los existentes deberán
ser informados con una antelación de al menos tres meses respecto
a la puesta en servicio.
• Información sobre el emplazamiento de los puntos de acceso así
como información sobre la disponibilidad de accesos de fibra en la red
de acceso.
• La difusión de la información relativa al emplazamiento de los puntos
de acceso físicos se limita exclusivamente a las partes interesadas.
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• Descripción de las interfaces con los operadores, tanto en red como
en sistemas de información.
- Sistemas de información.
• Condiciones de acceso a los sistemas de apoyo operativos, sistemas
de información o bases de datos del operador.
- Condiciones de suministro.
• Descripción de los elementos de la red de acceso y descripción de los
procesos a seguir para prestar el servicio a un usuario concreto.
• Plazos para responder a las solicitudes de suministro de servicios y
recursos; acuerdos sobre nivel de servicios.
• Reparación de averías, procedimiento para volver al servicio normal y
parámetros de calidad de servicio.
• Condiciones contractuales estándar, incluida, cuando proceda, la
compensación por incumplimiento de los plazos.
• Precios o fórmulas de precio de cada servicio, función y recurso
enumerados anteriormente.
• Indicadores clave de rendimiento (KPI).
A efectos de esta obligación, se estará a lo dispuesto en la actual oferta NEBA
local. Todo ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir
cambios en la oferta de referencia, de conformidad con lo establecido en el
artículo 69.2 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y en el
artículo 7.3 del Reglamento de Mercados.
Cualquier modificación de la oferta de referencia deberá tener en cuenta en la
mayor medida posible las directrices del BEREC sobre los criterios mínimos de
una oferta de referencia
244
.
En cualquier caso, la implementación de los parámetros anteriores por
Telefónica no supone necesariamente el cumplimiento automático del conjunto
de obligaciones establecidas en el presente Anexo, y en particular de la
obligación de no discriminación.
Con el objeto de realizar el seguimiento de la evolución en la prestación de los
servicios de acceso a NEBA local, Telefónica remitirá periódicamente a la CNMC
información detallada sobre dichos servicios de acceso. La información a
suministrar así como el formato en que deberá aportarse la misma serán los
actualmente vigentes, sin perjuicio de la facultad de la CNMC de introducir los
cambios que resulten necesarios así como de requerir de Telefónica toda
información adicional necesaria para garantizar el cumplimiento de esta
obligación.
244
Directrices de 5 de diciembre de 2019 sobre los criterios mínimos de una oferta de referencia,
BoR (19) 238.
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b) Obligación relativa al suministro de información respecto a la cobertura de
la red de acceso FTTH (arts. 14.1 a) de la LGTel y 7 del Reglamento de
Mercados; art. 69 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá aportar a los operadores alternativos toda la información
necesaria relativa a su red de acceso de fibra óptica FTTH para que aquéllos
puedan planificar sus solicitudes de acceso basándose en decisiones técnicas y
comerciales eficientes. La información a suministrar así como el formato en que
deberá aportarse la misma serán los actualmente vigentes, sin perjuicio de la
facultad de la CNMC de introducir los cambios que resulten necesarios así como
de requerir de Telefónica toda información adicional necesaria para garantizar el
cumplimiento de esta obligación.
Dicha información deberá proporcionarse a los operadores que hayan suscrito
un contrato con Telefónica para la provisión de servicios de acceso desagregado
virtual a accesos FTTH o demuestren inequívocamente su voluntad de adherirse
al citado servicio mayorista, y habrá de mantenerse debidamente actualizada
mediante la incorporación periódica de los datos correspondientes a los últimos
despliegues realizados.
c) Obligación de puesta a disposición de la CNMC de los precios y
condiciones aplicables a los servicios mayoristas de banda ancha no incluidos
en la oferta de referencia (arts. 14.1 a) de la LGTel y 7 del Reglamento de
Mercados; art. 69 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Se entenderán sujetas a esta obligación las tarifas y condiciones aplicadas por
Telefónica o cualquier empresa de su Grupo en el marco de ofertas mayoristas
comerciales en las que los servicios de referencia sean un elemento necesario
para su provisión. Igualmente aplicará la obligación anterior sobre cualquier
modificación de las ofertas ya existentes.
Esta obligación implica que Telefónica o cualquier empresa de su Grupo estará
obligada a poner a disposición de la CNMC, en el plazo de diez días desde su
lanzamiento, cualquiera de las ofertas anteriores.
d) Obligación de acceso a la información mayorista (arts. 14.1.a) de la
LGTel y 7 del Reglamento de Mercados; art. 69 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá facilitar el acceso de la CNMC, en modo consulta y mediante
técnicas análogas a las empleadas por los operadores (Web Services), a los
módulos de la plataforma NEON responsables de la gestión de información,
provisión, averías e incidencias de provisión de la oferta mayorista de referencia.
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3.- Obligación de no discriminación en las condiciones de acceso
desagregado virtual al bucle de fibra óptica.
Obligación de no discriminación en las condiciones de acceso (arts. 14.1 b) de
la LGTel y 8 del Reglamento de Mercados; art. 70 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas)
El artículo 70 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas detalla el
alcance de la aplicación de este principio en los siguientes términos: "las
obligaciones de no discriminación garantizarán, en particular, que la empresa
aplique condiciones equivalentes en circunstancias semejantes a otros
proveedores de servicios equivalentes y proporcione a terceros servicios e
información de la misma calidad que los que proporcione para sus propios
servicios o los de sus filiales o asociados y en las mismas condiciones. Las
autoridades nacionales de reglamentación podrán imponer a dicha empresa
obligaciones de suministrar productos y servicios de acceso a todas las
empresas, incluida ella misma, en los mismos plazos, términos y condiciones,
incluso en lo relacionado con niveles de precios y servicios, y a través de los
mismos sistemas y procesos, con el fin de garantizar la equivalencia de acceso”.
Por tanto, Telefónica implantará en su red de acceso los medios necesarios para
la provisión del acceso al servicio NEBA local, suministrando a terceros recursos
e información equivalentes a los que se proporciona a sí misma o a sus
empresas filiales o participadas, en las mismas condiciones y plazos. Asimismo,
la información que aportará a terceros en virtud de la obligación descrita en el
punto 2 del presente Anexo será la misma que dispone para sí misma.
La obligación de no discriminación resulta también de aplicación en relación con
el uso que Telefónica pueda hacer del espacio disponible en sus centrales para
el despliegue de su red de acceso de fibra óptica. En particular, y con respecto
a la coubicación, cualquier situación de falta de espacio y las actividades de
recuperación de espacios que puedan llevarse a cabo deberán aplicarse por
igual a Telefónica y al resto de operadores terceros que hagan uso de las
centrales de Telefónica para llevar a cabo sus propios despliegues de red. A
estos efectos, se estará a lo dispuesto en la oferta de acceso al bucle de abonado
(oferta OBA) con respecto a la utilización del espacio de una central.
A los efectos de controlar el cumplimiento de la obligación de no discriminación:
• Los acuerdos que suscriba Telefónica con el resto de operadores, con sus
filiales y con otras empresas del Grupo Telefónica, deberán formalizarse
por escrito y serán comunicados por Telefónica a la CNMC en el plazo de
10 días desde su formalización.
• Con carácter periódico, Telefónica deberá remitir a la CNMC y comunicar
a los operadores alternativos los indicadores clave de rendimiento
(parámetros de calidad) del servicio NEBA local que presta a terceros y
de los servicios equivalentes que se presta a sí misma y a otras empresas
del Grupo Telefónica.
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Hasta el momento de su modificación por la CNMC, la periodicidad, el
formato y el grado de detalle de la citada información se basarán en los
actualmente vigentes
245
, sin perjuicio de la facultad de la CNMC de
requerir de Telefónica toda información adicional necesaria para
garantizar el cumplimiento de la obligación de no discriminación.
• La oferta de referencia deberá recoger, en forma de acuerdos de nivel de
servicio (ANS), los compromisos de calidad que como mínimo debe
garantizar Telefónica, así como las garantías de nivel de servicio
(penalizaciones) que serán de aplicación ante el incumplimiento de los
primeros.
Telefónica deberá respetar los ANS y garantías de nivel de servicio
establecidos en la actual oferta mayorista NEBA local, así como en sus
posibles actualizaciones.
245
Modificados por última vez en la Resolución sobre la revisión de varios requerimientos de
información periódica, de 1 de diciembre de 2015.
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ANEXO 5: OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON LOS SERVICIOS DE
ACCESO CENTRAL AL POR MAYOR FACILITADO EN UNA UBICACIÓN
FIJA PARA PRODUCTOS DEL MERCADO DE MASAS
1.- Obligación de proporcionar el servicio mayorista de acceso indirecto de
banda ancha a todos los operadores
La efectividad de esta obligación requiere la imposición de las siguientes
obligaciones a Telefónica:
a) Atender las solicitudes razonables de acceso a recursos específicos de sus
redes y a su utilización (arts. 14.1 d) de la LGTel y 10 del Reglamento de
Mercados; art. 73 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá atender las solicitudes razonables de acceso por parte de
terceros operadores a los servicios mayoristas de acceso indirecto de banda
ancha, para los accesos de cobre y FTTH. Esta obligación se implementará
en particular mediante el servicio NEBA en su variante residencial.
En relación con la transición entre el servicio mayorista ADSL-IP y el servicio
NEBA, se estará a lo dispuesto en las Resoluciones dictadas a tal efecto por
la CNMC
246
, sin perjuicio de la facultad de la CNMC para introducir cambios
en dicho régimen de transición si es necesario.
Esta obligación implica, entre otros aspectos, que Telefónica está obligada a:
a. Dar acceso a terceros a elementos y recursos específicos de su red
necesarios para la provisión del acceso.
b. Negociar de buena fe con los solicitantes de acceso.
c. No retirar el acceso a facilidades que actualmente se están prestando sin
aprobación previa de la CNMC.
d. Facilitar un acceso mayorista suficiente para garantizar la replicabilidad
técnica de todas las ofertas minoristas de banda ancha que comercialice,
bien directamente o a través de otras empresas de su mismo grupo. Este
servicio deberá permitir a los operadores la configuración flexible de
productos minoristas, así como la máxima independencia posible de las
ofertas minoristas de Telefónica.
e. Facilitar el acceso a los recursos asociados necesarios para la plena
operatividad de la obligación, entre los cuales destacarían los servicios de
ubicación, el cableado, los enlaces de conexión de equipos o entrega de
señal, alimentación de equipos y los sistemas de información relevantes,
así como modalidades de compartición de instalaciones.
246
En particular, Resolución, de 11 de abril de 2013, sobre el proceso de migración de los
servicios mayoristas GigADSL y ADSL-IP al nuevo servicio NEBA (DT 2012/1447).
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f. Dar acceso a terceros a los sistemas de apoyo operativos o a sistemas
informáticos con funciones similares, habilitados al efecto.
g. Facilitar, sobre el servicio NEBA, recursos que permitan la prestación de
un servicio de telefonía sobre IP con garantías de calidad, incluyendo los
parámetros técnicos necesarios para ello (como pueden ser velocidades
simétricas adecuadas al número de canales de voz, y garantías de
retardo, variación en el retardo y pérdida de paquetes).
A efectos de esta obligación, siguen vigentes las previsiones relativas al
servicio de acceso indirecto de banda ancha contenidas en la Oferta de
acceso al bucle de abonado (servicio ADSL-IP) así como en la Oferta NEBA.
Ámbito de aplicación de la obligación
Telefónica estará obligada a prestar el servicio mayorista de referencia en su
variante residencial en todos los accesos (cobre y FTTH) sobre los que pueda
prestar servicios minoristas de acceso de banda ancha
247
.
Se exceptúan los accesos situados en los municipios que forman parte del
mercado 3b_1, en los términos establecidos en la presente Resolución.
Telefónica deberá prestar los servicios mayoristas de referencia en todos los
accesos de pares de cobre que dependan de un nodo remoto para la
prestación del servicio de banda ancha.
b) Ofrecer el servicio de acceso mayorista de banda ancha atendiendo a las
obligaciones existentes en materia de control de precios (arts. 14.1 e) de la
LGTel y 11 del Reglamento de Mercados; art. 74 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas)
b1) Servicio de acceso indirecto prestado sobre la red de cobre
Telefónica deberá ofrecer los servicios de acceso mayorista de banda ancha
sobre los accesos de cobre a precios orientados en función de los costes de
producción y adoptar un sistema de contabilidad de costes.
Los precios de los servicios o elementos del servicio mayorista comunes para
los accesos de cobre y FTTH también deberán estar orientados en función
de los costes de producción.
La CNMC podrá calcular los precios de los servicios de acceso mayorista de
banda ancha recurriendo a un modelo ascendente (bottom-up) con
metodología de costes incrementales a largo plazo (BU-LRIC+), que
determine los costes en los que incurre un operador en la construcción de
247
En relación con la red FTTH, se hace referencia a accesos pasados, es decir, tanto aquellos
en los que ya está tendida la acometida final como aquellos en que aún no lo está, pero el resto
de la infraestructura necesaria está disponible.
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una red moderna y eficiente. Los parámetros de entrada y criterios de diseño
de este modelo podrán ser calibrados con la información recogida en la
contabilidad regulatoria de Telefónica. En lo que respecta al sistema de
contabilidad de costes, y en relación con los estándares de costes históricos
y corrientes, Telefónica estará obligada a lo establecido en la Resolución de
10 de junio de 2010 sobre la actualización de los principios, criterios y
condiciones del sistema de contabilidad de costes
248
y en la Resolución de
13 de diciembre de 2007 sobre la adaptación del Sistema de Contabilidad de
costes de Telefónica al nuevo marco regulatorio, y en cualquier otra que
desarrolle, complemente o modifique las Resoluciones mencionadas.
b2) Servicio de acceso indirecto prestado sobre la red de fibra óptica (FTTH)
Telefónica deberá ofrecer los servicios de acceso indirecto sobre los accesos
FTTH a precios sujetos a un control de replicabilidad económica, basado en
el test de replicabilidad económica residencial, en los términos previstos en
el Anexo 6 de la presente Resolución.
Telefónica deberá hacer públicos en todo momento a los operadores terceros
los precios del servicio de acceso indirecto sobre la red de fibra óptica, así
como sus modificaciones, mediante la publicación de dichos precios en la
oferta de referencia que este operador debe poner a disposición de terceros.
Los precios del servicio de acceso mayorista sobre la red FTTH, así como
cualquier modificación que se pueda producir respecto de los mismos,
deberán ser asimismo comunicados a la CNMC en los términos, condiciones
y plazos establecidos en el test de replicabilidad económica residencial
249
.
Las modificaciones que Telefónica pueda efectuar en relación con los precios
del servicio de acceso mayorista a la red FTTH no resultarán de aplicación
hasta el momento en que la CNMC haya verificado la replicabilidad
económica de las ofertas comerciales de Telefónica ya existentes sobre la
base de los nuevos precios.
Telefónica deberá adoptar un sistema de contabilidad de costes y estará
obligada a lo establecido en la Resolución de 10 de junio de 2010 sobre la
actualización de los principios, criterios y condiciones del sistema de
248
Resolución por la que se procede a la actualización de la Resolución de 15 de julio de 1999
sobre principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes a desarrollar por
Telefónica.
249
A estos efectos, se mantienen las disposiciones contenidas en la Resolución de 6 de marzo
de 2018 por la que se aprueba la metodología para la determinación del test de replicabilidad
económica de los productos de banda ancha de Telefónica comercializados en el segmento
residencial, conforme a la cual Telefónica dispondrá de un plazo de 15 días naturales desde la
aprobación de las resoluciones de actualización de parámetros para notificar a la CNMC y a los
operadores alternativos las modificaciones de los precios nominales de sus servicios mayoristas
que pretenda realizar, atendiendo a las conclusiones alcanzadas por la CNMC en la resolución
correspondiente. Todo ello sin perjuicio de las modificaciones que en relación con este aspecto
puedan llevarse a cabo en los correspondientes procedimientos de revisión del test de
replicabilidad residencial.
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contabilidad de costes
250
y en la Resolución de 13 de diciembre de 2007 sobre
la adaptación del Sistema de Contabilidad de costes de Telefónica al nuevo
marco regulatorio, y en cualquier otra que desarrolle, complemente o
modifique las Resoluciones mencionadas.
c) Separar sus cuentas para sus actividades relacionadas con el acceso
mayorista de banda ancha (arts. 14.1 c) de la LGTel y 9 del Reglamento de
Mercados; art. 71 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá separar sus cuentas en relación con las actividades
relacionadas con el acceso mayorista de banda ancha prestado tanto sobre
la base de la red de cobre como sobre la base de la red de fibra óptica. El
cumplimiento de esta obligación permitirá a la CNMC, en particular, el control
del cumplimiento de la obligación b) del presente punto, así como de la
obligación de no discriminación.
En tanto que operador integrado verticalmente, Telefónica deberá poner de
manifiesto de manera transparente los precios al por mayor. En particular,
Telefónica deberá:
• Detallar los costes y márgenes de las diferentes actividades que realiza
y, en particular, asegurar que los costes relativos al acceso al servicio
mayorista de banda ancha están claramente identificados y separados
de los costes de otros servicios.
• Asegurar que los accesos de banda ancha al por mayor prestados a
otras áreas de negocio de Telefónica o, en su caso, a filiales o
asociados, se presten en condiciones equivalentes a las ofrecidas a
terceros.
• Mostrar la inexistencia de subvenciones cruzadas entre los servicios de
referencia y otros segmentos de la actividad de la operadora.
En lo que se refiere al formato y metodología en que Telefónica deberá dar
cumplimiento a sus obligaciones, Telefónica deberá atender en particular a lo
dispuesto en la Resolución de 10 de junio de 2010 sobre la actualización de
los principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes y
en la Resolución de 13 de diciembre de 2007 sobre la adaptación del Sistema
de Contabilidad de costes de Telefónica al nuevo marco regulatorio, y en
cualquier otra que desarrolle, complemente o modifique las Resoluciones
mencionadas. Todo ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para
introducir cambios mediante resolución en relación con estos aspectos.
250
Resolución por la que se procede a la actualización de la Resolución de 15 de julio de 1999
sobre principios, criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes a desarrollar por
Telefónica.
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d) Comunicación por Telefónica a la CNMC de los nuevos servicios así como
de la modificación de las condiciones de prestación aplicables a los servicios
minoristas de banda ancha con suficiente antelación (arts. 14.1 e) de la LGTel
y 11 del Reglamento de Mercados; art. 74 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas)
En el caso de lanzamiento de modalidades en los servicios minoristas de
banda ancha ofrecidos por Telefónica o cualquier empresa de su grupo
empresarial que incluyan características o parámetros técnicos no incluidos
en su oferta mayorista (es decir, elementos que no permitan la replicabilidad
técnica de sus ofertas minoristas mediante el servicio mayorista de
referencia), este operador deberá comunicarlo y presentar a esta Comisión
una propuesta para modificar la oferta de acceso al bucle de abonado y/o la
oferta NEBA, de manera que se posibilite dicha replicabilidad técnica de la
oferta minorista de Telefónica.
En su comunicación, Telefónica deberá incluir el calendario esperado de
eventos hasta la disponibilidad mayorista del servicio (incluyendo la
aprobación de la nueva oferta por la CNMC). Telefónica no podrá proceder a
la comercialización del servicio o modalidad a nivel minorista hasta pasado al
menos un mes desde la disponibilidad mayorista que permita la replicabilidad
técnica.
2.- Obligación de transparencia en la prestación del servicio mayorista de
acceso indirecto de banda ancha
a) Telefónica está obligada a la publicación de una Oferta de Referencia para
la prestación de los servicios mayoristas de acceso indirecto de banda ancha
suficientemente desglosada para garantizar que no se exija pagar por
recursos que no sean necesarios para el servicio requerido (arts. 14.1 a) de
la LGTel y 7 del Reglamento de Mercados; art. 69 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas).
Telefónica deberá asegurar que la oferta de referencia que esté disponible
para los operadores es coherente con el conjunto de obligaciones impuestas
en el presente Anexo. Telefónica deberá incluir como mínimo los siguientes
elementos:
- Condiciones para el acceso mayorista.
• Elementos de red en los que se ofrece acceso.
• Información sobre el emplazamiento de los puntos de acceso así como
información sobre la disponibilidad de los diferentes accesos en la red.
• La difusión de la información relativa al emplazamiento de los puntos
de acceso físicos se limita exclusivamente a las partes interesadas.
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• Descripción de las interfaces con los operadores, tanto en red como
en sistemas de información.
- Sistemas de información.
• Condiciones de acceso a los sistemas de apoyo operativos, sistemas
de información o bases de datos del operador.
- Condiciones de suministro.
• Descripción de los elementos de la red de acceso y descripción de los
procesos a seguir para prestar el servicio a un usuario concreto.
• Plazos para responder a las solicitudes de suministro de servicios y
recursos, acuerdos sobre nivel de servicios.
• Reparación de averías, procedimiento para volver al servicio normal y
parámetros de calidad de servicio.
• Condiciones contractuales estándar, incluida, cuando proceda, la
compensación por incumplimiento de los plazos.
• Precios o fórmulas de precio de cada servicio, función y recurso
enumerados anteriormente.
• Indicadores clave de rendimiento (KPI).
A efectos de esta obligación, se estará a lo dispuesto en la actual Oferta de
acceso al bucle de abonado (ADSL-IP provincial y nacional) y en la oferta NEBA.
Todo ello sin perjuicio de la competencia de la CNMC para introducir cambios en
la oferta de referencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 69.2 del
Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas y en el artículo 7.3 del
Reglamento de Mercados.
Cualquier modificación de la oferta de referencia deberá tener en cuenta en la
mayor medida posible las directrices del BEREC sobre los criterios mínimos de
una oferta de referencia
251
.
En cualquier caso, la implementación de los parámetros anteriores por
Telefónica no supone necesariamente el cumplimiento automático del conjunto
de obligaciones establecidas en el presente Anexo, y en particular de la
obligación de no discriminación.
Con el objeto de realizar el seguimiento de la evolución en la prestación de los
servicios de acceso de banda ancha, Telefónica remitirá periódicamente a la
CNMC información detallada sobre dichos servicios. El formato y el grado de
detalle de la citada información así como los plazos en que se debe suministrar
y los periodos de referencia serán los actualmente vigentes y podrán ser
modificados mediante resolución de la CNMC.
251
Directrices de 5 de diciembre de 2019 sobre los criterios mínimos de una oferta de referencia,
BoR (19) 238.
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Queda suprimida la obligación de suministro de información de seguimiento
sobre cobertura NEBA establecida en el Anexo III de la Resolución, de 11 de
noviembre de 2010, sobre la propuesta de nuevo servicio de acceso mayorista
de banda ancha.
b) Provisión de información relativa al acceso mayorista de banda ancha (arts.
14.1 a) de la LGTel y 7 del Reglamento de Mercados; art. 69 del Código
Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá aportar a los operadores alternativos toda la información
necesaria relativa a su red de acceso de fibra óptica FTTH para que aquéllos
puedan planificar sus solicitudes de acceso basándose en decisiones
técnicas y comerciales eficientes, sin perjuicio de la facultad de la CNMC de
introducir los cambios que resulten necesarios así como de requerir de
Telefónica toda información adicional necesaria para garantizar el
cumplimiento de esta obligación.
Dicha información deberá proporcionarse a los operadores que hayan
suscrito un contrato con Telefónica para la provisión de servicios de acceso
indirecto de banda ancha o demuestren inequívocamente su voluntad de
adherirse al citado servicio mayorista, y habrá de mantenerse debidamente
actualizada mediante la incorporación periódica de los datos
correspondientes a los últimos despliegues realizados.
c) Obligación de puesta a disposición de la CNMC de los precios y condiciones
aplicables a los servicios mayoristas de banda ancha no incluidos en la oferta
de referencia (arts. 14.1 a) de la LGTel y 7 del Reglamento de Mercados; art.
69 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Se entenderán sujetas a esta obligación las tarifas y condiciones aplicadas
por Telefónica o cualquier empresa de su Grupo en el marco de ofertas
mayoristas comerciales en las que los servicios de referencia sean un
elemento necesario para su provisión. Igualmente aplicará la obligación
anterior sobre cualquier modificación de las ofertas ya existentes.
Esta obligación implica que Telefónica o cualquier empresa de su Grupo
estará obligada a poner a disposición de la CNMC, en el plazo de diez días
desde su lanzamiento, cualquiera de las ofertas anteriores.
d) Obligación de acceso a la información mayorista (arts. 14.1.a) de la LGTel y
7 del Reglamento de Mercados; art. 69 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas)
Telefónica deberá facilitar el acceso de la CNMC, en modo consulta y
mediante técnicas análogas a las empleadas por los operadores (Web
Services), a los módulos de la plataforma NEON responsables de la gestión
de información, provisión, averías e incidencias de provisión de la oferta
mayorista de referencia.
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3.- Obligación de no discriminación en las condiciones del servicio
mayorista de acceso indirecto de banda ancha.
Obligación de no discriminación en las condiciones de acceso (arts. 14.1 b) de
la LGTel y 8 del Reglamento de Mercados; art. 70 del Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas)
El artículo 70 del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas detalla el
alcance de la aplicación de este principio en los siguientes términos: "las
obligaciones de no discriminación garantizarán, en particular, que la empresa
aplique condiciones equivalentes en circunstancias semejantes a otros
proveedores de servicios equivalentes y proporcione a terceros servicios e
información de la misma calidad que los que proporcione para sus propios
servicios o los de sus filiales o asociados y en las mismas condiciones. Las
autoridades nacionales de reglamentación podrán imponer a dicha empresa
obligaciones de suministrar productos y servicios de acceso a todas las
empresas, incluida ella misma, en los mismos plazos, términos y condiciones,
incluso en lo relacionado con niveles de precios y servicios, y a través de los
mismos sistemas y procesos, con el fin de garantizar la equivalencia de acceso”.
Por tanto, Telefónica implantará en su red de acceso los medios necesarios para
la provisión del acceso mayorista de banda ancha, suministrando a terceros
recursos e información equivalentes a los que se proporciona a sí misma o a sus
empresas filiales o participadas, en las mismas condiciones y plazos. Asimismo,
la información que aportará a terceros en virtud de la obligación descrita en el
punto 2 del presente Anexo será la misma que dispone para sí misma.
A los efectos de controlar el cumplimiento de esta obligación:
• Los acuerdos que suscriba Telefónica con el resto de operadores, con sus
filiales y con otras empresas del Grupo Telefónica, deberán formalizarse
por escrito y serán comunicados por Telefónica a la CNMC en el plazo de
10 días desde su formalización.
• Con carácter periódico, Telefónica deberá remitir a la CNMC y comunicar
a los operadores alternativos los indicadores clave de rendimiento
(parámetros de calidad) de los servicios de acceso de banda ancha que
presta a terceros y de los servicios equivalentes que se presta a sí misma
y a otras empresas del Grupo Telefónica.
Hasta el momento de su modificación por la CNMC, la periodicidad, el
formato y el grado de detalle de la citada información se basarán en los
actualmente vigentes
252
, sin perjuicio de la facultad de la CNMC de
252
Establecidos por la Resolución de revisión de la oferta de referencia de fecha 14 de
septiembre de 2006 y su Anexo II, y modificados por la Resolución sobre la modificación de la
Oferta de acceso al Bucle de Abonado (OBA) en relación a la migración del servicio de
prolongación de par al nuevo entorno de sistemas mayoristas NEON de 2 de junio de 2011 y por
la Resolución sobre revisión de plazos e indicadores de calidad de la Oferta del Bucle de
Abonado (OBA) de 5 de diciembre de 2012, así como por la Resolución sobre la revisión de
varios requerimientos de información periódica, de 1 de diciembre de 2015.
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requerir de Telefónica toda información adicional necesaria para
garantizar el cumplimiento de la obligación de no discriminación.
La oferta de referencia deberá recoger, en forma de acuerdos de nivel de
servicio (ANS), los compromisos de calidad que como mínimo debe
garantizar Telefónica, así como las garantías de nivel de servicio
(penalizaciones) que serán de aplicación ante el incumplimiento de los
primeros. Telefónica deberá respetar los ANS y garantías de nivel de
servicio establecidos en la actual oferta mayorista NEBA y en la oferta de
acceso al bucle de abonado, así como en sus posibles actualizaciones.
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ANEXO 6: OBLIGACIONES EN MATERIA DE REPLICABILIDAD
ECONÓMICA
a) Obligaciones en relación con los servicios minoristas de banda ancha
comercializados por Telefónica sobre la base de su red de fibra óptica (arts.
14.1 e) de la LGTel y 11 del Reglamento de Mercados; art. 74 del Código
Europeo de las Comunicaciones Electrónicas)
Dada la posición de Telefónica y su grupo empresarial en los mercados de
acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija (mercado 1_2) y acceso
central al por mayor facilitado en una ubicación fija para productos del mercado
de masas (mercado 3b_2), serán de aplicación los principios contenidos en la
sección IV.4.4.3.2 y en la sección III.4.6.7.3 relativa al test de replicabilidad
económica de la presente Resolución en relación con las ofertas minoristas
dirigidas al mercado de masas y comercializadas sobre la base de la red de fibra
óptica de Telefónica.
En concreto, los servicios mayoristas NEBA local y NEBA fibra deben garantizar
que los operadores alternativos puedan reproducir las ofertas minoristas de los
servicios banda ancha ultra-rápida emblemáticos (servicios BAU emblemáticos)
de Telefónica a partir de cada uno de ellos considerado por separado.
Con el objetivo de prevenir una combinación de precios a nivel minorista y
mayorista que haga que las ofertas de los servicios BAU emblemáticos de
Telefónica no sean replicables para un operador alternativo a partir del servicio
de acceso NEBA local, los precios de este servicio mayorista de acceso deben
superar el test de replicabilidad económica residencial, conforme a la
metodología aprobada en la Resolución de la CNMC de 6 de marzo de 2018 por
la que se aprueba la metodología para la determinación del test de replicabilidad
económica de los productos de banda ancha de Telefónica comercializados en
el segmento residencial (OFMIN/DTSA/004/16/Test de replicabilidad económica
residencial). A estos efectos:
- El coste de prestar el servicio BAU emblemático se calcula partir de (i) el
precio del servicio de acceso NEBA local, (ii) los costes minoristas calculados
conforme al estándar de costes incrementales a largo plazo y (iii) un margen
adicional sobre los costes minoristas, que permita la recuperación de los
costes comunes correspondientes a las actividades minoristas.
- Los costes minoristas se calculan conforme al estándar de Operador
Igualmente Eficiente (estándar EEO) esto es, a partir de los costes minoristas
incurridos por el operador con PSM. El cálculo de estos costes minoristas se
basa en elementos como modelos bottom-up o ascendentes y en los datos
de la contabilidad regulatoria de Telefónica, para lo cual la CNMC podrá
acudir a los instrumentos que tiene encomendado desarrollar (o que
Telefónica ha de poner a su disposición) en virtud del resto de obligaciones
derivadas de la regulación ex ante de los mercados mayoristas de banda
ancha.
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- El precio del servicio de acceso NEBA local debe reflejar el precio que el
operador con PSM carga efectivamente a los operadores alternativos de
acuerdo a los conceptos presentes en las ofertas NEBA local y NEBA fibra.
Es decir, se considerarán aquellos descuentos que figuren en las ofertas de
referencia y estén disponibles para todos los operadores de manera
transparente y no discriminatoria.
- Para cada “servicio BAU emblemático” se calcula el Valor Actual Neto (VAN)
derivado de la prestación de dicho servicio, como flujo descontado de caja de
los ingresos y costes asociados al mismo durante la vida media del cliente
representativo de los servicios BAU del operador con PSM (de manera que
este parámetro esté en consonancia con el estándar EEO).
De acuerdo con la Resolución de la CNMC de 6 de marzo de 2018 por la que se
aprueba la metodología para la determinación del test de replicabilidad
económica de los productos de banda ancha de Telefónica comercializados en
el segmento residencial, los servicios BAU emblemáticos comprenden los
servicios BAU que se ajusten a los siguientes criterios:
- Primer criterio. Los productos más contratados de Telefónica que alcancen
conjuntamente el umbral del 80% de la planta de clientes.
- Segundo criterio: Los productos que resulten de migrar de modo directo o
indirecto a los clientes de productos emblemáticos existentes a otros de
mayores prestaciones.
- Tercer criterio: Otros productos que por su representatividad o especial
naturaleza puedan justificar su calificación como emblemáticos.
En relación con el servicio mayorista NEBA fibra, la Resolución de la CNMC de
6 de marzo de 2018 por la que se aprueba la metodología para la determinación
del test de replicabilidad económica de los productos de banda ancha de
Telefónica comercializados en el segmento residencial establece que la cuota
mensual fijada por Telefónica para este servicio mayorista de acceso no podrá
superar el precio mensual de acceso máximo que Telefónica pudiera fijar para el
servicio NEBA local. La estrecha vinculación, que existe entre los servicios
mayoristas NEBA local y NEBA fibra desde el punto de vista técnico, justifica la
vinculación de los precios de sus respectivas cuotas mensuales de acceso.
En aquellos supuestos en que la oferta de Telefónica se comercialice
exclusivamente en la zona 1 tal y como la misma aparece definida en la presente
Resolución, y en línea con lo previsto en la Resolución de la CNMC de 6 de
marzo de 2018 por la que se aprueba la metodología para la determinación del
test de replicabilidad económica de los productos de banda ancha de Telefónica
comercializados en el segmento residencial, la CNMC no realizará un test de
replicabilidad con anterioridad al lanzamiento comercial de la oferta. Dichas
ofertas se analizarán mediante la tramitación de un procedimiento específico,
sólo en caso de que se detecten indicios de un posible incumplimiento de las
obligaciones a que Telefónica está sujeta. Dicho procedimiento se podrá incoar
de oficio –esto es, por iniciativa de la propia CNMC– o bien a instancia de parte,
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cuando así lo solicite un operador alternativo y concurran los indicios
mencionados.
Habida cuenta de los insumos mayoristas que están disponibles en la zona 1, en
estos casos el test de replicabilidad se realizará tomando como insumo de
referencia la oferta mayorista de acceso a conductos y registros (oferta MARCo)
de Telefónica.
b) Obligaciones en relación con los servicios minoristas de banda ancha
comercializados por Telefónica sobre la base de su red de cobre (arts. 14.1
e) de la LGTel y 11 del Reglamento de Mercados; art. 74 del Código Europeo
de las Comunicaciones Electrónicas)
Las ofertas minoristas de banda ancha prestadas sobre la red de cobre, que
Telefónica comercialice en el mercado de masas, se analizarán mediante la
tramitación de un procedimiento específico, sólo en caso de que se detecten
indicios de que dichas ofertas no son replicables.
Dicho procedimiento se podrá incoar de oficio –esto es, por iniciativa de la propia
CNMC– o bien a instancia de parte, cuando así lo solicite un operador alternativo
y concurran los indicios mencionados.
En ningún caso, la CNMC realizará un test de replicabilidad con anterioridad al
lanzamiento comercial de la oferta.
c) Comunicación por Telefónica a la CNMC de los precios y condiciones
aplicables a los servicios minoristas de banda ancha, incluyendo a clientes
finales del Grupo Telefónica (arts. 14.1 e) de la LGTel y 11 del Reglamento
de Mercados; art. 74 del Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas).
c) 1) Obligaciones relativas a las ofertas minoristas dirigidas al mercado de
masas y comercializadas sobre la base de la red de fibra óptica de Telefónica
Telefónica deberá comunicar a la CNMC los precios y condiciones aplicables a
los servicios minoristas de banda ancha ultra-rápida con un plazo mínimo de un
mes de antelación a su aplicación/comercialización efectiva.
Se entenderán sujetos a esta obligación las ofertas y empaquetamientos de
carácter indefinido que Telefónica pretenda comercializar, así como cualquier
modificación sobre éstos o las ofertas ya existentes siempre y cuando tengan
carácter indefinido. A estos efectos, se entenderá que una oferta tiene carácter
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indefinido cuando se presente en el mercado con vocación de estabilidad, en lo
que se refiere a sus prestaciones y condiciones económicas
253
.
En relación con el resto de las ofertas de Telefónica de carácter no indefinido
(tales como reducciones temporales de precios, descuentos promocionales,
bonos temporales de descuento, etc.), Telefónica estará obligada a comunicar
los precios y condiciones aplicables con un plazo mínimo de quince días de
antelación a su aplicación/comercialización efectiva.
Pasado dicho plazo sin oposición de la CNMC, Telefónica podrá comercializar el
servicio, al precio indicado, sin perjuicio de las potestades de intervención
posterior de la CNMC.
Telefónica deberá aportar la información, necesaria para que esta Comisión
realice los análisis pertinentes, cuyo contenido mínimo figura en el Anexo IV de
la Resolución de la CNMC de 6 de marzo de 2018 por la que se aprueba la
metodología para la determinación del test de replicabilidad económica de los
productos de banda ancha de Telefónica comercializados en el segmento
residencial. En particular, la comunicación previa deberá contener la siguiente
información mínima: descripción del servicio, clientes a los que se dirige la oferta
y precios nominales sin IVA (distinguiendo entre recurrentes y no recurrentes).
Los plazos mínimos de un mes/quince días establecidos para la comunicación
de ofertas por Telefónica con carácter previo a su aplicación/comercialización,
se prolongarán en el caso de que la información puesta a disposición de la
CNMC no esté completa o sea incorrecta, por el tiempo que medie entre la
solicitud de información adicional y la recepción de dicha información por la
CNMC.
Las obligaciones de comunicación de las ofertas minoristas dirigidas al mercado
de masas y comercializadas sobre la base de la red de fibra óptica de Telefónica
contenidas en el presente Anexo resultarán de aplicación con independencia del
ámbito geográfico de las mismas. Esta obligación extiende asimismo su ámbito
a todas aquellas cuestiones incluidas en la Resolución del ERT y, en particular,
en su Anexo IV. En particular, se encuentran sometidas a esta obligación de
comunicación las ofertas diferenciadas que Telefónica pueda poner a disposición
de sus clientes en el área geográfica comprendida por la zona 1, tal y como la
misma aparece definida en la presente Resolución (y sobre cuya base se definen
los mercados 1_1 y 3b_1). Esta obligación de comunicación permitirá a la CNMC
253
En lo que se refiere a la consideración de una oferta de Telefónica como una oferta de carácter
indefinido o no, se estará a lo dispuesto en la Resolución de la CNMC de 6 de marzo de 2018
por la que se aprueba la metodología para la determinación del test de replicabilidad económica
de los productos de banda ancha de Telefónica comercializados en el segmento residencial, sin
perjuicio de los cambios que la CNMC pueda introducir a estos efectos.
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efectuar un seguimiento del desarrollo del mercado y de la competencia a nivel
minorista también en dicha área geográfica.
c) 2) Obligaciones relativas a las ofertas minoristas dirigidas al mercado de
masas y comercializadas sobre la base de la red de cobre de Telefónica
Telefónica deberá comunicar a la CNMC los precios y condiciones aplicables a
los servicios minoristas de banda ancha prestados sobre la red de cobre con un
plazo mínimo de un mes de antelación a su aplicación/comercialización efectiva.
Se entenderán sujetos a esta obligación las ofertas y empaquetamientos de
carácter indefinido que Telefónica pretenda comercializar, así como cualquier
modificación sobre éstos o las ofertas ya existentes siempre y cuando tengan
carácter indefinido. A estos efectos, se entenderá que un producto tiene carácter
indefinido cuando su precio nominal, tanto recurrente como no recurrente, no
está limitado temporalmente
254
.
En relación con el resto de las ofertas de Telefónica, de carácter no indefinido
(tales como reducciones temporales de precios, descuentos promocionales,
bonos temporales de descuento, etc.), Telefónica estará obligada a comunicar
los precios y condiciones aplicables con un plazo mínimo de quince días de
antelación a su aplicación/comercialización efectiva.
Los plazos mínimos de un mes/quince días establecidos para la comunicación
de ofertas por Telefónica con carácter previo a su aplicación/comercialización,
se prolongarán en el caso de que la información puesta a disposición de la
CNMC no esté completa o sea incorrecta, por el tiempo que medie entre la
solicitud de información adicional y la recepción de dicha información por la
CNMC.
Telefónica deberá aportar la información, necesaria para que esta Comisión
realice los análisis pertinentes, cuyo contenido mínimo figura en el Anexo IV de
la Resolución de la CNMC de 6 de marzo de 2018 por la que se aprueba la
metodología para la determinación del test de replicabilidad económica de los
productos de banda ancha de Telefónica comercializados en el segmento
residencial. En particular, la comunicación previa deberá contener la siguiente
información mínima: descripción del servicio, clientes a que va dirigida la oferta
y precios nominales sin IVA (distinguiendo entre recurrentes y no recurrentes).
Las obligaciones de comunicación de las ofertas minoristas dirigidas al mercado
de masas y comercializadas sobre la base de la red de cobre de Telefónica
contenidas en el presente Anexo resultarán de aplicación con independencia del
ámbito geográfico de las mismas. En particular, se encuentran sometidas a esta
obligación de comunicación las ofertas diferenciadas que Telefónica pueda
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poner a disposición de sus clientes en el área geográfica comprendida por la
zona 1, tal y como la misma aparece definida en la presente Resolución (y sobre
cuya base se definen los mercados 1_1 y 3b_1). Esta obligación de
comunicación permitirá a la CNMC efectuar un seguimiento del desarrollo del
mercado y de la competencia a nivel minorista también en dicha área geográfica.
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ANEXO 7. LISTADO DE LOS MUNICIPIOS DE LA ZONA 1 (MERCADO 1_1
Y MERCADO 3B_1)
Mun icipios zo na 1
ANEXO 8. LISTADO DE CENTRALES EN LAS QUE TELEFÓNICA NO
ESTARÁ OBLIGADA A PRESTAR EL SERVICIO NEBA LOCAL EN
CONDICIONES REGULADAS
255
Centr ales sin NE BA
Local de spues 6 mese s
ANEXO 9. LISTADO DE CENTRALES EN LAS QUE TELEFÓNICA NO
ESTARÁ OBLIGADA A PRESTAR EL SERVICIO NEBA EN CONDICIONES
REGULADAS
256
Centr ales sin NE BA
desp ues 6 meses
ANEXO 10. LISTADO DE CENTRALES EN LAS QUE TELEFÓNICA ESTABA
OBLIGADA A PRESTAR EL SERVICIO NEBA LOCAL EN CONDICIONES
REGULADAS Y DEBERÁ PRESTAR ADEMÁS EL SERVICIO NEBA
Centr ales Nuevas
con NEBA Lo cal y NEBA
255
Excepto por un periodo transitorio de seis meses.
256
Excepto por un periodo transitorio de seis meses.
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ANEXO 11. RESUMEN Y CONTESTACIÓN DE LAS ALEGACIONES
Las alegaciones se han agrupado de acuerdo con el asunto principal abordado
y se han vinculado a la sección correspondiente en el informe sometido a
consulta pública.
II. MERCADO MINORISTA
II.1. DELIMITACIÓN DE LOS SERVICIOS MINORISTAS DE BANDA ANCHA
Telefónica considera que existen dos mercados diferenciados, que
comprenderían: (i) los servicios de banda tradicional/estándar, que se apoyan
fundamentalmente en las infraestructuras tradicionales de acceso fijo, entre las
que se incluirían las redes de cobre y cable (sin actualización del estándar
DOCSIS 3.0), y las redes móviles basadas en la tecnología 4G y (ii) los servicios
de banda ancha de altas prestaciones, soportados sobre infraestructuras NGA,
entre las que señala las redes de cable actualizadas mediante el estándar
DOCSIS 3.0/3.1, las redes de fibra óptica y las redes móviles basadas en
tecnología 5G.
Con respecto a las redes fijas, Telefónica sostiene que las posibles restricciones
del cobre sobre el segmento de altas prestaciones son casi inexistentes.
Telefónica argumenta que la falta de sustituibilidad de los servicios de banda
ancha básica y de altas prestaciones es comparable a la falta de sustituibilidad
entre la banda estrecha y banda ancha, que identificó la Comisión Europea en el
caso Wanadoo.
Con respecto a las redes móviles, Telefónica argumenta que las características
de los servicios de acceso fijo radio (AFR) en términos de ancho de banda o
franquicias de datos lo hacen perfectamente asimilable a las soluciones de
banda ancha tradicional. También lo serían, según este operador, las
posibilidades de uso de los terminales móviles para acceder a Internet desde
una ubicación fija, máxime en un entorno de proliferación de tarifas planas con
franquicias de datos muy elevados. Para Telefónica, gracias a la excelente
cobertura de soluciones móviles basadas en 4G/LTE, los usuarios finales
pueden tener mucha más propensión a sustituir soluciones de banda ancha fija
por soluciones AFR o incluso de banda ancha móvil.
Telefónica destaca asimismo la ausencia de mención alguna al AFR basado en
la tecnología 5G, a pesar del crecimiento del AFR que, en su opinión, esta
tecnología va a traer consigo. Telefónica entiende que, gracias a la tecnología
5G el AFR será sustitutivo no sólo de las redes de cobre sino también, en
determinados entornos, de las redes de fibra.
Telefónica menciona los casos suecos y austriaco para justificar su propuesta de
dos mercados diferenciados. En concreto, el regulador sueco propuso la
definición de mercados de productos diferentes entre soluciones basadas en
cable/fibra y en cobre y el regulador austríaco incluyó las tecnologías móviles en
el mercado de banda ancha residencial.
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Por ello, Telefónica concluye que los análisis de sustituibilidad realizados por la
CNMC son incompletos, no prospectivos y carecen del detalle exigible. El COITT
manifiesta una posición similar al indicar que debería revaluarse la propuesta del
informe sometido a consulta pública de no considerar el servicio de banda ancha
móvil un sustituto del servicio de acceso de banda ancha fija. Según el COITT,
la tecnología 5G podría facilitar que operadores no sujetos a regulación presten
servicios de acceso de banda ancha en situación asimétrica.
Valoración de las alegaciones sobre la definición de un único mercado que
incluye las conexiones de banda ancha fija tradicional y de altas prestaciones
Telefónica no rebate el argumento por el que el informe sometido a consulta
pública no identifica dos mercados separados de banda ancha fija, en función de
las tecnologías de acceso y las prestaciones asociadas a las mismas. Como se
ha explicado, la práctica basada en la comercialización de servicios de banda
ancha fija sobre cobre al mismo precio que las conexiones sobre redes NGA con
la velocidad de descarga más baja muestra que (i) existe un vínculo entre las
tecnologías tradicionales y las tecnologías de altas prestaciones y (ii) los
operadores tienen en cuenta las presiones competitivas que estos dos tipos de
tecnologías de acceso ejercen entre sí.
Además de ser una estrategia que responde al mayor valor añadido de un
servicio de banda ancha sobre una red NGA de altas prestaciones (en particular,
una red FTTH) con respecto a ese mismo servicio sobre una red tradicional (en
particular, una red de cobre), también sirve para hacer frente a la potencial
resistencia que los clientes de las conexiones de banda ancha fija tradicionales
pudieran presentar a la hora de migrarse a esas conexiones con mayores
prestaciones.
La demanda existente de las conexiones tradicionales y las prestaciones
asociadas a las mismas han constituido (y constituyen) un factor que ha
determinado (y sigue determinando) la política de precios de los operadores a la
hora de comercializar conjuntamente estas dos modalidades de servicios de
banda ancha. Si bien la interdependencia entre los servicios de banda ancha
tradicionales y de altas prestaciones disminuye conforme aumenta la velocidad
de descarga de los productos de banda ancha comercializados sobre las redes
NGA (ya que el valor diferencial de una conexión NGA es más apreciable), sigue
existiendo un segmento de mercado que no demanda esas mayores
prestaciones y que “obliga” a los operadores a ajustar su oferta para seguir
atrayendo a esos clientes más reticentes a las nuevas redes.
El caso sueco muestra una diferencia importante con respecto al caso español,
que ilustraría la falta de sustituibilidad que se da en este último. El mercado
sueco se caracteriza por unos precios de servicios de banda fija prestados sobre
la red de cobre superiores a los precios de los servicios de banda fija sobre redes
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NGA
257
. Como se ha indicado, este fenómeno no se muestra en el mercado
español.
Cabe referirse también a la sustitución por el lado de la oferta. Según Telefónica,
el hecho de que no se pueda utilizar la infraestructura legada tradicional para
conseguir los niveles de velocidad que caracterizan los servicios de banda ultra-
ancha demostraría que no existe tal sustitución. Este argumento, sin embargo,
no tiene en cuenta la importante correlación entre una competencia intensa sobre
las redes tradicionales y una mayor competencia en infraestructura en redes
NGA, que se constató en la Resolución de los mercados de banda ancha de
2016. Las inversiones realizadas para avanzar en la escalera de la inversión y
co-ubicarse en un gran número de centrales locales de cobre trajeron consigo
una ganancia de cuota de mercado significativa por parte de los operadores
alternativos.
Este fue uno de los factores que provocó que, primero, Telefónica y
posteriormente estos mismos operadores alternativos, acometieran importantes
despliegues de redes NGA y se intensificará la comercialización los servicios de
banda ancha de altas prestaciones. En términos de sustituibilidad por el lado de
la oferta, los operadores lograron capacidades y recursos suficientes para
evolucionar y pasar de comercializar solo servicios de banda ancha tradicionales
a comercializar también servicios de banda ancha ultrarrápida. Como resultado
de esta dinámica los operadores incluyen, de forma generalizada, en su oferta
productos basados en los dos tipos de tecnologías y dirigidos a un amplio
espectro de usuarios finales.
En resumen, el nivel de sustitución puede no ser simétrico, pero ello no significa
que los servicios de banda ancha tradicionales no ejerzan una presión
competitiva todavía relevante sobre los servicios de banda ancha ultrarrápida
tanto desde el punto de vista de la demanda como de la oferta.
Valoración de las alegaciones sobre la definición de un mercado de banda ancha
fija que no incluye los servicios de banda ancha móvil
Cabe precisar que las líneas de banda ancha fija prestadas sobre redes móviles
sí forman parte del mercado relevante. Como se indica en la sección III.1.2.3, a
partir de los datos geográficos correspondientes a diciembre de 2020, suman
más de 400 mil líneas, que son prestadas por Telefónica y Orange y representan
menos del 3% del del total de líneas de banda ancha fija. A nivel minorista, no
se excluye, por tanto, las tecnologías inalámbricas sobre las que se pueden
prestar un servicio de banda ancha fija.
257
Casos SE/2019/2216 y SE/2019/2217: “PTS finds that broadband via copper is not in the same
market as broadband via fibre or cable. PTS attributes this finding mainly to the fact that
copper subscriptions are generally more expensive than fibre subscriptions and to a lack
of competitive pressure that copper is able to exercise on fibre and cable, due to the limited
importance of upgraded copper.” (énfasis añadido)
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Una cuestión diferente es la relativa al grado de sustitución entre los servicios de
banda ancha fija, que se pueden prestar sobre redes alámbricas como
inalámbrica (por ejemplo, las redes móviles) y los servicios de banda ancha
móvil, que se prestan sobre redes móviles. Como se explicaba en la sección
II.1.2.2 del informe sometido a consulta pública, los patrones de consumos de
los usuarios finales muestran que estos dos servicios son complementarios ya
que las necesidades de conectividad de los clientes residenciales no son
cubiertas de manera completa por solo un tipo de servicio de banda ancha (bien
fija bien móvil). Los usuarios finales, en su gran mayoría, contratan los dos
servicios y este hecho muestra que, hasta la fecha
258
, ofrecen prestaciones y
satisfacen necesidades diferentes que se complementan entre sí.
Además, la propia estrategia comercial iniciada por Telefónica en 2012 y seguida
por sus competidores de vender de forma empaquetada los servicios de banda
ancha fija y móvil no ha hecho sino reforzar ese comportamiento de los
consumidores y dar lugar al patrón de demanda, que se muestra en la sección
II.1.2.2., con un crecimiento en paralelo de las líneas activas de uno y otro tipo y
unos niveles de consumo unitario muy diferentes.
II.2. EVOLUCIÓN DEL MERCADO MINORISTA DE ACCESO DE BANDA
ANCHA
II.3. EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN COMPETITIVA
II.3.1. Ámbito nacional
Con respecto al mercado de banda ancha tradicional, Telefónica reconoce que,
si el foco se centra solo en el cobre, el mercado está en pleno declive. Ahora
bien, si se considera también la tecnología 4G/LTE, este segmento de mercado,
con especial interés en las zonas sin cobertura FTTH, sigue siendo dinámico y
competitivo, al existir al menos tres redes independientes en la práctica totalidad
del territorio. Según Telefónica la competencia en infraestructuras es tal que no
hay barreras de entrada y el mercado es contestable.
Con respecto al mercado de altas prestaciones, Telefónica explica que, por
simplicidad y por no suponer una alteración de las conclusiones que se pueden
alcanzar, ciertos aspectos de la evolución de la dinámica competitiva se analizan
desde un planteamiento de mercado conjunto de banda ancha en su conjunto,
esto es, como suma de los dos mercados que este operador identifica.
Bajo estas premisas Telefónica describe (i) la estructura de mercado, a partir de
la evolución de las líneas de banda ancha fija por tecnología (DSL, FTTH, HFC
y otros) y operador, (ii) la evolución de las cuotas de mercado, ingresos por
operador y precios, a partir de los datos sobre líneas de banda fija por operador
y ganancias netas de este mismo tipo de líneas, ingresos derivados de la
258
No es esperable que cambie de forma significativa en el próximo periodo regulatorio.
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prestación de los servicios de banda ancha fija y las ratio de las dos magnitudes,
(iii) la evolución de la oferta comercial, a partir de la información sobre los
empaquetamientos 2P, 3P, 4P y 5P y las líneas de banda ancha fija por velocidad
y referencias a la franquicias de datos móviles y televisión de pago(iv) la
evolución y previsiones de despliegue de soluciones NGA de los operadores, a
partir de la información sobre accesos instalados FTTH, FTTN y HFC
259
.
Para Telefónica la CNMC se queda corta al afirmar en el informe sometido a
consulta pública que la dinámica competitiva del mercado de banda ancha ha
experimentado una mejora significativa en los últimos años en todos los
indicadores considerados.
En opinión de Telefónica, el mercado también es competitivo desde un punto de
vista prospectivo y en ausencia de regulación ex-ante (enfoque Greenfield
modificado) debido a la disponibilidad del acceso a la infraestructura civil, la
regulación del acceso a dichas infraestructuras y su previsible evolución:
obligaciones de carácter ex-ante impuestos a Telefónica como operador con
PSM en el mercado 3a, la regulación de carácter horizontal conforme al Real
Decreto 330/2016, de 9 de septiembre (RD 330/2016), la Recomendación de la
Comisión Europea sobre Conectividad, la revisión de la Directiva europea de
reducción de costes de despliegue y el Código (artículo 73.2).
Masmóvil, por su parte, considera que el análisis del informe sometido a consulta
pública no ha considerado suficientemente la relevancia de las ofertas
empaquetadas y, más concretamente, de las ofertas 5P. Este operador destaca
que, a pesar del descenso en su cuota por líneas, la cuota de Telefónica en
términos de ingresos se ha mantenido entre el 43% y 46% debido sobre todo a
su claro liderazgo en las ofertas 5P. Masmóvil se refiere (i) al mayor ARPU de
los clientes finales del segmento 5P frente al segmento 4P y (i) al hecho de que
el ARPU del segmento 5P haya crecido entre el cuarto trimestre de 2018 y el
cuarto trimestre de 2019 y sin embargo el ARPU del segmento 4P haya bajado
en ese mismo periodo. Por último, Masmóvil ilustra la dominancia de Telefónica
conforme al margen de contribución a los beneficios del sector ya que Telefónica
ha generado el 60% del EBITDA durante 2019.
Orange también muestra su preocupación por la débil competencia del segmento
5P. Según este operador, este es el segmento que más crece y Telefónica, con
una cuota superior al 60%, es el operador que más crece en este segmento.
Orange señala, además, que la posición de Telefónica en el segmento 5P ha
259
Amplia este su análisis con una descripción, de carácter más cualitativo, sobre (v) los
acuerdos comerciales que se han suscrito, (vi) la consolidación de los nuevos operadores en el
mercado (Masmóvil, Digi y Virgin Telco), (vii) la aparición de operadores mayoristas y (viii) los
Programas de Extensión de la Banda Ancha de Nueva Generación (PEBA). Telefónica añade
asimismo diferentes valoraciones de analistas sectoriales (Citi, HSBC, Credit Suisse, Exane BNP
Paribas, la agencia Moody´s), operadores (Orange, Vodafone y Euskaltel), prensa especializada
(Expansión, Merca2, El País, La Información, El Economista, ADSL Zone) que reflejan de la gran
intensidad competitiva del mercado. Y, por último, hace referencia a las valoraciones bursátiles
y el ROCE del sector como una prueba adicional de la elevada intensidad competitiva.
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propiciado que incremente, de manera relevante, su presencia en el mercado
móvil convergente.
Valoración de las alegaciones de Telefónica sobre la dinámica competitiva de los
mercados tradicional y de altas prestaciones o NGA
Como se ha explicado, esta Comisión no considera que este justificado definir
dos mercados separados, tal y como Telefónica sostiene. Hecha esa
consideración, cabe señalar, en lo que respecta a la valoración que hace
Telefónica sobre el desarrollo de la competencia en dichos mercados, que esta
Comisión (i) no comparte el análisis que realiza Telefónica en relación con el
mercado tradicional y (ii) considera que el análisis sobre la dinámica competitiva
en el mercado de banda ancha de altas prestaciones no arroja unos resultados
que contradigan, en medida suficiente, el análisis del mercado en su conjunto,
que se expone en la sección II.3.1.
En relación al mercado tradicional, Telefónica llega a la conclusión de que dicho
mercado se desarrolla en un entorno competitivo básicamente porque hay redes
móviles alternativas, con tecnología 4G/LTE, que compiten con las redes fijas
tradicionales. Telefónica se limita a señalar que, por este motivo, es un mercado
sin barreras a la entrada. De esta forma, un mercado en declive, si se miraran
aisladamente las conexiones de banda ancha prestadas sobre cobre, pasa a ser
un mercado competitivo.
Telefónica no explica cómo funciona realmente la competencia en este hipotético
mercado. Aspectos clave como la evolución de las cuotas de mercado no están
presentes en su análisis. Tampoco este operador explica en qué medida, los
usuarios finales que carecen de redes FTTH prescinden asimismo de un servicio
de banda ancha fija sobre la red tradicional de cobre en favor de un servicio de
banda ancha móvil. Telefónica no muestra aspectos tan importantes en cualquier
análisis sobre el funcionamiento de la competencia en un mercado ni aporta, por
tanto, evidencia que sustente su tesis.
En relación al mercado de altas prestaciones, Telefónica reproduce, en gran
parte, el análisis del informe sometido a consulta pública y, más importante aún,
utiliza magnitudes (cuotas, líneas activas, ganancias netas de líneas, ingresos,
ingresos medios por línea, ofertas empaquetadas, etc.) correspondientes al
mercado de banda ancha fija, considerado en su conjunto. Cabe, por tanto,
preguntarse a este respecto no ya solo por la justificación de esta propuesta de
definición de mercados separados sino por su utilidad; ¿de qué sirve definir
mercados separados si al final la dinámica competitiva se analiza a partir de los
indicadores de competencia sobre el mercado en su conjunto, esto es, el
mercado de banda ancha que esta Comisión identifica?
En definitiva, desde el punto de vista práctico, la identificación de un mercado
separado para los servicios de banda ancha de altas prestaciones no afecta
sustancialmente al análisis y, por tanto, este análisis de la dinámica competitiva
de Telefónica no haría sino reforzar la conclusión de que no está justificado ni es
apropiado definir dos mercados separados.
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En lo que concierne a la conclusión como tal, el hecho de que Telefónica critique
que el informe sometido a consulta pública no valora suficientemente el elevado
nivel de competencia alcanzado a nivel minorista no tiene más trascendencia
sobre la valoración del grado de competencia en los mercados mayoristas
relevantes aguas arriba. Telefónica avanza que no es necesaria la regulación ex-
ante en dichos mercados mayoristas porque el mercado minorista ya es
competitivo sin necesidad de dichas obligaciones. Esta Comisión, sin embargo,
no comparte esta conclusión por los argumentos que expone en las secciones
III y IV.
Valoración de las alegaciones de Orange y Masmóvil sobre la dinámica
competitiva en el segmento de ofertas empaquetadas 5P
Los mayores ingresos unitarios (mayor ARPU), que Telefónica logra por la
comercialización de los servicios de banda ancha en las ofertas empaquetadas
5P, se deben a las mayores prestaciones (mayor velocidad de descarga) de las
conexiones de banda ancha incluidas en este tipo de ofertas empaquetadas y
por ser ofertas dirigidas al segmento alto del mercado.
El posicionamiento en uno u otro segmento de mercado responde a muchos
factores estratégicos, que se enmarcan en el seno de las decisiones
empresariales relativas a las inversiones, precios y el diseño de productos que
cada operador/competidor toma. Por tanto, es un ámbito en el que la actuación
de la autoridad regulatoria debe ser especialmente prudente para evitar interferir
y condicionar dichas decisiones estratégicas.
Además, en lo que respecta al funcionamiento de la competencia en este
segmento concreto, cabe recordar que éste viene determinado por las
condiciones de acceso a los mercados mayoristas aguas arriba, que son objeto
de revisión en el presente procedimiento, así como al mercado de adquisición de
contenidos Premium. Por tanto, las particularidades de este segmento, que el
informe sometido a consulta pública muestra, con respecto a otros segmentos (y
también al mercado en su conjunto) son consecuencia, de forma decisiva, de un
factor diferencial como es el acceso a los contenidos premium.
A este respecto, no cabe sino referirse nuevamente a las obligaciones que pesan
sobre Telefónica en cumplimiento de los compromisos impuestos por esta
Comisión para la aprobación de la operación de concentración entre este
operador y DTS.
II.3.2. Ámbito sub-nacional
Sobre los aspectos generales del modelo de segmentación geográfica
Telefónica critica diversos aspectos del modelo de segmentación geográfica
propuesto en el informe sometido a consulta pública.
• Considera que no es prospectivo porque está basado en datos obsoletos,
correspondientes a finales de 2019. Recuerda que ya incidió en esta cuestión
en el marco de la anterior revisión al solicitar una revisión periódica.
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Telefónica insiste en que la mejor forma de dotar a la segmentación
geográfica del necesario carácter prospectivo es el uso de determinados
parámetros sociodemográficos.
El cambio en la consecución de los planes de ayuda (PEBANG
260
) pone de
manifiesto la aparición de nuevos operadores que despliegan en las
poblaciones más pequeñas. Se refiere a Adamo que, en el PEBANG 2020,
ha recibido una parte significativa de las ayudas.
• Telefónica considera que en caso de aplicar la metodología de análisis
geográfico actual debería hacerse conforme a los últimos datos reales en el
momento de adoptar la Resolución y, a futuro, con una revisión anual de los
ámbitos desregulados. Este último es un mecanismo que el regulador
emplea para la fijación de los precios mayoristas.
• El análisis de mercado geográfico se hace con datos que no se pueden
verificar. Se debe dar transparencia a (i) los municipios con tres redes con
un 20% de cobertura individual, (ii) el modo en que se han tenido en cuenta
los acuerdos de co-inversión y acceso mayorista de banda ancha, (iii) la
existencia de operadores neutros y (iv) la existencia de planes de ayuda con
un operador adjudicatario, con una oferta mayorista en las demarcaciones
adjudicadas por un periodo mínimo de 7 años.
Guifi.net, por su parte, considera que algunos de los municipios incluidos en la
zona competitiva no cumplen los requisitos exigidos para ser clasificados como
tal. En concreto, Guifi.net considera que el municipio de Valls (Tarragona) no
cumple dichos requisitos y duda que Amposta, l’Arboç, El Vendrell y Salou (todos
ellos de la provincia de Tarragona) los cumplan.
Valoración de las alegaciones sobre aspectos generales del modelo de
segmentación geográfica: datos utilizados y actualización periódica
La presente medida amplia la sección II.3.2.1 para clarificar los aspectos de la
metodología de segmentación geográfica a los que Telefónica se refiere y, más
concretamente, de los datos considerados. Se enumeran los operadores
considerados y el porcentaje (en términos de líneas e ingresos) que representan
sobre el total de mercado y se explica asimismo el tratamiento de los acuerdos
comerciales de coinversión y de acceso mayorista de banda ancha a efectos de
la estimación de la infraestructura propia de cada operador, esto es, el volumen
de accesos NGA instalados, que se distribuyen entre los municipios del territorio
nacional.
Así, en respuesta a Guifi.net, conforme a esta sección queda claro que no sólo
se consideran las redes NGA desplegadas mediante infraestructura propia y
260
PEBA (Plan de Extensión de la Banda Ancha) era el nombre de los planes de ayudas públicas
para el despliegue de redes. Desde 2021, los planes de ayudas públicas a la banda ancha están
amparados en el Programa de Universalización de Infraestructuras Digitales para la Cohesión –
Banda Ancha (UNICO-Banda Ancha).
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forma individual sino también aquellas redes que resultan de un acuerdo
comercial de coinversión.
En lo que respecta a la actualización periódica de los municipios, que forman
parte de la zona 1 (y, por tanto, de los mercados 1_1 y 3b_1), esta Comisión
considera apropiado mantener el enfoque adoptado en el marco de la Resolución
de los mercados de banda ancha de 2016. De esta forma se dota a las
obligaciones de carácter ex-ante, que resultan del presente análisis, de la
necesaria certidumbre regulatoria para el próximo periodo en el que van a estar
vigentes. Esta es una característica imprescindible de cara a facilitar la toma de
decisiones estratégicas tan importantes, por parte de los operadores afectados,
como las relativas a la ampliación de los despliegues de red NGA, la consecución
de nuevos acuerdos de compartición de infraestructuras (y/o acceso mayorista
de banda ancha) y la política tarifaria a nivel minorista y mayorista.
Conviene recordar que el modelo de segmentación geográfica, que se adoptó en
2016 y se propone mantener para el próximo periodo regulatorio, trata de lograr
el necesario equilibrio entre garantizar la competencia a corto plazo (por medio
de unos servicios mayoristas de acceso que permitan a los demandantes de los
mismos competir a nivel minorista en precio, calidad y variedad de productos) y
a medio y largo plazo, crear y mantener incentivos suficientes para invertir en
infraestructura propia de forma individual o conjunta y comercializar nuevos
productos y servicios sobre dichas infraestructuras.
El necesario carácter prospectivo del modelo no puede ir en detrimento de la
también necesaria certidumbre regulatoria. Al contrario, ambas deben ir de la
mano y complementarse entre sí. Así, (i) la prospectividad se logra gracias a la
consideración del municipio como la unidad geográfica para la imposición de las
obligaciones regulatorias
261
y el establecimiento de un umbral de cobertura
individual comparativamente más bajo que el aplicado por otras autoridades
nacionales de regulación
262
y (ii) la certidumbre regulatoria, mediante el
mantenimiento de las zonas geográficas identificadas hasta la próxima revisión,
tal y como se ha indicado.
El hecho de que un municipio cumpla los criterios de segmentación geográfica
en un hito temporal posterior a la aprobación de la resolución definitiva no
significa que ese municipio presente el mismo nivel de competencia que los
municipios de la zona 1 identificada en el marco de dicha resolución. Como se
explica, el análisis se hace con los datos disponibles más recientes y se entiende
que, desde un punto de vista prospectivo, los municipios que satisfacen los
criterios de segmentación geográfica presentan un nivel de competencia
261
La novedad con respecto a la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016 es que,
en el marco de la presente revisión, se convierte en la (única) unidad geográfica relevante para
el análisis en los dos mercados mayoristas de acceso de referencia.
262
El Explanatory Memorandum de la nueva Recomendación de mercados hace un análisis
comparativo sobre los los diferentes niveles de cobertura utilizados en la segmentación
geográfica y muestra los umbrales de cobertura utilizados en otros países: 30% (Irlanda), 50%
(Bélgica, Lituania), 60% (Hungría).
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significativamente superior a los restantes municipios durante el próximo periodo
regulatorio y, por ello, precisan de un tratamiento regulatorio diferenciado.
Cabe precisar que una actualización anual, como la propuesta por Telefónica,
es un nuevo análisis de mercado en sí mismo. Con independencia del alcance
de la revisión se debe, por tanto, seguir el mismo procedimiento y someter la
propuesta de actualización/revisión de los mercados a un trámite de consulta
pública y el proyecto de medida resultante debe ser notificado a la Comisión
Europea y al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.
Desde un punto de vista práctico, este enfoque conllevaría una inestabilidad del
marco regulatorio ya que, de facto, los mercados estarían permanentemente
sujetos a revisión. Dicho de otra forma, la actualización periódica de forma anual
supondría que el periodo de revisión pasaría a ser un año en vez de los cinco
previstos en el Código. En opinión de esta Comisión, una actualización de
mercados en los términos propuestos por Telefónica no es equivalente, desde el
punto de vista regulatorio, a una actualización de remedios (por ejemplo, la
actualización de los parámetros de un modelo de costes o de un test de
replicabilidad económica, la modificación de una oferta de referencia, etc.).
La conclusión de la sentencia desestimatoria de la Audiencia Nacional al recurso
contencioso administrativo interpuesto por Telefónica contra la Resolución de los
mercados de banda ancha de 2016 (en adelante, sentencia desestimatoria de la
AN al recurso de Telefónica)
263
es clara a este respecto:
La Sala aprecia que la decisión es objetiva, transparente, proporcional y no
discriminatoria, cumpliendo las previsiones de los artículos 12.6, 13.4 y 14.1
LGTel. Se refleja en la decisión impugnada que la revisión del mercado no
puede hacerse en un periodo corto de tiempo, pues los operadores
deben disponer de un marco regulatorio bien definido, que permita la
adopción de estrategias de inversión duraderas en un periodo temporal
razonable. (énfasis añadido)
Por último, cabe referirse a la actividad de supervisión que esta Comisión viene
realizando y continuará llevando a cabo en el próximo periodo regulatorio y que
incluye, entre otras, la solicitud a los operadores, de forma periódica, de
información desagregada (a nivel de domicilio), relativa a los accesos instalados
bajo diferentes tecnologías de acceso NGA y las líneas de banda ancha activas.
En todo caso, de acuerdo con lo indicado en el apartado II.4.3.1, dependiendo
de la dinámica competitiva que se observara en el ejercicio de esta actividad de
supervisión, esta Comisión se planteará adoptar, en un plazo de tres años
contados a partir del momento en que la medida definitiva surta efectos, una
263
Sentencia de la Audiencia Nacional de 17 de mayo de 2018 al recurso contencioso
administrativo nº 224/2016 interpuesto por Telefónica contra la resolución de la CNMC, de fecha
24 de febrero de 2016, por la que se aprueba la definición y análisis del mercado de acceso local
al por mayor facilitado en una ubicación fija y los mercados de acceso de banda ancha 2 al por
mayor (Mercados 3a, 3b y 4), la designación de operadores con poder significativo de mercado
y la imposición de obligaciones específicas.
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nueva medida con las áreas geográficas actualizadas, centrándose la revisión
del mercado primordialmente en dicha cuestión.
Sobre los aspectos metodológicos concretos del modelo de segmentación
geográfica a los que Telefónica se refiere
Según Telefónica:
• Se rompe la coherencia con respecto a la Resolución de los mercados de
banda ancha de 2016 al añadirse un nuevo criterio, como es la cuota de
mercado. Según este operador un ejemplo de esta incoherencia es el caso
de Las Rozas que pasaría a ser no competitivo, de acuerdo con el informe
sometido a consulta. Esto sucede a pesar de la pérdida de cuota de
Telefónica en dicho municipio, que pasa de 63,19% en 2016 a 57,36% en
2019.
• La existencia de dos redes en el municipio, adicionales a Telefónica, con un
20% de cobertura es un criterio suficiente ya que las cuotas de mercados de
mercado son un factor que estará sometido a la dinámica de la competencia
efectivas en infraestructuras. Una vez existe ese número de redes
compitiendo en el municipio, la cuota de mercado de cada operador es
coyuntural y consecuencia del éxito o no de sus estrategias comerciales.
• Hay dudas sobre la veracidad de los datos ya que, a partir de sus
estimaciones (basadas en las solicitudes de MARCo) y asumiendo el criterio
de cuota de mercado, obtiene 231 municipios más, que incluirían Marbella o
Vilanova i la Geltrú. En ausencia del criterio de cuota de mercado, el número
de municipios de la zona 1 aumentaría en 367.
• De los 18 municipios que, según el Ministerio de Asuntos Económicos y
Transformación Digital, ya eran competitivos con datos de junio de 2015 hay
cuatro que seguirían sin serlo: Tres Cantos, Majadahonda, Puerto Real y
San Joan Despí.
• Deben contemplarse los acuerdos de coinversión y de servicios mayoristas
entre terceros operadores a la hora de identificar la presencia de dos
operadores (adicionales a Telefónica) con una red NGA que alcance una
cobertura de, al menos, el 20% en un municipio.
Telefónica concluye que, si se corrigieran las incoherencias de los datos de
cobertura utilizados por la CNMC, con respecto a los datos del Ministerio, así
como sus propias estimaciones (realizadas a partir del uso de la MARCo)
deberían desregularse, como mínimo, todas las poblaciones de más de 10.000
habitantes.
Valoración de las alegaciones de Telefónica relativas a aspectos específicos de
la metodología de segmentación geográfica
Esta Comisión no puede compartir las manifestaciones realizadas por Telefónica
en lo que respecta a determinados aspectos metodológicos del modelo de
segmentación geográfica y, por tanto, no considera que existan incoherencias
que deban ser corregidas.
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En primer lugar, en lo que respecta a los criterios empleados, el informe sometido
a consulta pública no incluye un nuevo criterio (relativo a la cuota de mercado de
Telefónica en el mercado minorista de banda ancha) con respecto a la
Resolución de los mercados de banda ancha de 2016. Cabe recordar que los 66
municipios de la zona BAU debían incluir, al menos una central BAU, esto es,
una central en la que (i) la cuota de Telefónica no superara el 50% del mercado
minorista de banda ancha, (ii) hubiera, al menos, dos operadores alternativos
con una cuota de, al menos, el 10% de dicho mercado minorista y (iii) existieran
en el ámbito de influencia de dicha central al menos tres redes NGA alternativas
con una cobertura individual mínima del 20%. El único cambio es la eliminación
del criterio (ii) por las razones que se exponen en la sección II.3.2.3; modificación
que no ha suscitado controversia alguna ya que los participantes en la consulta
pública no han formulado alegaciones al respecto.
En segundo lugar, en lo que respecta a la conveniencia de utilizar sólo el criterio
relativo a la competencia basada en infraestructuras NGA, este planteamiento
no garantiza un suficiente equilibrio entre los dos objetivos perseguidos como es
garantizar, en la medida de lo posible, un nivel de competencia efectiva tanto a
corto plazo (eficiencia asignativa y productiva) como a medio/largo plazo
(eficiencia dinámica). Además, no sería un enfoque alineado con la práctica
habitual de las autoridades nacionales de regulación a la hora de segmentar
geográficamente los mercados de referencia y/o diferenciar geográficamente las
obligaciones de carácter ex-ante.
En tercer lugar, en lo que respecta a los 18 municipios adicionales que el
Ministerio identificó en la anterior revisión de los mercados de referencia, cabe
referirse nuevamente a la sentencia desestimatoria de la AN al recurso de
Telefónica, que confirma el enfoque aplicado por la CNMC:
En periodo probatorio, se ha solicitado de la Secretaría de Estado para la
Sociedad de la Información y la Agenda Digital, la relación de municipios
susceptibles de ser incluidos en zona BAU a fecha diciembre de 2015,
manifestando que no se dispone de dicha información.
Lo cierto es que el informe de la SETSI es tenido en cuenta por la CNMC,
de tal forma que en la decisión objeto de recurso, se contesta dicho informe
en términos que acabamos de reflejar. Conviene destacar que la CNMC
considera importante -no ofrece duda a la Sala este extremo-, que debe
conciliarse inversión eficiente con desarrollo de competencia sostenible, es
decir, que debe establecerse la necesidad del mantenimiento de ámbitos
regulados que no sólo responden, ni deben responder, al criterio de
superar el 20% de cobertura individual y mínimo de tres redes NGA.
[…]
Considera la Sala que la CNMC, da cumplida respuesta al referido informe,
toma en consideración parámetros de decisión que exceden a los que
refleja la SETSI y realiza una labor de prospectiva que es suficiente, sin
perjuicio de que debe tomar un momento concreto como referencia, que
fija en junio de 2015. No apreciamos que se menoscabe la previsión de la
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Directiva de Acceso, en los términos que pretende la actora. [énfasis
añadido]
En definitiva, los 18 municipios adicionales, a los 66 municipios de la zona BAU,
que el Ministerio identificaba no son una referencia a tener en cuenta ya que son
el resultado de tomar en consideración únicamente como criterios de
segmentación los despliegues de infraestructuras. No cabe, por tanto, de
conformidad con la sentencia desestimatoria de la AN al recurso de Telefónica y
las consideraciones previas sobre los criterios de segmentación geográfica,
realizar una corrección a este respecto.
En cuarto y último lugar, en lo que respecta a la veracidad de los datos utilizados
por esta Comisión, no se pueden cuestionar los mismos a partir de la
aproximación que hace de Telefónica de los datos que esta Comisión ha
utilizado. Como bien reconoce el propio operador, Telefónica no dispone del
desglose geográfico de los accesos NGA instalados de sus competidores. Por
esta razón, utiliza sus datos sobre la demanda de acceso a su infraestructura
civil para tener una estimación de los despliegues de los operadores alternativos.
Las solicitudes de acceso a los conductos no recogen exactamente los accesos
NGA instalados por los operadores en un momento determinado. Las diferencias
entre los resultados obtenidos por Telefónica y los considerados en el informe
sometido a consulta pública, responden al uso de diferentes datos y no
constituyen una prueba sobre la falta de veracidad sobre los datos utilizados por
esta Comisión. Como bien es conocido por Telefónica, los datos geográficos
relativos a los accesos instalados y las líneas activas de banda ancha que los
operadores remiten a esta Comisión son objeto de revisión y validación. Los
datos geográficos de diciembre de 2019, junio de 2020 y diciembre de 2020,
utilizados en el informe sometido a consulta pública, en el proyecto de medida y
en la medida definitiva, respectivamente, incorporan mejoras con respecto a
recopilaciones previas ya que, por primera vez, se dispone de datos a nivel de
domicilio para todos los operadores.
En resumen, no hay incoherencias ni inconsistencias que deban subsanarse por
los motivos que aduce Telefónica. El hecho de que municipios de entidad y
tamaño considerable todavía no resulten ser parte de la zona 1 sólo refleja el
estado de competencia, con respecto a las dos dimensiones temporales
consideradas, según la información más reciente disponible y conforme al
enfoque prospectivo descrito.
Sobre los aspectos metodológicos del modelo de segmentación geográfica
a los que los restantes operadores y asociaciones de operadores se
refieren
Orange, Masmóvil, ASTEL, Wifi Sanctipetri, Soluciones corporativas IP y Onivia
se manifiestan en sentido contrario. Estos operadores ponen en cuestión la
idoneidad del municipio como unidad geográfica de análisis.
• Orange y ASTEL señalan que existen determinadas áreas dentro de los
municipios donde no se cumple el criterio de homogeneidad en las
condiciones de acceso. Según este operador y esta asociación, el hecho de
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que dentro de la zona 1 haya áreas más similares a la zona 2 que al resto
de la zona 1 quebranta los principios de definición de mercado geográfico
previstos en las directrices europeas.
• Para Orange y ASTEL, el regulador resta importancia al hecho de que haya
ciudadanos que puedan contar solo con la oferta minorista de Telefónica, en
el seno de estos municipios.
• Orange se refiere específicamente a las Entidades Singulares de Población
(ESP), ubicadas fuera del núcleo principal de los 592 municipios. En estas
ESP el nivel de cobertura de los operadores alternativos sería inferior al
[CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA ORANGE] [FIN CONFIDENCIAL].
Por ello, propone que se preserve la regulación en el caso de ESP de estos
municipios donde la cobertura de los operadores alternativos se sitúe por
debajo del 20% y también cuando se acrediten agujeros de cobertura en
edificaciones.
• ASTEL, por su parte, se refiere al hecho de que no se alcance la cobertura
NGA completa que se mencionaba en la Resolución de los mercados de
banda ancha de 2016. ASTEL sostiene que el municipio, como unidad
geográfica, no es lo suficientemente pequeño para evitar variaciones en las
condiciones de competencia dentro del mismo, ni refleja la huella de
despliegue de los operadores ni el criterio que manejan los operadores
alternativos para proyectar sus despliegues. Por ello, ASTEL propone como
alternativa la ESP.
• Onivia, al igual que Orange y ASTEL, considera que la ESP es la unidad
geográfica apropiada por ser la unidad de referencia para el Ministerio para
sus informes de cobertura y reflejar ámbitos infra-municipales que, en
atención a otros criterios como la densidad de población, deberían tenerse
en consideración de cara a la segmentación geográfica.
• Para Wifi Sanctipetri las diferencias intra-municipales son más importantes
de lo que eran en los 66 municipios de la zona BAU, con un marcado carácter
urbano, ya que, con la excesiva ampliación de los municipios competitivos,
aparecen realidades muy diferentes, en la que la distribución de la población
es mucho menos uniforme y dispersa en el espacio. Wifi Sanctipetri
considera que Telefónica se encuentra en una posición muy ventajosa para
alcanzar unas coberturas que los demás operadores son incapaces de
lograr.
• Soluciones Corporativas IP también considera que la segmentación de
zonas por municipios genera zonas de competencias exclusiva de Telefónica
ya que muchos municipios tienen una extensión con una capital importante,
donde sí aplicarían los parámetros requeridos para formar parte de la zona
1, no así el resto de entidades en el seno de dichos municipios. Este
operador considera que la segmentación por central de cobre (MIGA) era
preferible porque se ajustaba mejor a estas diferencias dentro de los
municipios.
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Masmóvil, Euskaltel y Wifi Sanctipetri no están de acuerdo con los criterios de
segmentación geográfica, manifestando una posición contraria a la de
Telefónica. En lo que respecta al criterio sobre la competencia en infraestructura
basada en redes NGA:
• Euskaltel considera que el umbral considerado es extremadamente bajo.
Este operador argumenta que en la práctica se suele producir un
solapamiento entre las redes FTTH y que el mínimo del 20% de cobertura
exigido para cada una de las redes no supone, por definición y analizado
conjuntamente, una cobertura del 60% en el ámbito geográfico considerado.
Por ello, Euskaltel considera que el umbral de cobertura mínima para cada
una de las tres redes NGA debería ser del 60%.
• Wifi Sanctipetri entiende que el umbral de cobertura propuesta se hace
excesivamente simplista, ya que el ritmo de despliegue de redes alternativas
no es tan rápido como el registrado en la zona BAU. Por ello, este operador
considera apropiado un umbral de cobertura del 90% para tener en cuenta
la realidad de aquellos municipios donde la población está dividida en un
núcleo mayor y varios núcleos que concentran un gran porcentaje de la
población. No obstante, este operador reconoce la posibilidad de que este
porcentaje se considere exagerado y, por ello, asume una reducción del
mismo, pero nunca por debajo del 50%.
• Masmóvil considera que, ante el incremento en la diferencia entre la
cobertura de Telefónica y las coberturas de los operadores alternativos entre
la actual zona BAU y la zona 1 propuesta, se debería replantear el enfoque
e incorporar al análisis (i) un análisis exhaustivo por municipio, (ii) la
consideración únicamente de la redes FTTH, que pueden abrirse a terceros,
(iii) la caracterización de los 592 municipios incluidos en la zona 1 y (iii) las
métricas correspondientes a la zona 1 sin la zona BAU.
En lo que concierne al criterio sobre el nivel de competencia actual:
• Euskaltel considera que en los municipios en los que la cuota de Telefónica
en el mercado minorista se sitúa entre el 35% y 50% no existe competencia
suficiente y propone fijar el nivel máximo para la cuota de Telefónica en el
30%. Por último, Euskaltel considera necesario que también se exija que, al
menos, el 25% de las UU.II. potenciales hayan sido utilizadas, conectadas
con servicios efectivos, en algún momento por otros operadores. Este criterio
permitiría garantizar que el mercado se ha desarrollado con replicabilidad de
oferta real.
• Masmóvil, por su parte, considera que debería utilizarse también la cuota
minorista en términos de ingresos o, en su defecto, reducir el umbral de cuota
considerado al 45%.
Masmóvil y Euskaltel cuestionan además las tecnologías de acceso
consideradas. Estos dos operadores consideran que la tecnología de cable no
debe tomarse en consideración. Según Masmóvil, esta tecnología no permite el
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acceso mayorista y además el informe sometido a consulta pública no la
considera una restricción competitiva.
Onivia critica que no se incluyan las infraestructuras de los operadores locales
ya que estos operadores sí están alcanzando cuotas de mercado relevantes en
sus zonas de influencia. Debería, en su opinión, reconfigurarse la zona 1 y tomar
en consideración a los operadores locales con una cobertura de al menos el 20%
y una cuota de mercado minoristas superior al 10%.
Valoración de las alegaciones sobre la unidad geográfica de análisis
La cuestión sobre el grado de homogeneidad en el seno de un municipio fue
abordada en el seno de la anterior revisión. En concreto, se ponía en cuestión si
municipios de tamaño tan grande podrían ser suficientemente homogéneos (los
casos más llamativos eran los de Madrid y Barcelona).
Por tanto, en respuesta a las alegaciones formuladas a este respecto, cabe
referirse a los argumentos que se expusieron en la Resolución de los mercados
de banda ancha de 2016 y que fueron reproducidos en la sentencia
desestimatoria de la AN al recurso de Telefónica. En concreto, cuando se refiere
a consideración del municipio como unidad geográfica y otras alternativas como
es el caso de la ESP, destaca lo siguiente:
En cuanto a la consideración del municipio cabe recordar que no sólo está
justificada porque es la unidad geográfica que los operadores
consideran en los planes de inversión sino porque dota al ejercicio de
segmentación geográfica del carácter prospectivo que el horizonte
temporal contemplado para estas medidas regulatorias requiere.
[…]
Abundando en lo anterior, la CNMC considera que la aducida
heterogeneidad intra-municipio tampoco sería un factor de entidad suficiente
para optar por otras unidades administrativas de menor tamaño. A este
respecto, cabe señalar que la cobertura actual y esperada de cada una
de las tres redes NGA presentes en los municipios de la zona BAU es
suficiente para permitir asumir que las condiciones de competencia no
variarán notablemente dentro de cada municipio. Dicho de otro modo, es
esperable que las condiciones económicas en que se ofrezcan los servicios
de banda ancha a los clientes finales de un mismo municipio no sólo no
difieran, sino que además reflejen las condiciones de competencia
prevalentes en un escenario con al menos tres redes NGA alternativas.
[…] la propuesta del Ministerio de Industria, Energía y Turismo de considerar
entidades singulares de población como unidad geográfica (i) aumentaría la
complejidad en el diseño de las medidas regulatorias (en vez de 66
municipios habría un número muy superior de entidades singulares de
población) y sobre todo en la implementación de las medidas regulatorias a
imponer, y (ii) se mantendría la dependencia del número de entidades
singulares de población finalmente seleccionadas de la fecha de corte
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elegida (al igual que al tomar el municipio como unidad de referencia),
perdiéndose sin embargo la prospectividad asociada a este último criterio.
En relación a la mayor complejidad asociada a la consideración de la ESP como
unidad geográfica, cabe destacar que en España hay 78.177 ESP frente a 8.131
municipios. No sólo se produce un aumento significativo del número de unidades
geográficas a analizar (se multiplica en cerca de 10 veces) sino que un número
no despreciable de ESP (7.007) carecen de población.
El tamaño medio de las ESP es, por tanto, notablemente inferior con un valor
promedio 607 habitantes/ESP y una mediana de 22 habitantes/ESP. Municipios
como Madrid y Barcelona (3,2 y 1,6 millones de habitantes, respectivamente)
siguen constituyendo ESP y problemáticas específicas que podrían darse en
ámbitos inferiores de estos municipios (por ejemplo, barrios) no se podrían
abordar por medio de un análisis geográfico basado en ESP.
Este incremento de la complejidad (sobre todo en lo que respecta al
establecimiento de obligaciones regulatorias en unidades geográficas tan
pequeñas) no se ve compensado por una mejora significativa en la calidad de la
información disponible. Hay un resultado que ilustra este hecho: la suma de la
población asociada a la ESP más poblada de cada uno de los 696 municipios de
la zona 1 representa el 87% de la población total de la zona 1. Dicho de otro
modo, las áreas dentro de cada municipio de la zona 1 que potencialmente
pudieran presentar una problemática específica (y diferenciada del municipio en
su conjunto) sólo comprenden el 13% de la población en la zona 1
264
.
Debe tenerse en cuenta que no hay unidad geográfica exenta de limitaciones.
Por ello, desde un punto de vista práctico, cabe preguntarse por el efecto que la
regulación adoptada en 2016 ha tenido en los 66 municipios de la zona BAU. De
esta forma, se puede valorar si la existencia, dentro de cada municipio de la zona
BAU, de áreas que pueden ser atendidas solo por una red NGA, ha tenido
consecuencias negativas sobre el desarrollo de la competencia en dichos
municipios.
• Si atendemos a la evolución de la cuota de Telefónica en el mercado
minorista de banda ancha entre junio de 2015 y diciembre de 2020 se
observa una bajada de la cuota de Telefónica en 2,3 p.p. en la zona BAU,
que pasa del 35,8% al 33,5%. Sólo en 13 municipios (que conjuntamente
representan el 17% de la población total en la zona BAU)
265
se ha registrado
un aumento en la cuota de Telefónica. Ahora bien, en ninguno de ellos la
264
En solo 51 de los 696 municipios de la zona 1, la ESP más poblada no alcanza el 50% de la
población total. Dentro de esta categoría sobresalen los municipios de Murcia y Cartagena (con
297 y 254 ESP, respectivamente), en los que la ESP más poblada sólo representa el 5% y 20%
de la población respectiva. En el otro extremo destacan municipios con un número también muy
elevado de ESP como Santiago de Compostela (239 ESP), Oviedo (300 ESP), Lugo (356 ESP)
y Vitoria-Gasteiz (129 ESP) pero en los que la ESP más poblada aglutina la mayor parte de la
población del municipio, en concreto, el 83%, 85%, 92% y 98%, respectivamente.
265
Valencia, Murcia, Vigo, Tarrasa, Fuenlabrada, Leganés, Alcorcón, Mataró, Cádiz, Alcalá de
Guadaira, Paterna, Pinto y Alcira.
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cuota de Telefónica supera el umbral del 40% en diciembre de 2020; de
hecho, la cuota en este grupo de 13 municipios se sitúa en un rango
comprendido entre 17% y 35%.
• En lo que respecta a la penetración de los servicios de banda ancha fija, en
todos los municipios de la zona BAU se ha incrementado, excepto en cuatro
municipios, que conjuntamente representan el 15% de la población total de
la zona BAU
266
.
• En cuanto a la evolución de la cobertura de las redes NGA de cada operador
en los 66 municipios de la zona BAU, se observa un gran aumento de la
misma en los casos de Orange y Masmóvil. La red FTTH de Orange pasa de
cubrir con el 51,2% del total de UU.II. a cubrir el 80,3% (un incremento de
cerca de 30 p.p.) mientras que la cobertura de Masmóvil, que en junio de
2015 carecía de red, se sitúa en el 47,5% en diciembre de 2020. En la zona
BAU el incremento de cobertura de Telefónica no es tan elevado, si bien este
dato no es tan relevante ya que en diciembre de 2020 está cercana a la
cobertura total (100%) y su cobertura en junio de 2015 era igual al 84,2%.
En el caso de Vodafone y Euskaltel, las coberturas de sus redes apenas
varían, manteniéndose en torno al 70% y 90%
267
, respectivamente.
• A partir de las coberturas individuales, se puede estimar el tamaño de las
áreas dentro de cada municipio BAU (i) no cubiertas por ninguna red NGA,
como la diferencia entre la cobertura máxima y la cobertura de la primera red
NGA de cada municipio y (ii) cubiertas únicamente por una sola red NGA
como la diferencia entre las coberturas de la primera y segunda red NGA de
cada municipio
268
. Este enfoque asume que el nivel de solapamiento entre
las redes NGA es máximo y, por tanto, sobrestima el tamaño de estas áreas.
Como se muestra en la siguiente tabla, durante este periodo, se ha producido
una mejora en los dos indicadores ya que, en promedio, (i) las UU.II. sin
cobertura NGA representan menos del 2% del total de UU.II en diciembre
2020 mientras que este valor estaba próximo al 9% en junio de 2015 y (ii) las
UU.II. cubiertas por una sola red NGA representan menos del 15% de UU.II.,
3,7 p.p. menos que en junio de 2015.
Tabla 9: Tamaño de las áreas, en el seno de cada uno 66 municipios BAU, sin cobertura
NGA y cubiertas por una sola red NGA
Cobertura
Junio 2015
Diciembre 2020
Primera red NGA
91,3%
98,8%
Segunda red NGA
73,0%
84,1%
266
Barcelona, Murcia, Fuenlabrada, Alcorcón y Alcira.
267
Se refiere únicamente a las coberturas en los municipios de Vigo, Oviedo y Gijón.
268
Las alegaciones críticas con la elección del municipio como unidad geográfica de anális is
obvian esta cuestión a la hora de referirse a la falta de homogeneidad y la magnitud de este
potencial problema.
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Sin red NGA
8,7%
1,2%
Con solo una red NGA
18,4%
14,7%
Se constata una mejora significativa en la disponibilidad de redes NGA en los
municipios de la zona BAU sin que ello haya supuesto una merma significativa
de las condiciones de competencia, en términos de cuota de Telefónica y
penetración de los servicios de banda ancha.
En definitiva, los datos de mercado no aportan evidencia que justifique un cambio
en el modelo de segmentación geográfica de ese calado, máxime cuando los
costes asociados a dicho cambio no serían tampoco despreciables.
En lo que respecta a otras alternativas como unidad geográfica, no se considera
que la central de cobre sea apropiada desde un punto de vista prospectivo, por
las razones expuestas en el informe sometido a consulta pública: la fuerte
migración de las redes de cobre a las redes NGA y el progresivo cierre de dichas
centrales.
Valoración de las alegaciones sobre los criterios de segmentación geográfica
La exclusión de las redes de cable, por la que abogan Euskaltel y Masmóvil,
supondría de facto hacer una revisión de los mercados mayoristas de referencia
al margen de la situación competitiva a nivel minorista. Este enfoque no sería
acorde con la Recomendación de mercados y, en concreto, el considerando 6,
que se enuncia precisamente al principio de la sección II.
Llevado al extremo, este planteamiento supondría definir un único mercado
nacional en un escenario en el que hubiera dos áreas geográficas: un área
cubierta por una única red de fibra con cobertura y una cuota minorista igual al
100% y otra área, con dos redes NGA (fibra y cable), con coberturas respectivas
del 100% pero unas cuotas minoristas del 50% para cada tipo de tecnología.
Este escenario teórico sirve para ilustrar la importancia de tomar en
consideración la dinámica competitiva a nivel minorista y no obviar los principales
factores que condicionan y explican dicha dinámica, como puede ser el papel
que juegan las diferentes tecnologías de acceso.
Por esta razón, en la sección II.3.2 se analiza la competencia en el mercado
minorista de banda ancha a nivel subnacional. Este análisis informa sobre el
grado de competencia en los mercados mayoristas aguas arriba y sirve, por
tanto, como marco de referencia para delimitar el ámbito geográfico (en las
secciones III.1.2 y IV.1.2) de los mercados de producto identificados a nivel
mayorista en las secciones III.1.1 y IV.1.1.
Esta Comisión considera que el modelo de segmentación geográfica adoptado
en la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016 y en la presente
medida permite capturar mejor las diferentes condiciones de competencia en las
que se desenvuelven los mercados mayoristas a nivel geográfico.
En cuanto a los criterios de segmentación geográfica propiamente dichos, la
fijación de un umbral mínimo de cobertura individual para las redes NGA en el
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20% no debe valorarse de manera aislada sino conjuntamente, con el resto de
elementos que caracterizan el modelo de segmentación geográfica y teniendo
presente tanto los objetivos perseguidos, como los resultados obtenidos.
Como se ha explicado, este umbral de cobertura junto con (i) la consideración
del municipio como unidad geográfica de referencia, (ii) el establecimiento de un
umbral (máximo) del 50% para la cuota de Telefónica en el mercado minorista
de banda ancha, (iii) la utilización de la información de mercado disponible más
reciente y (iv) la no actualización periódica de la lista de municipios con un nivel
de competencia en infraestructuras NGA superior son los elementos que
confieren a este modelo del necesario grado de prospectividad y certidumbre
regulatoria. El objetivo de este modelo es promover y garantizar la competencia
sostenible basada en infraestructuras y ha sido uno de los factores que ha
contribuido a la consecución de los resultados satisfactorios que se exponen en
la sección II.1.
No cabe, por tanto, plantearse la modificación de un umbral concreto sin valorar
su coherencia con los demás umbrales y su consistencia con el resto de
características del modelo de segmentación geográfica. No se puede obviar, por
ejemplo, que un operador alternativo que cubriera el 50% o el 60% de las UU.II,
que son los umbrales propuestos por ASTEL y Euskaltel, estaría en disposición
de disputar y competir por una parte del segmento predominante en la actualidad
(y en el próximo periodo regulatorio) significativamente superior a la que es
capaz de hacerlo bajo una cobertura del 20%. Con umbrales de cobertura
mayores, cabría plantearse también la necesidad de modificar también otros
criterios de segmentación utilizados en el análisis.
Además, un incremento del umbral de cobertura (tanto de forma aislada como
de forma conjunta, con la modificación de otros criterios como el relativo a la
eliminación del criterio de cuota de Telefónica) traería consigo un incremento de
la probabilidad de los falsos positivos, esto es, un incremento del riesgo de
concluir que un municipio no es competitivo cuando, desde un punto de vista
prospectivo, presentaría un nivel de competencia basada en infraestructuras
NGA suficiente para garantizar unos resultados satisfactorios en términos de
precio, variedad y calidad del servicio para el consumidor final. Dado que se
utiliza la información de mercado disponible más reciente (y no predicciones
sobre la evolución del mercado), con un incremento del umbral de cobertura se
perdería el (necesario) carácter prospectivo del modelo de segmentación
geográfica y, con ello, se reducirían los incentivos a la inversión en nuevas redes
y/o la consecución de acuerdos mayoristas comerciales para la compartición del
riesgo asociado a estas inversiones
A este respecto, cabe recordar que, en los 66 municipios de la zona BAU, los
operadores han proseguido con sus despliegues de redes de fibra, a partir del
acceso a la infraestructura civil de Telefónica y así han aumentado las
alternativas de servicios de banda ancha para el usuario final, por un lado, y, por
otro lado, se han reducido significativamente el número de UU.II. sin cobertura
fibra.
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Sobre la base de estas mismas consideraciones, tampoco se considera
apropiado ni justificado aumentar el umbral de la cuota de mercado de
Telefónica. El establecimiento de un criterio que exigiera que la cuota de este
operador no supere el umbral del 30%, que propone Euskaltel, sería una medida
desproporcionada; no sólo por ser un umbral significativamente inferior al umbral
considerado (20 p.p. por debajo del umbral considerado del 50%) sino también
por situarse muy por debajo del umbral del 40%, que se considera indicativo de
una posición de dominancia.
Se fija un umbral para la cuota de mercado de Telefónica con el objetivo de
garantizar que (i) en el momento de la revisión del mercado, exista un nivel de
competencia suficiente aguas abajo (salvaguarda de la competencia a corto
plazo) garantizando que este operador no atiende más de la mitad del mercado
y (ii) al mismo tiempo, dado que no se utilizan predicciones y no se actualizan la
lista de municipios, haya margen para reducciones futuras en la cuota de
mercado de Telefónica en el próximo periodo regulatorio; este margen
desaparecería si en el marco de la revisión esta Comisión ya exigiera un umbral
del 40% y, aún más, si lo redujera hasta el 30%. Esta propuesta da un peso
excesivo al objetivo de la competencia a corto plazo (eficiencias asignativa y
productiva) en detrimento de la competencia a medio y largo plazo (eficiencia
dinámica).
En lo que respecta a la consideración de otras magnitudes como las cuotas
basadas en ingresos, que Masmóvil propone, cabe señalar que no sólo parece
necesario en vista de los resultados logrados, sino que supondría un incremento
de la complejidad del análisis. Los operadores aportan de manera periódica
información sobre los despliegues de red y las líneas activas con un nivel de
desagregación muy elevado (en concreto, aportan datos correspondientes a
nivel del domicilio) y la revisión y validación de esta base de datos conlleva un
esfuerzo no despreciable y que los propios operadores conocen de primera
mano. La utilización de los ingresos supondría una mayor complejidad a este
ejercicio y no estaría exento de problemas de calado ya que el predominio de las
ofertas empaquetadas dificulta enormemente la distribución de los ingresos a
cada uno de los servicios de una forma consistente y objetiva entre todos los
operadores.
Valoración de las alegaciones relativas a los operadores considerados en el
modelo de segmentación geográfica
En lo que respecta a la solicitud de Onivia de que se incluyan más operadores
que los señalados en la sección II.3.2, como es el caso de los operadores
locales, esta Comisión considera que la muestra utilizada permite tener un
conocimiento suficiente de las diferentes circunstancias competitivas en el
territorio nacional y hacer un seguimiento de magnitudes de mercado; no solo
relativas a los despliegues sino también a la demanda real (líneas activas de
banda ancha fija) a lo largo de tiempo.
Los operadores considerados representan la práctica totalidad del mercado, en
torno al 96% del mismo. Esta Comisión entiende además que los operadores
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alternativos considerados son, por su tamaño y posición en el mercado, los
únicos capaces de ejercer una presión competitiva que afecte, de manera
efectiva, a la estrategia de Telefónica y obligue a este operador a adecuar y
ajustar su política comercial a las particularidades geográficas.
Como cualquier modelo se trata de una aproximación de la realidad competitiva
que se pretende estudiar y no está carente de limitaciones. Por esta razón, el
modelo de segmentación geográfica debe tratar de minimizar esas limitaciones,
en la medida de lo posible y hacerlo de manera realista sin incurrir en unos costes
de implementación que superen a los beneficios.
De la misma forma que la consideración del municipio como unidad geográfica
no ha planteado más problemas desde un punto de vista regulatorio, a pesar de
que, por su propia definición, no permite capturar, en toda su extensión, las
diferencias intra-municipales que pudieran existir, la consideración de sólo
aquellos operadores con una implantación nacional consolidada y/o un
despliegue de red propia muy fuerte en comunidades autónomas es también
suficiente de cara al objetivo perseguido: adecuar la regulación a las
particularidades geográficas, (i) sin incurrir en un exceso de micro-regulación ni
(ii) tener unas necesidades de información, que requieran de unos
requerimientos de información y ejercicios de validación que compliquen y
dificulten la realización del análisis, más allá de los estrictamente necesario.
Por todo ello, se considera suficiente seguir considerando a los operadores de
ámbito nacional indicados en la sección II.3.2., en consonancia con el resto de
características del modelo de segmentación geográfica.
III. MERCADO DE ACCESO LOCAL AL POR MAYOR FACILITADO EN UNA
UBICACIÓN FIJA
III.1. DEFINICIÓN DE MERCADO RELEVANTE
III.1.1. Mercado de producto
Sobre la definición de dos mercados de producto diferenciados
Telefónica considera que, en coherencia con los mercados de productos
diferenciados, que este operador identifica a nivel minorista, se deberían definir
los siguientes mercados:
• El mercado 3a_1, que incluiría los insumos mayoristas sobre los que se
soportan los servicios minoristas de banda ancha tradicional o estándar y
que estarían formados por el acceso al bucle de abonado y el acceso a las
redes móviles basadas en las tecnologías 4G/LTE.
• El mercado 3a_2, que incluiría los insumos mayoristas sobre los que se
soportan los servicios minoristas de banda ancha de altas prestaciones y
que incluiría el acceso a las infraestructuras civiles para el despliegue de
redes NGA, el acceso mayorista virtual a las redes FTTH, el acceso virtual
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(o equivalente) a las redes de acceso de cable (HFC-DOCSIS 3.0 o
superior), y el acceso a las redes móviles basadas en las tecnologías 5G.
Valoración de las alegaciones relativas a la definición de dos mercados de
producto diferenciados a nivel mayorista
De conformidad con las respuestas rebatiendo la propuesta de Telefónica de
identificar dos mercados de producto diferenciados a nivel minorista, esta
Comisión no considera justificado trasladar esa diferenciación a los mercados
mayoristas aguas arriba.
Como se ha explicado:
• Los servicios BAU ejercen una presión competitiva sobre los servicios de
banda ancha tradicional (y prueba de ello es la importante migración de la
red de cobre a redes NGA) y existe también una presión competitiva en
sentido inverso, que todavía sería relevante. Estas presiones competitivas
explican por qué, en el catálogo de productos, se comercializan los servicios
de banda ancha fija sobre cobre al mismo precio que los servicios de banda
ancha fija sobre red de fibra de menor ancho de banda.
• Las redes móviles se utilizan para dar un servicio banda ancha tradicional en
aquellas áreas donde el despliegue de una red fija no es viable y estas
conexiones de banda ancha fija inalámbrica sí forman parte del mercado.
• Los consumidores finales, en su gran mayoría, consumen conjuntamente los
servicios de banda ancha fija (en sus diferentes modalidades, dependiendo
de la disponibilidad de redes NGA y sus necesidades de comunicaciones
electrónicas) y de banda ancha móvil. Son servicios eminentemente
complementarios.
Cabe además señalar que Telefónica no aporta ninguna evidencia que muestre
que los operadores alternativos sustituyan las líneas de acceso desagregado al
bucle de cobre (líneas de NEBA local) por líneas móviles 4G (5G) para ofrecer a
sus clientes un servicio de banda ancha tradicional (BAU).
Sobre la inclusión del cable en el mercado de producto
Para Telefónica, en el mercado deben incluirse los servicios mayoristas de
acceso a las redes de cable (en auto-prestación o a terceros) por ejercer una
presión competitiva sobre el resto de servicios, en particular sobre aquellos
prestados sobre las redes FTTH. Este operador cita la Nota Explicativa de la
Recomendación de mercados y, en concreto, los párrafos en que señala que (i)
una oferta del servicio VULA es probable que sea técnicamente viable una vez
el estándar DOCSIS 4.0 haya sido implementado por los operadores y (ii) debe
llevarse a cabo un análisis de las restricciones indirectas. Para Telefónica, la
oferta de los operadores de cable es suficientemente atractiva para “robar” los
clientes de fibra de Telefónica, el crecimiento de clientes FTTH haya venido de
la mano del despliegue de redes FTTH en zonas donde previamente no había
cable y su cuota en las zonas con cable es igual o menor en aquellas zonas
donde compite con otras redes FTTH.
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Valoración de las alegaciones relativas a la inclusión del cable en el mercado de
producto
La evolución de las líneas activas de banda ancha fija sobre cable y el
estancamiento en los despliegues de redes bajo esta tecnología, no muestran la
“capacidad de robo” de clientes sobre fibra, a la que Telefónica se refiere; no en
una medida suficiente que impidiera a Telefónica elevar de forma rentable, y en
ausencia de otras redes de fibra alternativas, el precio del servicio de acceso
desagregado virtual a la red de fibra. Por tanto, no puede incluirse la tecnología
del cable a partir de las restricciones indirectas.
Cabe recordar que la Recomendación de mercados no incluye la tecnología de
cable en el mercado 1/2020 de la Recomendación de mercados y que esta
Comisión ha argumentado, sobre la base de la experiencia nacional y del entorno
europeo, por qué esta conclusión refleja las circunstancias nacionales del
mercado español (ver sección III.1.1.3).
Sobre la consideración del acceso a la infraestructura de obra civil en el
mercado de producto o como un mercado independiente
Telefónica no comparte el planteamiento contenido en el informe objeto de
consulta, en virtud del cual el acceso a la infraestructura de obra civil de este
operador no es objeto de un tratamiento específico en la fase de análisis de los
mercados de referencia. Telefónica considera que, dada la importancia de este
insumo para el despliegue de las nuevas redes y la vigencia del Real Decreto
330/2016, la CNMC debería incluir el acceso a la infraestructura de obra civil en
el perímetro del mercado 3a, concluyendo que el mismo es efectivamente
competitivo. Alternativamente, según Telefónica, la CNMC debería definir un
mercado separado de acceso a las infraestructuras de obra civil, siendo el
acceso a este recurso suficiente para fomentar el despliegue de redes
alternativas.
Valoración de las alegaciones relativas a la inclusión del acceso a la
infraestructura de obra civil en el mercado de producto o su consideración como
mercado independiente
El esquema planteado en el informe sometido a consulta pública, en virtud del
cual la obligación de acceso a la infraestructura de obra civil de Telefónica se
impone atendiendo a lo dispuesto en el artículo 72 del Código y el resto de
normativa sectorial vigente en España, resulta perfectamente coherente con la
práctica decisional de la CNMC y la mayor parte de ANR europeas hasta la
fecha.
En efecto, como se ha indicado, según el artículo 72.2 del Código las ANR están
habilitadas para imponer obligaciones de acceso a la infraestructura física del
operador con PSM, con independencia de si los bienes afectados por la
obligación forman parte del mercado pertinente de acuerdo con el análisis del
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mercado efectuado, siempre y cuando la obligación sea necesaria y
proporcionada. De hecho, hasta la fecha, solo la ANR francesa ha considerado
-en pasadas revisiones de los mercados de banda ancha- que la infraestructura
física formaba parte del perímetro del mercado de producto considerado
(mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija)
269
.
En lo que se refiere a la posible consideración de la infraestructura física como
un mercado independiente, transversal a los mercados aguas abajo que
configuran los insumos necesarios para proveer servicios de comunicaciones
electrónicas, la consideración de este insumo en el seno del mercado 1 de la
Recomendación de mercados refleja lo que, hasta la fecha, constituye la práctica
mayoritaria por parte de las ANR europeas
270
.
A este respecto, en la Recomendación de mercados, la Comisión Europea
señala que, dadas las diferencias significativas en las topologías de las redes, la
disponibilidad de conductos y el nivel de demanda de acceso a conductos y
postes, “en la actualidad, no puede identificarse a nivel de la Unión un mercado
separado para el acceso a la infraestructura física y que, por tanto, no debe
incluirse en la lista de mercados susceptibles de regulación ex ante”
271
.
Continúa la Recomendación señalando que “además, el artículo 72 del Código
permite a las autoridades nacionales de reglamentación imponer el acceso a la
obra civil como solución aislada en cualquier mercado mayorista pertinente. Esta
obligación de proporcionar acceso a la obra civil puede estar justificada con
independencia de si la infraestructura física a la que se concede el acceso forma
parte del mercado regulado pertinente y debe ser estudiada por las autoridades
nacionales de reglamentación antes de imponer otras obligaciones de acceso en
una fase posterior, siempre que sea proporcionada y suficiente para promover la
competencia en beneficio de los usuarios finales”
272
.
En definitiva, en línea con lo establecido en la Recomendación de mercados, se
considera que en este momento resulta prematuro considerar el acceso a la
infraestructura física como un mercado en sí mismo, independiente del resto de
mercados de referencia susceptibles de regulación ex ante. Esta es, asimismo,
la posición expresada por BEREC, que en su informe a la Recomendación de
mercados ya indicó que, en su opinión, considerar el acceso a la infraestructura
269
Ver Nota Explicativa de 18 de diciembre de 2020 a la Recomendación de mercados, SWD
(2020) 337 final.
270
Por el momento, solamente las ANR británica y francesa han considerado que el acceso a la
infraestructura física podía dar lugar a la consideración de un mercado independiente del resto
de mercados de referencia potencialmente susceptibles de regulación ex ante.
271
Párrafo 27 de la Recomendación.
272
Párrafo 28 de la Recomendación.
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física como un mercado separado forzaría a todas las ANR a acometer un nuevo
análisis de mercado, con escasos beneficios materiales
273
.
Sobre el test de los tres criterios en relación al mercado 3a y 3b
Telefónica solicita que la CNMC aplique el test de los tres criterios en
cumplimiento del principio de prudencia que exige contrastar si las conclusiones
alcanzadas por la Comisión Europea en su Recomendación de mercados son
extensibles a cada país y la necesidad de tener en cuenta el borrador de la nueva
Recomendación de mercados, que no incluye el mercado 3b.
Según Telefónica, los mercados 3a_1 y 3a_2, que este operador propone
274
, no
cumplen el test de los tres criterios.
• En el mercado 3a_1 la demanda de los servicios de cobre (tanto minorista
como mayorista) se traslada hacia las redes y servicios prestados sobre
redes NGA. En las zonas sin redes NGA, existen alternativas radio 4G/LTE
a la banda ancha tradicional sobre cobre en la práctica totalidad del territorio
nacional (99%) con cuatro operadores con red móvil (así como operadores
móviles virtuales) que pueden prestar servicio de acceso radio de altas
prestaciones.
• En el mercado 3a_2 no hay barreras de entrada ya que el RD 330/2016,
como instrumento de regulación horizontal, garantiza el acceso a la
infraestructura civil, máxime cuando será revisado en línea con la revisión en
marcha de la Directiva de reducción de costes de despliegue y las directrices
incluidas en la Recomendación sobre Conectividad.
Telefónica destaca (i) el buen funcionamiento de la oferta MARCo y la
presencia [CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA TELEFÓNICA] [FIN
CONFIDENCIAL] y (ii) la entrada de operadores pequeños (no sólo los
grandes) gracias a la oferta MARCo, tal y como muestran las adjudicaciones
del plan PEBANG.
A partir de los datos de uso sobre la MARCo y bajo el supuesto de que un
operador ha desplegado red en un municipio si ha alquilado al menos un
registro con el uso de salida en dicho municipio, Telefónica muestra que hay
despliegues en todos los rangos de municipios. Este resultado, según este
operador, refrenda su tesis de que no hay barreras de entrada, incluso en
los municipios de la zona 2. Señala ejemplos de municipios pequeños con
menos de 1000 habitantes en los que algún operador entrante ha
desplegado red NGA mediante MARCo.
273
BEREC Opinion on the European Commission’s Draft Recommendation on relevant product
and service markets susceptible to ex-ante regulation, 16 de octubre de 2020, BoR (20) 174. Ver
en el mismo sentido BEREC Report on Access to physical infrastructure in the context of market
analyses, 13 de junio de 2019, BoR (19) 94.
274
No confundir con los mercados 3a_1 y 3a_2 identificados en el informe sometido a consulta
pública. Los “mercados 3a_1 y 3a_2 de Telefónica” son los mercados de insumos mayoristas
para la prestación de los servicios de banda ancha tradicional y banda ancha de altas
prestaciones, respectivamente
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Tampoco se cumplen los criterios relativos a la (i) ausencia de una tendencia
hacia la competencia efectiva ya que se ha generado un círculo virtuoso de
competencia a nivel mayorista gracias al despliegue de redes alternativas y
la suscripción de acuerdos de acceso y coinversión e (ii) insuficiencia del
derecho de la competencia, toda vez que hay infraestructuras alternativas.
Valoración de las alegaciones en relación al test de los tres criterios
En consonancia con el proyecto de medida, la medida definitiva incorpora una
sección relativa a la aplicación del test de los tres criterios al mercado mayorista
de acceso central en una ubicación fija (sección IV.2.2), que está basada en los
factores estructurales y la dinámica competitiva que se exponían en el informe
sometido a consulta pública (sección IV.2.1).
En lo que concierne al mercado mayorista de acceso local en una ubicación fija
(mercado 1/2020) Telefónica alcanza unas conclusiones en relación al test de
los tres criterios contrarias a las de la Comisión Europea en su Recomendación
de mercados e inconsistentes con la definición y análisis de mercado de las
secciones III.1 y III.2.
Como se ha indicado, esta Comisión no comparte la definición de mercados
propuesta por Telefónica. Cabe valorarse, en todo caso, el análisis basado en el
test de los tres criterios, que este operador plantea para los dos mercados de
producto (los mercados de insumos mayoristas para la prestación de los
servicios de banda ancha tradicional y banda ancha de altas prestaciones,
respectivamente).
Así se constata que Telefónica incurre en lo que esta Comisión considera un
error metodológico ya que el test de los tres criterios debe aplicarse al mercado
definido en términos de producto y geográfico y, sin embargo, este operador
prescinde del análisis de esta segunda dimensión. Telefónica analiza
directamente las barreras de entrada en unos mercados que parece asumir,
implícitamente, que son nacionales.
En relación al mercado de insumos mayoristas para servicios tradicionales, que
Telefónica identifica, cabría y debería haberse valorado en qué medida la
realidad competitiva es la misma en (i) los distintos municipios (por ejemplo,
urbanos y rurales), (ii) en centrales locales de cobre donde se han desplegado
redes NGA y en aquellas donde no se ha realizado el mismo despliegue y (iii) en
zonas más remotas sin disponibilidad de conexión mediante una red fija y en el
resto de zonas. Telefónica se limita, grosso modo, a señalar que las redes
móviles y las redes fijas tradicionales son sustitutivas, hay varias redes móviles
con cobertura prácticamente del 100% y, por tanto, no hay barreras de entrada.
En relación al mercado de insumos mayoristas para servicios de altas
prestaciones, que Telefónica identifica, no cabe duda de la trascendencia que
tiene la concreción de la dimensión geográfica del mercado como paso precio al
análisis propiamente dicho de la estructura y dinámica competitiva. Telefónica (i)
destaca el buen funcionamiento y desempeño de la oferta MARCo, (ii) sostiene
que el diferente ritmo de despliegue no demuestra la existencia de barreras de
entrada, sino que refleja que los despliegues se realizan de forma gradual y (iii)
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muestra que en todos los rangos de municipios (en función de la población) hay
despliegues de redes alternativos.
Telefónica llega a esta conclusión rebajando al máximo posible las condiciones
que un despliegue en un municipio debe cumplir para considerarlo competitivo.
En el caso de un operador alternativo, basta con que este operador haya
alquilado un registro con el uso de salida en el municipio. Telefónica tampoco
considera pertinente establecer un número mínimo de redes en cada municipio;
es suficiente que haya solo una red alternativa, con ese nivel de cobertura tan
bajo, en un municipio para concluir que, en dicho municipio, hay despliegues
alternativos. Pues bien, incluso bajo estos supuestos tan laxos, se observan
todavía importantes diferencias geográficas, por tipología de municipio en lo que
respecta al despliegue de redes alternativas
275
, que Telefónica no considera
relevantes.
Para Telefónica el mero hecho de que hay un mínimo despliegue, en los términos
ya indicados, en un número reducido de municipios pequeños es prueba
suficiente de que el despliegue de una red alternativa a la suya, a partir del
acceso a la red de infraestructura civil, es factible en cualquier municipio.
Sin embargo, un análisis más ajustado a la diferente dinámica competitiva en los
distintos ámbitos geográficos (sub-nacionales) y acorde con la metodología que
debe seguirse en la revisión de los mercados de referencia, como el que esta
Comisión lleva a cabo en las secciones II, III.1 y III.2, conduce a las conclusiones
y remedios que se detallan en la sección III.4.
III.1.2. Mercado geográfico
Según Telefónica, la CNMC no ha llevado a cabo un análisis geográfico del
mercado 3a. En su opinión, el regulador (i) se ha limitado a corroborar la fuerte
presión competitiva existente, a nivel minorista, en las áreas geográficas donde
existe competencia en infraestructuras y donde ha habido ofertas mayoristas de
Neba Local, pero no de NEBA y (ii) concluye la existencia de dos zonas
diferenciadas, siendo igual su conclusión de mercado geográfico para el
mercado minorista, que para el mercado 3a y el mercado 3b.
Para Telefónica, el informe sometido a consulta deja sin efectos esta
segmentación geográfica ya que concluye lo mismo que en la última revisión de
2016: designación de Telefónica como operador PSM a nivel nacional y
segmentación de remedios entre áreas geográficas. Telefónica sostiene que el
mercado 3a no cumple el test de los tres criterios en ningún mercado sub-
nacional y, por tanto, no sería necesario imponer ninguna obligación de acceso
a la red FTTH de Telefónica (Neba Local), se definan uno o dos mercados
geográficos.
275
[CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA TELEFÓNICA] [FIN CONFIDENCIAL]
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Valoración de las alegaciones en relación a la definición del mercado geográfico
Esta Comisión analiza las presiones competitivas en los mercados mayoristas
de referencia, definidos en términos de producto y geográficos, sobre la base del
correspondiente análisis del funcionamiento de la competencia a nivel minorista,
de conformidad con la Recomendación de mercados. Este es el mismo enfoque
que el que se adoptó en la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016
en relación a la segmentación geográfica.
La identificación de los mismos mercados geográficos para los mercados 1_1 y
3b, o equivalentemente, el paso de los tres niveles actuales de regulación del
acceso a las redes NGA a dos niveles, está motivado por la dinámica observada
a nivel minorista, tal y como se explica en la sección II.3.2.2.
Como se ha explicado anteriormente esta Comisión no comparte el análisis de
Telefónica a la hora de aplicar el test de los tres criterios. Dicho análisis no aporta
evidencia suficiente para rebatir la propuesta de obligaciones regulatorias que
contiene el informe sometido a consulta pública.
III.2. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DEL MERCADO, VALORACIÓN DE LA
EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN EL MISMO Y
DETERMINACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE
MERCADO
Telefónica critica que la CNMC concluya que hay barreras de entrada no
despreciables por las diferencias en los ritmos de despliegue y cobertura que se
observan. Según Telefónica, el informe sometido a consulta tampoco reconoce
que no dispone de la alternativa del acceso regulado a la hora de toma su
decisión de invertir ni que el acceso regulado permite a sus competidores
concentrar sus despliegues en las zonas de menor riesgo y optar por el acceso
regulado en las de mayor riesgo (cherry-picking).
Telefónica se refiere al hecho de que la CNMC analiza las cuotas de mercado
de Telefónica en un mercado 3a que no se ha definido correctamente, al no
diferenciarse entre banda ancha estándar y banda ancha de altas prestaciones
ni incluir a las redes móviles.
Telefónica destaca (i) que, en un entorno de competencia en infraestructuras, los
servicios mayoristas surgen de manera espontánea sin necesidad de acudir a la
oferta regulada de Telefónica y (ii) la escasísima dependencia que los
operadores alternativos tienen con respecto del acceso regulado a la fibra
Telefónica argumenta que existe competencia efectiva conforme a los siguientes
criterios:
• Las barreras de entrada y control de una infraestructura difícilmente
replicable, ya que no existen de manera apreciable tal y como ha expuesto
en otros apartados de sus alegaciones.
• Los obstáculos a la expansión ya que las LGTel y el RD 330/2016 eliminaron
las barreras legales.
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• El tamaño (absoluto y relativo) de sus competidores ya que se ha producido
un proceso de consolidación, Vodafone y Orange son operadores con
presencia internacional, han entrado socios financieros muy relevantes en
Masmóvil y Euskaltel y Digi tienen planes de crecimiento,
• Las ventajas o superioridad tecnológica comercial ya que todos los
competidores tienen a su disposición fabricantes y suministradores que
operan en un entorno competitivo y [CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA
TELEFÓNICA] [FIN CONFIDENCIAL],
• El poder compensatorio de la demanda ya que la competencia a nivel
minorista es extraordinaria (elevada portabilidad) y la competencia a nivel
mayorista es muy intensa (acuerdos suscritos y papel dinamizador de
Orange),
• El acceso a los mercados financieros ya que los costes de capital de
Vodafone, Orange y Telefónica se sitúan en niveles muy similares,
• La diversificación de productos ya que todos los operadores operan sobre la
base de ofertas empaquetadas.
• Las economías de escala y de alcance ya que, tras más de veinte años de
liberalización, las inversiones en nuevas redes no pueden ser tratadas como
si fueran infraestructuras heredadas de la época de monopolio, las redes de
los operadores alternativos son eficientes y se han firmado acuerdos de
coinversión.
Orange se refiere a las dificultades que en un operador alternativo encuentra
para avanzar en el despliegue de una red de acceso por encima del umbral de
cobertura del 80-85% en un municipio. Entre los factores que explican por qué
Telefónica tiene más capacidad de alcanzar una cobertura del 100%, Orange
destaca (i) la dificultad para obtener permisos, (ii) áreas protegidas, (iii) la escasa
rentabilidad que obtiene un operador alternativo como consecuencia de los
costes elevados de backhauling para zonas alejadas de los núcleos urbanos, (iv)
la escasa demanda minorista, (v) la magnitud de las inversiones independientes
de la cuota de mercado, (vi) los costes incrementales y menores ingresos y, por
úlitmo, (vii) las ventajas que supone el desmontaje del cobre para Telefónica.
En una línea similar se manifiestan ASTEL y Wifi Sanctipreti. ASTEL se refiere a
las barreras de entrada para ilustrar los problemas de despliegue en
determinadas zonas de los municipios BAU. Wifi Sanctipetri, por su parte, las
importantes barreras de entrada que soportan los operadores locales para
defender la necesidad de mantener el NEBA local
Valoración de las alegaciones en relación con el análisis de competencia efectiva
Telefónica no aporta, en relación a esta cuestión, ningún argumento nuevo con
respecto a los tratados en los apartados anteriores. Las desventajas asociadas
a la regulación ex-ante, a las que se refiere Telefónica, son, por su propia
naturaleza, inherentes a cualquier regulación asimétrica. Por este motivo, las
obligaciones regulatorias deben estar basadas en una definición de los
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mercados y análisis de competencia acordes con la dinámica competitiva que se
analiza.
Como se ha explicado, los mercados de producto identificados por Telefónica no
recogen las presiones competitivas presentes tanto a nivel minorista como a nivel
mayorista. Pero, además, Telefónica no estima un elemento fundamental en un
análisis de competencia efectiva como es la cuota que ostenta en dichos
mercados, ni menos aún la evolución de la misma. Por tanto, incluso si se
aceptara la propuesta de definición de mercados de Telefónica, su utilidad
práctica es mínima si no se proporciona esta magnitud de mercado, esto es, si
se desconoce la cuota de Telefónica en los mercados, que este operador
identifica, de insumos mayoristas necesarios para la prestación de los servicios
de banda ancha tradicional y de altas prestación.
El enfoque de Telefónica, a la hora de argumentar que no hay barreras de
entrada, simplifica en exceso ya que no admite escenarios intermedios; una vez
se observa un mínimo despliegue de una red alternativa este hecho es indicativo,
por sí mismo, de la ausencia de barreras de entrada en cualquier municipio, con
independencia de su tamaño y de que se hayan producido (o no) despliegues de
redes NGA. En opinión de Telefónica, la ausencia de redes alternativas en un
municipio es sólo una observación en un momento temporal pero no hay duda
de que los despliegues en dicho municipio se producirán antes o después.
A este respecto, cabe destacar que un análisis de competencia debe tener en
cuenta un determinado horizonte temporal, en este caso, cinco años, y tratar de
contextualizar, en la medida de lo posible, los resultados observados hasta la
fecha para poder formular unas previsiones de la manera más razonada posible.
Telefónica no sigue estas pautas y llega a unas conclusiones muy extremas, que
no se ajustan a la dinámica observada y prevista para el próximo periodo
regulatorio.
Telefónica tampoco tiene en cuenta que la regulación asimétrica, que rige el
acceso a la infraestructura civil en la actualidad, no es equiparable a la regulación
que se podría imponer conforme la regulación de carácter horizontal basada en
el RD 330/2016. Sin embargo, ello no es óbice para que Telefónica considere
que no habría barreras de entrada si sólo estuviera en vigor ese Real Decreto.
De hecho, los niveles actuales de competencia en infraestructuras no pueden
desvincularse del marco regulatorio en el que los operadores han actuado y que
viene marcados por las Resoluciones de los mercados de banda ancha de 2009
(2ª revisión) y 2016 (3ª revisión). En definitiva, no se puede concluir que no hay
barreras de entrada sobre la base del RD 330/2016 cuando las condiciones de
entrada han estado, sobre todo, marcadas por la regulación ex-ante en vigor y el
acceso regulado a la infraestructura civil.
En ausencia de un análisis de la evolución de cuotas y de las barreras a la
entrada, el análisis con respecto a los restante elementos en un análisis de
dominancia individual es un análisis a modo de checklist que no proporciona una
visión global sobre la presumible existencia de competencia efectiva. Por
ejemplo, el hecho incuestionable de que Vodafone y Orange son dos operadores
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con presencia internacional no es incompatible con la falta de competencia
efectiva en los mercados 1_1 y 1_2 a tenor de las características estructurales
de dichos mercados y la posición que Telefónica tiene en los mismos.
Orange, ASTEL y Wifi Sanctipreti se manifiestan en sentido contrario y defienden
la existencia de elevadas barreras de entrada en los municipios de la zona 1.
Es indudable que, desde la aprobación de la Resolución de los mercados de
banda ancha de 2016, los operadores han proseguido con sus despliegues y
fruto de ese esfuerzo inversor los nuevos municipios que satisfacen los criterios
de segmentación geográfica son municipios, en promedio, de menor tamaño y
densidad poblacional que los 66 municipios de la zona BAU. Las diferencias
demográficas que se observan son consistentes con el modo gradual en que los
operadores llevan a cabo sus despliegues de red; comenzando por aquellos
municipios más rentables en términos de ingresos y costes unitarios.
Estos nuevos municipios, que se suman a los municipios de la zona BAU actual
(para formar parte para de la zona 1), han estado sujetos a un régimen
regulatorio diferente al de los 66 municipios de la zona BAU. Ahora bien, una vez
se cumplen los criterios que se adoptaron en la Resolución de los mercados de
banda ancha de 2016, es esperable, al menos si no hay evidencia objetiva de
suficiente entidad que indique lo contrario, que los nuevos municipios se
desarrollarán en un contexto de competencia efectiva, bajo las mismas
obligaciones que se impusieron en la zona BAU.
En definitiva, en respuesta a las alegaciones de Orange, ASTEL y Wifi
Sanctipreti, dado el desarrollo actual y esperado de la competencia basada en
infraestructuras NGA, las barreras de entrada en los municipios de la zona 1 no
son significativamente superiores a las que se observaban en los 66 municipios
de la zona BAU, en el marco de la anterior revisión.
En cuanto a las ventajas de las que, según Orange, disfruta Telefónica a la hora
de acometer los despliegues de su red de fibra y alcanzar una cobertura del
100%, esta Comisión tiene dudas de que sean consecuencia de factores
exógenos que benefician más (equivalentemente, perjudican menos) a
Telefónica que a sus competidores.
• En relación con la concesión de permisos, Orange no aporta suficiente
evidencia que acredite la supuesta mayor facilidad de Telefónica a la hora
de conseguir, en una medida apreciable, permisos más fácilmente que otros
operadores, en virtud de su condición de operador histórico o por ya haber
acometido despliegues en el municipio. Cabe a este respecto recordar que
la situación en relación con la concesión de permisos a los operadores
alternativos es muy diferente en la actualidad, cuando han transcurrido más
de veinte años desde la liberalización de los mercados de comunicaciones
electrónicas y hay importantes competidores que llevan años operando en el
mercado español, de lo que podía ser en anteriores revisiones de los
mercados de referencia
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• La existencia de áreas protegidas en el seno de los municipios debería
afectar, por igual, a todos los operadores. El hecho que Telefónica sea el
titular de los cableados e infraestructuras ya existentes no parece un
argumento de peso que altere esta valoración.
• La mayor dispersión (menor densidad poblacional) de determinadas áreas
(y el consiguiente incremento de los costes, por ejemplo, de backhauling) en
el seno los municipios de la zona BAU actual (y también de la zona 1
considerada en el informe sometido a consulta pública) es una característica
exógena, fuera del control de los operadores, que no está tan presente en
estos municipios como en el resto del territorio. Esta cuestión se ha abordado
en la respuesta a las alegaciones sobre la falta de homogeneidad de una
unidad geográfica como el municipio.
• La escasa demanda minorista que pudiera existir en un municipio disminuirá
el tamaño potencial de ese mercado para todos los competidores, no sólo
para los operadores alternativos.
• El peso de los costes fijos, esto es, la magnitud de los costes de cobertura
independientes de la cuota de mercado (base de clientes) así como los
menores costes incrementales, que Telefónica soportaría, se refleja en los
niveles de despliegue de redes NGA, los cuales quedan recogidos en los
criterios de segmentación geográfica. Hecha esta consideración, cabe añadir
que:
o De la misma manera que Telefónica reduce excesivamente los requisitos
de cobertura para calificar un despliegue como red alternativa (umbrales
de cobertura prácticamente inexistentes), tampoco está justificado elevar
dichos umbrales a un nivel (una cobertura del 100%) que de no superarse
conduzcan a la perpetuación de una regulación de acceso a la red FTTH
de Telefónica, más allá del acceso a la infraestructura civil.
o Se mantiene la obligación a Telefónica de dar acceso a su red de
infraestructura civil. Además, las condiciones técnicas que rigen dicho
acceso han sido actualizadas y mejoradas mediante la Resolución de la
CNMC de 30 de abril de 2019 sobre la revisión de la oferta MARCo para
facilitar el despliegue de redes NGA en zonas de baja densidad
poblacional
276
y en la actualidad se está abordando la revisión de las
condiciones económicas
277
.
• Los menores ingresos unitarios que un operador alternativo lograría en
comparación con Telefónica constituyen un factor que, en el estadio actual
de desarrollo del mercado minorista de banda ancha, es eminentemente
endógeno, esto es, es consecuencia de decisiones estratégicas que los
operadores adoptan. No es, por tanto, un elemento que justifique una
276
Expediente OFE/DTSA/012/17/MARCO BAJA DENSIDAD
277
Expediente OFE/DTSA/009/20/PRECIOS MARCO relativo a la revisión de los precios de la
oferta mayorista MARCo de Telefónica.
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valoración diferente de la competencia efectiva y un tratamiento regulatorio
diferente al propuesto.
III.4. ANÁLIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER IMPUESTAS
AL OPERADOR CON PODER SIGNIFICATIVA DE MERCADO
III.4.1. Obligaciones a imponer
Telefónica considera que, de conformidad con su definición del mercado 3a a
nivel de producto, no deberían regularse el acceso al bucle de abonado ni el
servicio NEBA local.
Según Telefónica, las obligaciones propuestas no cumplen con el principio de
proporcionalidad porque el enfoque regulatorio propuesto por la CNMC provoca
un solapamiento de obligaciones entre el acceso a las infraestructuras civiles, el
acceso desagregado al bucle y el acceso desagregado virtual a la fibra, así como
las obligaciones de acceso indirecto. Esta superposición de obligaciones
constituye, en opinión de Telefónica, un error que se ha cometido en el pasado
y no se debería volver a cometer.
Telefónica considera asimismo que el enfoque de la CNMC no es prospectivo y
que se han tratado más de 592 ciudades como reguladas cuando ya eran
ciudades que se desenvolvían en un contexto de competencia efectiva.
Por último, Telefónica considera que la propuesta de la CNMC no está
armonizada con las prácticas regulatorias de los países de la UE; en concreto,
con respecto a Francia y Portugal, que este operador entiende son países
comparables.
Tampoco considera justificada la regulación al acceso a la infraestructura civil de
Telefónica, ya que (i) esta modalidad de acceso forma parte de un mercado más
amplio con alternativas que se están utilizando ya como opción prioritaria por
parte de algunos operadores para el despliegue de redes NGA y (ii) existe una
regulación de carácter horizontal basada en el RD 330/2016 que garantiza el
acceso a las infraestructuras civiles, incluida la de Telefónica.
El COITT considera que la obligación impuesta a los operadores con PSM de
compartir infraestructuras ya no es necesaria debido al cambio en la estructura
del mercado, la entrada de nuevas tecnologías que facilitan el acceso y la
suscripción de acuerdos comerciales entre los operadores. El COITT aboga por
un establecimiento de normas claras y eficientes del diseño de estas redes y sus
interfaces que sustituya la regulación existente en los servicios de banda ancha
fija. Propone que se lleven a cabo informes periódicos para detectar situaciones
puntuales que necesiten de una actuación regulatoria concreta.
Euskaltel, por el contrario, señala que la situación competitiva, a pesar de la
evolución favorable, no es aún la deseable para adoptar las medidas propuestas.
Para este operador es imprescindible recalcar que la situación de competencia
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y competitividad, que la CNMC considera se ha alcanzado en la zona 1, no sólo
se ha alcanzado por el despliegue de las redes NGA y el aumento de la cuota de
los competidores de Telefónica sino también por las obligaciones, que se
impusieron en la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016. Euskaltel
considera que la oferta NEBA ha sido eficaz y ha permitido a los operadores
hacer uso de dicha oferta en zonas en las que sería imposible acceder sin la
huella del operador incumbente.
ASTEL manifiesta su desacuerdo con la desaparición de una zona intermedia.
Considera que es necesaria una zona intermedia en la que se disponga de NEBA
local. De hecho, para ASTEL la razón de que la zona BAU y la zona no BAU con
NEBA Local muestren un desempeño similar puede deberse a la eficacia de las
obligaciones implementadas en dicha zona intermedia. En opinión de ASTEL, en
ausencia de esas obligaciones regulatorias se puede producir un retroceso en
los resultados obtenidos.
Orange manifiesta su preocupación por la reducción, al mínimo, de la carga
regulatoria en el mercado 3a_1, con la eliminación del Neba Local regulado (así
como de la eliminación de toda regulación en el mercado 3b_1). Orange
considera que este enfoque agudizará las debilidades del análisis de la
Resolución de los mercados de banda ancha de 2016. Para Orange que no es
razonable avanzar en la desregulación completa de los municipios en ausencia
de los remedios adecuados para el último 15% o 20% de las unidades
inmobiliarias para los que ha identificado unos obstáculos que Telefónica no
soporta en la medida.
Euskaltel expresa una posición similar. Para este operador, los entornos
periurbanos no deberían quedar desregulados, y sin obligaciones de ofertas al
por mayor de Telefónica, porque son zonas de imposible acceso para los
operadores. Euskaltel destaca, haciendo referencia a su plan de expansión por
el territorio nacional bajo la marca Virgin Telco, la ausencia de esa alternativa
real en un contexto de amplia desregulación como el que plantea el informe
sometido a consulta pública.
Orange, Masmóvil y Euskaltel se refieren, también, al incremento en los precios
mayoristas que, en su opinión, se producirá en las zonas desreguladas.
Masmóvil cataloga la propuesta de la CNMC como arriesgada ya que supondrá
que más de 700 mil conexiones de NEBA Local y NEBA fibra dejarán de estar
disponibles en condiciones reguladas. Para estas conexiones mayoristas, en el
mejor de los casos, el precio aumentará y en el peor, esto es, en el caso de que
el operador alternativo no consiga una alternativa razonable, Telefónica podría
recuperar alguno de sus clientes. La tercera posibilidad sería, según Masmóvil,
que el operador alternativo despliegue su propia red; sin embargo, este operador
considera que esto no es viable con un periodo transitorio como el planteado por
la CNMC. Euskaltel pone el énfasis en la reducción del margen por cliente de las
empresas afectadas por el incremento de los precios mayoristas, así como en el
cambio y necesaria adecuación del plan de negocio y de las proyecciones de
expansión nacional al afectar a un porcentaje muy importante del ARPU de los
clientes convergentes 3P y 4P.
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ASTEL considera que todavía hay problemas de conectividad en determinadas
zonas (municipios de menor tamaño) y en algunas de ellas se propone eliminar
la regulación a pesar de ser zonas con escasa densidad de población y sin
cobertura de redes de otros operadores. Por esta razón, ASTEL considera que
la eliminación de la regulación puede convertirse en una barrera de entrada,
aumentando así la brecha digital y con ello desfavoreciendo las inversiones en
redes y el cumplimiento de los objetivos de la regulación.
Wifi Sanctipetri manifiesta una posición similar. Para Wifi Sanctipetri el acceso
desagregado virtual a la red FTTH de Telefónica prestado mediante el NEBA
Local es esencial para garantizar la competencia en las zonas rurales y dispersas
dentro de los municipios de la zona 1. Sin este servicio mayorista, se corre el
riesgo de que, en los nuevos municipios considerados competitivos,
desaparezcan las empresas de telecomunicaciones locales y se formen
oligopolios donde Telefónica tenga un control total de las zonas menos atractivas
y el resto de operadores se repartan las zonas urbanas. En su opinión, la
obligación de compartición de infraestructura civil no es suficiente para mantener
el nivel de competencia actual y se debe mantener el NEBA local en aquellas
centrales en las que se encuentran únicamente uno o dos operadores.
Wifi Sanctipetri se refiere al hecho de que una de las enseñanzas que ha traído
la pandemia del COVID 19 es la necesidad de no concentrar tanta población en
espacio reducidos de las ciudades y que para satisfacer esa necesidad es
necesario garantizar una oferta competitiva de acceso a Internet ultrarrápido. La
retirada del NEBA Local será perjudicial para ese avance.
Guifi.net también considera que debería ampliarse la regulación del servicio
NEBA Local. A su juicio, este servicio mayorista no debería entenderse como un
apoyo al despliegue propio ni un paso intermedio hacia el despliegue de fibra
propia. Considera que para incentivar la competencia no es preciso el despliegue
de red propia por parte de los operadores sino la reducción de los costes
relacionados con el despliegue de redes de comunicaciones electrónicas. Por
esta razón, según Guifi.net, procede aprovechar las redes e infraestructuras
existentes. Guifi-net considera que tanto la Oferta MARCo como el servicio
NEBA Local fomentan la competencia basada en servicios y son mecanismos
complementarios y no excluyentes para un mismo fin
278
.
Valoración de las alegaciones sobre la idoneidad de la desregulación propuesta
En respuesta a estas alegaciones, se ha ampliado la sección III.4.3.1 con el
objetivo de explicar, con mayor nivel de detalle, el enfoque regulatorio que
subyace al conjunto de obligaciones que se imponen a Telefónica en el mercado
de referencia y se detallan en las secciones III.4.4, III.4.5 y III.4.6.
Esta Comisión no comparte la valoración global que Telefónica hace de la
propuesta de obligaciones regulatorias y la perpetuación de los errores del
278
Colt destaca el impacto negativo que la desregulación propuesta tendría sobre los operadores
que se centran en el segmento empresarial. Estas cuestiones son propias de la revisión en curso
del mercado de acceso de alta calidad al por mayor facilitado en una ubicación fija.
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pasado que, en opinión de este operador, dicha propuesta supone. El nivel de
desempeño y los resultados del mercado de banda ancha a nivel minorista
contradicen este análisis. Si la regulación adoptada en la Resolución de los
mercados de banda ancha de 2016 hubiera tenido un impacto tan negativo, esto
debería haber tenido su reflejo a nivel minorista de manera apreciable. Este no
es el caso, como se desprende del análisis de la sección II.3.
Telefónica incurre, de hecho, en una contradicción al ensalzar, por un lado, los
elevados niveles de competencia y criticar la propuesta sometida a consulta
pública por no reflejar estos resultados debidamente y desacreditar, por otro
lado, el marco regulatorio vigente (y, por extensión, el nuevo marco propuesto,
que sigue una línea continuista). La dinámica competitiva y el marco regulatorio
no se pueden disociar de esta manera ya que están mutuamente relacionados y
además lo están en los dos sentidos: las obligaciones regulatorias son uno de
los factores que determinan los niveles de competencia y, al mismo tiempo, la
dinámica competitiva afecta y condiciona las obligaciones regulatorias que
deben imponerse.
Las obligaciones que pueden imponerse en virtud del Real Decreto 330/2016 no
son equiparables a las obligaciones de acceso a la infraestructura civil que se
detallan en la sección III.4.5. Como se explica, en ausencia de estas últimas, no
podría garantizarse el desempeño del mercado de banda ancha en las
condiciones actuales. Telefónica no valora en toda su amplitud la importancia y
los efectos de las obligaciones regulatorias en vigor, máxime cuando el acceso
a otras infraestructuras civiles tiene todavía un papel limitado.
La cuestión relativa a las dificultades que los operadores alternativos pueden
afrontar en los municipios que forman parte de la zona 1 ha sido abordada en la
valoración de las alegaciones sobre la consideración del municipio como unidad
geográfica.
Por último, el análisis de la capacidad de subir precios que, según Orange y
Masmóvil, presumiblemente tendría Telefónica en los municipios de la zona 1
“desregulados” requeriría un análisis individualizado, que tomara en
consideración las particularidades de cada uno de los acuerdos comerciales
suscritos. Esta cuestión se aborda en el siguiente apartado.
A este respecto, cabe en todo caso precisar que: (i) la dependencia que tienen
los operadores alternativos de la red FTTH de Telefónica en los 66 municipios
de la zona BAU actual es menor que la que tenían en el marco de la revisión
anterior (con datos de junio de 2015) ya que Orange y Masmóvil han ampliado
su huella y (ii) en los nuevos municipios de la zona 1 (que se suman a los de la
zona BAU) el nivel de competencia en infraestructura NGA es equiparable a la
que existía en los 66 municipios de la zona BAU en el marco de la anterior
revisión y, por tanto, la dependencia con respecto a Telefónica no es
significativamente superior.
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Sobre la situación de competencia en los municipios competitivos y las
consecuencias sobre los acuerdos comerciales
Orange pone de manifiesto que, conforme al informe sometido a consulta
pública, una parte muy sustancial de las conexiones mayoristas contratadas por
los operadores alternativos estarán localizadas en municipios declarados como
competitivos, donde Telefónica no tiene la obligación de ofrecer los servicios
NEBA local y NEBA en condiciones reguladas. Para Orange, en ausencia de
regulación ex ante, la posible renegociación de las condiciones vigentes en las
nuevas zonas competitivas podría no llevarse a cabo en una situación de plena
igualdad con el operador con PSM. Dado lo que antecede, la CNMC debería
garantizar el mantenimiento en el tiempo de las condiciones comerciales que
resultaban de aplicación en los nuevos municipios competitivos con anterioridad
a la presente revisión de los mercados de referencia.
En similares términos, Astel pone de manifiesto que la relajación de las
obligaciones regulatorias en determinadas áreas geográficas no debe llevar
aparejada una menor supervisión de estas zonas por parte de la CNMC, dado el
riesgo de que Telefónica proceda a modificar unilateralmente las condiciones
económicas que han venido resultando de aplicación hasta la fecha. A este
respecto, según Astel, debería establecerse un control sobre las nuevas
condiciones técnicas y económicas que Telefónica pueda fijar, verificándose
asimismo las prácticas comerciales llevadas a cabo por el operador con PSM
durante el periodo de migración y después del mismo, a fin de evitar negativas
injustificadas de acceso y promover una cierta continuidad en la provisión de los
servicios mayoristas.
Para Masmóvil, la resolución que finalmente se adopte debería mencionar
expresamente que las conclusiones alcanzadas dependen del mantenimiento de
las condiciones comerciales preexistentes por parte de Telefónica, que permitan
preservar la situación de competencia. Igualmente, la CNMC debería establecer
las salvaguardas necesarias para asegurar la pervivencia en el tiempo de las
condiciones contenidas en los actuales acuerdos comerciales, incluyendo las
condiciones económicas.
Por último, según Colt, deberían establecerse medidas regulatorias que
prevengan los posibles efectos anticompetitivos que los acuerdos comerciales
pueden tener sobre los operadores con una menor escala, por ejemplo, a través
de la monitorización de los mismos y el establecimiento de obligaciones
reguladas adicionales si se constata que los acuerdos comerciales no permiten
la competencia en igualdad de condiciones.
Por último, Orange considera que debería procederse a un nuevo análisis de
mercado en caso de que se constatara el incumplimiento de la replicabilidad de
la oferta minorista de Telefónica con respecto a los precios mayoristas de acceso
a la fibra (tanto local como central) recogidos en los acuerdos de Telefónica con
cada uno de los operadores en los municipios de la zona 1.
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Valoración de las alegaciones sobre el mantenimiento de las condiciones
comerciales en los municipios competitivos
La modificación de las medidas regulatorias aplicables a un determinado
mercado (o a una parte del mismo) es indudablemente una medida de calado,
que puede tener un impacto apreciable en los agentes económicos que operan
en el citado mercado. Por este motivo, en relación con las áreas geográficas
donde los servicios NEBA local y NEBA dejarán de estar disponibles con carácter
regulado, se ha previsto un periodo transitorio suficientemente amplio, lo que
debería permitir a los operadores alternativos adaptarse al nuevo entorno
competitivo.
La propuesta de la CNMC resulta por otra parte coherente con las previsiones
contenidas en el Considerando (174) del Código, conforme al cual, al definir un
período de preaviso, la ANR “debe tener en cuenta los acuerdos existentes entre
proveedores de acceso y solicitantes de acceso que se hayan celebrado sobre
la base de las obligaciones reglamentarias impuestas. En particular, dichos
acuerdos pueden ofrecer una protección jurídica contractual a los solicitantes de
acceso durante un período determinado". Durante este periodo de tiempo, y
también en línea con lo estipulado en el citado Considerando (174), la CNMC
podrá seguir llevando a cabo la supervisión normativa de los acuerdos
comerciales suscritos hasta la fecha por Telefónica en los mercados mayoristas
de banda ancha.
Una vez transcurrido dicho plazo, la posible renegociación de las condiciones
comerciales es una cuestión que será dependiente de la esfera contractual,
atendiendo a las condiciones que puedan haber sido establecidas en los
respectivos acuerdos de acceso. En todo caso, los instrumentos disponibles
conforme al derecho de competencia, así como la normativa sectorial, habilitan
a este organismo para adoptar las medidas que puedan resultar necesarias en
caso de que, una vez transcurrido el periodo transitorio, se lleven a cabo por
parte de Telefónica actuaciones que puedan afectar a la dinámica del mercado.
A modo de ejemplo, el Considerando (181) del Código señala expresamente que
el incumplimiento, o la resolución de manera imprevisible, de los acuerdos
comerciales debidamente suscritos podrá dar lugar a un nuevo análisis de los
mercados de referencia afectados.
Sobre la replicabilidad de los servicios de banda ancha prestados por
Telefónica al cliente final
Orange, Vodafone y Euskaltel no están de acuerdo con las propuestas relativas
a la replicabilidad del informe sometido a consulta pública.
• Según Orange, debe garantizarse la replicabilidad económica de las ofertas
de cobre en todo el territorio nacional respecto del acceso desagregado al
bucle de cobre. Este operador considera asimismo necesario que se
garantice la replicabilidad respecto de los costes que afronta un operador
que despliega fibra haciendo uso de la oferta MARCo.
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• Euskaltel se manifiesta en términos similares al señalar que considera
necesario que se mantenga la obligación de replicabilidad en todo el territorio
nacional con independencia de que se haya desregulado. Dado que hay
zonas dispersas de los municipios sin regulación, que quedarán cubiertas
solo por Telefónica, Euskaltel considera que Telefónica aprovechará esta
situación con una política promocional diferenciada.
• Vodafone, por su parte, considera que debe preservarse la posibilidad de
aplicar un test en el caso de que no se cumplan las previsiones de la CNMC;
esto es, que los precios de los servicios de banda ancha sobre cobre sean
diferentes a los precios de esos servicios sobre fibra y que los precios
minoristas de la zona 1 difieran de los precios de la zona 2.
Valoración sobre las alegaciones relativas a la replicabilidad de los servicios de
banda ancha prestados por Telefónica al cliente final
En respuesta a estas alegaciones, se introduce una modificación con respecto
al informe sometido a consulta pública y se mantiene el control de replicabilidad
de los servicios de banda ancha prestados por Telefónica sobre su red de cobre.
Ahora bien, en vista de la dinámica competitiva observada, este control no se
implementará de la forma a cómo se viene realizando hasta la fecha, sino que
se llevará a cabo de manera ex-post, esto es, en caso de que surjan disputas
entre las partes y/o por iniciativa de la CNMC, si en el próximo periodo regulatorio
se apreciaran cambios significativos en el funcionamiento de la competencia y,
en concreto, en las condiciones de comercialización de los servicios de banda
ancha sobre cobre.
III.4.2. Obligaciones relativas al bucle y al sub-bucle de cobre
Sobre el alcance la obligación de acceso desagregado al bucle de cobre
Telefónica no está de acuerdo con el mantenimiento de la obligación de prestar
el servicio de acceso desagregado. Telefónica sostiene que, una vez que cobre
y fibra son sustituibles y pertenecen al mismo mercado, no hay motivo para
regular la red de cobre en esta zona si la fibra no está regulada en la zona 1. Se
produce, en opinión de Telefónica, una incoherencia, que no se da bajo la
regulación actual. Este operador considera que, conforme a la anterior revisión,
la fibra quedaba desregulada en la llamada zona BAU, la cual diferenciaba
claramente la red de fibra de la de cobre y esta diferenciación no se da en el
informe sometido a consulta.
De cara a la desregulación, Telefónica propone que se conceda un plazo de 6
meses durante el cual se seguirá suministrando el servicio de acceso
desagregado y una vez finalizado dicho plazo, se dejarán de aceptar altas en
condiciones reguladas, manteniéndose la planta en servicio hasta el cierre de la
red de cobre.
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Valoración sobre las alegaciones relativas la imposición de la obligación del
acceso desagregado al bucle de cobre en la zona 1
La regulación propuesta no introduce ninguna incoherencia respecto de la
regulación vigente: la obligación de acceso desagregado al par de cobre tiene
un alcance nacional mientras que la obligación de acceso desagregado virtual a
la red fibra no existe en los 66 municipios de la zona BAU. En el marco del
presente procedimiento se modifica el alcance geográfico del acceso
desagregado virtual a la red de fibra, pero sigue siendo inferior al nacional y el
acceso desagregado al par de cobre sigue siendo nacional porque esta
obligación se impone en los mercados 1_1 y 1_2.
Además, el hecho que dos servicios sean sustitutivos y formen parte de un
mismo mercado, que no se desenvuelve en un entorno de competencia efectiva,
no implica necesariamente que deba regularse sólo uno de los servicios de dicho
mercado. Por ejemplo, uno de los elementos que justifica una regulación más
flexible (en términos de precios) de los servicios mayoristas de acceso a la red
FTTH de Telefónica, en el marco de la Resolución de los mercados de banda
ancha de 2016, era precisamente la regulación de los servicios mayoristas de
acceso desagregado a la red de cobre y la presión competitiva que los productos
de banda ancha basados en el acceso desagregado al par de cobre ejercían
sobre los productos de banda ancha sobre fibra. No se optaba, en ningún caso,
por la completa desregulación del acceso mayorista a la red NGA, sino que se
modulaba la presión regulatoria.
En lo que respecta a la presente revisión, tal y como se explica en la sección
III.4.3., el acceso desagregado al bucle de cobre también constituye un elemento
de presión competitiva no desdeñable en la zona 1 durante el periodo en el que
la red de cobre de Telefónica siga siendo económicamente viable y el cierre de
las centrales de cobre no haya finalizado. Gracias a este servicio mayorista, los
operadores alternativos pueden mantener la relación comercial con sus clientes
finales en tanto que despliegan su red NGA.
A este respecto, cabe destacar que a pesar de la importante migración del cobre
a la fibra y el nivel de competencia en infraestructuras NGA, en diciembre de
2020 hay todavía más de 460 mil líneas desagregadas en la zona 1 (más del
50% del total de líneas desagregadas), que representan el 4% del total de líneas
activas de banda ancha fija en el mercado 1_1.
Por todo ello, esta Comisión considera más proporcional y ajustado a la dinámica
competitiva que la retirada de las obligaciones de acceso desagregado al par de
cobre venga determinada por el cierre de las centrales locales de cobre y por los
nuevos plazos de preaviso; más reducidos que los vigentes.
Sobre el cierre de centrales
Telefónica está conforme con la reducción de plazos de preaviso propuesta para
el cierre de las centrales con accesos desagregados, pues le permite diseñar y
planificar de forma mucho más controlada el cierre de cada central, ya que la
comunicación se hará con un conocimiento más exhaustivo de los avances de
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los despliegues en una zona. Apunta que la migración de los operadores se
encontrará más avanzada que en la actualidad con plazos de preaviso tan
elevados como 5 años.
Telefónica solicita, en todo caso, que se establezca un mecanismo regulado que
otorgue la flexibilidad necesaria para modificar fechas de cierre en caso de
necesidad, indica que un plazo de 1 año para el vaciado de los equipos de una
central tras su cierre es suficiente, y solicita que en ningún caso se mantenga la
obligación de seguir ofreciendo los servicios de ORLA-T (en particular los
circuitos de 2Mb/s y Nx64 Kb/s) en el área de cobertura de las centrales que se
vayan a cerrar.
Vodafone valora muy positivamente que la CNMC incluya la fase de vaciado de
central en su propuesta de procedimiento para el cierre de centrales. Considera
que el vaciado de una central es un proceso operativo complejo, y su
planificación para centenares de centrales es un proyecto de gran envergadura,
por lo que juzga apropiada la propuesta de que sean los operadores quienes
negocien con Telefónica cómo llevar a cabo dicho proceso.
Sin embargo, considera que la propuesta de reducir el plazo mínimo de
notificación anticipada de cierre de cinco a dos años y de permitir a Telefónica
adelantar la fecha de cierre de las centrales ya notificadas es desproporcionada,
haciendo referencia a este respecto a la Recomendación NGA y al Código
Europeo de las Comunicaciones Electrónicas. Vodafone alude al impacto que
implicaría modificar una planificación diseñada con la foto actual de centrales
comunicadas para cierre, e indica que el adelantamiento de la fecha de cierre
supone una enorme carga para los operadores, extremadamente difícil de
costear y gestionar. Por ello solicita que se mantenga el plazo de preaviso de 5
años, o subsidiariamente que no se permita a Telefónica renotificar las centrales
que ya comunicó en un primer momento, conforme a la regulación actualmente
vigente, para el cierre.
Orange solicita que, en las condiciones para la migración cuando una central
cierra, se garantice la existencia de un producto regulado de fibra para las
conexiones de cobre a migrar en los últimos 6 meses antes del cierre y que no
se produzcan anulaciones de solicitudes de alta o negativas de reparación de
avería hasta 6 meses antes del cierre en las ubicaciones fijas o gescales donde
previamente ha habido cobertura de cobre. Pone de manifiesto los elevados
costes de migración para los operadores alternativos, debido a la elevada tasa
de pérdida de clientes en las migraciones y a los costes más elevados de la
alternativa regulada de fibra, a lo que se añaden los costes regulados de baja
del cobre, por lo que solicita que se especifique la improcedencia de facturar las
bajas de cobre en el período de guarda.
Masmóvil entiende razonable en el contexto actual la reducción propuesta del
período de garantía de centrales con desagregación de cinco años a dos.
Astel afirma que es imprescindible que la CNMC tenga en cuenta el impacto que
se deriva del cierre de centrales en los clientes y los compromisos existentes, ya
que, en muchas ocasiones, los contratos firmados son plurianuales para prestar
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servicios a empresas, por lo que solicita un aumento en el plazo para el cierre de
centrales al menos a 3 años. Añade que el reinicio del plazo de aquellas
centrales que ya han sido notificadas por Telefónica no debería permitirse, dado
el perjuicio que se deriva para los operadores alternativos que han preparado
sus procesos de migración según las fechas que actualmente están en vigor y
que ya han sido comunicadas por Telefónica. También Colt solicita que el nuevo
plazo de 2 años no sea aplicable a las centrales ya notificadas, pues esta
modificación constituiría una retroactividad encubierta, e indica que implicaría
una reorganización del proyecto ya definido de migración.
Lyntia considera acertado que la propuesta, junto a las medidas relacionadas
con el progresivo cierre de la red de cobre, plantee que se sigan aplicando
criterios ya establecidos; en concreto, que los puntos de acceso (PAI) de NEBA
y NEBA local deberán mantenerse, y que para las centrales que no son centrales
cabecera de Telefónica ésta no tendrá la obligación de seguir prestando servicios
mayoristas de coubicación para establecer equipos ópticos de acceso una vez
finalizado el periodo de guarda de 6 meses.
Valoración de las alegaciones relativas al cierre de centrales
En su solicitud de flexibilidad para modificar las fechas de cierre en caso de
necesidad, Telefónica hace referencia a la modificación de la fecha de cierre de
varias centrales por el estado de alarma de 2020, así como a su solicitud de
suspensión de los plazos de cierre de la central de San Marcial. Común a ambos
casos es precisamente la solicitud formulada por Telefónica a la CNMC, quien
debe analizar las circunstancias particulares que llevan a Telefónica a no poder
cumplir con los plazos de cierre anunciados. Este es precisamente el mecanismo
previsto en el informe sometido a consulta pública, que establece que en el
supuesto excepcional de que al finalizar el período de guarda aún haya clientes
minoristas de Telefónica que hagan uso de los pares de cobre de la central a
cerrar, o de que seis meses antes del fin del período de garantía no se pueda
mantener la fecha de cierre, Telefónica comunicará a la CNMC esta
circunstancia, solicitando autorización expresa para retrasar el cierre.
No cabe un mecanismo como el apuntado por Telefónica por el que, como en la
revisión de mercados de 2009, Telefónica podía anunciar unilateralmente el
retraso en la fecha de cierre de una central. En efecto, dicho marco se definió en
un momento en que no estaba en marcha aún el despliegue masivo FTTH ni el
proceso de cierre de centrales, e incluía también otras cautelas como la
necesidad de que un porcentaje de pares no usaran el cobre. Ambos procesos
están ahora en pleno desarrollo desde hace años y Telefónica y los operadores
disponen de suficiente experiencia para abordarlos, por lo que la reintroducción
de dichas cautelas no estaría justificada.
En cuanto al plazo para el vaciado de los equipos de los operadores tras el cierre
de una central, en estos momentos no se dispone de experiencia al respecto, y
no debe olvidarse que abordar este proceso en un número elevado de centrales
simultáneamente supone una carga que puede ser relevante, como apunta
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Vodafone. Por ello, se considera más adecuada la negociación entre las partes
afectadas, y solo en caso de no ser posible un acuerdo, será la CNMC quien
dicte los plazos.
Respecto al mantenimiento de los circuitos ORLA-T en caso de cierre de una
central, se trata de una obligación de acceso impuesta en otro mercado
relevante, el mercado 2, según la Recomendación de mercados, de capacidad
dedicada al por mayor, destinado a clientes empresariales. Como la propia
Telefónica indica, “… es una inmejorable oportunidad para contemplar dicha
realidad en el próximo análisis del mercado 4”. Deberá ser, por tanto, en la
revisión de dicho mercado donde se aborde esta cuestión.
En lo relativo a las condiciones para el cierre y la migración de los accesos
existentes, los operadores citan el Código Europeo de las Comunicaciones
Electrónicas, que prevé que el cierre de centrales de cobre debe permitir a los
operadores migrar a un producto regulado de mayor capacidad, premisa que el
cierre actual de centrales no garantizaría porque se produce en buena parte en
municipios que están o puedan estar desregulados. Es necesario puntualizar
aquí que el texto citado debe entenderse juntamente con la posibilidad de que la
obligación de acceso no esté presente en todos los accesos, por ejemplo por no
formar parte de un mercado regulado (no hay operador con PSM en un
determinado mercado, como el 3b, en esa área, o se trata de accesos cubiertos
por tecnologías sin obligación de acceso, como la radio) o por no existir dicha
obligación de acceso (caso por ejemplo del NEBA local en zonas del mercado 1,
antiguo 3a) aun habiendo PSM en el correspondiente mercado mayorista.
Por tanto, la posibilidad de migrar a otro producto regulado se dará solo en las
zonas con obligación de acceso a la nueva red, pues de lo contrario se estaría
subvirtiendo la segmentación geográfica derivada del análisis de competencia
de la revisión de mercados. Así se recoge de hecho en el marco sobre el cierre
de centrales, que establece que Telefónica deberá facilitar que los operadores
se puedan acoger a los servicios mayoristas disponibles para la migración a
soluciones alternativas de sus accesos mayoristas sobre pares de cobre de la
central a cerrar.
El marco para el cierre de centrales establece la vigencia de la obligación de
acceso hasta el fin del período de garantía, pero no así durante el período de
guarda, en que todos los movimientos mayoristas deberán tener como objetivo
la migración de los clientes a soluciones alternativas (como puede ser a red
propia, servicios regulados, o servicios comerciales). El período de guarda, de 6
meses de duración, se corresponde por lo tanto con los 6 meses previos al cierre
en los que Orange solicita la existencia de un producto regulado para migrar. En
efecto, en caso de existir tal producto regulado en los accesos de la nueva red
alternativa al cobre, no hay un plazo concreto antes del fin del periodo de
garantía para que dicha red alternativa ya esté constituida al 100%. Por lo mismo,
Telefónica deberá cumplir con las disposiciones relativas a la obligación de
acceso al cobre hasta el fin de dicho período de garantía.
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El cierre completo, o cese completo del uso del cobre, será al final del período
de guarda. Ahora bien, los accesos de cobre que queden en dicho período de
guarda no migrarán a la vez, de modo que sigue siendo necesario un trabajo
individual en el repartidor de cobre, por lo que es necesario repercutir esos
costes. En todo caso, si dichos costes fueran inferiores a los que tienen lugar en
otras circunstancias, podrían modificarse en un expediente al efecto. Además, la
eliminación del precio de baja en el período de guarda podría tener el efecto de
que los operadores posterguen dichas migraciones hasta entonces, con el
impacto negativo para los usuarios que supone no disponer de servicios
avanzados con anterioridad.
En cuanto al plazo de preaviso para centrales con desagregación, debe
recordarse que dicho plazo se justificó desde su introducción en 2009 por las
inversiones realizadas en las centrales por los operadores y necesarias para
realizar la desagregación, de modo que éstos dispusieran de un plazo razonable
para su retorno. Como se ha indicado en el informe sometido a consulta pública,
dicha justificación ya no aplica, por el fuerte declive del cobre, y la falta de nuevas
centrales abiertas a desagregación desde hace 5 años. Como señala Vodafone,
las inversiones realizadas por los operadores para hacer efectiva la
desagregación han tenido ya un plazo razonable de retorno, y “desde el exclusivo
punto de vista del retorno de la inversión, podría considerarse que carece ya de
sentido otorgar plazos de 5 años en un entorno de declive del cobre”.
No es, por tanto, por este motivo (inversiones) por el que Vodafone solicita
mantener el plazo de preaviso de 5 años, sino por las dificultades y costes del
proceso de vaciado de cada central con desagregación tras su cierre, que se ve
aumentado por la posibilidad de renotificar las centrales con desagregación ya
anunciadas para cierre con el nuevo plazo de 2 años. Astel hace referencia a
planificaciones de los operadores, con contratos plurianuales; sin embargo, las
condiciones de mercados son analizadas en cada revisión de mercados, y esta
revisión conlleva cambios en las obligaciones de acceso, lo que engloba al marco
para el cierre de centrales. No sería por consiguiente proporcionado obligar a
Telefónica a mantener una red de cobre por un plazo mayor al razonable dadas
las condiciones de competencia en que se prestan los servicios de banda ancha
sobre cobre. No se considera justificado, por tanto, mantener el preaviso de 5
años o cambiar la propuesta a 3 años, pero sí revisar la posibilidad de renotificar
las centrales con desagregación ya notificadas.
En efecto, las centrales con plazo de 5 años notificadas hasta la fecha suman
836. En el supuesto de que Telefónica renotificara, por ejemplo, con fecha
1/10/2021, todas las centrales que adelantarían la fecha respecto a la prevista,
las centrales que cerrarían (fecha de fin de guarda) cada año en ambos
escenarios serían las de la tabla. El total de centrales renotificadas sería de 715.
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Tabla 10: Impacto sobre las previsiones de cierre de centrales de cobre en caso de
renotificación
Cierres sin renotificación
Cierres con renotificación
2021
13
13
2022
31
31
2023
77
77
2024
580
715
2025
133
0
2026
2
0
Total
836
836
Las centrales que adelantarían su fecha de fin de guarda en un año o más serían
135, que pasarían de cerrar en 2025 y 2026 a cerrar en 2024. La renotificación
podría, por tanto, suponer un esfuerzo considerable para los operadores en un
año, 2024, que ya de por sí cuenta con un considerable número de cierres
previstos y por tanto de centrales en las que habrá que llevar a cabo el proyecto
de vaciado (retirada de equipos y accesorios, y en algunos casos reconfiguración
de la red del operador), así como migración de clientes que aún estén en cobre.
Es más, de realizar la renotificación en las condiciones del supuesto, la mayoría
de centrales (715 de 836) no habría completado hasta su cierre el plazo previsto
por los anteriores análisis de mercados y planificado por los operadores. Como
señalan éstos, ello supondría que no se han cumplido unas expectativas
marcadas por la regulación, con el impacto que ello les puede suponer.
Además, supondría una potencial concentración de cierres en 2024, que
incrementaría el volumen ya previsto ese año. La contraprestación a cambio
sería que Telefónica adelantaría potencialmente (si renotificara en la fecha
supuesta) un año o dos el cierre de una parte (135) de sus 836 centrales
notificadas. Teniendo en cuenta estos factores, y que el nuevo marco permite a
Telefónica el cierre de las restantes centrales con desagregación (unas 568) en
2 años (más 6 meses de guarda), se considera adecuado eliminar la posibilidad
de renotificar con el nuevo plazo las centrales ya notificadas. En definitiva, para
las centrales que fueron notificadas conforme a la regulación existente (tal y
como la misma aparece configurada en la Resolución de 24 de febrero de 2016)
el plazo para el cierre de las mismas continuará siendo el inicialmente
comunicado por Telefónica.
Lo anteriormente expuesto no es de aplicación a la situación de los nodos
remotos dependientes de centrales con desagregación, que en esta revisión
pasan a poder comunicar su cierre con un período de garantía de 1 año si tienen
servicios mayoristas (acceso indirecto). En caso de no tener servicios
mayoristas, el marco regulatorio vigente hasta la fecha ya les otorgaba un
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período de garantía de 6 meses. En efecto, el cierre de estos nodos es en todo
punto semejante a las centrales con solo acceso indirecto, de modo que un
operador presente en la central no ve alteradas sus expectativas si estos nodos
cierran, puesto que no cambia la situación de la central. Por ello, Telefónica
podrá volver a comunicar el cierre de nodos que pertenezcan a centrales con
pares desagregados cuyo cierre ya ha sido comunicado con anterioridad.
Sobre las obligaciones relativas al acceso compartido con STB
Telefónica considera acertada la desregulación del servicio de acceso
desagregado compartido con STB, pero solicita que ésta vaya acompañada de
la paulatina eliminación de la planta existente en el plazo de 12 meses. Alega
que esta operación le facilitará proceder con la baja de los módulos de gestión
de este servicio.
Valoración de las alegaciones relativas al acceso compartido con STB
Telefónica solicita medidas más contundentes con respecto al servicio de acceso
compartido con STB. A este respecto, si bien se considera adecuado limitar las
nuevas altas, no se considera apropiado proceder con la migración de los
servicios activos en un plazo de 12 meses. El cese total del servicio compartido
con STB conlleva la migración de los clientes mayoristas hacia otros servicios
que pueden estar basados en cobre por no haber otras alternativas. Este aspecto
se considera del todo ineficiente, entre otros motivos por las actuaciones
necesarias a realizar en la central que debe acometer el personal técnico, los
costes que derivan de ello tanto para Telefónica como para el operador
alternativo y teniendo siempre en mente el horizonte temporal de un posible
cierre de central.
Efectivamente como apunta Telefónica la evolución del servicio es negativa con
una reducción interanual del número de conexiones que se sitúa en un 33,5% en
2020 (o de forma equivalente el número de usuarios que utilizan esta modalidad
en diciembre de 2020 se sitúa en 10.646 conexiones). Estos datos irán
descendiendo de forma previsible a medida que existan alternativas al cobre, en
línea con lo observado hasta la fecha. A pesar de ello, se considera más
adecuado mantener el servicio mientras siga existiendo la disponibilidad de
cobre en la central y que sea el propio cierre de centrales, con unos plazos
reducidos el que fuerce la evolución hacia servicios tecnológicamente más
avanzados. Mediante la limitación de las altas, ya se minimizan las actuaciones
por parte del personal técnico en las centrales y únicamente se tendrán que
mantener los servicios activos en línea con lo que hace Telefónica con sus
servicios minoristas.
Por tanto, en línea con la propuesta contenida en el informe sometido a consulta
pública, únicamente se mantiene el cese de nuevas altas del servicio de acceso
al bucle de abonado compartido con STB, pero no se considera adecuado en
este momento fijar una fecha máxima para proceder con la migración de las
conexiones. El cierre de centrales facilita el objetivo perseguido por Telefónica y
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garantiza la existencia de alternativas en cobre, de la misma manera que
Telefónica dispone de servicios minoristas que se sustentan sobre este mismo
medio físico.
Sobre los ANS de los servicios de acceso al bucle
Telefónica propone que, en zonas donde se está acometiendo el cierre de
centrales, se elimine la obligación de cumplir con un ANS concreto de tiempo
máximo de provisión y de mantenimiento para servicios soportados sobre cobre,
pasando a un régimen de vigilancia de la obligación de no discriminación
mediante la comparativa de los tiempos ofrecidos en los servicios mayoristas con
los servicios minoristas equivalentes. Según expone este operador, con el paso
de los años, las ofertas de referencia se han adecuado para que los ANS reflejen
la realidad de las instalaciones y ahora la realidad es muy distinta. Apunta
Telefónica que la prioridad es la red de fibra, que es donde se han puesto todos
los esfuerzos, lo que puede derivar en unos peores indicadores en la red de
cobre.
Valoración de las alegaciones sobre los ANS de los servicios de acceso al bucle
Los servicios de acceso al bucle están sujetos a unos ANS que se definen en la
oferta de referencia. Es por tanto en la oferta de referencia donde se recogen
estos valores para garantizar una calidad suficiente y en caso de incumplimiento
serán de aplicación las penalizaciones oportunas. La no aplicación de los ANS
en las zonas sujetas al proceso de cierre de centrales no es una opción a
considerar. Telefónica debe garantizar la correcta prestación de los servicios de
cobre en toda la zona regulada, tanto desde un punto de vista de provisión como
de mantenimiento porque en caso contrario se podría comprometer la viabilidad
de estos servicios. Un servicio en el que no hay una calidad mínima no es una
alternativa y puede claramente afectar a la competencia. Si bien puede
entenderse que haya una mayor dedicación en los despliegues de red de fibra,
esto no puede suponer una total dejadez de los servicios sustentados en cobre
y por tanto la especificación de ANS debe mantenerse.
Por otro lado, una posible redefinición de los ANS queda fuera del alcance de la
revisión de mercados y debe realizarse bajo el paraguas de las ofertas de
referencia, procedimiento en el que se pueden revisar los valores existentes y su
alcance según la información proporcionada por todas las partes interesadas.
III.4.3. Obligaciones relativas a la infraestructura civil
Sobre el alcance de la obligación de acceso a la infraestructura de obra
civil de Telefónica
Telefónica considera que el planteamiento de la CNMC es excesivamente
aperturista, y provocaría que se eliminaran la mayoría de las restricciones en
materia de acceso a su infraestructura de obra civil.
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Para Telefónica, la propuesta de la DTSA parte de errores metodológicos como
considerar que las redes de comunicaciones electrónicas que se despliegan
específicamente para prestar servicios a clientes empresariales constituyen
servicios NGA de banda ancha, cuando dicho concepto está en la práctica
asociado al tendido de redes a partir de las cuales se provee un acceso
multipunto a los usuarios finales. El uso de la infraestructura física de Telefónica
para la provisión de circuitos, o para desplegar redes destinadas a atender a un
único cliente, implicaría un uso ineficiente de los conductos y postes de
Telefónica, y podría dar lugar a una saturación de la capacidad vacante
disponible. Telefónica invoca, entre otras, la definición de red de comunicaciones
electrónicas de alta velocidad contenida en la Directiva 2014/61/UE, donde
quedaría de manifiesto que el acceso a la infraestructura física para el despliegue
de redes de alta velocidad debe circunscribirse a las redes de acceso de banda
ancha y en modo alguno a otro tipo de redes como las redes troncales, redes de
transporte o redes para la prestación de servicios de capacidad portadora.
Para Telefónica, en definitiva, el acceso a su infraestructura pasiva debería
asegurarse exclusivamente en aquellos casos en que vaya a llevarse a cabo el
despliegue de una red de acceso de banda ancha, entendido en sentido estricto,
y no para otros fines. En particular, este operador considera que en la presente
revisión de los mercados mayoristas de banda ancha debería clarificarse que:
• El uso de la oferta MARCo no incluye el acceso a la infraestructura civil
“aguas arriba” de las centrales de cobre o fibra, quedando por tanto
delimitado su ámbito exclusivamente a la red de acceso.
• El acceso a la infraestructura de obra civil de Telefónica para ofrecer
servicios mayoristas no resulta posible, excepto en el caso de operadores
neutros que despliegan redes de acceso de fibra óptica hasta el hogar.
• La oferta MARCo no puede ser empleada para llevar a cabo la provisión de
circuitos, al formar parte los circuitos punto a punto de un mercado diferente
del mercado de banda ancha.
• No cabe ampliar las actuales obligaciones relativas al uso de infraestructuras
de Telefónica para llevar a cabo la entrega de señal, y por tanto no debe
eliminarse la restricción en virtud de la cual el servicio de entrega de señal
haciendo uso de la infraestructura física de Telefónica para red de cobre solo
está disponible en aquellas centrales con un número total de pares igual o
menor a 12.500, ni permitirse el uso de la oferta MARCo para la prestación
de servicios de reventa de entrega de señal.
También en relación con las obligaciones en materia de acceso a su
infraestructura física, Telefónica considera que la CNMC debería definir un
procedimiento ágil y efectivo para la regularización de las ocupaciones
irregulares, permitiéndose el desmontaje de la red desplegada indebidamente en
el supuesto de que la regularización del acceso no resulte posible por causas
técnicas o económicas.
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En relación con la consideración del servicio de coubicación en central de
Telefónica como recurso asociado, este operador solicita que la coubicación en
sus centrales deje de ser una obligación al no constituir un elemento esencial
para el despliegue y explotación de las redes por parte de los operadores, puesto
que en el despliegue de nuevas redes NGA el operador puede instalar su OLT
en el local que considere más conveniente. Telefónica indica que solo 29 de 238
operadores activos en MARCo han contratado el servicio de coubicación. Pide
como consecuencia una desregulación del servicio de entrega de señal asociada
al acceso a infraestructuras en lo relativo a despliegues de FTTH, quedando
únicamente asociado al alquiler del bucle, y juzga en todo caso no adecuada la
coubicación orientada a costes, pues considera que está en su derecho de
rentabilizar y sacar beneficio de sus activos.
Asimismo, Telefónica solicita que los procedimientos de coubicación contemplen
expresamente el servicio para el que se solicita, pudiendo Telefónica rechazar
toda solicitud cuyo objetivo no sea el acceso al bucle de abonado o el despliegue
de redes de nueva generación.
Considera, además, que es necesario llevar a cabo una revisión de las
condiciones y obligaciones a las que está sujeto el servicio de coubicación y
suministro de energía, pues apenas se han visto actualizadas. Apunta que el
servicio de coubicación fue desarrollado para dar respuesta a las necesidades
del servicio de acceso desagregado, pero la coubicación para este fin está en
desuso.
Por último, según Telefónica, las obligaciones en materia de acceso a la
infraestructura física de este operador no deberían extenderse a aquellas
infraestructuras que se construyan en el futuro, por ejemplo, en el marco de
nuevos proyectos urbanísticos. El mantenimiento en estos casos de la obligación
de acceso constituye, según este operador, un desincentivo para que los
operadores alternativos participen de manera conjunta y coordinada con
Telefónica en los nuevos desarrollos.
En lo que se refiere a la coubicación para desplegar equipos de acceso FTTH
(red propia) en centrales que no son centrales cabecera de Telefónica, Masmóvil
considera que su cierre causará un perjuicio económico a los operadores que
han desplegado accesos FTTH, por lo que plantea obligar a Telefónica a facilitar
la migración de los equipos a la central cabecera relevante mediante la provisión
de fibra oscura a coste marginal. En sentido contrario, Telefónica considera que,
de cara a minimizar problemas a futuro con los despliegues de redes alternativas
desde las centrales de Telefónica, debería cesar la obligación de ofrecer el
servicio de coubicación en centrales no cabeceras de fibra.
Astel y Evolutio ponen de manifiesto que, en los últimos tiempos, las prácticas
de Telefónica en relación con el acceso a la oferta MARCo han hecho que este
recurso esencial para los operadores con un foco en el mercado corporativo se
haya visto deteriorado en su eficacia. La presente revisión de los mercados
mayoristas de banda ancha debería por consiguiente recoger con el máximo
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nivel posible de detalle las obligaciones de Telefónica en el suministro de este
recurso, especificándose los usos para los que la oferta MARCo está permitida.
En particular, según Astel y Evolutio, en la resolución del presente procedimiento
deberían quedar claras las siguientes premisas:
• La red de un operador focalizado en el mercado empresarial o corporativo
es una red de acceso y, en consecuencia, los operadores de esta naturaleza
están habilitados para utilizar la oferta MARCo de Telefónica a fin de llevar
a cabo su despliegue de red con independencia de la ubicación del cliente
empresarial, su extensión, etc.
• Telefónica tiene prohibido cualquier tipo de discriminación o limitación en el
acceso a su infraestructura de obra civil por razones tecnológicas, de
arquitectura de red o de funcionalidad de esta, o por la actividad del
operador. En consecuencia, Telefónica no puede limitar el derecho de
acceso a su infraestructura física en función de elementos como (i) la
topología de la red de acceso NGA del operador alternativo; (ii) la tecnología
empleada por el operador alternativo (GPON o punto a punto); (iii) el tipo de
cliente (residencial o empresarial) al que se vayan a proveer los servicios de
comunicaciones electrónicas.
• Telefónica debe permitir el uso de sus infraestructuras físicas en las mismas
condiciones que las que dispone para sí misma.
Colt considera que resulta necesario llevar a cabo mejoras en el acceso a la
infraestructura civil de Telefónica, facilitándose el acceso a tramos de red que
resultan críticos para los operadores que prestan servicios al segmento
empresarial, como por ejemplo determinados tramos de la red que van más allá
de la pura red de acceso. Por su parte, según Lyntia, debería precisarse de
manera más clara la delimitación entre los conceptos de “backhaul” o entrega de
señal (como uso permitido de la oferta MARCo) y “backbone” o red de transporte,
así como confirmarse la eliminación de la restricción existente en función del
tamaño de las centrales de Telefónica para la provisión de servicios de entrega
de señal por medio de la oferta MARCo.
Según Axent, la interpretación que Telefónica efectúa del concepto de red de
acceso de nueva generación es indebidamente restrictivo, al excluir las redes de
apoyo (redes backhaul y redes de transporte) que no llegan al usuario final, pero
son necesarias para alcanzar al mismo. Para Axent, la regulación del mercado
de banda ancha debe garantizar que los operadores neutros cuyos despliegues
conecten, o sean usados para conectar, redes de última milla de nueva
generación, puedan emplear sin restricciones el servicio MARCo. Axent plantea
asimismo determinadas modificaciones al procedimiento de tramitación de las
solicitudes de uso compartido (SUC).
Vodafone se muestra favorable a la propuesta de regulación del acceso a la
infraestructura física de Telefónica contenida en el informe sometido a consulta
pública. En particular, Vodafone considera que las clarificaciones relativas al
posible uso de la oferta MARCo para el tendido de enlaces de entrega de señal
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que permitan extraer el tráfico de las redes de terceros, así como la propuesta
de eliminación de la restricción de la disponibilidad de este servicio en función
del tamaño de la central (superior o inferior a 12.500 pares) son particularmente
importantes.
En otro orden de cosas, y dada la creciente conflictividad existente en relación
con el acceso a la infraestructura física de Telefónica, agentes como Astel, Colt
y Evolutio plantean la revisión de la oferta MARCo, requiriéndose de Telefónica
que proceda a solicitar la autorización expresa de la CNMC antes de poder
denegar una solicitud de acceso a la citada oferta de referencia.
Por último, según el Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación, el
acceso a la infraestructura física de Telefónica no debería exigirse para el acceso
a edificios de nueva construcción, proyectados bajo el marco reglamentario
configurado por el Real Decreto-ley 1/1998, de 27 de febrero, sobre
infraestructuras comunes en los edificios para el acceso a los servicios de
telecomunicación y el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de
telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el
interior de las edificaciones, aprobado por Real Decreto 346/2011, de 11 de
marzo. Dada la situación de igualdad en que se encuentran los operadores a la
hora de acometer el acceso al edificio a través de la arqueta de entrada de ICT,
el recurso a la oferta MARCo podría desincentivar la planificación por parte de
los operadores alternativos, que se limitarían a esperar la realización de las
infraestructuras necesarias por parte de Telefónica para el acceso al edificio con
ICT.
Valoración de las alegaciones relativas al alcance de las obligaciones de acceso
a la infraestructura física
En lo que se refiere a las obligaciones de acceso a la infraestructura física de
Telefónica, la CNMC ha ido clarificando en distintos procedimientos el ámbito de
aplicación de la oferta regulada de acceso a la infraestructura de obra civil (oferta
MARCo) así como los usos permitidos. La práctica decisional de la CNMC ha
sido recientemente plasmada en el Acuerdo de 1 de julio de 2020 por el que se
da contestación a la consulta formulada por Colt en relación con el ámbito de
aplicación de la oferta MARCo
279
.
En las conclusiones de dicho Acuerdo, la CNMC indica que la regulación actual
del mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija
(mercado 3a) no condiciona el acceso a la infraestructura de obra civil de
Telefónica según el segmento del mercado al que están dirigidas las ofertas
minoristas de los operadores terceros (mercado de masas o mercado
empresarial). Asimismo, y puesto que la regulación ex ante vigente prohíbe la
discriminación o limitación del suministro del acceso por razones tecnológicas,
de arquitectura de red o de funcionalidad de la misma, Telefónica no puede
limitar el derecho de acceso a su infraestructura física en función de elementos
279
Expediente CNS/DTSA/471/20 Usos MARCo.
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como (i) la topología de la red de acceso NGA del operador alternativo; (ii) la
tecnología empleada por el operador alternativo (GPON o punto a punto); (iii) el
tipo de cliente (residencial o empresarial) al que se vayan a proveer los servicios
de comunicaciones electrónicas.
Las limitaciones que Telefónica plantea al uso de la oferta MARCo parten de una
interpretación excesivamente restrictiva del ámbito de esta medida, y de los
postulados que justifican en última instancia el establecimiento de la obligación
de acceso a su infraestructura.
Como ya indicaba la CNMC en el Acuerdo de 1 de julio de 2020, la
Recomendación de la Comisión Europea de 20 de septiembre de 2010 relativa
al acceso regulado a las redes de acceso de nueva generación (NGA) define en
su apartado (11) las redes de acceso de nueva generación como “las redes de
acceso alámbricas integradas total o parcialmente por elementos ópticos y que
son capaces de entregar servicios de acceso de banda ancha con características
mejoradas (tales como un caudal superior) en comparación con los prestados a
través de las redes de cobre ya existentes. En la mayoría de los casos, las redes
NGA resultan de la mejora de una red de acceso coaxial o de cobre ya existente”.
Por su parte, el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas define en
el apartado 2 de su artículo 2 las redes de muy alta capacidad como “bien una
red de comunicaciones electrónicas que se compone totalmente de elementos
de fibra óptica, al menos hasta el punto de distribución de la localización donde
se presta el servicio o una red de comunicaciones electrónicas capaz de ofrecer
un rendimiento de red similar en condiciones usuales de máxima demanda, en
términos de ancho de banda disponible para los enlaces ascendente y
descendente, resiliencia, parámetros relacionados con los errores, latencia y su
variación; […]”.
Como puede verse, ni el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas,
ni la Recomendación relativa al acceso regulado a las redes NGA, vinculan la
definición de una red de acceso NGA (o de una red de muy alta capacidad) a la
tipología de los clientes, o el tipo de despliegue (punto a punto o punto a
multipunto) que se vaya a efectuar. De hecho, Telefónica es perfectamente
consciente de que la actual regulación del mercado de segmentos de terminación
de líneas arrendadas al por mayor
280
, la Resolución de 26 de julio de 2018 por la
que se aprueba la metodología para la determinación del test de replicabilidad
económica de los productos de banda ancha de Telefónica comercializados en
el segmento empresarial
281
, o la propia oferta MARCo, se refieren al uso de la
infraestructura de obra civil de Telefónica como una de las opciones para prestar
servicios minoristas a empresas.
En lo que se refiere al uso de la oferta MARCo para el establecimiento de redes
privadas que atienden a un único cliente, en la Resolución de 21 de marzo de
280
Expediente MTZ 2012/2017.
281
Expediente OFMIN/DTSA/004/17/TEST DE REPLICABILIDAD ECONÓMICA
EMPRESARIAL.
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2013, relativa al recurso de reposición interpuesto por Telefónica contra la
Resolución de 15 de noviembre de 2012 sobre el conflicto de acceso al servicio
MARCo planteado por Grupalia contra Telefónica
282
, la CNMC incidió en el hecho
de que “la intensidad del despliegue de la red de un operador normalmente será
proporcional a sus expectativas de captación de clientes: así, operadores de gran
tamaño y capacidad inversora instalarán cables de gran capacidad en amplios
ámbitos geográficos; mientras que por el contrario, otros operadores con inferior
capacidad inversora centrarán sus despliegues en zonas puntuales donde
dispongan de ciertas garantías de éxito, y lo harán mediante cables de menor
capacidad. Estando ambos enfoques basados en el despliegue de tecnología
FTTH hasta los usuarios finales –ya sean residenciales o empresariales-, no
puede afirmarse que las primeras “sean más NGAN que las segundas”, como
parece querer decir la recurrente. En efecto, [Telefónica] no puede pretender que
un operador lleve a cabo un despliegue masivo si sus expectativas comerciales
de captación de clientes son conservadoras”. La CMT indicó asimismo que
“tampoco el hecho de que [Grupalia] no haya solicitado otros despliegues en
dicha zona implica que no lo vaya a hacer en el futuro si concurren oportunidades
comerciales. Debe tenerse en cuenta además que el despliegue de Grupalia
estaría más enfocado al segmento empresarial (lo que no es contrario a lo
dispuesto en la oferta MARCo), presentando por tanto sus redes una capilaridad
muy inferior a la tipología característica de otras redes, como la de [Telefónica],
principalmente dirigidas al segmento residencial”.
En la misma línea, y frente a lo alegado por Telefónica, ni la Directiva
2014/61/UE, ni el Real Decreto 330/2016, proceden a restringir el acceso a la
infraestructura física de los sujetos obligados en los términos propugnados por
este operador
283
.
Igualmente, las Directrices de la Unión Europea para la aplicación de las normas
sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha
284
definen
de manera amplia en su apartado (58) el concepto de redes de acceso de nueva
generación, entendiendo como tales aquellas que reúnan como mínimo las
siguientes características: (i) prestar servicios fiables a muy alta velocidad por
suscriptor mediante retorno óptico (o tecnología equivalente) lo suficientemente
cercano a los locales del usuario para garantizar el suministro real de la muy alta
velocidad; (ii) apoyo a una gama de servicios digitales avanzados incluidos los
282
Expediente AJ 2012/2748.
283
Ver, por ejemplo, documento del Communications Committee (COCOM) de 4 de marzo de
2015, “General issues identified by Member States in view of the transposition of certain
provisions of Directive 2014/61/EC on measures to reduce the cost of high-speed electronic
communications deployment”: “according to the Directive, therefore, only providers who intend to
deploy elements of high-speed networks are entitled to benefit from it, irrespective of whether
they are deploying access or backbone networks. The Directive is also technology neutral and
Article 2(3) defines as high-speed ECN any network capable of delivering broadband access at
speeds of at least 30 Mbps. This allows also providers deploying LTE to rely on this Directive ”.
284
DOUE C25/1 de 26 de enero de 2013.
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servicios convergentes exclusivamente IP, y (iii) tener unas velocidades de carga
mucho más elevadas (en comparación con las redes básicas de banda ancha).
Las redes desplegadas por los operadores de comunicaciones electrónicas que
prestan servicios a clientes empresariales responden a dicha definición. Las
Directrices también hacen referencia en su apartado (60) a la posible
consideración a los efectos de la financiación pública de las redes de apoyo que
no llegan al usuario final (esto es, redes que constituyen un insumo necesario
para que los operadores minoristas de telecomunicaciones puedan prestar
servicios de acceso a los usuarios finales)
285
.
La plena aplicabilidad en el momento actual de la oferta MARCo a los operadores
alternativos que atienden las necesidades del segmento empresarial es
consecuente con el ámbito y extensión del resto de obligaciones que emanan
del mercado 1 (anteriormente, mercado 3a), y en concreto con las obligaciones
existentes en materia de acceso completamente desagregado y compartido al
bucle de cobre de abonado y en materia de acceso al bucle virtual de fibra óptica
(NEBA local). Para ambos servicios regulados, la tipología (residencial o
empresarial) de los clientes a los cuales se vayan a prestar servicios de
comunicaciones electrónicas es irrelevante para la aplicación de las obligaciones
de acceso impuestas a Telefónica.
De hecho, al igual que ocurre con las ofertas de acceso al bucle o al servicio
NEBA local, operadores focalizados en el segmento corporativo como Colt o
Evolutio (anteriormente, BT) suscribieron hace ya años sus respectivos acuerdos
de acceso a la oferta de referencia MARCo, sin que hasta fechas recientes se
hubiesen detectado problemas en relación con la aplicación de la oferta regulada
a este tipo de agentes.
Tal y como indica Evolutio, cualquier otra conclusión sería difícilmente
compatible con la obligación de no discriminación en las condiciones de acceso
a las infraestructuras de obra civil planteada en la presente propuesta y en la
actual regulación de los mercados mayoristas de banda ancha. Conforme a dicha
obligación, Telefónica debe implantar los medios necesarios para la provisión del
acceso mayorista a sus infraestructuras de obra civil, suministrando a terceros
operadores recursos equivalentes a los que se proporciona a sí misma o a sus
empresas filiales o participadas, en las mismas condiciones y plazos. Resulta en
este sentido incuestionable que Telefónica utiliza las infraestructuras que forman
parte de la oferta MARCo para el tendido de su red de acceso de fibra óptica,
destinada a prestar servicios tanto a clientes residenciales como a clientes
empresariales.
285
Apartado (60) de las Directrices: “Member States can freely decide what form their intervention
will take, provided it complies with State aid rules. In some cases, Member States might decide
to finance so-called next generation networks (NGN), i.e. backhaul networks which do not reach
the end-user. Backhaul networks are a necessary input for retail telecommunication opera tors to
provide access services to the end-users. These types of networks are able to sustain both basic
and NGA types of networks: it is the (investment) choice of the telecommunication operators what
type of ‘last mile’ infrastructure they wish to connect to the backhaul network”.
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Hechas estas consideraciones en relación con el ámbito de aplicación de la
obligación de acceso a la obra civil de Telefónica hasta la fecha, debe en todo
caso aludirse de nuevo a las referencias que contiene la nueva Recomendación
de mercados –así como en particular la Nota Explicativa– en relación con la
regulación del acceso a dicho insumo. Como se ha visto, en consonancia con lo
establecido en dichos textos, se considera que, para la presente ronda de
revisión de los mercados, el análisis de las soluciones regulatorias para (i) la
prestación de servicios minoristas de conectividad de alta calidad específicos del
segmento empresarial y (ii) la conexión de estaciones base y elementos similares
de las redes móviles debe llevarse a cabo en el seno del propio mercado 2.
De esta manera, se asegurará en su caso –una vez efectuado el correspondiente
análisis de mercado y valorada la proporcionalidad de las posibles medidas a
imponer– la continuidad en la regulación del acceso a la infraestructura de obra
civil para esos usos propios del segmento empresarial y el mercado móvil.
También se garantiza que el perímetro de dicha obligación de acceso en el
mercado 1 se ciña, a su vez, a los usos que configuran el mercado de acceso
local al por mayor en una ubicación fija.
Todo ello sin perjuicio de que las obligaciones en materia de acceso a la
infraestructura física actualmente vigentes para la prestación de servicios de
conectividad de alta calidad y para la conexión de las estaciones base y
elementos similares continuarán estando disponibles durante un periodo de seis
meses, durante el cual la CNMC –como se ha indicado– acometerá la
correspondiente revisión del mercado 2.
En relación con la posible exclusión de la obligación de acceso a la
infraestructura de obra civil de Telefónica para los nuevos desarrollos
urbanísticos donde sea precisa la construcción de infraestructura, la posición
prevalente de Telefónica en el mercado de acceso local al por mayor facilitado
en una ubicación fija deriva, entre otros factores, del elevado grado de
capilaridad y preeminencia de los diferentes recursos que configuran su red en
su conjunto (incluyendo la infraestructura de obra civil), lo que hace que dicha
red no pueda ser fácilmente replicada.
En este contexto, excluir los nuevos desarrollos de la obligación genérica de
acceso a la infraestructura física de Telefónica no resulta razonable, y añadiría
un nuevo nivel de complejidad a la regulación de un insumo que, como se ha
visto, resulta esencial para proceder al tendido de las redes de nueva
generación, y se ha visto sometido a un elevado grado de conflictividad a lo largo
de los últimos años.
A mayor abundamiento, la exclusión del acceso a parte de la infraestructura de
obra civil del operador con poder significativo de mercado podría afectar al
principio de estricta equivalencia que debe regir el acceso a este recurso.
Procede asimismo recordar que la regulación de carácter transversal que rige el
acceso a la infraestructura física de los distintos agentes económicos (el Real
Decreto 330/2016) no delimita temporalmente el alcance de la obligación de
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acceso sobre la base de si la infraestructura ya está disponible o será ejecutada
en el futuro.
En cuanto al servicio de coubicación en central de Telefónica o la entrega de
señal, su eliminación o la eliminación de la obligación de ofrecer los mismos a
precios orientados a costes supondría en la práctica para muchos operadores
una barrera de entrada que de facto dificultaría notablemente o podría llegar a
impedir el mismo objetivo de la obligación de acceso y el despliegue de redes
FTTH por parte de terceros operadores. Si bien como indica Telefónica hay
operadores con suficientes recursos de obra civil alternativos que pueden no
necesitar hacer uso de dicho servicio, no debe olvidarse que no es así en otros
casos, y que la red de conductos de Telefónica presenta una distribución desde
las centrales, de modo que el acceso a estos edificios a través de elementos
como la cámara cero resulta notablemente más sencillo y económico que a otros
edificios, por haber sido diseñados para ello. Estas propiedades de las centrales
de Telefónica no pueden ser fácilmente replicadas, por lo que las obligaciones
mencionadas deben mantenerse para asegurar la efectividad de la obligación de
acceso.
A ello debe añadirse que la Recomendación relativa al acceso regulado a las
redes NGA establece la necesidad de aplicar la orientación a costes para el
acceso a las infraestructuras de obra civil del operador con PSM, y dichas
infraestructuras convergen en las zonas urbanas en las cámaras de entrada a
las centrales y en dichas centrales, por lo que su uso como servicio auxiliar
también deberá estar orientado a costes. Una modificación del modelo de precios
en los términos propugnados por Telefónica no sería acorde al principio de
equivalencia descrito en el Anexo II de la citada Recomendación.
Por el contrario, y frente a lo alegado por Masmóvil, el mantenimiento de dicho
servicio o la provisión por Telefónica de fibra oscura a coste marginal hasta la
central cabecera al cerrar la central no cabecera con coubicación supondría un
cambio notable y no razonable en las condiciones establecidas para este servicio
auxiliar. En efecto, el análisis de mercado efectuado en 2009 estableció, en su
Anexo 2, la obligación de facilitar el acceso a los recursos asociados al acceso
a las infraestructuras de obra civil (como coubicación y tendido de cable óptico)
en las centrales cabecera FTTH. La Resolución de 19 de noviembre de 2009
(MTZ 2009/1223) puntualizó en todo caso que la obligación se extiende también
a otras centrales, asumiendo en estos casos los operadores alternativos las
consecuencias derivadas de la modernización de la red de Telefónica (y
consiguiente cierre de las centrales): “…entendiendo que se asume la posible
discontinuidad en la prestación de dichos servicios en las centrales distintas a
las cabeceras FTTH. Esto es, las inversiones de los operadores solicitantes en
las centrales OBA que no sean cabecera FTTH no podrán condicionar los planes
de modernización de la red de acceso de Telefónica previstos en la Resolución
de los mercados 4 y 5”. Posteriormente, la revisión de mercados llevada a cabo
en el año 2016 mantuvo estas condiciones. Por lo tanto, los operadores que
hacen uso de la coubicación para sus equipos ópticos en centrales no cabecera
conocen de antemano que el cierre de la central implica el cese de dicho servicio,
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pues mantener el servicio en dicha central no cabecera excedería de manera
desproporcionada el ámbito de las obligaciones que recaen sobre Telefónica.
Por último, las aseveraciones de Telefónica, en relación con la necesidad de
diseñar un procedimiento efectivo para la regularización de las ocupaciones
irregulares, resultan ajenas al presente procedimiento de revisión ex ante de los
mercados de referencia, y deberán ser abordadas en el procedimiento ad hoc
que la CNMC se encuentra tramitando a tal efecto
286
. En el mismo sentido, las
alegaciones de varios operadores alternativos sobre posibles mejoras en la
oferta de referencia MARCo (en particular, en lo que se refiere a las condiciones
conforme a las cuales Telefónica podrá proceder a denegar una solicitud de uso
compartido a su infraestructura física) deberán ser objeto de un análisis
específico en el momento en que se lleve a cabo la próxima revisión de la citada
oferta de referencia.
Lo mismo aplica a la solicitud de Telefónica de llevar a cabo una revisión de las
condiciones y obligaciones a las que está sujeto el servicio de coubicación y
suministro de energía. Es cierto que el servicio de coubicación fue desarrollado
para el acceso desagregado y sus condiciones están reflejadas en la OBA. Pero
se trata de un servicio auxiliar de varias obligaciones de acceso impuestas en
este análisis de mercados (y en anteriores), por lo que como se apunta en el
apartado III.4.4.3 dentro de las obligaciones relativas al acceso al bucle de cobre,
podría ser necesario que sea recogido en un futuro en otras ofertas de referencia
o en oferta separada, mediante procedimiento tramitado al efecto. Como servicio
auxiliar de diferentes obligaciones de acceso, la coubicación encuentra su
ámbito de aplicación en los objetivos y usos permitidos de cada obligación de
acceso, no pudiendo ser usada para fines ajenos que no consistan en hacer
efectivas dichas obligaciones. El modo de asegurarlo debe ser abordado en el
mencionado procedimiento.
Sobre los criterios para la fijación de los precios por acceso a las
infraestructuras civiles
Telefónica entiende que la regulación tiene que catalizar el proceso de transición
hacia un mercado competitivo en infraestructuras civiles, teniendo en cuenta las
iniciativas que está llevando la Comisión Europea para mejorar las condiciones
para el despliegue de infraestructuras VHCN. Por ello Telefónica considera que
el régimen actual de orientación a costes de los precios de acceso a las
infraestructuras civiles debería sustituirse por un régimen de precios razonables.
Telefónica manifiesta que, a pesar de los significativos cambios acaecidos, la
CNMC propone mantener un modelo de acceso a precios regulados, fijados
mediante la orientación a costes. Según Telefónica, la Directiva de reducción de
costes de despliegue y su transposición mediante Real Decreto 330/2016 han
conllevado la entrada en el mercado de numerosos proveedores de este tipo de
instalaciones, lo que implica que este tipo de activos dejan de ser difícilmente
286
Expediente IRM/DTSA/002/20 Ocupaciones irregulares de infraestructuras MARCo de
Telefónica.
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replicables. Apunta asimismo que una obligación de orientación a costes puede
tener un efecto contrario al efecto perseguido por la Directiva, al desincentivar a
los agentes titulares de las infraestructuras a invertir y posteriormente
comercializar sus infraestructuras por no obtener una remuneración adecuada.
Valoración de las alegaciones en relación a los criterios para la fijación de precios
Los trabajos de obra civil son con diferencia el principal coste del despliegue de
las redes de comunicaciones electrónicas, y pueden llegar a suponer en valor
medio un 80% del coste total, según evalúa la Comisión Europea y recalca
Telefónica. Bajo esta premisa y con el objetivo de alcanzar los objetivos de la
Agenda Digital para Europa se han implementado medidas para facilitar el
despliegue de redes de muy alta capacidad de manera que los agentes obligados
deben atender y negociar el acceso a sus infraestructuras de obra civil para
facilitar los despliegues de redes de alta velocidad, en términos razonables.
La solicitud de Telefónica podría sin embargo comprometer el desarrollo de la
competencia, si el acceso a la infraestructura de obra civil deja de estar orientado
a los costes de producción. Al respecto es preciso puntualizar que se trata de
infraestructura en general heredada y que por consiguiente presenta un elevado
grado de amortización. La infraestructura de obra civil es un recurso crítico que
Telefónica utiliza para configurar sus servicios de alta y muy alta capacidad de
manera que fijar unos precios no orientados a costes podría suponer una barrera
a la entrada del resto de operadores y una desventaja significativa en relación
con el agente que ya ostenta una posición de prevalencia en los mercados.
Cabe recordar al respecto que Telefónica ha sido declarado operador con PSM
en los mercados mayoristas de banda ancha y por ello se le ha impuesto una
obligación de acceso a la infraestructura de obra civil en términos más estrictos
que los planteados por el Real Decreto 330/2016, a fin de que los operadores
alternativos puedan proceder con sus despliegues de fibra en igualdad de
condiciones. En este sentido, la Recomendación NGA también se refiere a la
viabilidad de fijar los precios del acceso a la infraestructura de obra civil en
función de los costes de producción. En particular, en su Anexo I, la
Recomendación señala que “la obligación de ofrecer acceso a la infraestructura
de obra civil existente del operador con PSM […] debería imponerse a precios
orientados a costes. Las ANR deberían regular los precios del acceso a la
infraestructura de obra civil de manera coherente con la metodología utilizada
para fijar el precio del acceso al bucle local de cobre desagregado”
287
.
Se concluye por tanto que la obligación de orientación de los precios en función
de los costes de producción se revela como una medida proporcionada en
relación con el servicio de acceso a infraestructuras. Las infraestructuras de obra
civil son recursos esencialmente asociados a la red legada de Telefónica, y que
resultan esenciales para garantizar el desarrollo de la competencia en
287
Ver asimismo Considerandos (34) y (35) de la Recomendación de 11 de septiembre de 2013
relativa a la coherencia en las obligaciones de no discriminación y en las metodologías de costes.
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infraestructuras en los mercados minoristas, por lo que la imposición de esta
medida no es desproporcionada teniendo en cuenta que la imposición de unos
precios excesivos podría tener efectos equivalentes a la negativa de suministro.
III.4.4. Obligaciones relativas al acceso desagregado al bucle de fibra óptica
Sobre la posibilidad de desagregación pasiva del bucle de fibra óptica
En relación a la desagregación virtual de la fibra óptica basada en un servicio
activo, NEBA local, Orange y Astel consideran imprescindible que se prevea que,
si en el transcurso del periodo de revisión del mercado se producen novedades
relevantes en cuanto a la disponibilidad de otras tecnologías como NGPON2 que
pueden revolucionar el mercado mayorista de acceso a las infraestructuras de
red de fibra permitiendo la desagregación pasiva de la fibra, estas deberán ser
automáticamente incluidas en la oferta de referencia de Telefónica y puestas a
disposición de los operadores alternativos. Consideran necesario por tanto incluir
en el Anexo 4 de obligaciones una mención explícita a la posibilidad de que el
remedio regulado en el mercado 1 para el acceso a la fibra de Telefónica pueda
evolucionar tecnológicamente para incluir otras tecnologías PON como
NGPON2, que harían posible la desagregación virtual mediante acceso pasivo a
la red de Telefónica.
Orange y Astel hacen asimismo referencia a la posible introducción de nuevas
tecnologías de acceso en la red de Telefónica, como XGSPON. Consideran que
en la medida que dichas tecnologías pueden requerir la utilización de nuevos
tipos de equipamiento de cliente (ONT específicas actualmente no existentes en
NEBA), o evoluciones relevantes en las herramientas de consulta de cobertura,
debe preverse que tales plazos puedan resultar sensiblemente superiores al
plazo actualmente previsto de un mes para su incorporación a la oferta mayorista
con carácter previo al lanzamiento de medidas minoristas. Añaden que debe
permitirse la replicabilidad económica manteniendo precios comunes a los de las
modalidades GPON, como para el caso de nuevas modalidades GPON con
mayores velocidades.
Orange y Astel consideran por último conveniente aclarar, en la descripción de
la obligación de Telefónica de proporcionar el servicio mayorista de acceso
desagregado virtual al bucle de fibra óptica, que el servicio debe permitir emular
las características que tendría un acceso desagregado físico al bucle de fibra
óptica permitiendo la replicabilidad técnica de todos los elementos contenidos en
las ofertas minoristas de banda ancha que comercialice Telefónica sobre
accesos FTTH mediante un único perfil de acceso de velocidad máxima.
Vodafone describe la tecnología Fixed Access Network Sharing (FANS), definida
por el BroadBand Forum
288
, que sobre la base de redes SDN
289
permite crear
288
Descrita en el estándar TR-370, Fixed Access Network Sharing - Architecture and Nodal
Requirements.
289
Software Defined Networks, o redes definidas por software. Se trata de un nuevo paradigma
que permite la configuración flexible de la red sobre un hardware genérico.
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instancias virtuales de la red de un proveedor de infraestructura y asignarlas a
diferentes operadores virtuales. Este operador indica que esta tecnología
permite una mayor autonomía y flexibilidad frente a Telefónica y sus ofertas
minoristas y se acerca más a la equivalencia de insumos. Opina que no es
desproporcionado imponer a Telefónica la obligación de activar esta
funcionalidad, y solicita que no se cierre en la resolución definitiva esta
posibilidad y, que se adopte una hoja de ruta con la finalidad de comprobar dicha
evolución, así como las circunstancias que faciliten o puedan dificultar su
implantación.
Valoración de las alegaciones con respecto a la posibilidad de desagregación
pasiva del bucle de fibra
La valoración realizada en la presente revisión del mercado sobre la forma viable
de implementar la obligación de acceso al bucle de fibra óptica durante el tiempo
de validez de la revisión se basa en datos técnicos, experiencias internacionales
e informes del BEREC, así como en información sobre la red del operador con
PSM.
Con estas premisas, se concluye que la forma viable de implementar la
obligación de acceso es mediante un servicio activo, el NEBA local. Este servicio
mayorista fue impuesto por la anterior revisión en 2016, y su implementación
estuvo operativa en enero de 2018. Las ofertas mayoristas están sujetas a
evolución, en función de cambios en la red del operador con PSM o mejoras
operativas, siempre para cumplir con las obligaciones impuestas en la revisión
del mercado.
En este sentido, una hipotética introducción de equipos XGS-PON (de
arquitectura y capacidades similares a GPON, con mejoras en varios aspectos
entre los que destaca la capacidad agregada), que posibilitarían ofertas
minoristas de mejores prestaciones, harían necesaria una modificación de la
oferta de referencia para garantizar la replicabilidad técnica de dichas ofertas.
Ello no supondría un cambio fundamental en la arquitectura del servicio
mayorista, un servicio activo de entrega local basado en transporte ethernet.
Sin embargo, una hipotética introducción de tecnología NGPON2 no responde
necesariamente a la anterior situación. Por un lado, si se implantara esta
tecnología y en la medida en que sobre dicha tecnología se ofreciera el actual
servicio NEBA local (con, potencialmente, prestaciones superiores que
posibilitaran la replicabilidad técnica de ofertas minoristas), sí se estaría en una
situación comparable a la que resultaría de la introducción de la tecnología XGS-
PON.
Pero, por otro lado, esta tecnología posibilita otros servicios basados en la
compartición de la fibra PON, en los que otros operadores podrían acceder a una
longitud de onda completa y con ello podrían hacer uso de sus propias OLT en
la central cabecera. Se trataría de una dinámica de mercado completamente
diferente, que podría dar lugar a acuerdos de co-inversión o de accesos
mayoristas sobre la nueva infraestructura, en cualquier caso, para un número de
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operadores limitado (pues son limitadas las longitudes de onda disponibles, 4).
No sería ya una evolución del servicio NEBA local sino un nuevo servicio
mayorista, y como tal, debería ser impuesto en una revisión de las obligaciones
impuestas, sometida al proceso establecido en el Código Europeo de las
Comunicaciones Electrónicas y en la LGTel.
De manera similar, un servicio mayorista basado en la tecnología FANS como
indica Vodafone, que ciertamente presenta un carácter innovador muy
interesante, requeriría que los equipos en planta de Telefónica lo soporten en su
mayor parte si no todos, y teniendo en cuenta que se trata de un estándar de
noviembre de 2017 (en su primera versión) y que las referencias internacionales
son escasas, supondría hoy en día un proyecto de carácter experimental. En
cualquier caso, supondría también que todos los operadores deberían modificar
sus procesos operativos y sus interfaces mayoristas, lo cual requeriría un amplio
consenso y no estaría exento de costes de transición. Por último, debe tenerse
en cuenta que, como se ha indicado en varias ocasiones, es Telefónica quien
define la implementación práctica de la obligación de acceso, siempre que
cumpla con las obligaciones y objetivos de la misma.
Si en un futuro se dan las circunstancias adecuadas y es necesario definir una
nueva oferta mayorista de acceso por evolución de la red, o nuevos requisitos
regulatorios u otros motivos, la tecnología FANS tiene potencial para ser
considerada.
En cuanto a añadir, en las características de la obligación de acceso, la mención
de que el servicio NEBA local debe permitir emular las características que tendría
un acceso desagregado físico, pero acotando que debe ser mediante un único
perfil de acceso de velocidad máxima, se considera que tales puntualizaciones
no son una característica inherente a la obligación de acceso que responda a
necesidades de mercado para definir el servicio mayorista, sino que se trata de
elementos que deben ser considerados en el proceso conjunto de desarrollo de
las medidas aquí establecidas a través de las correspondientes revisiones de la
oferta de referencia y del test del ERT. Igualmente, las cuestiones relativas a la
posible replicabilidad económica en hipotéticos futuros accesos XGSPON
deberá realizarse de acuerdo a lo que en su momento se determine en la revisión
del citado procedimiento de determinación de precios.
Respecto al plazo de un mes aludido por Orange y Astel, se trata de las
condiciones para asegurar la replicabilidad técnica de nuevas modalidades o
servicios minoristas que lance Telefónica, que deberá presentar a la CNMC una
propuesta para modificar la oferta de referencia de manera que se posibilite dicha
replicabilidad técnica. Telefónica no podrá proceder a la comercialización del
servicio o modalidad a nivel minorista hasta pasado al menos un mes desde la
disponibilidad del servicio mayorista que permita la replicabilidad técnica. Este
plazo es un tiempo prudencial que permite un equilibrio entre el derecho de
Telefónica a lanzar nuevas modalidades minoristas (también aquellas
innovadoras) y la obligación de no discriminación, que impide a Telefónica
reservarse prestaciones comercializadas en el nivel minorista sobre la base de
insumos regulados.
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En ocasiones, puede ocurrir que los operadores alternativos puedan
comercializar la nueva modalidad o servicio incluso antes que la propia
Telefónica, si lo hacen dentro de ese mes en que Telefónica no puede acometer
la comercialización del servicio minorista. En otras ocasiones, pueden tener que
hacerlo con posterioridad. Pero no debe olvidarse que los operadores no son
informados por primera vez un mes antes de la comercialización por Telefónica,
sino que la necesaria modificación de la oferta de referencia es un procedimiento
administrativo público en el que son parte interesada, de modo que habrán sido
informados desde el inicio de dicho procedimiento.
Y en general una modificación de la oferta, como la evolución de la consulta de
cobertura también aludida por Orange, requiere de modificaciones en los Web
Services, y los operadores reciben la documentación necesaria para su
implementación con antelación suficiente. Como se señaló en la anterior revisión
al rechazar un aumento del plazo de un mes fijado para la replicabilidad técnica,
no se considera apropiado ese aumento porque limitaría notablemente la
capacidad y flexibilidad comercial de Telefónica con respecto a los servicios de
banda ancha de alta velocidad, donde el margen para la innovación en los
diferentes atributos que configuran el producto es mayor, al igual que la
incertidumbre asociada a su nivel de demanda.
Sobre el control de precios basado en el ERT y la vinculación entre los
precios del NEBA Local y NEBA fibra
Telefónica señala que el vínculo existente entre los precios de las cuotas
mensuales de los servicios NEBA local y NEBA fibra no queda justificado sobre
la base de los argumentos utilizados por la CNMC en la Resolución del ERT.
Según Telefónica, en la actualidad los servicios NEBA local y NEBA fibra son
servicios técnicamente diferenciados.
En concreto, este operador señala que el cálculo de replicabilidad tiene en
cuenta las eficiencias generadas por la funcionalidad multicast, que únicamente
está disponible en NEBA local. Según Telefónica, la introducción de esta
funcionalidad acentúa la diferencia de los servicios NEBA local y NEBA fibra de
una manera que impide la vinculación que establece la Resolución del ERT.
Telefónica sostiene que la CNMC (i) debe realizar test de replicabilidad
separados para NEBA local y NEBA fibra, y (ii) que el test de replicabilidad de
NEBA fibra se debe limitar a los productos de banda ancha que no empaqueten
televisión.
Valoración de las alegaciones con respecto a la vinculación entre los precios del
NEBA Local y NEBA fibra
Esta Comisión no comparte la posición defendida por Telefónica. Cabe recordar
que en la Resolución del ERT se subrayó la estrecha vinculación de ambos
servicios mayoristas. Desde un punto de vista técnico, ambas ofertas comparten
elementos de red y gran parte de los servicios de información, al estar NEBA
local basado en NEBA.
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La principal diferencia entre ambos servicios es que el operador alternativo que
utilice NEBA local debe cubrir, a través de sus propios medios, el transporte
desde la cabecera FTTH hasta el PAI regional. En el caso del NEBA, este tramo
forma parte del servicio. El precio de capacidad del NEBA, sujeto al principio de
orientación a costes, se vincula a los elementos de red necesarios para realizar
la actividad de transporte desde todas las centrales de una demarcación hasta
el PAI. El resto de conceptos de las respectivas estructuras de precios de las
ofertas NEBA y NEBA local están vinculados a sus elementos de red comunes.
Pues bien, los precios de acceso de los servicios NEBA local y NEBA fibra que
se someten al ERT se corresponden en su totalidad con los elementos de red
comunes a ambos servicios. Esta identidad en los elementos de red es la que
explica fundamentalmente la vinculación de los precios de acceso que establece
la Resolución del ERT.
Efectivamente, la introducción del servicio multicast supone una reducción de
costes para aquellos operadores alternativos que recurran a NEBA local para
prestar el servicio de banda ancha con IPTV. Sin embargo, esta reducción afecta
al tramo de transporte entre la central cabecera FTTH y el PAI regional, y no a
los elementos de red que NEBA local y NEBA fibra tienen en común. Un operador
que utilice NEBA fibra para ofrecer el servicio de banda ancha empaquetado con
IPTV no podrá disfrutar de esas eficiencias
290
.
Por otra parte, la vinculación de la cuota mensual del NEBA fibra a la cuota
mensual del NEBA local genera que la mayor presión competitiva que Telefónica
ejerce en la prestación de los productos BAU emblemáticos (basados en el
NEBA local) se refleje no sólo en este producto mayorista, sino que se traslade
al NEBA fibra. Por tanto, la vinculación de los precios determinados por el ERT
para el NEBA local y el NEBA fibra que establece la Resolución del ERT sigue
siendo coherente con las características de ambos servicios, lo que hace
innecesaria la aplicación de metodologías diferenciadas. En todo caso, se trata
de una cuestión concerniente al diseño de la metodología del test de
replicabilidad, por lo que cualquier cuestión al respecto de la vinculación debería
dirimirse en un procedimiento de modificación de la metodología.
Sobre el control de precios basado en el ERT y el alcance de dicho test
Telefónica considera que el alcance del ERT es excesivo. Este operador sostiene
que ninguna oferta minorista comercializada en la zona 1 debe ser objeto del
análisis de replicabilidad, con independencia de que sus características
coincidan con las de una oferta comercializada en la zona 2. Este criterio también
debería extenderse a la determinación de los productos emblemáticos BAU,
cuyo cálculo actualmente tiene en cuenta los clientes de un producto sin tener
en cuenta si estos se encuentran en zona BAU o no BAU. Telefónica concluye
que la consecuencia de no aplicar este criterio es que en la práctica casi la
290
Aunque NEBA fibra no es el servicio más eficiente para la prestación del servicio de televisión,
ello no significa que los empaquetamientos que incluyan este servicio queden excluidos de la
aplicación del test de replicabilidad.
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totalidad de sus clientes se encuentran sujetos a los análisis de replicabilidad del
ERT, lo que supone un límite injustificado a su derecho de libertad de empresa.
Telefónica señala además que la CNMC ha realizado sucesivas alusiones a la
movilidad de los clientes entre los productos de su cartera o entre las distintas
velocidades que ofrece. En opinión de Telefónica, los problemas que plantea
este fenómeno para la aplicación del ERT podrían solucionarse llevando a cabo
un análisis de replicabilidad que tome como referencia minorista el conjunto de
la planta de sus clientes en la zona 2. Es decir, Telefónica propone que el análisis
de replicabilidad pase del actual enfoque producto a producto a otro basado en
el portfolio completo de productos de Telefónica.
Valoración de las alegaciones relativas al alcance del ERT
La afirmación de Telefónica de que los productos de banda ancha
comercializados en la zona 1 están sujetos al test de replicabilidad de NEBA local
y NEBA fibra no se ajusta a la realidad. El objeto del ERT no son los productos
minoristas de Telefónica, sino los precios de estos servicios mayoristas,
disponibles únicamente en la zona 2. La propia Telefónica ha podido
comprobarlo pues ha lanzado al mercado productos de la marca O2 a precios
solo disponibles en la zona BAU (la nueva zona 1) y no han estado sujetos al
ERT con NEBA local y NEBA fibra.
Los productos minoristas que se analizan son sólo los que se comercializan en
la zona 2, con independencia de que también estén disponibles en la zona 1. Sí
es cierto que la determinación de los parámetros utilizados en el test (por
ejemplo, la distribución porcentual de los productos más contratados o los
consumos medios por usuario) no se basa en información relativa
exclusivamente a la zona 2. Ello es así por razones de simplicidad y
proporcionalidad; de otra manera, Telefónica debería aportar información
separada para los clientes de una y otra zona, lo cual incrementaría la presión
regulatoria para Telefónica sin que, de momento, exista justificación para ello.
Dicho esto, si existieran indicios de que el comportamiento de los usuarios fuera
distinto dependiendo de si se encontraran en una u otra zona, se adoptarían las
medidas pertinentes en el seno de los procedimientos relativos a las revisiones
de parámetros.
En cuanto al nivel de agregación minorista, cabe recordar que ésta es una
cuestión relativa al diseño de la metodología del test de replicabilidad. En todo
caso, el enfoque producto a producto que actualmente sigue la CNMC se alinea
plenamente con (i) las previsiones de la Recomendación de metodología de
costes y no discriminación, que alude expresamente a “productos emblemáticos”
como referencia minorista y no al portfolio completo de productos, y (ii) la práctica
seguida por las ANR europeas.
Esta Comisión tampoco considera que la propuesta de Telefónica pudiera
traducirse en una mayor transparencia sobre el funcionamiento y los resultados
del ERT, ya sea para este operador o para sus rivales. Más bien al contrario, un
nivel de agregación amplio puede dificultar la correcta trazabilidad de la
información y, por tanto, incidir negativamente en la solidez de los resultados.
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Precisamente con el objetivo de garantizar la máxima transparencia, la
Resolución del ERT realiza una minuciosa exposición del procedimiento de
cálculo de todos los parámetros utilizados en el análisis de replicabilidad y en las
sucesivas revisiones de parámetros se muestra la evolución de los valores
tomados por éstos, así como los VAN resultantes para cada uno de los productos
emblemáticos BAU.
El grado de detalle en las explicaciones de la metodología del ERT, junto al
hecho de que todos los cálculos se basan en datos aportados por Telefónica,
dota a este operador de la capacidad de replicar los cálculos de la CNMC con
gran exactitud y ajustar su estrategia comercial y promocional para garantizar el
cumplimiento de sus obligaciones de replicabilidad.
La propuesta de Telefónica tampoco proporciona una mayor transparencia a los
operadores alternativos, teniendo en cuenta que actualmente éstos pueden
realizar el seguimiento de los VAN resultantes de la aplicación del ERT a cada
uno de los productos emblemáticos BAU. Bajo el esquema de Telefónica, estos
operadores pasarían a observar la evolución del VAN de una agregación de
productos cuya composición, es decir, cuyos componentes de comunicaciones
electrónicas o audiovisuales, les resultaría opaca.
Sobre el control de precios basado en el ERT y las consecuencias en caso
de detectar que un producto no es replicable
Telefónica critica que el actual marco regulatorio determine que Telefónica debe
modificar los precios mayoristas de NEBA local y/o NEBA fibra en caso de
detectarse una situación de irreplicabilidad. Este operador sostiene que debería
contar con la opción alternativa de incrementar sus precios minoristas. De otra
manera, Telefónica considera que la CNMC estaría “limitando su derecho de
libertad de empresa”.
A propósito de las consecuencias de la no superación del test de replicabilidad,
Vodafone considera que el ajuste en los precios mayoristas debería repartirse
entre los precios de los distintos conceptos (periódicos y no periódicos) de la
oferta mayorista, y no concentrarse en la cuota de acceso mensual. Vodafone
considera necesario que la reducción también aplique a la cuota de alta.
Valoración de las alegaciones relativas a las consecuencias de no superar el
ERT
El hecho de que la CNMC inste la Telefónica a reducir los precios de NEBA local
y/o NEBA fibra en caso de incumplirse la condición de replicabilidad es
consistente con el grado de flexibilidad que la presente medida otorga a
Telefónica para configurar sus ofertas mayoristas. Esta flexibilidad ha permitido
que Telefónica pueda establecer unos precios de acceso para NEBA local y
NEBA fibra aproximadamente un [CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL] a los
precios que resultarían de la orientación a costes.
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Dado que lo que se somete a análisis son los precios de NEBA local y NEBA
fibra, las consecuencias del incumplimiento de la condición de replicabilidad
deben centrarse en los precios de dichos servicios mayoristas.
En contra de lo argumentado por Telefónica, el ERT no coarta la libertad de este
operador para diseñar su catálogo comercial. El mercado de banda ancha
minorista no está sujeto a ninguna obligación de carácter ex-ante, por lo que
Telefónica puede incrementar o reducir libremente sus precios, o modificar las
prestaciones de sus productos de banda ancha sin restricción alguna. Lo que la
metodología del ERT no permite, por los motivos explicados en el párrafo
anterior, es compensar una situación de irreplicabilidad de los precios de NEBA
local y/o NEBA fibra mediante un incremento de los precios minoristas de los
productos de banda ancha de Telefónica ya existentes en su catálogo.
Nótese que la CNMC solo insta a reducir precios de NEBA local y/o NEBA fibra
si constata la no superación del test en los expedientes de revisión de
parámetros, dónde utiliza, entre otros parámetros, la información de la intensidad
comercial promocional de Telefónica del periodo anterior. Por tanto, cuando un
producto no supera el test, la medida compensatoria establecida por el test es la
reducción de precios mayoristas hasta la siguiente revisión. No cabe, por tanto,
en esta circunstancia la subida de precios minoristas, pues de esta forma no se
compensaría a los operadores alternativos por la ausencia de replicablidad del
periodo anterior derivada, por ejemplo, por un incremento de la intensidad
comercial promocional de Telefónica.
Por el contrario, cuando Telefónica comunica a la CNMC la comercialización de
un nuevo producto que suponga una migración indirecta vinculada a un producto
BAU emblemático
291
o cuando lo que notifica es la modificación de algún
producto de ese tipo, y se constata un incumplimiento del ERT, entonces el
estrechamiento todavía no se ha producido y Telefónica tiene total libertad para
subir precios minoristas, modificar o anular el producto minorista o bajar precios
mayoristas antes de su comercialización efectiva.
En relación a la propuesta de Vodafone, cabe tan solo recordar que la flexibilidad
de Telefónica para establecer los precios de NEBA local y NEBA fibra comprende
no sólo la cuota de acceso mensual, sino también las cuotas de alta y baja. Todos
estos conceptos se someten al test de replicabilidad de manera conjunta.
Telefónica tiene flexibilidad para modificar los precios de estos conceptos de la
forma que considere conveniente, siempre que se respete la condición global de
291
Se entiende por una migración indirecta la comercialización de nuevos productos que sean el
resultado de aumentar las prestaciones o reducir precios de productos existentes. Por ejemplo,
si Telefónica aumenta la velocidad de un producto BAU emblemático sin que aumente su precio,
pero sólo disfrutan de este aumento en un primer momento las altas nuevas o los clientes que
soliciten expresamente este aumento, el producto con nueva velocidad será también considerado
como BAU emblemático. También se considera migración indirecta toda medida consistente en
añadir prestaciones adicionales y/o una reducción de precios sin que ello apareje una migración
directa de los clientes. Este sería el caso del lanzamiento de una nueva versión de un
empaquetamiento, similar a uno ya existente de comercialización paralela, pero un precio más
reducido.
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replicabilidad. En su escrito de alegaciones, Vodafone no justifica por qué las
reducciones de los precios mayoristas de Telefónica deben distribuirse
uniformemente entre todos los conceptos sujetos al test.
Sobre el control de precios basado en el ERT y los servicios mayoristas
considerados
Telefónica considera que el análisis de replicabilidad realizado por la CNMC no
se ajusta a la realidad del mercado mayorista de banda ancha fija porque (i)
únicamente se basa en los servicios regulados NEBA local y NEBA fibra y no
tiene en cuenta en la fórmula para el cálculo del precio mayorista el coste del
servicio MARCo, como el único insumo mayorista en la zona BAU y (ii) no tiene
en cuenta todos los descuentos comerciales que figuran en los contratos con los
diferentes operadores en relación con el precio de acceso a la fibra (NEBA).
Telefónica sugiere que la CNMC utilice como insumo mayorista en su análisis de
replicabilidad el “mix” mayorista que resultaría de calcular una media ponderada
que considerara la distribución de la población entre las zonas BAU y no BAU,
así como la distribución de las líneas NEBA local provistas por Telefónica entre
sus modalidades comercial y regulada.
Valoración de las alegaciones relativas al uso de un mix de servicios mayoristas
y las condiciones comerciales
El ERT evalúa si los precios de las ofertas mayoristas regulados NEBA local y
NEBA fibra permiten a un operador alternativo eficiente replicar los productos
que Telefónica comercializa en el área de cobertura de dichos servicios
mayoristas. Este el objeto del ERT, no la evaluación de la rentabilidad general
que obtienen los operadores alternativos en el desarrollo de su actividad
minorista utilizando cualesquiera otros medios, esto es, un mix de servicios
mayoristas. El ámbito del ERT se circunscribe a estas ofertas reguladas, por lo
que la posibilidad de recurrir al despliegue de red propia o de suscribir acuerdos
comerciales con condiciones distintas a las de las ofertas reguladas resultan
ajenos al test de replicabilidad.
La consideración en el test de los costes de despliegue propio de los operadores
alternativos fue descartada expresamente en la Resolución de los mercados de
banda ancha de 2016
292
. La propuesta de Telefónica podría provocar que los
operadores alternativos, que recurran a los servicios regulados NEBA local y
NEBA fibra, incurrieran en pérdidas cuando comercialicen sus servicios
minoristas de banda ancha en la “zona no competitiva” y tuvieran que compensar
dichas pérdidas obteniendo una rentabilidad supra-normal en la “zona
competitiva”, donde es más complicado precisamente por el mayor nivel de
292
En el marco del procedimiento correspondiente esta Comisión señaló que “el servicio
mayorista NEBA local, así como el servicio mayorista de acceso indirecto de banda ancha sobre
la red de fibra óptica deben garantizar que los operadores alternativos puedan reproducir las
ofertas minoristas de los servicios banda ancha ultra-rápida emblemáticos (servicios BAU
emblemáticos) de Telefónica a partir de cada uno de ellos considerado por separado”
(énfasis añadido)
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competencia en esta última. Como se ha expresado previamente, el uso de los
servicios mayoristas regulados debe, por sí solo, permitir a los operadores
alternativos eficientes replicar los productos BAU emblemáticos que Telefónica
comercialice en el área de cobertura de NEBA local y NEBA fibra.
En lo que respecta a los acuerdos comerciales suscritos por Telefónica y algunos
operadores alternativos, cabe recordar que quedan fuera del ámbito del ERT. La
Resolución del ERT, en su apartado II.6, señala el ámbito del test de
replicabilidad y además expone las razones por las que los acuerdos comerciales
de carácter bilateral no pueden asimilarse a las ofertas de referencia.
“En primer lugar, los acuerdos comerciales son confidenciales para terceras partes,
mientras que el contenido de las ofertas de referencia está disponible de manera
pública para cualquier operador. En segundo lugar, las características técnicas de
las ofertas de referencia han sido expresamente aprobadas por esta Comisión, cosa
que no ocurre en el caso de los acuerdos comerciales. Finalmente, y relacionado
con este último aspecto, el contenido de los acuerdos puede ser muy diferente al
de las ofertas reguladas, tanto en lo que respecta a su ámbito material y/o
geográfico, sus condiciones técnicas o su estructura de precios. Por ello, no siempre
es posible realizar una traslación directa entre el contenido de los acuerdos
comerciales –incluyendo sus precios– y el de las ofertas NEBA local y NEBA fibra.
En la práctica, los acuerdos bilaterales distan de ser asimilables a las ofertas
reguladas NEBA local y NEBA fibra. Contrariamente a como parece
desprenderse de las alegaciones de Telefónica, el contenido de estos acuerdos
no consiste meramente en la aplicación de un descuento con respecto a los
precios regulados. [CONFIDENCIAL] [FIN CONFIDENCIAL].
Esta Comisión tampoco está de acuerdo con Telefónica cuando este operador
señala que el ERT se basa únicamente en los precios nominales. La Resolución
del ERT considera los descuentos que Telefónica pueda aplicar en las ofertas
de referencia relativas al NEBA local y NEBA fibra, entendiendo por ofertas de
referencia aquellas (i) analizadas y aprobadas previamente mediante Resolución
de la CNMC, (ii) publicadas en la página web de Telefónica y en la página de la
CNMC, (iii) accesibles de manera transparente y no discriminatoria por todos los
operadores y (iv) sujetas al conjunto de obligaciones contenidas en la Resolución
del ERT.
A este respecto, la Resolución del ERT establece, en su apartado II.5, que:
“[l]a variable correspondiente al “precio mayorista” de los servicios NEBA
local y NEBA que se utilizará en el ERT se determinará a partir del ingreso
medio por línea y mes obtenido por Telefónica en el último semestre de
referencia. (…) [E]l ingreso medio que se determine recogerá el efecto de
los descuentos derivados de compromisos mínimos de compra, acuerdos
tarifarios de acceso a largo plazo u otros mecanismos de distribución del
riesgo inversor que Telefónica establezca en sus ofertas NEBA local y NEBA
fibra. Ha de remarcarse que los únicos descuentos que serán objeto de
consideración son los que figuren en las ofertas de referencia,
disponibles para todos los operadores de manera transparente y no
discriminatoria”. [énfasis añadido]
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Por tanto, si Telefónica desea que los descuentos sean tenidos en cuenta en el
ERT solamente tiene que incluirlos en la oferta de referencia para que estén
disponibles para todos los operadores de manera transparente y no
discriminatoria.
Sobre el control de precios basado en el ERT y el tratamiento de las
promociones
Vodafone sostiene que el tratamiento actual de las ofertas minoristas con
carácter no indefinido (esto es, las promociones) no estaría garantizando la
suficiencia de los precios mayoristas de NEBA local y NEBA fibra. Vodafone
considera justificado que se efectúe un control ex ante de las promociones y que
les sea exigido un VAN positivo a cada una de ellas. Además, este operador
entiende que una situación de irreplicabilidad debería implicar la imposición de
una sanción a Telefónica por contar con las herramientas necesarias para
determinar la replicabilidad de sus productos y ofertas promocionales.
Para Vodafone la CNMC debería publicar el parámetro relativo al coste
promocional medio de los productos emblemáticos, que se ha marcado como
confidencial en las distintas resoluciones de revisión de los parámetros del ERT.
Vodafone considera que (i) el nivel de agregación del dato publicado y (ii) el
hecho de que dicho dato se refiera al esfuerzo promocional realizado con una
anterioridad de 12 meses minimizan el perjuicio que sufriría Telefónica al
publicarse información de su estrategia comercial.
Valoración de las alegaciones relativas al tratamiento de las promociones
En lo que respecta a la comercialización de promociones especialmente
agresivas por parte de Telefónica, esta Comisión considera que los operadores
alternativos tienen capacidad financiera suficiente como para igualarlas, en
especial teniendo en cuenta que las pérdidas temporales en que incurrieran para
hacerlo se verían compensadas en el corto plazo con una reducción de los
precios de NEBA local y NEBA fibra. Los indicadores del mercado minorista de
banda ancha apuntan en ese sentido, a pesar del lanzamiento de promociones
agresivas por parte de Telefónica
293
. Por tanto, esta Comisión no comparte el
diagnóstico de Vodafone acerca de su “efecto distorsionador en el mercado de
imposible o muy difícil reparación”.
Cabe recordar que el objetivo del test de replicabilidad es valorar la suficiencia
de los precios mayoristas de NEBA local y NEBA fibra, y no controlar la actividad
promocional de Telefónica en el mercado minorista a través de la paralización
de productos o la imposición de sanciones. Este operador debe contar con la
293
Por ejemplo, en el segundo semestre de 2019 Telefónica comercializó unas promociones
consistentes en el descuento del 50% durante seis meses en la cuota de los productos Fusión
Base 600Mb. De hecho, el incremento del parámetro sobre el coste promocional vinculado a este
producto tuvo como consecuencia que el producto Fusión Base 600Mb no superara el test de
replicabilidad. Pues bien, durante el periodo de vigencia de la promoción no se observó una
ganancia neta en el número de líneas de banda ancha de Telefónica.
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misma flexibilidad que los operadores alternativos para establecer las políticas
de captación de clientes que estime oportunas. En opinión de esta Comisión, el
actual diseño del test de replicabilidad guarda un correcto equilibrio entre esta
flexibilidad y la garantía de cumplimiento de la condición de replicabilidad,
concentrando además la actuación regulatoria en los servicios mayoristas.
Dicho lo anterior, si se observara que el criterio adoptado en el test de
replicabilidad no lograra sus objetivos de una manera satisfactoria (y hasta el
momento no es el caso), la modificación del test debería realizarse en el
procedimiento correspondiente y no, como pretende Vodafone, en el marco del
presente expediente de revisión de los mercados de banda ancha.
La cuestión concerniente a la publicación del coste medio promocional se abordó
en las Resoluciones de 23 de enero y 12 de noviembre de 2020 relativas a las
revisiones de los parámetros. En ellas se argumentó que no resulta pertinente la
publicación de dicho parámetro, dado que (i) la información que refleja presenta
un carácter confidencial, pues muestra qué productos reciben más intensidad
promocional o tienen índices de captación más elevados; (ii) tampoco otorgaría
a los operadores alternativos una mayor capacidad para presentar alegaciones,
pues el cálculo del parámetro se basa en los clientes captados por cada una de
las ofertas promociones de Telefónica (esto es, una información interna de
Telefónica de su exclusivo conocimiento) y el resto de operadores no dispone de
los recursos para formular alegaciones sobre la mayor o menor adecuación del
cálculo publicado. En todo caso, se trata de una cuestión que forma parte del
ámbito del test de replicabilidad y sus sucesivas revisiones, y no del presente
análisis de mercados.
Sobre el control de precios basado en el ERT y la estimación de la vida
media de los clientes de fibra
En tercer lugar, Vodafone considera que la estimación de la vida media de los
clientes FTTH que se utiliza en el ERT en 60 meses de permanencia se basa en
datos no actualizados. Aportando datos propios del churn de clientes que reciben
servicio mediante NEBA local, Vodafone concluye que la vida media de los
clientes se sitúa en [CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA VODAFONE] [FIN
CONFIDENCIAL]. Aunque Vodafone es consciente de que la vida media a tener
en cuenta en el test es la de los clientes de Telefónica, considera que ésta no
puede encontrarse muy alejada de su estimación. En opinión de este operador,
este parámetro debe ser revisado de manera urgente.
Valoración de las alegaciones relativas a la estimación de la vida media de los
clientes de fibra
En línea con las respuestas a las alegaciones sobre el coste promocional, cabe
insistir en que la determinación de la vida media del cliente es una cuestión que
se debe dirimir en las revisiones de parámetros del test de replicabilidad.
Sobre el control de precios basado en el ERT y el tratamiento de los canales
premium
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Vodafone expresa su disconformidad con la valoración que se realiza en el test
de replicabilidad de los canales premium de la oferta mayorista de Telefónica.
Vodafone subraya las “consecuencias distorsionantes” de que el test de
replicabilidad utilice el coste por abonado (CPA) establecido por Telefónica para
los canales premium, sin tener en cuenta el efecto de los costes mínimos
garantizados a los que se refieren los compromisos.
Vodafone propone que el test de replicabilidad establezca que los costes
audiovisuales se valorarán conforme al estándar de operador razonablemente
eficiente (REO, por sus siglas en inglés) para la valoración de los costes
asociados a los contenidos audiovisuales. Este operador recuerda que la
Recomendación de no discriminación contempla “la posibilidad de introducir
ajustes por escala en los costes descendentes del operador con PSM siempre
que (i) la entrada o expansión en el mercado de los operadores alternativos se
haya visto frustrada en el pasado o (ii) los operadores alternativos tengan unos
bajísimos volúmenes de líneas y alcance geográfico significativamente limitado
en comparación con la red NGN del operador con PSM”.
Según de Vodafone, la aplicación del estándar REO en lo relativo a la valoración
del componente audiovisual permitiría alinear el coste utilizado en el test de
replicabilidad con el coste efectivamente incurrido por los operadores
alternativos.
Valoración de las alegaciones relativas al tratamiento de los canales premium
Con respecto a los canales premium, cabe referirse a lo dispuesto en la
Resolución del Pleno de la CNMC de 22 de abril de 2015, sobre la adquisición
por parte de Telefónica del control exclusivo de DTS. En concreto, cuando
establece lo siguiente:
“[d]e existir un Coste Mínimo Garantizado, el análisis se realizará siempre sobre los
CPA aplicados conforme a lo señalado en el apartado 1.1.b) de este Anexo [que se
refiere a la determinación de los CPA de la oferta mayorista que se utilizan en el
test de replicabilidad conjunta], y no sobre los precios medios efectivos resultantes
de dividir el Coste Mínimo Garantizado entre los abonados mensuales medios
efectivos del canal a lo largo de un año de contratación”.
Como esta Comisión ha manifestado en ocasiones anteriores, la valoración del
componente audiovisual que se lleve a cabo en el test de replicabilidad debe
ajustarse a lo establecido la Resolución anterior, garantizando así la consistencia
de las actuaciones de la CNMC como organismo integrado. Por tanto, el uso del
CPA mayorista en el contexto del ERT responde a la aplicación coherente de
unos mismos criterios y principios por parte de un organismo integrado como es
la CNMC.
El establecimiento de unos costes mínimos garantizados para determinados
canales premium responde a un sistema de distribución del riesgo inversor en la
adquisición de contenidos audiovisuales. Con su propuesta, Vodafone pretende
sortear, a través de la regulación de los mercados mayoristas de banda ancha,
la efectividad de las previsiones de unos compromisos aprobados por esta
Comisión mediante Resolución de 22 de abril de 2015. Vodafone, además,
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realiza una interpretación expansiva del estándar de operador razonablemente
eficiente, llevándola más allá del ámbito de los servicios regulados a los que se
refiere la Recomendación de no discriminación a la que alude en su escrito de
alegaciones.
En definitiva, en el marco de las actuaciones de esta Comisión, cualquier
cuestión concerniente a la diferencia entre los CPA mayoristas vigentes y los
costes medios por cliente que resultarían de tener en cuenta el CMG debe
dirimirse en el marco de la vigilancia de los compromisos de la operación de
concentración Telefónica/DTS.
IV. MERCADO DE ACCESO CENTRAL AL POR MAYOR FACILITADO EN
UNA UBICACIÓN FIJA
IV.1. DEFINICIÓN DE MERCADO RELEVANTE
Sobre el mercado de producto
Orange considera que el mercado 3b no ha sido definido correctamente ya que
la fibra sustituye al cobre, pero no al revés. Por esta razón, este operador
entiende que el análisis del entorno competitivo de la fibra debe incluir
necesariamente el mercado del cobre porque los clientes de cobre son
potenciales clientes de fibra. Sin embargo, este argumento no aplica en sentido
contrario ya que es impensable que los clientes de fibra retrocedan al cobre.
Orange considera que en este mercado solo de cobre y, más particularmente,
en las centrales sin presencia de operadores de acceso desagregado al bucle
de cobre, la dominancia de Telefónica es indiscutible.
Telefónica, por su parte, se remite a las consideraciones realizadas sobre la
conveniencia de identificar dos mercados de producto separados.
Valoración de las alegaciones relativas a la definición de mercado de producto
En línea con las respuestas a las alegaciones de Telefónica sobre la definición
de dos mercados de producto separados, esta Comisión tampoco comparte la
propuesta de Orange de definir un mercado mayorista de acceso de banda
ancha sobre (solo) cobre. Como se ha explicado, a nivel minorista se producen
presiones competitivas entre los servicios de banda ancha tradicional y los
servicios BAU (de altas prestaciones), que funcionan en los dos sentidos, si bien
no necesariamente con la misma intensidad.
Desde un punto de vista conceptual, esta Comisión no comparte el análisis de
Orange. El hecho que (i) un usuario final se migre de un servicio tradicional sobre
cobre (ADSL) a un servicio BAU (por ejemplo, fibra) y (ii) a priori, no sea
previsible que retrocedan al servicio inicial no implica que el producto sobre fibra
no ejerza ninguna presión competitiva. De hecho, los precios (juntos con las
mayores prestaciones asociadas) de los servicios BAU limitan la capacidad de
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un operador, que preste servicios de banda ancha sobre cobre, de fijar un precio
excesivamente alto.
La propuesta de Orange tampoco tiene en cuenta el diferente desarrollo del
servicio de acceso desagregado al bucle de cobre en el territorio nacional. Como
se muestra en la siguiente tabla, la práctica totalidad (más del 95%) de pares de
cobre de la red de Telefónica en la zona 1 están asociados a centrales con
presencia de operadores desagregados. Esta situación choca frontalmente con
las que se observa en la zona 2, donde cerca del 40% de pares de cobre
dependen de centrales sin coubicación.
Tabla 11: Pares de cobre asociados a centrales con coubicación
Centrales de
cobre con
coubicación
Centrales de
cobre
Pares en centrales
de cobre con
coubicacion
Pares
Pares en
centrales con
coubicación
sobre el total
(%)
Zona
1
998
1.912
16.961.563
17.542.797
96,7%
Zona
2
1.117
6.338
4.199.631
6.643.508
63,2%
Total
2.115
8.250
21.161.194
24.186.306
87,5%
Fuente: CNMC. Requerimiento geográfico. Diciembre 2020
Por estas razones, esta Comisión considera que su propuesta de definición de
mercado, no sólo en términos de producto sino también geográficos, refleja mejor
la dinámica competitiva y conduce a la imposición de unas obligaciones de
acceso mayorista de banda ancha más acordes con esa realidad competitiva.
De hecho, en el caso de que la propuesta de Orange se circunscribiera a las
centrales sin coubicación supondría una menor disponibilidad, en condiciones
reguladas, del servicio de NEBA cobre ya que hay más de mil centrales en la
zona 2 (sobre un total de algo más de 6.300) con coubicación.
Sobre la aplicación del test de los tres criterios
Telefónica se remite a las consideraciones realizadas con respecto a la
aplicación del citado test en el mercado 3a y añade el impacto que, en su opinión,
tiene la presencia de operadores de NEBA Local como evidencia adicional sobre
la inexistencia de barreras de entrada y la tendencia hacia la competencia
efectiva.
Sobre la aplicación del enfoque greenfield modificado y sus implicaciones
en la definición del mercado geográfico
Telefónica sostiene que el informe sometido a consulta pública no aplica
correctamente el enfoque greenfield approach modificado. Según este operador,
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sería necesario incluir la competencia que generan los operadores que prestan
servicios mayoristas de banda ancha a partir de los servicios mayoristas de
acceso aguas arriba; el acceso desagregado al bucle de cobre, en el caso de los
servicios de banda ancha tradicional, y el NEBA Local, en el caso de los servicios
de banda ultra ancha.
Telefónica manifiesta que la CNMC, de forma sesgada, parece asumir el análisis
del mercado 3b sin contar con las obligaciones que propone para el mercado 3a.
Telefónica concluye que: (i) en lo que respecta al mercado de banda ancha
tradicional deberían incluirse los municipios de la zona 1 así como las centrales
locales donde están presentes los operadores LLU y (ii) en lo que respecta al
mercado de banda ultra ancha, sería necesario añadir a los municipios de la
zona 1, los ámbitos geográficos de aquellas centrales cabecera de fibra donde
haya, como mínimo, 2 operadores alternativos, ya sea con red propia o
sustentados sobre NEBA Local, así como las centrales satélite de cobre que
dependan de dichas cabeceras de fibra. En relación a este último punto,
Telefónica identifica [CONFIDENCIAL EXCEPTO PARA TELEFÓNICA] [FIN
CONFIDENCIAL]
Valoración de las alegaciones relativas al test de los tres criterios en el mercado
3b y el mercado geográfico
Desde un punto de vista metodológico, Telefónica no sólo no aplica el test de los
tres criterios sobre un mercado definido en términos de producto y geográficos,
sino que además no define ámbitos geográficos de manera uniforme al
considerar, en el seno del mismo mercado, municipios y centrales locales y/o
cabecera.
La primera cuestión relativa a la aplicación del test de los tres criterios ya ha sido
tratada en respuesta a las alegaciones relativas al mercado 1/2020. Se aborda,
por tanto, la segunda cuestión.
Esta Comisión no comparte la definición de mercado geográfico que Telefónica
propone. Este operador debería haber considerado las centrales de cobre y/o
cabecera en todo el territorio nacional, para identificar los ámbitos geográficos y
definir los mercados geográficos subnacionales, en vez de añadir un subgrupo
de estas centrales a un listado de municipios, que es el resultado del análisis a
nivel minorista, que se expone en la sección II.3.2.
La propuesta de Telefónica no identifica unidades geográficas que reflejen, de
manera coherente y consistente entre sí, las presiones competitivas bajo las que
se prestan los servicios mayoristas de acceso de banda ancha (bitstream). Esta
Comisión considera que, con sus limitaciones inherentes a cualquier análisis de
segmentación geográfica, el modelo descrito en la presente medida sí lo hace:
• El municipio es una unidad geográfica que los operadores toman como
referencia en sus planes de inversión y despliegue de redes.
• Esta unidad geográfica, al tener una entidad suficiente y además no exigirse
un umbral de cobertura individual para los despliegues de redes NGA que
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comprenda la mayoría de las UU.II del municipio, dota al modelo del
necesario carácter prospectivo; mantiene los incentivos a desplegar redes
propias y/o alcanzar acuerdos de coinversión.
• Dentro de la complejidad, es sencillo y fácil de comprender por los afectados
por la regulación, que incluye tanto a los operadores como a los usuarios
finales.
La propuesta de Telefónica aglutina en un mismo mercado, de manera artificial,
unidades geográficas de naturaleza diferente con el único propósito de ampliar
al máximo el área geográfica en la que este operador no estaría obligado a
prestar el servicio NEBA.
Además, la presencia de los operadores con LLU y NEBA Local en las centrales,
que Telefónica indica y que estarían ubicadas en municipios de la zona 2, no se
traduce en una competencia, a nivel de municipio, equiparable a la que se
observa en los municipios de la zona 1. Pruebas de ello son la evolución de las
cuotas de Telefónica en los mercados 3b_1 y 3b_2 y el diferente grado de
competencia en infraestructuras NGA que se observan, en promedio, en unos y
otros municipios de la zona 1 y zona 2, respectivamente.
Cabe referirse, a este respecto, a las alegaciones formuladas por los operadores
alternativos sobre la utilización del municipio con unidad geográfica, las cuales
ya han sido abordadas. Bajo la propuesta de Telefónica, no se trataría la
casuística específica de determinadas áreas en el seno de los municipios de la
zona 1 y, sin embargo, sí se debería tratar de manera diferente un número de
centrales (y sus respectivas áreas de influencia) ubicadas en los municipios de
la zona 2, por el hecho de que en dichas centrales hay operadores coubicados
y/o operadores que hacen uso del servicio NEBA Local.
Esta Comisión entiende que no puede plantearse el uso combinado de
municipios y centrales, de la manera que pretende Telefónica, ya que daría como
resultado una propuesta regulatoria desequilibrada.
Por último, cabe aclarar que, en contra de lo manifestado por Telefónica, la “zona
de regulación intermedia” no pasa a formar parte de la zona 2. De hecho, el
incremento de la zona BAU, derivado de la identificación de la zona 1, es notable:
la zona 1 comprende el 75% de UU.II. cubiertas por la red FTTH de Telefónica
frente al 41% que comprende la zona BAU.
IV.2. ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DEL MERCADO, VALORACIÓN DE LA
EXISTENCIA DE COMPETENCIA EFECTIVA EN EL MISMO Y
DETERMINACIÓN DE OPERADORES CON PODER SIGNIFICATIVO DE
MERCADO
Las alegaciones relativas al test de los tres criterios se han abordado en el punto
anterior ya que Telefónica analiza esta cuestión en el seno de la definición de
producto.
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IV.3. ANÁLISIS DE LAS OBLIGACIONES SUSCEPTIBLES DE SER
IMPUETAS AL OPERADOR CON PODER SIGNIFICATIVO DE MERCADO
IV.4.3. Obligaciones a imponer
Sobre la desregulación del acceso indirecto sobre cobre
Orange y Astel no comparten la propuesta del informe sometido a consulta de
desregular el servicio de acceso indirecto sobre cobre en el mercado 3b_1.
Orange considera que este servicio debería seguir siendo regulado en aquellas
centrales donde no hay presencia de operadores de acceso desagregado porque
la sustitución del servicio de acceso indirecto por el acceso desagregado no es
posible a estas alturas, máxime cuando se produciendo un progresivo y relevante
cierre de las centrales de cobre.
Astel, al igual que Orange, se refiere a los más de 56 mil accesos indirectos de
cobre existentes en la actualidad en la zona 1. Según Astel, estos accesos se
concentran en las zonas más desfavorecidas de los municipios de esta zona 1,
en las que no existe ninguna red alternativa (ni acceso desagregado, ni red de
fibra); de lo contrario, se hubiera producido una migración a otros medios de
acceso más eficientes. Por estas razones, Astel considera que no está justificada
la retirada de la regulación de los citados accesos.
Valoración de las alegaciones relativas a la retirada de la regulación del acceso
indirecto sobre cobre
Esta Comisión considera que esta propuesta de mantenimiento de la regulación
del acceso indirecto en la zona 1 no es una medida proporcional. En la zona 1,
como se ha indicado el nivel de desagregación de la red de cobre es muy elevado
y el uso del acceso indirecto sobre cobre es marginal. De hecho, la práctica
totalidad de la planta de la red de cobre de Telefónica depende de centrales de
cobre con coubicación; en concreto, el 96,7% del total de pares de cobre
(vacantes incluidos) de la zona 1 en diciembre de 2020.
Este es uno de los factores que contribuye a la ausencia de barreras de entrada
y la positiva dinámica de la competencia, que se observan en el mercado 3b_1
y se exponen en las secciones IV.2.1, IV.2.2.1 y IV.2.2.2. No está, por tanto,
justificado desviarse de la Recomendación de mercados en lo que respecta a la
evaluación del funcionamiento de la competencia en el mercado 3b_1, como
proponen Orange y Astel.
Sobre el tratamiento regulatorio diferencial de las líneas NEBA fibra
comerciales
Para Euskaltel no tiene ningún sentido excluir de las obligaciones regulatorias
aquellos accesos que estando en zona no competitiva, hayan estado o estén en
los acuerdos comerciales de Telefónica. No hay razón para hacerlo si se ha
determinado que hay falta de competencia en una zona geográfica concreta. Lo
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lógico, según este operador, es facilitar la migración de estas líneas en
condiciones comerciales a condiciones reguladas.
Para Orange, la medida propuesta tampoco es razonable. Según este operador,
cabe esperar que la misma premisa se pueda asumir para las conexiones activas
en condiciones comerciales en el municipio de Las Rozas, que formaba parte de
la zona BAU y ahora pasaría a formar parte de la zona 2. A este respecto, Orange
solicita la extensión a todos los operadores, en igualdad de condiciones, de
cualquier regulación que sea establecida como consecuencia de la constatación
de un incumplimiento de los criterios competitivos propuestos. De lo contrario se
vulnerarían principios básicos consolidados en la regulación como son la
obligación de no discriminación en las condiciones de acceso tanto al servicio
desagregado virtual al bucle de fibra óptica como al servicio mayorista de acceso
indirecto de banda ancha.
Valoración de las alegaciones relativas al tratamiento diferencial de las líneas
NEBA fibra comerciales
El tratamiento diferencial de las líneas NEBA fibra comerciales tiene por objeto
mitigar el impacto de los ajustes realizados al modelo de segmentación
geográfica de la Resolución de los mercados de banda ancha de 2016; en
concreto, (i) la consideración del municipio como unidad geográfica relevante (en
vez de la central local de cobre) y (ii) el establecimiento de dos áreas geográficas
regulatorias, asociadas a las zonas 1 y 2 (en vez de los tres niveles que se
indican en la sección II.3.2.1).
Teniendo presente las consideraciones relativas al posible carácter
discriminatorio de esta medida, como las que Orange y Euskaltel indican en sus
alegaciones, se optó por restringir este tratamiento regulatorio a las líneas NEBA
comerciales activas. Se trataba de minimizar el alcance de esta excepción y
reducir, con ello, las distorsiones que se pudieran derivar de la misma. Esta
Comisión considera que es un enfoque ajustado al problema que se trata de
corregir y debe, por tanto, mantenerse en los términos planteados en el informe
sometido a consulta pública.
IV.4.4. Obligaciones relativas a los mercados de acceso central al por
mayor en una ubicación fija para productos de masas
Sobre la extensión de la facilidad del multicast al servicio fibra
Orange y Masmóvil solicitan a la CNMC que se obligue a Telefónica a extender
la oferta de la funcionalidad multicast a NEBA fibra.
Orange hace referencia a dos avances desde la anterior revisión de 2016: la
prevalencia de Telefónica en los empaquetamientos 5P con TV, y que el servicio
multicast ha sido especificado, desarrollado, probado y se encuentra en etapas
avanzadas de implantación sobre el servicio NEBA local. Considera que los
remedios actualmente en vigor son insuficientes para solucionar los problemas
existentes en el mercado minorista, como es el caso de los empaquetamientos
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5P, por lo que resulta lógica la incorporación en NEBA Fibra de funcionalidades
activas que permitan una distribución más eficiente de un servicio de televisión
sobre IP en centrales cabecera donde los operadores no puedan disponer del
servicio NEBA Local. Añade que la difusión de competiciones de fútbol, que
concentran grandes audiencias simultáneas en directo, requiere del uso de la
funcionalidad multicast.
Valoración de las alegaciones con respecto a la facilidad del multicast
La anterior revisión de mercados ya indicó que el servicio NEBA local resulta
más apto para la distribución de un servicio de televisión, al igual que sucede
con los servicios de desagregación tradicionales. En efecto, el tráfico de TV
puede ser llevado dentro de la red del operador hasta los puntos de acceso
locales y que este operador haga uso de los mecanismos de eficiencia que
considere adecuados, como multicast. La incorporación de la replicación
multicast en NEBA local potencia esta mayor aptitud, y permite una mayor
aproximación a una desagregación física, en la que los operadores pueden hacer
uso de esta funcionalidad en sus propios equipos en central.
A ello se puede añadir que, como se ha descrito en este análisis, los operadores
llegaron a desagregar en cobre unas 1400 centrales, mientras que el número de
centrales con PAI-L de NEBA local es de aproximadamente la mitad, si bien su
número irá creciendo. Es decir, no puede hablarse de centrales cabecera donde
los operadores no puedan disponer de NEBA local (dentro del ámbito geográfico
de aplicación de la obligación de acceso), pues el esfuerzo inversor es hoy
inferior al realizado para la desagregación de cobre, al tener un número muy
inferior de puntos, y máxime si se considera que los operadores ya están
presentes en numerosas centrales cabecera precisamente por la desagregación
del cobre.
Como Orange indica, la introducción de multicast tiene su principal aplicación en
la retransmisión de fútbol en directo, que requiere de un elevado esfuerzo
económico de pago por dichos contenidos, por lo que los operadores que
acometan esta inversión serán con toda probabilidad operadores que también
hagan uso de NEBA local en mucha mayor medida que de NEBA. A estos
operadores (pero también a pequeños operadores locales con NEBA local para
dar servicio a ciertos municipios), la disponibilidad de multicast en NEBA local
les permite una eficiencia en la distribución de IPTV semejante a la de Telefónica,
y de modo similar a la que tendrían en caso de desagregación física.
Por lo tanto, se mantienen las conclusiones del informe sometido a consulta
pública.
Sobre la desregulación de los servicios de acceso indirecto desnudo sobre
cobre
Telefónica solicita que se elimine la obligación de seguir ofreciendo el servicio
de acceso indirecto sin STB sustentado en cobre. Apunta este operador que la
planta es cada vez menor y no existe un servicio equivalente minorista.
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Telefónica proporciona los datos de conexiones tanto en entorno regulado como
en entorno comercial sobre las que se utiliza este servicio. Al respecto este
operador indica que hay un total de 9.078 conexiones reguladas de ADSL-IP
desnudo y 13.116 en NEBA cobre desnudo para un total de conexiones que
utilizan este servicio igual a 46.392 conexiones (reguladas y comerciales) en
octubre de 2020.
Telefónica justifica la decisión de solicitar el cese de su prestación aludiendo
asimismo a que se trata de i) un mercado susceptible de desregulación según
establece el borrador de la Recomendación de Mercados Relevantes de la CE
(que posteriormente se ha confirmado), ii) que son servicios soportados sobre
cobre, iii) que un porcentaje de la planta ya está desregulada a día de hoy.
Valoración de las alegaciones relativas a la desregulación de los servicios de
acceso indirecto desnudo sobre cobre
El servicio de acceso indirecto sin servicio telefónico es un servicio consolidado
que permite dar respuesta a clientes que se ubican en zonas donde por regla
general solo hay red de cobre. Este es un servicio en el que las inversiones
necesarias son mínimas dado que no requiere de desarrollos adicionales y
permite a los operadores competir en estas ubicaciones.
Telefónica apunta a la recomendación de la CE para solicitar su eliminación. Uno
de los objetivos principales de la nueva Recomendación de mercados es
potenciar y fomentar los accesos de muy alta capacidad. Para ello, se promueve
una inversión sostenible con la finalidad de desarrollar redes de muy alta
capacidad gracias a un marco regulador adecuadamente adaptado y predecible
eliminando aquellos mercados donde no esté justificada la regulación ex ante. Si
bien el objetivo final es fomentar las inversiones eficientes y sostenibles es
preciso analizar la situación de cada uno de los países para ver cómo conseguir
dicho fin.
Al respecto en esta revisión se promueve claramente la consecución de dicho
objetivo garantizando un entorno correcto de competencia en el que se reducen
de forma considerable las zonas reguladas sujetas al acceso central además de
favorecer la eliminación de servicios sustentados en la red de cobre mediante el
cierre de centrales.
La disponibilidad de un servicio de acceso indirecto sustentado en cobre sea con
o sin servicio telefónico permite a los operadores competir en entornos donde
históricamente no ha sido económicamente viable coubicarse y donde las
alternativas son mínimas. Se trata por tanto y por norma general, de ubicaciones
con poco atractivo que en cualquier caso podrán evolucionar tan pronto como
Telefónica proceda con el cierre de la central posibilitando la implantación de
redes de muy alta capacidad. Estas medidas se consideran adecuadas para
fomentar los nuevos despliegues, a la vez que se garantiza la no discriminación
en aquellos entornos que no han evolucionado todavía hacia las nuevas redes.
Por lo tanto, se mantienen las conclusiones del informe sometido a consulta
pública.
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Sobre los KPIs de los servicios de acceso indirecto sin STB
Telefónica solicita una simplificación y cambio de los indicadores de calidad
reportados. En concreto solicita la eliminación del cuadro de mando del servicio
GigADSL, la eliminación del reporte de los servicios de Acceso Indirecto sin STB
(NEBA y ADSL-IP) o de forma subsidiaria que se fusione el reporte de datos del
servicio sin y con STB tanto del servicio NEBA como ADSL-IP.
Valoración de las alegaciones relativas a los KPI de los servicios de acceso
indirecto sin STB
En las sucesivas revisiones del mercado se ha venido imponiendo a Telefónica
la obligación de no discriminación en la prestación del servicio mayorista de
acceso indirecto a la banda ancha, a fin de garantizar que Telefónica aplica
condiciones equivalentes a las que proporciona a sus propios servicios, filiales o
respecto a terceros operadores. Para ello y bajo el paraguas de las ofertas de
referencia deben definirse los acuerdos de nivel de servicio (ANS) e indicadores
claves de calidad (KPI) que permiten verificar la correcta prestación de los
servicios y que no hay un trato de favor de unos servicios con respecto a otros.
Es en este contexto (revisión de las ofertas mayoristas) y no en una revisión de
mercados, donde debe analizarse la solicitud de Telefónica para proceder con
un análisis teniendo en cuenta las alegaciones de todas las partes interesadas.
Al respecto hay que efectuar un análisis de los aspectos técnicos, el alcance y
objetivo del indicador y las consecuencias de modificar o no disponer de estos
datos. Es por ello que, hasta esa revisión, Telefónica deberá seguir enviando los
indicadores con la periodicidad establecida.
Existe sin embargo una salvedad que es la relacionada con el servicio GigADSL.
Con fecha 21 de diciembre de 2017 se aprobó la resolución de cese del servicio
regulado GigADSL en el que se fijó un plazo de 15 meses para migrar la planta
activa. Asimismo, se verificó que en agosto de 2019 ya no había conexiones
activas. Dada la no disponibilidad de este servicio, Telefónica podrá eliminar del
cuadro de mando el servicio GigADSL. Este servicio ya no está regulado por la
CNMC y se ha excluido de las ofertas de referencia, por lo que el reporte del
cuadro de mando de este servicio puede obviarse.
IV.4.5. Obligaciones relativas a las ofertas minoristas
Telefónica considera que las obligaciones de información relativas a las ofertas
minoristas del informe sometido a consulta pública son desproporcionadas y
deben retirarse.
En concreto, Telefónica rechaza que se mantengan las obligaciones de
información sobre los productos comercializados exclusivamente en los
municipios pertenecientes a la zona 1.
Según Telefónica, el marco regulatorio vigente, caracterizado por la fijación del
precio de la cuota de acceso de los servicios NEBA local y NEBA fibra a partir
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del test de replicabilidad económica, solo requiere información de los productos
que deberán ser replicables sobre la base de alguno de dichos servicios
mayoristas. Por tanto, al no estar sujeta a la obligación regulatoria de
replicabilidad económica en estas áreas, también deberían levantarse las
obligaciones de información asociadas.
Telefónica considera que las obligaciones de información actualmente en vigor,
y cuyo mantenimiento ha sido propuesto por la CNMC, presentan duplicidades
con otras entregas de información que realiza, como las contabilidades
regulatorias o sus respuestas a los requerimientos utilizados en la elaboración
de los informes trimestrales.
A este respecto, Telefónica subraya que la Carta de Derechos del Usuario de los
Servicios de Comunicaciones Electrónicas ya obliga a todos los operadores a
comunicar a la CNMC, entre otras instituciones públicas, sus ofertas minoristas
con 10 días de antelación a su comercialización. Según alega este operador, el
cumplimiento de esta obligación es suficiente para que la CNMC lleve a cabo sus
funciones de supervisión y control. Telefónica rechaza, además, la imposición de
obligaciones de información previa a sus ofertas minoristas temporales (es decir,
promociones), puesto que le supone una desventaja competitiva frente a sus
rivales.
Valoración de las alegaciones relativas a las obligaciones de información
Esta Comisión considera que las obligaciones de información propuestas en el
informe sometido a consulta pública guardan la necesaria proporcionalidad. El
hecho de que la Telefónica deba suministrar determinada información a la CNMC
no significa que las ofertas minoristas estén reguladas. Telefónica tiene plena
libertad para diseñar su política minorista, estableciendo los precios y
condiciones que estime convenientes. La intervención de la CNMC se limita, de
manera exclusiva, a determinar si los servicios mayoristas permiten a un
operador alternativo eficiente replicar técnica y económicamente las ofertas
minoristas de Telefónica.
La actividad regulatoria se concentra en el nivel mayorista. Las obligaciones de
información de Telefónica, incluyendo aquéllas relacionadas con sus ofertas
minoristas, se vinculan al control y seguimiento de la replicabilidad de los
distintos servicios mayoristas.
La aportación de información relativa a la actividad minorista desarrollada tanto
en las zonas 1 y 2 resulta actualmente imprescindible para que la CNMC pueda
desarrollar su actividad de manera efectiva:
• Limitar el cumplimiento de las obligaciones de información a los productos y
promociones comercializados en la zona 2 obstaculizaría la capacidad de la
CNMC de mantener una visión de conjunto de los mercados de banda ancha
fija españoles, sobre todo teniendo en cuenta que esta zona únicamente
abarcará en torno al 30% de la población y, por tanto, del mercado minorista.
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• Salvo contadas excepciones, los productos que comercializa Telefónica
están disponibles en todo el territorio nacional. Siendo los productos los
mismos, es previsible que el comportamiento de los clientes finales (por
ejemplo, sus consumos medios) sea similar en todo el territorio nacional, con
independencia de la ubicación geográfica de los mismos. El ejercicio de
segmentación de la información que parece proponer Telefónica sólo
añadiría una complejidad innecesaria al proceso y dificultaría la trazabilidad
de la información. Precisamente, el contar con información completa permite
contrastar la información aportada con la de otras fuentes disponibles, sin
perjuicio de las limitaciones que se exponen en el párrafo siguiente.
• Aunque los productos comercializados exclusivamente en zona 1 (que hasta
el momento no son representativos en el mercado) no están sometidos al
test de replicabilidad basado en NEBA local y NEBA fibra, en el Anexo 6 se
prevé la posibilidad excepcional de valorar la replicabilidad de las ofertas
comercializadas en la zona 1 tomando como input de referencia la oferta
mayorista MARCo.
En lo que respecta al contenido de la información solicitada, la información sobre
la comercialización de nuevos productos no puede limitarse a los productos
previamente calificados como emblemáticos. Si así fuera, la CNMC no podría
actualizar el catálogo de productos emblemáticos, especialmente teniendo en
cuenta la existencia de los criterios 2 (migraciones directas e indirectas) y 3
(productos altamente disruptivos). La obligación de comunicar las ofertas
promocionales también resulta imprescindible para que la CNMC pueda
desarrollar su labor de supervisión regulatoria, habida cuenta (i) la necesidad de
que el test de replicabilidad utilice como input minorista los precios reales, que
incluyan los descuentos aplicados, y no los nominales y (ii) su capacidad de
alterar las dinámicas competitivas del mercado.
Contrariamente a como sostiene Telefónica, la información que se requiere en el
contexto del cumplimiento de la condición de replicabilidad no puede ser suplida
por fuentes de información alternativas. Por ejemplo, ni información estadística
que publica la CNMC ni la que se obtiene del Sistema de Contabilidad de Costes
(SCC) presenta el nivel de desagregación necesario para poder determinar de
manera efectiva si los productos emblemáticos son replicables. Además, la
rápida evolución del mercado exige una flexibilidad y rapidez en la aportación de
datos que no ofrecen las fuentes aludidas por Telefónica. Ello no obsta para que
la CNMC continúe utilizando la información del SCC o de CNMC en aquellos
casos donde resulte más conveniente (por ejemplo, para el cálculo de los costes
comerciales) o como fuente de contraste de los datos suministrados por
Telefónica.
La información que Telefónica suministra a la CNMC en cumplimiento de la Carta
de Derechos del Usuario de Servicios de Comunicaciones Electrónicas tampoco
puede sustituir aquélla que se impone en la presente Resolución. Primero,
porque únicamente aplicaría a la comunicación de las ofertas en los términos
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contemplados en la Carta
294
, excluyéndose por ejemplo las ofertas minoristas no
indefinidas (o promociones). Segundo, porque el análisis de replicabilidad de los
productos emblemáticos exige un nivel de detalle que no requiere la norma a la
que alude Telefónica.
V. OTRAS CUESTIONES
Sobre el retraso en la revisión los mercados de referencia
Telefónica considera que la CNMC debería haber iniciado hace al menos dos
años el presente procedimiento de revisión de los mercados 3a y 3b y se refiere
a la distorsión que una regulación no acorde con la situación de mercado haya
podido ocasionar sobre la dinámica del mismo.
Valoración de las alegaciones sobre el retraso en la revisión de los mercados de
referencia
Esta Comisión ha ido informando puntualmente de sus previsiones en relación
con los mercados de banda ancha a través de sus planes de actuación. La
CNMC publicó su Plan de Actuaciones 2020 a finales de febrero de ese año,
donde establecía el objetivo de revisar los mercados mayoristas de banda ancha
en 2020. En vista de las circunstancias excepcionales acaecidas en 2020,
derivadas de la pandemia provocada por el Covid-19, en mayo de 2020 esta
Comisión publicó la revisión del plan de actuaciones 2020. En el marco de dicha
revisión esta Comisión comunicaba que el nuevo objetivo para 2020
295
era lanzar
las consultas públicas relativas a los mercados mayoristas de banda ancha antes
de finalizar 2020. Por tanto, Telefónica ha estado puntualmente informada de los
objetivos de esta Comisión en relación con los mercados de banda ancha a
través del plan de actuaciones.
Para el lanzamiento de las consultas de los mercados de banda ancha, momento
en el que se abre formalmente el expediente, se han realizado actividades
previas en las que se ha requerido información a los operadores, por lo que eran
plenamente conscientes de que la CNMC estaba trabajando en dichas consultas
públicas.
Sin ser exhaustivos, en lo que respecta a los mercados de referencia objeto de
revisión en el presente procedimiento, con anterioridad al lanzamiento de la
consulta pública se llevaron a cabo las siguientes tareas:
• Información geográfica: En el marco del expediente ESTAD/CNMC/027/19,
con fecha 17 de diciembre de 2019, la CNMC requirió a Telefónica, así como
a otros operadores, información sobre accesos instalados y líneas activas de
banda ancha prestadas sobre diferentes tecnologías desglosadas a nivel
294
Condiciones generales de contratación distintas de las ncionadas en el artículo 11 de la Carta;
tarifas que no deban figurar obligatoriamente en los contratos con los abonados (ver artículo 11.3
de la Carta).
295
https://www.cnmc.es/sobre-la-cnmc/plan-de-actuacion
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geográfico correspondientes a diciembre de 2019. Como se constata en el
presente procedimiento, esta información actualizada es esencial para la
revisión de los mercados mayoristas de banda ancha y se utilizó para el
informe de la DTSA que se sometió a consulta pública. Cabe destacar que
fue necesario que Telefónica realizase diversos envíos de información hasta
poder contar con la información correcta el 16 de junio de 2020
296
.
• Acuerdos mayoristas: En el marco del expediente NOT/DTSA/095/16, la
CNMC ha requerido a los operadores alternativos los acuerdos comerciales
de coinversión y acceso mayorista de banda ancha que estaban
suscribiendo.
Por último, cabe destacar que Telefónica, en sus alegaciones, no identifica las
distorsiones que la regulación actualmente en vigor haya podido ocasionar sobre
el desarrollo de la competencia en los mercados afectados. Más bien al contrario,
Telefónica ensalza el buen funcionamiento del mercado de banda ancha a nivel
minorista. Este buen funcionamiento demostraría bien la ausencia de perjuicio o
bien la irrelevancia de la regulación en vigor, conclusión que esta Comisión no
comparte, pero que en caso de que fuera así mostraría que Telefónica no se
habría visto perjudicada de una manera injustificada.
Sobre el aplazamiento temporal de la presente revisión de los mercados
mayoristas de banda ancha
Euskaltel considera que la presente revisión de los mercados de referencia
debería postergarse, puesto que actualmente se está en un momento de
consolidación e intensa evolución de los mercados. Euskaltel se refiere en
particular al proceso de expansión que el propio operador está acometiendo a
nivel nacional (fuera de sus mercados tradicionales en el País Vasco, Asturias y
Galicia) a través de la marca Virgin.
Valoración de las alegaciones sobre el aplazamiento temporal de la presente
revisión
El sector de las telecomunicaciones es un sector en general dinámico, sometido
a constantes cambios y evolución, derivados tanto de los procesos de
consolidación
297
como de la propia dinámica competitiva de los mercados
(introducción de nuevas tecnologías y medios de acceso, aparición de nuevos
agentes, etc.).
296
Debido a esta mayor complejidad, esta Comisión no dispuso de la información geográfica
correcta de Telefónica hasta el 16 de junio de 2020, fecha en que este operador remitió, con
motivo de las sucesivas revisiones y correcciones, la información requerida por tercera vez. Las
respuestas previas se recibieron con fecha 6 de marzo de 2020 y 22 de mayo de 2020,
respectivamente.
297
Por ejemplo, en España recientemente, cabe destacar las adquisiciones de Ono, Jazztel y
RCable/Telecable por Vodafone, Orange y Euskaltel respectivamente.
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Son precisamente estas características las que determinan que la revisión de los
mercados susceptibles de revisión ex ante deba llevarse a cabo a intervalos
regulares, a fin de tomar en consideración los cambios que pueden producirse
entre los diferentes períodos de revisión. La propia normativa sectorial de
telecomunicaciones, y en particular el artículo 67.5.a) del Código, estipulan en
todo caso que los análisis de los mercados pertinentes deberán en principio
llevarse a cabo en un plazo de cinco años contado desde la adopción de una
medida anterior, como de hecho ocurre con la presente revisión de los mercados
mayoristas de banda ancha.
Sobre las ayudas públicas percibidas por Telefónica
En sus alegaciones al trámite de información pública, Orange indica que un
porcentaje significativo de las ayudas públicas concedidas a Telefónica durante
los años 2018 y 2019 se corresponde con unidades inmobiliarias situadas en los
municipios donde se plantea un menor nivel de regulación (mercados 3a_1 y
3b_1). Orange solicita que se identifiquen las áreas geográficas concretas dentro
de los municipios competitivos que han sido cubiertas por Telefónica gracias a
ayudas públicas, garantizándose en dichas ubicaciones el acceso mayorista a
su red a partir de los servicios regulados NEBA local y NEBA fibra. En la misma
línea, Wifi Sanctipetri considera que cabría plantear la posibilidad de que
Telefónica mantuviese la provisión del servicio regulado NEBA local en todas
aquellas zonas donde haya resultado beneficiario del régimen de concesión de
ayudas públicas.
Orange solicita asimismo que, para todos los despliegues que han recabado
financiación pública, se contemple una obligación de uso compartido de la red,
en los términos previstos en el artículo 61.3 del Código.
Según Onivia, los despliegues de Telefónica financiados en su totalidad o en
parte a partir de ayudas públicas deberían estar abiertos a terceros operadores
atendiendo a un criterio de orientación de los precios a los costes, y no tomando
como referencia los precios mayoristas fijados por la CNMC en el marco de los
procedimientos de revisión ex ante de mercados. En similares términos,
Vodafone propone introducir un nuevo mecanismo de control de precios para el
acceso a infraestructuras desplegadas con ayudas públicas, en virtud del cual el
precio de los servicios regulados NEBA local y NEBA fibra se vería minorado por
el importe de las ayudas recabadas por Telefónica. Por último, Astel considera
que en el marco de la regulación ex ante, debería contemplarse expresamente
el acceso a toda la infraestructura subvencionada de Telefónica, previéndose
mecanismos de fijación de precios alternativos a los ya existentes (y análogos a
los planteados por Onivia y Vodafone).
Valoración de las alegaciones sobre las ayudas públicas percibidas por
Telefónica
En relación con el uso de fondos públicos, resulta necesario recordar en primer
lugar que los criterios tomados en consideración para proceder a la
segmentación geográfica de los mercados de referencia a los efectos de la
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regulación ex ante no son necesariamente coincidentes con los criterios
geográficos utilizados para la concesión de ayudas al despliegue de banda
ancha (entidades singulares de población expresamente identificadas como
elegibles en zonas de concurrencia autonómicas para las convocatorias de los
años 2018-2019; zona de concurrencia provincial para la convocatoria del año
2020). Tal y como indica Orange, puede por consiguiente darse la circunstancia
de que determinadas áreas geográficas dentro de un municipio catalogado como
competitivo a efectos de la regulación ex ante sean en todo caso receptoras de
fondos públicos.
En relación con las zonas de despliegue receptoras de fondos públicos –por
parte tanto de Telefónica como de terceros operadores
298
– la normativa sectorial
y comunitaria ya incorpora una serie de mecanismos encaminados a garantizar
el acceso generalizado por parte de terceros operadores a la infraestructura
desplegada en condiciones razonables. Así por ejemplo, en la Orden
ETD/348/2020, de 13 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras
de la concesión de ayudas con cargo al Programa de extensión de la banda
ancha de nueva generación, se prevén obligaciones de acceso mayorista a la
infraestructura subvencionada durante un periodo mínimo de siete años, lo que
incluye no sólo el acceso a la infraestructura pasiva por un tiempo indefinido sino,
en su caso, modalidades de acceso mayorista de desagregación virtual y, en el
caso de redes backhaul, un servicio mayorista de líneas alquiladas o circuitos
punto a punto. Los precios de acceso mayorista deberán a mayor abundamiento
estar basados en los principios de fijación de precios establecidos por la CNMC
o en los precios mayoristas fijados por esta Comisión al operador con PSM para
servicios similares, que serán considerados como precios máximos.
El régimen comunitario y nacional de concesión de ayudas para el despliegue de
redes de nueva generación se configura por consiguiente como un mecanismo
complementario a la regulación ex ante, en particular si viene acompañado de
los instrumentos necesarios para dotar de la suficiente transparencia a dicho
régimen. A este respecto, y como recogen las Directrices de la Unión Europea
para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de
redes de banda ancha
299
, los beneficiarios de las ayudas deberían “facilitar a las
terceras partes habilitadas un acceso completo y no discriminatorio a la
información sobre la infraestructura desplegada […] en el marco de una medida
de ayuda estatal de modo que otros operadores puedan establecer fácilmente la
posibilidad de acceso a dicha infraestructura, […]”
300
.
298
Resulta a estos efectos interesante señalar que, por ejemplo, el operador Adamo Telecom
Iberia, S.A. ha resultado adjudicatario de varios proyectos de despliegue objeto de la más
reciente convocatoria del programa de extensión de la banda ancha de nueva generación,
correspondiente al año 2020.
299
Apartado 78.j)
300
En relación con los principios de publicidad y transparencia en los programas de concesión
de ayudas, ver asimismo Acuerdo de la CNMC de 13 de febrero de 2019 por el que se emite
informe relativo al proyecto de Orden por la que se establecen las bases reguladoras de la
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Este régimen complementario, en virtud del cual ya se garantiza el acceso por
parte de terceros operadores a las redes de los agentes que han acometido sus
despliegues en zonas susceptibles de recabar financiación pública, constituye
una salvaguarda suficiente para garantizar la competencia en los núcleos de
población de los municipios competitivos donde –en comparación con el resto de
áreas geográficas de dichos municipios– el desarrollo de las condiciones de
concurrencia son todavía incipientes. Debe a estos efectos recordarse que las
condiciones de partida en los municipios competitivos –considerados en su
totalidad– no son equiparables a las condiciones existentes en los municipios no
competitivos, por lo que un mayor nivel de intervención en aquellas áreas
particulares de las zonas competitivas donde pueda resultar necesario el recurso
a fondos públicos podría considerarse desproporcionado.
En definitiva, se considera que, para los municipios competitivos, no resulta
apropiado proceder a una revisión de las medidas de acceso mayorista ya
previstas conforme al programa de extensión de la banda ancha de nueva
generación. En la misma línea, y en contestación a las observaciones a este
respecto de Orange, cabe recordar que el procedimiento contemplado en el
artículo 61.3 del Código es un procedimiento independiente que, en su caso,
debería ser tramitado fuera del perímetro del presente expediente, conforme al
cual se procede a la imposición de obligaciones de carácter asimétrico al
operador declarado con poder significativo de mercado en los mercados de
referencia.
Sobre la duración del periodo transitorio
Orange considera que el plazo transitorio previsto, durante el cual los servicios
NEBA local y NEBA seguirán estando disponibles en las nuevas zonas
competitivas, resulta insuficiente para asegurar la migración por parte de los
operadores a formas alternativas de acceso. Orange considera que, al menos
para el servicio NEBA local, el periodo transitorio debería extenderse a un
mínimo de dos años, o incluso al propio plazo de validez de la nueva resolución
de mercados para aquellas centrales donde un operador alternativo demuestre
que está llevando a cabo sus propios despliegues de fibra óptica.
También para Euskaltel y Masmóvil, el periodo transitorio debería extenderse a
24 meses. Euskaltel plantea asimismo una serie de alternativas, en función de
las cuales el cese en la prestación de los servicios NEBA local y NEBA con
carácter regulado se llevaría a cabo de manera gradual, atendiendo por ejemplo
a criterios demográficos o al progresivo incremento en la cobertura de las redes
NGA de los operadores alternativos.
Por su parte, el operador Soluciones Corporativas IP considera que el plazo
transitorio durante el cual los servicios NEBA local y NEBA deberían seguir
estando regulados habría de extenderse al menos durante cinco años (sin
permitirse en cualquier caso nuevas altas en las nuevas zonas competitivas).
concesión de ayudas con cargo al programa de extensión de la banda ancha de nueva
generación para el periodo 2019.2021 (expediente IPN/LCNMC/032/18).
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También para el operador Wifi Sanctipetri, las obligaciones regulatorias de
acceso a los servicios NEBA local y NEBA deberían prolongarse en el tiempo, al
menos para garantizar el mantenimiento de la presión competitiva ejercida en el
mercado por los operadores locales a través del uso de estos insumos.
En sentido contrario, Telefónica considera que un periodo transitorio de doce
meses, como planteaba el informe sometido a consulta pública, resulta excesivo
si se atiende a las condiciones competitivas prevalentes en las nuevas áreas
geográficas, y propugna la reducción de este plazo a seis meses (o
alternativamente, la eliminación de la obligación de aceptar nuevas altas a partir
de la adopción de la presente resolución).
Valoración de las alegaciones en relación al periodo transitorio
Mediante el establecimiento de un periodo transitorio, se busca garantizar que la
transición desde un entorno de regulación a un entorno desregulado o comercial
se produce de manera ordenada, salvaguardando en la mayor medida posible
las expectativas de los diferentes agentes que intervienen en el mercado. A este
respecto, el artículo 67.3 del Código establece que las ANR “velarán por que las
partes afectadas por dicha supresión de obligaciones reciban un plazo de
preaviso adecuado, definido por el equilibrio entre la necesidad de garantizar una
transición sostenible para los beneficiarios de dichas obligaciones y los usuarios
finales, la elección del usuario final, y que la reglamentación no se prolongue
más de lo necesario”
En este contexto, la fijación de un plazo de preaviso que se extienda durante el
periodo de vigencia del presente análisis de mercado, o durante un mínimo de
cinco años, como plantean algunos operadores, sería una medida
desproporcionada, que en la práctica dejaría sin efecto las conclusiones
alcanzadas por el regulador sectorial respecto a las condiciones de competencia
prevalentes en las áreas geográficas afectadas.
El plazo de seis meses planteado se asevera por otra parte como un periodo
razonable, que permite reconciliar los intereses legítimos de los operadores
alternativos con la necesidad de garantizar que las medidas regulatorias ex ante
no se prolonguen más allá de lo que resulte estrictamente necesario. A este
respecto, cabe reiterar que un periodo de seis meses es, con carácter general,
el plazo de preaviso aplicado por el regulador sectorial en instancias en que se
efectúa la desregulación de servicios mayoristas que el operador con PSM venía
prestando a terceros, como consecuencia de la evolución de los mercados de
referencia hacia un entorno de competencia efectiva.
Sobre los Indicadores Clave de Rendimiento y Acuerdos de nivel de
Servicio
Orange señala que los indicadores de calidad cubren los casos en los que los
servicios se suministran o se reparan, pero no cubren los casos en que el
suministro no se produce, por cancelación del cliente o anulación, o en que la
avería no se repara porque los clientes se dan de baja. Orange considera que
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debe dotarse de mayor transparencia al número, casuística y plazos en que se
producen cancelaciones o anulaciones de suministro e igualmente en lo que
respecta a averías que no se cierran por baja del cliente. Este operador solicita
asimismo que la comparativa garantice que se incluyen las paradas de reloj tanto
en la provisión como en el mantenimiento de los servicios minoristas y
mayoristas. Por último, solicita que no se retiren los informes de calidad con
nuevos informes, una vez han transcurrido un mes y que se mantenga el histórico
de todos los informes mensuales.
Valoración de las alegaciones sobre los indicadores clave de rendimiento y
acuerdos de nivel de servicio
Una posible redefinición de los ANS queda fuera del alcance de la presente
revisión de mercados y debe realizarse bajo el paraguas de las ofertas de
referencia, procedimiento en el que se pueden revisar los valores existentes y su
alcance según la información proporcionada por todas las partes interesadas.
Sobre la auto-instalación y el auto-mantenimiento de la fibra
Orange considera necesario que se incorporen los modelos de auto-instalación
y auto-mantenimiento dentro de las obligaciones mayoristas establecidas con
carácter ex ante y que la oferta de referencia se actualice para incorporar los
acuerdos de nivel de servicio y condiciones económicas aplicables con el objeto
de garantizar la equivalencia estricta de insumos.
Orange alega que, con posterioridad a la Resolución de mercados de 2016,
mediante la Resolución de revisión de la oferta NEBA se impuso a Telefónica la
obligación de negociar un acuerdo en términos razonables con los operadores
que le solicitaran poder desplegar sus propias acometidas FTTH en altas sobre
vacante. Orange alude a que el modelo de auto-instalación y auto-mantenimiento
es el modelo general para las nuevas altas y que las condiciones económicas de
las referencias reguladas en NEBA y NEBA Local, no son extrapolables al
modelo de auto-instalación y auto-mantenimiento. Alude asimismo al test de
replicabilidad que no tiene en cuenta este tipo de servicios.
Valoración de las alegaciones sobre la auto-instalación y auto-mantenimiento de
la fibra
Orange solicita la inclusión dentro de las ofertas de referencia de los servicios de
NEBA y NEBA Local en los que es el operador quien se encarga de provisionar
y mantener la acometida de fibra que va a dar servicio al cliente. Esta posibilidad
se definió bajo una revisión de la oferta NEBA en la que se acordó que Telefónica
tendría que negociar un acuerdo en términos razonables para que los
operadores pudieran desplegar el último tramo de conexión hasta el cliente.
A pesar de ello y como Orange ha descrito, este proceso fue auspiciado en el
marco de un procedimiento de revisión de las ofertas de referencia y no en un
proceso de análisis de mercados, conforme al cual se definen las obligaciones a
imponer al operador con PSM, pero no se procede a su implementación
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detallada. Es por ello que este tipo de solicitudes podrán tomarse en
consideración ante una posible modificación de las ofertas de referencia
afectadas, pero sin embargo exceden el alcance de este procedimiento.
Sobre los anexos 8, 9 y 10
ASTEL considera que los anexos 8, 9 y 10 pueden generar confusión y dificultar
la interpretación de la segmentación geográfica ya que son formulados como
listados de centrales locales de cobre, a pesar de que las obligaciones se
imponen a nivel de municipios.
Guifi-Net considera que no cabe régimen transitorio en los municipios que no
forman parte de la Zona 1 y, por tanto, deben quedar excluidos del listado de
municipios del Anexo 7.
Valoración de las alegaciones relativas a los anexos con los listados de centrales
de cobre
Las obligaciones regulatorias de carácter ex ante, que se adoptan en el presente
procedimiento, se imponen en los municipios de las zonas 1 y 2. La regulación
actualmente en vigor, en virtud de la Resolución de los mercados de banda
ancha de 2016, no sólo toma el municipio sino también la central local de cobre
de Telefónica como referencia a la hora de establecer las obligaciones.
Por esta razón, los anexos citados tienen por objetivo facilitar, de una forma
transparente, la transición a un marco regulatorio, donde el municipio será la
única unidad geográfica. Cabe recordar asimismo que se establece un periodo
transitorio de seis meses en el que las obligaciones regulatorias en vigor se
mantendrán.
Por tanto, los anexos identifican única y exclusivamente las centrales donde se
produce un cambio regulatorio y donde de manera transitoria van a seguir
vigentes las obligaciones actuales. No contradicen los mercados de referencia
definidos en base a municipios ni las obligaciones regulatorias que se impondrán
en los mismos de acuerdo con la presente medida.
Bajo estas mismas premisas, se identifican las centrales de cobre, que también
son centrales cabecera y en las que actualmente se presta el servicio NEBA
Local en condiciones reguladas (centrales del Anexo 8). Este sería el único
ámbito geográfico en el que aplicaría el régimen transitorio asociado a la
desregulación del NEBA local.
Sobre el fomento del empleo en la determinación de las obligaciones
regulatorias
Para la Unión General de Trabajadores (UGT), la propuesta de regulación
sometida a consulta pública no tiene en cuenta objetivos relacionados con el
empleo. A su juicio, la regulación de esta Comisión ignora la opinión y los
intereses de los trabajadores del Sector de las Comunicaciones, y plantea una
incompatibilidad entre la regulación existente y la consecución de empleo digno.
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En consecuencia, propone un cambio en el modelo regulatorio que no persiga
como único objetivo la reducción de las tarifas a través del fomento de la
competencia y tenga en cuenta el impacto que sus decisiones pueden tener
sobre el empleo del sector a través de la elaboración de una Memoria de Empleo
que se presente en un anexo en cada propuesta de modificación regulatoria.
Asimismo, también propone imponer la obligación a los operadores entrantes de
comprometerse a realizar inversiones a medio y largo plazo para fomentar el
despliegue de nuevas infraestructuras. Por último, la UGT plantea reducir la
Brecha Digital territorial, fomentando el despliegue de infraestructuras en zonas
rurales para potenciar la cohesión territorial.
Valoración de las alegaciones relativas al fomento de empleo
En la sección III.4 se indica que, de conformidad con el artículo 13.4 de la LGTel,
las obligaciones que puedan imponerse han de basarse en la naturaleza del
problema detectado, ser proporcionadas y justificarse en el cumplimiento de los
objetivos enumerados en el artículo 3 de la LGTel. Se especifican asimismo los
objetivos que principalmente guían la actividad regulatoria en el seno de la
revisión de la competencia efectiva en los mercados de referencia.
No cabe duda de que cualquier acción regulatoria encaminada a promover la
competencia en la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas y
el desarrollo eficiente de las nuevas redes de acceso puede afectar al empleo en
el sector de las telecomunicaciones. Ahora bien, esta última es una variable de
gran complejidad, que se ve condicionada por más factores que los meramente
derivados del funcionamiento de los mercados de comunicaciones electrónicas
y los elementos del mismo sobre los que la acción regulatoria puede incidir.
Nótese también que los operadores que proporcionan una parte muy relevante
del empleo del sector tienen posturas muy diferentes sobre la regulación
adecuada para este mercado y la CNMC debe buscar el punto de equilibrio que
maximice el interés general.
Por tanto, y siendo conscientes de la gran relevancia e importancia del empleo
en la sociedad, en general, y la economía, en particular, la creación y el fomento
del empleo, en los términos que plantea la UGT, es un objetivo que excede del
ámbito de acción de esta Comisión en el ejercicio de sus funciones relativas al
análisis de competencia en los mercados de referencia.
