Resolución de 25 de junio de 1981
| Órgano recurrido | Registro de la Propiedad |
| Fecha de Resolución | 25 de Junio de 1981 |
| Publicado en | BOE, 29 de Julio de 1981 |
Excmo. Sr.: En el recurso interpuesto por el Delegado Provincial de Hacienda en Jaén, contra la negativa del Registrador de la Propiedad de Linares a inscribir copia de la escritura de compraventa otorgada por el Ayuntamiento de Linares en favor del Estado Español.
Resultando que el Ayuntamiento de Linares (Jaén) acordó en sesión de 4 de abril de 1978 enajenar una finca de su propiedad al Ministerio del Interior; que la Dirección General de Administración Local por Resolución de 2 de mayo de 1978 autorizó al Ayuntamiento de Linares para que procediese a la venta de esta finca a favor del Estado (Ministerio del Interior) a los fines de destinarla a la instalación de las Fuerzas de Reserva General de la Policía Armada; que el Ministerio de Hacienda, por Orden de 19 de diciembre de 1978, autorizó la adquisición directa de dicha finca para ser destinada a albergar a la 13.a Compañía de Reserva de la Policía Armada, para que una vez adquirido dicho inmueble, se inscribiese en el Registro de la Propiedad a nombre del Estado y se inventariase en el de sus bienes, y se ofertase posteriormente al Ministerio del Interior (Dirección General de Seguridad) a los fines antes dichos; que el día 22 de noviembre de 1979, y ante el Notario de Madrid don augusto Gómez-Martihno Faerna, el Ayuntamiento de Linares otorgó escritura de compraventa a favor del Estado, en cuya cláusula tercera se dispone que «El Estado incorpora el inmueble adquirido a su patrimonio, sin sujeción a condición alguna, pudiendo disponer libremente del mismo y sin obligarse a destinarlo a un fin determinado, pudiendo en consecuencia variar aquél para el que fue adquirido, retenerlo o enajenarlo».
Resultando que presentada copia de la anterior escritura en el Registro de la Propiedad, fue calificada con la siguiente nota: «Denegada la inscripción del precedente documento por el defecto insubsanable de que, habiéndose acordado por el Excmo. Ayuntamiento de Linares la enajenación de la finca que en él se describe para destinarla a albergar a las fuerzas de la Policía Armada, habiéndose concedido al Ayuntamiento la autorización preceptiva de la Dirección General de Administración Local con sujeción a igual finalidad y autorizada, asimismo, la adquisición del Estado, por Orden del Ministerio de Hacienda, con subordinación al destino antes indicado, ninguno de los otorgantes tiene facultad para alterar dicho destino, como se hace en la cláusula tercera». Linares, 4 de marzo de 1980.
Resultando que el Delegado Provincial del Ministerio de Hacienda en Jaén interpuso recurso gubernativo contra la anterior calificación y alegó: que el acuerdo del Ayuntamiento de Linares no contiene referencia alguna a la finalidad o destino que ha de darse por el comprador, sino que tan sólo contiene la descripción de la finca, precio y aprobación de la enajenación directa; que es la Resolución de la Dirección General de Administración Local de 2 de mayo de 1978 la que autoriza la enajenación «en los términos expresados en el expediente y debiendo tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 97 del Reglamento de Bienes de Entidades Locales»; que dicho Reglamento no exige autorización del Ministerio del Interior para las enajenaciones onerosas (salvo si superan el 25 por 100 del presupuesto ordinario), sino para las de carácter gratuito, por lo que ha de considerarse la petición de autorización por parte del Ayuntamiento como una rutina administrativa no necesaria para la validez de la enajenación, y congruente con ello resulta la autorización de la Dirección General que simplemente viene a darse por enterada al razonar que si las Corporaciones Locales pueden ceder gratuitamente sus bienes al Estado, con mayor razón podrán venderlos; que idéntico sentido ha de darse a la referencia que se hace al artículo 97 del Reglamento de Bienes de Entidades Locales que se refieren a las enajenaciones a tíitulo gratuito que denomina «cesiones» y en donde se regula la reversión administrativa, institución ésta que equivale a la revocación civil de donaciones del artículo 647 del Código civil; que, en definitiva, la autorización de la Dirección General de Administración Local al no ser preceptiva, no añade nada a la validez del contrato de compraventa para cuyo otorgamiento tendría capacidad suficiente el Ayuntamiento; que en la actualidad el Decreto de 16 de junio de 1979 ha suprimido la necesidad de estas autorizaciones de fiscalización, intervención y tutela de las Corporaciones Locales, y así ha de interpretarse el alcance de la autorización dada al ayuntamiento; que respecto al contenido de la Orden del Ministerio de Hacienda de 19 de diciembre ha de resaltarse que aunque en ella se aluda a la finalidad de la adquisición, esto no es causa ni condición del contrato, sino un modo de obrar administrativo, ya que para verificar adquisiciones el Estado para «el cumplimiento de sus fines» (art. 54 de la Ley del Patrimonio del Estado), ha de quedar justificado la existencia de los bienes, la necesidad de realizarlos y la existencia de fondos necesarios, circunstancias éstas que afloran en el expedienté, pero que no constituyen la causa de la adquisición; que el reflejarse en el contrato de compraventa dichas circunstancias como antecedente del mismo, no implica que el Estado sea de condición diferente a la de un particular cuando actúa en el terreno patrimonial civil, de tal manera que la finalidad de la adquisición asciende a causa del contrato o se convierta en condición del mismo; que, por lo tanto, la cláusula tercera del contrato no supone una contradicción interna, sino que es expresión de la perfección de un contrato de compraventa en todas sus derivaciones jurídicas; que de aceptarse el criterio de la nota calificadora, desaparecería el instituto de las afectaciones y desafectaciones, de las adscripciones y desadscripciones (arts. 80 y 113 y siguientes de la Ley del Patrimonio del Estado) ya que si el origen primero de la propiedad del Estado fue por compraventa, la primera ofertación fijaría indefinidamente su destino sin posibilidad de cambiarlo; que es de observar que de acuerdo con la Ley del Patrimonio del Estado, artículo 54, quien adquiere el bien es el Estado que tiene personalidad jurídica única y no su Departamento Ministerial determinado, lo que permite la congruencia de la adquisición y afectaciones a los distintos Ministerios; que en el orden hipotecario, los acuerdos administrativos que señalan una finalidad determinada a la adquisición supondrían una prohibición de enajenar contenida en un contrato oneroso y que, según el artículo 27 de la Ley Hipotecaria, no pueden tener acceso al Registro, con la consecuencia de que no deben ser tenidos en cuenta y el contrato debe inscribirse; que en caso de duda debe resolverse la cuestión en el sentido que proclama la Resolución de 19 de diciembre de 1942, es decir, en el más favorable a la libertad de dominio. Resultando que el Registrador de la Propiedad de Linares emitió informe alegando: que respecto a la afirmación hecha por el recurrente de que en la certificación del acuerdo del Ayuntamiento de Linares que se incorporó a la escritura no aparece indicación alguna acerca de la finalidad de la venta al Estado, es de observar que habiendo sido reclamado el expediente íntegro antes de extender la nota para la calificación como documento complementario, son múltiples las ocasiones y los documentos en los que se repite que el Ayuntamiento acordó vender la finca al Estado para que la destinase al acuartelamiento de las fuerzas de la Policía, que además en la propia escritura —expositivo letra C— aparece esta indicación, y ya que existió debe tenerse en cuenta por los otorgantes; que respecto a la transcendencia que puede tener el destino que el Ayuntamiento quiso que se diera a la finca vendida, es de resaltar que de los documentos examinados resalta la importancia de la instalación del Cuartel de la Policía en Linares y el precio en que se ofrece al Estado que es inferior al tasado pericialmente al precio real por lo que aunque se pueda considerar como nuevo fin o motivo por una de las partes, su importancia es tal que debe asimilarse a la causa del contrato; que no parece pueda calificarse a la Resolución y los términos en que aparece redactado como una mera «rutina administrativa», sino que más bien apunta a que se trata de una autorización para un contrato mixto de compraventa y de donación remuneratoria o simplemente de una permuta según el artículo 1.446 del Código civil; que tampoco es admisible pretender aplicar el Decreto de 16 de junio de 1979 que suprime la necesidad de estas autorizaciones; que respecto a la Orden del Ministerio de Hacienda de 19 de diciembre de 1978, es aplicable lo antes expuesto acerca de las causas y los motivos del contrato; que la finalidad inicial, que no puede impedir otras afectaciones posteriores, debe mantenerse mientras las actuales circunstancias no cambien, subsistiendo por ende la primera afectación; que si algún día el Estado no considera conveniente mantener la actual finalidad, por aplicación de la cláusula «rebus sic stantibus», podrá alterar al destino de la finca vendida, y decidir a través de los organismos que velan por la seguridad interior cuándo ese fin ha de ser sustituido por otro; que no estamos en presencia de una prohibición de enajenar, sino de una determinación modal cuyo alcance es inferior al de aquélla, ya que permitiría la disposición con sólo que cambiasen las circunstancias; que en último caso, la prohibición de enajenar tendría acceso al Registro por la vía del artículo 29-1 de la Ley Hipotecaria, ya que emana de un órgano de la Administración y se trataría de una prohibición de carácter legal.
Resultando que el Presidente de la Audiencia dictó Auto por el que se confirmaba la nota del Registrador alegando estas otras razones el que siendo la finalidad pretendida condicionante de las respectivas autorizaciones administrativas, constituye una evidente limitación de las facultades dispositivas para los otorgantes de la referida escritura, sin que exista constancia de algún acuerdo oficial por el que se decida la posibilidad de la libre enajenación que se establece, o se facultase expresamente a los contrayentes —uno representante del Estado y otro del Ayuntamiento— a la estipulación liberatoria.
Resultando que el Delegado Provincial del Ministerio de Hacienda recurrió del Auto Presidencial y alegó además: que no puede admitirse la calificación del negocio como mixto de compraventa y donación; que si se estima que el Estado puede variar el destino de un bien adquirido en contrato oneroso, aunque este destino conste en el Registro de la Propiedad, con mayor razón podrá inscribirse sin hacer mención del destino, ya que al no tener transcendencia real podrá prescindirse de esta mención, y que si esta expresión de la finalidad puede tener alguna virtualidad en orden a la libre disposición del bien, constituiría entonces una prohibición de disponer en contrato oneroso.
Vistos los artículos 1.274 a 1.277 del Código civil, 98 de la Ley Hipotecaria, 4, 5, 6, 17 y 18 del Reglamento para su ejecución, la Ley de Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964 y su Reglamento de 5 de noviembre del mismo año, y las Resoluciones de 7 de julio de 1949, 4 de noviembre de 1968, 19 de julio y 10 de octubre de 1973 y 18 de enero de 1979.
Considerando que la cuestión que plantea este recurso hace referencia a si el pacto contenido en la Estipulación tercera de la escritura calificada en el que se indica que «El Estado incorpora el inmueble adquirido a su patrimonio sin sujeción a condición alguna y sin obligarse a destinarlo a un fin determinado» supone una extralimitación en sus facultades por parte de las personas que comparecieron en la escritura en nombre del Estado y del Municipio, dada la motivación de la compraventa, según los antecedentes recogidos en los Resultandos, extralimitación que impediría la inscripción solicitada.
Considerando que del examen de los antecedentes que obran en el expediente de venta incoado por el Ayuntamiento de Linares —y que han sido incorporados a este recurso por el funcionario calificador—, así como de la Resolución de la Dirección General de Administración Local de 2 de mayo de 1978 y de la Orden del Ministerio de Hacienda de 19 de diciembre del mismo año transcritas en la escritura calificada, aparece autorizada la compraventa del inmueble, propiedad del referido Ayuntamiento, en precio de cuarenta y dos millones de pesetas y con la finalidad de destinarlo a albergue de la Compañía de Reserva de la Policía Armada, pero sin que en ninguno de dichos antecedentes se vislumbre que esta indicada finalidad haya de elevarse a requisito esencial del contrato o sujetarse en su caso a condición resolutoria expresa, por lo que no puede apreciarse en principio que haya habido una extralimitación de facultades por parte de las personas que comparecieron a otorgar la escritura en nombre de las respectivas personas jurídicas.
Considerando que a mayor abundamiento es constante doctrina de este Centro Directivo con base en nuestra actual Legislación Hipotecaria, la de no permitir el acceso al Registro de todos aquellos derechos o pactos que carecen de transcendencia real o que no estén asegurados con una garantía de esta naturaleza, por lo que mucho menos habrá de tenerse en cuenta cuando el móvil o fin ni siquiera ha originado entre las partes un pacto de carácter obligacional.
Considerando, por último, que la cláusula discutida no es más que una redundancia de la facultad reconocida al Estado de poder mudar el destino de los bienes de su propiedad que aparece sancionada en los artículos 114 y siguientes de la Ley de Patrimonio del Estado y 225 y 226 de su Reglamento, preceptos que establecen igualmente la forma y procedimiento para realizar este cambio de afectación o adscripción, y a los que lógicamente ha de someterse el Estado cuando quiere realizar una mutación, y por ello no ha de darse a la cláusula más transcendencia o alcance del que realmente pretende expresar, pudiéndose practicar la inscripción de acuerdo con los artículos 85 y 86 del Reglamento de 5 de noviembre de 1964 en la forma permitida por la legislación hipotecaria a la que remite.
Esta Dirección General ha acordado revocar el Auto apelado.
Lo que, con devolución del expediente original, comunica a V. E. para su conocimiento y efectos. Dios guarde a V. E. muchos años. Madrid, 25 de junio de 1981.—El Director General.—Francisco Javier Die Lamana.— Excmo. señor Presidente de la Audiencia Territorial de Granada (Boletín Oficial del Estado, de 29 de julio de 1981).
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«Análisis estructural de la organización registral y notarial»
...ello no significa que en su creación impere el principio de autonomía de la voluntad. Así, como señalaron las RRDGRN, de 1 de abril y 25 de junio de 1981: «el criterio de numerus apertus, adoptado por nuestra legislación, obliga al Registrador, en una misión ciertamente no sencilla, al estu......