Tribunal constitucional I jurisdicció contenciosa administrativa en la resolució dels conflictes competencials

Text anotat de la conferència pronunciada en el curs de la UIMP, «L'Estat de les autonomies, 1992», dirigit per E. Aja i J. Tornos i celebrat els dies 15 a 17 de juny de 1992, a Barcelona.

Page 119

1. La delimitació dels àmbits de la justícia constitucional i de la justícia contenciosa administrativa, en la mesura en què totes dues jurisdiccions poden, en principi, conèixer i enjudiciar normes reglamentàries i actes i resolucions administratives, suscita una sèrie de problemes de notable envergadura conceptual i dogmàtica que, tenint present, a més, la seva projecció pràctica, obliguen necessàriament a prestar-los una atenció que fins fa ben poc ha estat pràcticament inexistent.

   Sobre això cridava l'atenció recentment el professor i magistrat constitucional F. Rubio Llorente,¹ avançant algunes conclusions sobre el particular que, al marge ara d'altres virtualitats, sembla que han estimulat definitivament aquest imprescindible debat. Els recents treballs d'A. Gómez Montoro² i d'A. Arce Janariz,³ centrats específicament en aquesta qüestió, i també algunes altres al·lusions doctrinals, com ara les de L. Martín-Retortillo, seguint el fil d'algun destacat pronunciamentPage 120 del Tribunal Constitucional (d'ara endavant, TC),⁴ ho testimonien inequívocament així.

   El problemàtic atermenament entre l'una i l'altra jurisdicció es produeix, fonamentalment, a conseqüència de l'atribució a la jurisdicció constitucional de competència per conèixer, d'una part, de la impugnació prevista en el número 2 de l'art. 161 de la CE -i, en el seu desenvolupament, en el títol V de la LOTC-, i, d'una altra, dels conflictes constitucionals de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes, o dels d'aquestes entre elles.

   Per bé que l'anàlisi quedarà cenyida a la relació que hi ha entre el procés contenciós administratiu i el procés constitucional de conflictes positius de competències,⁵ convé indicar ara que els dubtes inicials que es van suscitar sobre si l'especifitat de la previsió continguda a l'art. 161.2 de la CE quedava o no reduïda a possibilitar la suspensió automàtica de les disposicions amb rang de Llei o simplement reglamentàries i resolucions de les comunitats autònomes que es van impugnar davant del TC, quan així fos procedent -a través del recurs d'inconstitucionalitat o del plantejament del corresponent conflicte positiu de competències -,⁶ van ser resoltes definitivamentPage 121 amb l'aprovació de la LOTC, en configurar l'esmentada impugnació en els seus articles 76 i 77 com un mitjà processal més, substantiu, específic i diferenciat del recurs d'inconstitucionalitat i dels conflictes positius de competències.

   La literalitat, això no obstant, de l'art. 77 de la LOTC, en possibilitar la impugnació pel Govern de la nació de Tacte o reglament autonòmics davant del TC, «sigui el que sigui el motiu en què es basi», i el risc inqüestionable de desnaturalització de la jurisdicció constitucional si se seguia una aplicació mecànica d'aquest precepte, reconduint així l'enjudiciament per aquesta de vicis i d'infraccions sense cap dimensió constitucional, va propiciar, de totes maneres, determinades interpretacions més ajustades a la naturalesa de l'esmentada jurisdicció que la pròpia jurisprudència constitucional ha anat perfilant des de les inicials SSTC 54/82 i 16/84.⁷

   D'aquesta manera, a la STC 64/90, fj 1, s'han concretat definitivament les característiques pròpies d'aquest procés impugnatori i diferenciadores dels restants processos constitucionals, en assenyalar-se que «la indefinició legal dels motius impugnato-Page 122ris que s'hi poden fer valer» -«sigui el que sigui el motiu en què es basi», diu l'article 77 -, permet al Govern impugnar, com fa aquí, disposicions autonòmiques de rang infralegal per raons no competencials (CTC 44/1986, fonament jurídic 1), sempre, és clar, que les suposades vulneracions en què es basi la impugnació siguin constitucionals -versin sobre «matèria constitucional» (STC 16/1984, fonament jurídic 4)- i no merament legals, perquè no s'ha d'oblidar que la competència d'aquest Tribunal «se circumscriu a l'examen de la constitucionalitat i no de la legalitat» (STC 54/1982, fonament jurídic 7), i afegint que «els articles 16 i 77 de la Llei Orgànica del Tribunal Constitucional configuren a aquest fi un procediment que, per bé que coincident en els seus tràmits amb el conflicte positiu de competències (per remissió de l'art. 77 als articles 62 a 67 de la Llei Orgànica), troba substantivitat pròpia precisament en supòsits, com el present, en què el Govern imputa a una disposició sense força de Llei de comunitat autònoma -o, si s'escau, a una resolució d'algun dels seus òrgans- un vici d'inconstitucionalitat que, no consistint en la infracció de l'ordre constitucional de distribució de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes, no podria ser, per raó del rang infralegal de la disposició impugnada, denunciat eficaçment a través del recurs d'inconstitucionalitat, únicament procedent contra «disposicions normatives o actes amb força de llei» (art. 2.1.a) de la LOTC), ni tampoc no s'avindria, per raó de l'objecte de la pretensió deduïda, als límits del conflicte positiu de competències, legalment contrari a les controvèrsies que oposin l'Estat a les comunitats autònomes, o aquestes entre elles, sobre la titulatitat de les «competències assignades directament per la Constitució, els estatuts d'autonomia o les lleis orgàniques o ordinàries dictades per delimitar els àmbits propis de l'Estat i les comunitats autònomes (art. 59 LOTC)».

   D'acord amb aquesta ja consolidada caracterització de la impugnació prevista per l'article 161.2 de la CE -reiterada posteriorment en STC 66/91, fj 2 - , es posa, doncs, de manifest que la seva utilització serà possible quan a les disposicions sense força de llei o resolucions dels òrgans de les comunitats autònomes s'imputi un vici d'inconstitucionalitat i aquest, a més, sigui diferent del de la infracció o vulneració de l'ordre constitucional de distribució de competències.

   Allò que veritablement importa destacar, com a preàmbul a l'anàlisi de les posicions respectives de les jurisdiccions constitucional i contenciosa administrativa pel que fa a la resolució dels conflictes competencials que enfronten l'Estat i les comunitats autònomes, o aquestes entre elles, és que la impugnació de l'art. 161. 2 de la CE i títol V de la LOTC queda cenyida a uns supòsits dels quals, tanmateix, la jurisdicció contenciosa administrativa també pot conèixer, perquè les infraccions o vulneracions directes de la CE referibles a actes i disposicions reglamentàries no queden al marge, és clar, de l'enjudiciament i la fiscalització de l'esmentada jurisdicció.⁸

   Així les coses, i defugint altres qüestions que ens allunyarien de l'objectiu directe i immediat d'aquesta reflexió, resulta inqüestionable que la depuració de l'objecte de la impugnació davant del TC no ha provocat de cap manera la correlativa restricció de l'abast i l'extensió de la jurisdicció contenciosa administrativa, que no cedeix en el seuPage 123 àmbit competencial per aquest motiu, sense perjudici de les dificultats d'ordre processal que, sense que el legislador n'hagi previst expressament la solució, sorgeixen inevitablement davant d'aquesta juxtaposició específica entre les jurisdiccions constitucional i contenciosa administrativa.⁹

2. Per les raons que veurem més endavant, resulta més problemàtica en aquests moments la relació entre la jurisdicció constitucional i la jurisdicció contenciosa administrativa en relació amb la resolució dels conflictes positius de competències. A parer meu, les dues preguntes clau que es plantegen són le següents:

   1. Per a la resolució dels conflictes de competències, ¿ostenta competència -més aviat, jurisdicció- exclusiva el TC, o també pot conèixer dels esmentats conflictes la jurisdicció contenciosa administrativa?

   2. Si s'admet la competència de la jurisdicció contenciosa administrativa, jquins criteris determinen la intervenció de l'una i de l'altra jurisdicció i com s'articulen les relacions entre elles?¹⁰

   En realitat, la primera de les preguntes -autènticament central i decisiva- exigeix de perfilar, amb caràcter previ, les característiques del procés constitucional de conflictes positius de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes i les del procéss contenciós administratiu. Conseqüentment, cal precisar si, des de la configuració legal de l'un i l'altre, hi pot haver o donar-se identitat d'objecte, i, en concret, de pretensions i fonament d'elles, perquè només en aquest cas, lògicament, tindrà sentit l'interrogant.

   Doncs bé, en principi aquesta identitat, tot i no essent absoluta -és clar-, no sembla que pugui ser negada, la qual cosa justifica així el dubte suscitat. Vegem perPage 124 què pot donar-se la identitat i, per tant, l'encobriment o juxtaposició entre l'una i l'altra jurisdicció.¹¹

3. En primer lloc, resulta evident la possible identitat dels actes i reglaments que poden ser objecte de l'un i l'altre procés.

   N'hi ha prou de recordar que la jurisdicció contenciosa administrativa «coneixerà de les pretensions que es dedueixin en relació amb els actes de l'Administració pública subjectes al Dret administratiu i amb les disposicions de categoria inferior a la Llei», havent precisat l'art. 1 de la Llei 34/1981, de 5 d'octubre, que, a tots els efectes a què es refereix la vigent Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, s'entendrà com a Administració pública l'Administració de les comunitats autònomes, i també les entitats sotmeses a la seva tutela; mentre que, d'altra banda, els conflictes de competències dels quals és competent per conèixer el TC (art. 161. l.c de la CE), poden plantejar-se respecte de les «disposicions, resolucions i actes emanats dels òrgans de l'Estat o dels òrgans de les comunitats autònomes o (de) l'omissió d'aquestes disposicions, resolucions o actes» (art. 61.1 LOTC), especificant els arts. 62 i 63.1 de la mateixa Llei orgànica, ja per relació als conflictes positius, que, respectivament, quan el Govern (o l'òrgan executiu superior d'una comunitat autònoma) consideri que una disposició o resolució (o acte) d'una comunitat autònoma (o emanat de l'autoritat d'una altra comunitat o de l'Estat) no respecta l'ordre de competències establert a la Constitució, als estatuts d'autonomia o a les Lleis orgàniques ( o «a les Lleis corresponents i sempre que afecti el seu propi àmbit», diu l'art. 63.1 LOTC per relació a les comunitats autònomes), podrà plantejar-se el conflicte davant del TC.

   Certament, el procediment preliminar que possibilita l'accés jurisdiccional difereix segons que es tracti del procés contenciós administratiu o del procés constitucional de conflicte de competències, i, fins i tot dins d'aquest, segons qui sigui el promotor del conflicte,¹² però la no equiparació, si s'escau, del recurs administratiu necessari per esgotar la via administrativa al requeriment previ, no és argument definitiu que exclogui o elimini la identitat d'objecte que pugui donar-se.

   Per tant, des de la consideració dels actes i disposicions objecte d'impugnació, és palmària la possible juxtaposició o encobriment a què pugui arribar-se entre ambdues jurisdiccions, sense que, evidentment, sigui necessària la identitat plena d'actes i disposicions perquè la hipòtesi de l'encobriment quedi confirmada.

   És veritat que, si bé pel que fa al terme «disposicions» dels arts. 61, 62 i 63.1 de la LOTC, la coincidència amb l'expressió «disposicions de categoria inferior a la Llei»Page 125 de l'art. 1 de la LJCA és total, un cop descartat definitivament que en l'esmentat terme puguin englobar-se Lleis i disposicions amb valor i força de Llei (SSTC 49/84, 5/87 i 45/91, entre d'altres),¹³ respecte de les resolucions o actes ja no es pot afirmar en termes absoluts la identitat, ja que determinats actes o resolucions no susceptibles d'impugnació contenciosa administrativa sí que ho poden ser, en canvi, davant la jurisdicció cosntitucional a través del conflicte positiu de competències.

   La jurisprudència del TC avala amb claredat la precisió que acaba de realit2ar-se, i ha arribat a rebutjar expressament que hi hagi en la identificació dels actes impugnables analogia entre el règim del procés contenciós administratiu i el dels conflictes positius de competències (STC 143/85, fj 6).¹⁴ D'aquesta manera, després de reconèixer aquesta mateixa jurisprudència que l'expressió «actes» dels arts. 6l. 1, 62 i 63.1 de la LOTC «ha d'entendre's com a comprensiva dels actes administratius procedents de l'exercici no reglamentari de potestats o facultats que li estiguin atribuïdes a l'Administració pública» (STC 143/85, fj 3),¹⁵ ja més en concret ha considerat idonisPage 126 per motivar el plantejament del conflicte davant del TC resolucions i actes que no són susceptibles d'impugnació contenciosa administrativa (STC 56/84), o simples actes d'inspecció o d'obstrucció (SSTC 143/85 i 185/91), o actes mancats de formalització jurídica i constitutius d'una mera activitat material (SSTC 94/85 i 102 i 158/88), o comunicacions contenint instruccions internes dirigides a òrgans administratius subordinats (SSTC 33/82, 27/83, 249/88 i 54/90), o, en fi, actes que són reproducció o confirmació d'altres d'anteriors no impugnats en el seu moment (STC 26/82).

   Page 127

   Tanmateix, i en tot cas, el cert és que aquesta falca d'identitat absoluta no exclou que un mateix acte administratiu o, aquí ja amb certesa absoluta, una mateixa disposició reglamentària, puguin ser, en principi, enjudicíats indistintament per l'una o l'altra jurisdicció.

4. També pot donar-se coincidència, en segon lloc, en la impugnació del mateix acte o norma reglamentària, pel mateix subjecte actiu, ja que «l'Administració de l'Estat estarà legitimada per recórrer, davant la jurisdicció contenciosa administrativa, les disposicions generals i actes emanats de l'Administració de les comunitats autònomes i entitats subjectes a la tutela d'aquestes» (art. 2 de la Llei 34/1981, de 5 d'octubre), i, al seu torn, «les comunitats autònomes podran impugnar les disposicions de caràcter general que, dictades per l'Administració de l'Estat, afectin l'àmbit de la seva autonomia» (art. 3 de la Llei 34/1981, de 5 d'octubre), mentre que el conflicte positiu de competències correspon plantejar-lo al Govern de la nació o a l'òrgan executiu superior de la comunitat autònoma que consideri que la disposició o acte no respecta l'ordre constitucional de competències i que -en el cas de les comunitats autònomes- afecta «el seu propi àmbit» (arts. 62 i 63.1 LOTC).

   Així queda confirmat que, tant en l'un com en l'altre procés, el subjecte processal actiu pot ser de vegades el mateix, ja que, en particular, no ha d'oblidar-se que l'Administració de l'Estat és dirigida pel Govern (art. 97 CE). Equiparació que en elPage 128 cas de l'Estat -i diferentment del que passa amb les comunitats autònomes- arriba, igualment, a la legitimació, perquè en cap dels processos no apareix vinculada necessàriament al fet de la incidència de Tacte o disposició reglamentària autonòmics en l'àmbit competencial propi de l'Estat, la qual cosa acreix la zona comuna de supòsits en els quals pot produir-se la juxtaposició de jurisdiccions.

   Resta indicar que la LJCA, fins i tot després de la reforma de 1981, no ha previst res pel que fa a la legitimació de les comunitats autònomes per impugnar a través del recurs contenciós administratiu els actes i disposicions reglamentàries d'altres comunitats autònomes.¹⁶ Tanmateix, no sembla que això sigui obstacle perquè, d'acord amb el criteri general legitimador previst per l'art. 28. 1.a) de la LJCA, s'hagi de reconèixer aquesta legitimació, per bé que cenyida a aquells casos en què Tacte o disposició afectin els seus àmbits d'autonomia, equiparant-se d'aquesta manera la legitimació per accionar tant en via contenciosa administrativa com en via de conflicte positiu de competències davant del TC.

   En conseqüència, TEstat o les comunitats autònomes Tàmbit de les quals quedi afectat per un acte o disposició reglamentària poden optar per recórrer davant la jurisdicció contenciosa administrativa o per promoure un conflicte positiu de competències davant del TC, per bé que, com veurem després, tampoc no es pot descartar la hipòtesi que arribin a exercitar-se simultàniament totes dues accions i que donin lloc, en paral·lel, a Tun i a Taltre procés.

   Però és que, a més a més, aquesta simultaneïtat en el plantejament i desenvolupament dels processos es produirà amb absoluta normalitat un cop els particulars també puguin demandar davant dels tribunals contenciosos administratius la declaració de nul·litat de Tacte o disposició per concórrer un vici d'incompetència resultant del no respecte de Tordre constitucional de distribució de competències. La legitimació dels particulars recolzada en l'interès directe (art. 28. La) LJCA) arriba, d'altra banda, a la impugnació directa de reglaments, si ens atenim a la doctrina de la STC 32/91 fj 6,¹⁷ iPage 129 no sembla mínimament consistent el dubte que pogués suscicar-se sobre si entre els drets dels ciutadans hi ha el dret a exigir que l'Estat i les comunitats autònomes respectin escrupolosament els seus respectius límits competencials.¹⁸

5. Finalment, i aquí rau el nus gordià de la qüestió quant a confirmar la possible juxtaposició de jurisdiccions, cal examinar la seva pretensió i el seu fonament -la causa petendi, podríem dir- en l'un i en l'altre procés.

   En el procés contenciós administratiu, l'article 41 de la LJCA preveu que «el demandant podrà pretendre la declaració de no ser conformes a dret, i, si s'escau, l'anul·lació dels actes i disposicions susceptibles d'impugnació...», i afegeix l'art. 83, en el paràgraf lr, que «la sentència desestimarà el recurs contenciós administratiu quan s'ajusti a dret l'acte o la disposició que es refereixi», i, en el paràgraf 2n, que «la sentència estimarà el recurs contenciós administratiu quan l'acte o disposició incorregués en qualsevol forma d'infracció de l'ordenament jurídic, fins i tot la desviació de poder», de manera que la sentència «declararà no ser conforme a dret i, si s'escau, anul·larà totalment o parcialment l'acte o disposició recorreguts» (art. 84.a LJCA).

   Per tant, la jurisdicció contenciosa administrativa controla la legalitat de l'actuació administrativa i el seu sotmetiment als fins que la justifiquen (art. 106.1 CE) i a la llei i al dret (art. 103.1 CE), raó per la qual correspon als tribunals contenciosos administratius conèixer de qualsevol infracció de l'ordenament jurídic en què les disposicions reglamentàries i els actes de les Administracions públiques puguin incórrer.

   No sembla dubtós, en conseqüència, que la norma reglamentària o l'acte administratiu puguin ser físcalitzats per la jurisdicció contenciosa administrativa i, si s'escau, declarats disconformes a dret i anul·lats per manca de competència de l'òrgan de l'Administració que els hagués dictats. Si l'art. 47. l.a.) de la LPA estableix que són nuls de ple dret els actes dictats per òrgan manifestament incompetent i aquesta mateixa incompetència determina també la nul·litat de ple dret de les disposicions administratives (art. 47.2 LPA), és inqüestionable que uns i altres dictats sense ajustar-se, com a exigència última, a l'ordre constitucional de distribució de competències entre l'Estat i la respectiva comunitat autònoma -per tant, dins de l'àmbit compe-Page 130tencial propi de l'Estat o de la comunitat autònoma- podran ser declarats disconformes a dret i anul·lats per la jurisdicció contenciosa administrativa per estar viciats d'incompetència. I podran ser-ho -s'ha de recordar- com a conseqüència del recurs interposat per un simple particular legitimat, per una comunitat autònoma l'àmbit d'autonomia de la qual es vegi afectat o per la mateixa Administració de l'Estat.

   Doncs bé, idèntic fonament al que pot donar sustentació a la impugnació contenciosa administrativa per vici d'incompetència és el que pot legitimar el plantejament del conflicte positiu de competències davant del TC. L'art. 62 de la LOTC, com ja hem vist, possibilita el plantejament del conflicte positiu de competències «quan el Govern consideri que una disposició o resolució d'una comunitat autònoma no respecta l'ordre de competència establert a la Constitució, als estatuts d'autonomia o a les Lleis orgàniques corresponents...»; i, al seu torn, l'art. 63.1 de la mateixa Llei orgànica arbitra idèntica defensa processal per a les comunitats autònomes quan l'acte o reglament afecti el seu propi àmbit de competència, mentre que l'art. 66 puntualitza que «la sentència declararà la titularitat de la competència controvertida i acordarà, si s'escau, l'anul·lació de la disposició, resolució o actes que originaren el conflicte si estiguessin viciats d'incompetència, i podrà disposar el que fos procedent pel que fa a les situacions de fet o de dret creades a la seva empara».

   A la vista d'aquestes previsions, potser es podria mantenir que la pretensió del promotor del conflicte positiu de competències és la d'obtenir el reconeixement que la titularitat de la competència controvertida li correspon i, en aquest cas, aconseguir l'anul·lació subsegüent de la disposició o acte dictats en l'exercici -il·legítim- d'aquesta competència. I, juntament amb això, el fonament de la pretensió rauria en la inadequació de la disposició o acte a l'ordre constitucional de distribució de competències; és a dir, en la infracció per la norma reglamentària, acte o resolució de les normes que constitucionalment han efectuat el repartiment de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes. Com ja vaig assenyalar en una altra ocasió,¹⁹ del tenor literal de l'art. 66 de la LOTC sembla desprendre's que «l'objecte principal del procés cosntitucional, tendent a resoldre un conflicte positiu de competència no consisteix únicament i exclusivament, ni tan solament prioritàriament, a aconseguir una declaració d'il-legitimitat constitucional de la disposició o acte concret amb relació al qual es promou el conflicte, sinó que, amb ocasió d'aquesta actuació -de l'Estat o d'una comunitat autònoma-, el que promou el conflicte (...) pretén, sobretot, que el TC declari que li correspon la competència en base a la qual s'ha dictat la disposició o s'ha adoptat la corresponent actuació, perquè n'és titular d'acord amb les normes constitucionals i estatutàries que fixen el corresponent ordre de competències. En principi, doncs, la finalitat, veritablement bàsica, del conflicte, consistiria en la reivindicació de la competència objecte de la controvèrsia com a pròpia, la qual cosa explicaria que el TC hagi de resoldre declarant a qui correspon la competència objecte immediat del conflicte per anul·lar, «si s'escau», la disposició o acte concret impugnat si és que no queda cobert per aquella i que incorri, per tant, en un vici d'incompetència» .

   Aquesta caracterització que, aproximativament, sembla resultat de les esmentades previsions de la LOTC,²⁰ ha estat, tanmateix, modulada molt àmpliament per laPage 131 jurisprudència constitucional, sense que, de totes maneres, es pugui afirmar amb rotunditat absoluta que d'aquesta jurisprudència en resulti una doctrina unívoca i definitivament assentada.

   No pretenent en aquest moment una anàlisi detallada d'aquesta qüestió, n'hi haurà prou, als efectes proposats, de recordar algunes dades.

   En una de les primeres sentències, a la STC 71/73, fj 1, ja s'advertí que: «.. .atès que el present procés constitucional és un conflicte positiu de competència entre l'Estat i la Generaliltat de Catalunya, el seu objecte principal no pot ser altre que declarar la titularitat de la competència controvertida (art. 66 LOTC), titularitat que pertanyerà a l'Estat o a la comunitat autònoma amb independència de l'organisme al qual s'atribueix el seu exercici, la determinació del qual no correspon a aquest tribunal», passant a caracteritzar el conflicte al cap de poc temps, concretament a la STC 110/1983, fj 1 -citada posteriorment en moltes més altres -, de la manera següent:

   «Són dos, doncs, els aspectes d'un conflicte positiu de competència. Per un costat, consisteix en la determinació de la legitimitat o íl-legitimitat constitucional de la disposició o resolució concreta de què es tracti; per un altre, consisteix en la interpretació i fixació de l'ordre competencial i en la determinació de quines competències pertanyen a quins subjectes, anant més enllà de la mera solució del cas concret origen del conflicte o controvèrsia. Per aquest motiu, l'art. 66 de la LOTC preveu una doble dimensió de la sentència constitucional en cas de conflicte. Aquesta sentència ha d'acordar, si s'escau, l'anul·lació de la disposició, resolució o acte que originaren el conflicte en cas d'estar viciats d'incompetència; i, a més, ha d'efectuar un pronunciament més general, relatiu a l'ordre competencial, ja que, com assenyala el mateix article, en el seu primer incís, «la sentència declararà la titularitat de la competència controvertida». Així es tracta de la resolució d'una controvèrsia mitjançant la determinació del titular d'una competència, determinació que necessitarà la legitimitat constitucional del seu exercici més enllà del cas concret que donà lloc al conflicte».

   Tanmateix, la vindicatiu potestatis com a únic i exclusiu element definidor del conflicte positiu de competències i de la pretensió exercitada en el procés, ja fou negada primerencament a la STC 11/84, fj 2, la qual, malgrat citar com a precedent en què sembla recolzar la pròpia STC 110/83, afirmà:

   És ben cert que, com assenyala l'advocat de l'Estat, la sentència que resol en el fons un conflicte d'aquesta mena ha de pronunciar-se sobre la titularitat de la competència controvertida (art. 66 de la LOTC). Però en el conflicte entre ens no resulta indispensable que l'ens que planteja el conflicte reclami per a ell la competència exercida per un altre; basta que entengui que una disposició, resolució o acte emanats d'un altre ens no respecta l'ordre de competències establert per la Constitució, els estatuts d'autonomia o les Lleis orgàniques corresponents, i, en el cas de les comunitats autònomes, a més, que aquella disposició, resolució o acte afectin el seu propi àmbit d'autonomia (arts. 62 i 63 de la LOTC), condicionant o configurant de manera que jutja inadequades les competències que, per raó d'aquesta autonomia, ostenta. Perquè en el conflicte positiu de competència es poden distingir, com assenyala la nostra sentència 110/1983, de 29 de novembre, fonament jurídic primer, dos aspec-Page 132tes diferents, per tal com a través d'ell es pretén, d'una banda, l'anul·lació de la disposició, i, de l'altra, una declaració sobre l'existència o no de la competència utilitzada per produir-los, i, eventualment, sobre la titularitat de l'esmentada competència

   .²¹

   Segons aquesta doctrina, el procés constitucional de conflicte positiu de competències no està, doncs, únicament al servei de la reivindicació competencial i, consegüentment, de la declaració de la titularitat de la competència exercitada i manifestada en l'acte o disposició objecte de la controvèrsia, sinó que també possibilita la defensa de les competències pròpies enfront d'aquells actes i disposicions d'altres ens que menystenen i interfereixen el legítim exercici de les competències pròpies.

   Fent un salt en el temps, entre les més recents, la STC 235/91 ha reiterat aquesta interpretació evidentment ampliadora de l'objecte dels conflictes positius de competències. Diu així en el seu fj l.A): «allò dit (...) no constitueix cap obstacle (...) perquè (...), dins del camí dels conflictes de competència, l'ens que el plantegi no s'hagi de limitar exclusivament als clàssics supòsits de vindicatiu potestatis, sinó que també pugui, sense reclamar per a ell la competència exercida per un altre, entendre que una determinada disposició o acte no respecta l'ordre competencial establert en el bloc de la constitucionalitat, sempre que, a més, aquesta disposició o acte afectin el seu propi àmbit d'autonomia (SSTC H/84; 1/86 i ITC 886/88)».

   Per tant, el conflicte positiu de competències -es podria dir- no sempre queda caracteritzat per la declaració de la titularitat de la competència controvertida, perquè, segons la doctrina esmentada, no és indispensable que l'ens que planteja el conflicte reclami per a ell la competència exercida per un altre o, en els termes de la STC 1/86, f] 1, «...el conflicte (que) se suscita no reaccionant enfront d'una despulla competencial sinó defensant les competències pròpies enfront de la seva constricció il·legítima, no és impossible en el procés conflictual...».

   El procés constitucional de conflicte positiu de competències apareix perfilat, en definitiva, com a canal idoni per a la defensa de les competències, tant pel que fa a la seva titularitat com pel que fa o incideix en el seu legítim i pacífic exercici. La pretensió de qui promou el conflicte no queda així cenyida ineludiblement a la vindï-catio potestatis -a la sol·licitud que pel TC es declari que li correspon la titularitat de la competència exercitada i manifestada en l'acte o disposició que s'impugna-, sinó que pot anar més enllà, perseguint la reparació del menyscabament competencial dimanant de la manera o forma en què un altre ens exercita la competència que li correspon i la titularitat de la qual no es qüestiona.

   Aquesta ampliació de la pretensió en principi resultant d'allò previst per la LOTC no es pot dir, tanmateix, que hagi desplegat conseqüències importants, tota vegadaPage 133 que, en última instància, el fonament de la pretensió no pot ser altre que la transgressió o infracció de les normes que conformen l'ordre constitucional de distribució de competències.

   La ITC 886/88 il·lustra, a parer meu, molt adequadament, aquesta important matisació.

   El Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya promogué conflicte positiu de competències enfront del Govern de la nació en relació amb un acord de la Comissió de Coordinació -previst a l'art. 7 de la Llei 17/1983, de 16 de novembre- de la Delegació del Govern a Catalunya pel qual s'adoptaven uns determinats criteris per a la concessió de permisos d'arma llarga ratllada, de tercera categoria, als membres del Cos d'Agents Rurals de la Generalitat de Catalunya. En concret, la promotora del conflicte no discutia la competència atribuïda a l'Estat per l'art. 149.1.26a de la CE en matèria de producció, comerç, tinença i ús d'armes i explosius, sinó que plantejava la necessitat que aquesta competència fos exerritada per l'Estat de manera que no impedís ni obstaculitzés la Generalitat en l'exercici de les que li corresponen per raó del que disposen els arts. 9.10, 9-17 i 12.1.4 del seu estatut d'autonomia.

   Doncs bé, amb independència que en aquest cas pogués o no apreciar-se la denunciada interferència i menyscabament de la competència de la comunitat autònoma com a conseqüència de l'exercici per l'Estat d'una determinada competència que li correspon i que en cap moment no es venia a discutir, l'important és que a la ITC 886/88, pel qual s'acordà declarar d'ofici la falta de jurisdicció del TC per conèixer de l'acció, s'assenta la doctrina següent:

   - Que l'objecte i els límits del conflicte positiu de competències no queden cenyits als supòsits -normals, això no obstant- en què s'exerceix una veritable vindicatio potestatis, sinó que també s'estén a aquells altres en què «es pretén l'anul·lació de l'acte o disposició objecte del conflicte perquè bo s'ha respectat l'ordre de competències establert, en menyscabament de les que corresponen a l'ens que promou el conflicte»;

   - Que, no obstant això, acceptant aquesta configuració del conflicte, per considerar-lo plantejat legítimament en seu constitucional -encara que, s'hi insisteix, l'ens que el promogui no reclami per a ell la competència controvertida-, «.. .és clar que l'únic motiu vàlid que pot donar lloc a l'obertura d'aquest específic procés constitucional rau en el suposat vici d'incompetència en què pugui haver incorregut la disposició, resolució o acte impugnat, sempre que aquell es fonamenti directament en una vulneració de les normes de distribució de competències que contenen la Constitució, els estatus d'autonomia o les Lleis orgàniques corresponents»;

   - En conseqüència, cal que a la disposició, acte o resolució s'imputi la vulneració de «les normes sobre distribució de competències incloses en el bloc de la constitucionalitat», ja que, en un altre cas, «sens perjudici de l'eventual utilització de vies no jurisdiccionals, aquest tipus de pretensions -afegeix el TC-, malgrat la seva transcendència per al normal funcionament de l'Estat de les autonomies, pot tenir la seva acomodació en altres canals processals, singularment en el recurs contenciós administratiu, sense oblidar que també els òrgans jurisdiccionals que les han de resoldre es troben vinculats per les normes i els principis constitucionals. No és possible, en canvi, residenciar-Ies davant d'aquesta jurisdicció sense forçar el contingut i la finali-Page 134tat dels preceptes legals que regulen el conflicte positiu de competència i sense desvirtuar, per tant, el sentit i l'encaix constitucional d'aquest específic procés constitucional»;

   - En suma, i ja amb relació al cas plantejat, atès que «.. .la controvèrsia se centra en la manera com la comissió competent de la Delegació del Govern a Catalunya ha exercit les seves atribucions mitjançant l'acord impugnat, que, a parer de l'actora, obstrueix o dificulta l'exercici de les competències de la Generalitat sobre guarderia rural, amb infracció dels principis de no discriminació, de fidelitat a la Constitució (,,.) í de col·laboració entre l'Estat i les comunitats autònomes, i també determinats preceptes legals», ei TC considerà que «...aquesta és una pretensió que amb tota evidència no té cabuda en el conflicte positiu de competència i, per tant, és aliena a la jurisdicció constitucional», de manera que el fet «...que aquest acord pugui oposar obstacles a una determinada manera d'exercici de la competència és qüestió diferent i estranya completament a la integritat de l'ordre constitucional de competències, l'única de què és susceptible d'enjudiciament en aquest procés constitucional».

   Aquí, doncs, el que és rellevant -més aviat, el que és ineludible- és que la defensa de les competències -en termes genèrics, sigui reivindicant la titularitat de l'exercitada o, simplement, pretenent el cessament d'un determinat exercici que interfereix i constreny indegudament les competències de qui acciona- es fonamenti en la inconstitucionalitat de l'acte o disposició objecte del conflicte per infringir les normes que conformen l'ordre constitucional de distribució de competències.

   D'aquesta manera, fent un pas més, la finalitat prioritària del conflicte positiu de competències consistiria en la fixació definitiva de l'ordre constitucional de distribució de competències, essent, per això, secundari i eventual el pronunciament que sobre la validesa de l'acte o de la disposició origen del conflicte pugui adoptar-se, o, fins i tot, com hem vist, la pròpia declaració de la titularitat de la competència exercitada, causa última del conflicte plantejat.

   La STC 88/89 ha considerat, en efecte, que l'objecte del conflicte positiu de competències «...es refereix als límits de les respectives competències de cadascuna de les parts enfrontades...» (fj 2), i puntualitza tot seguit que: «.. .la naturalesa específica del conflicte i la raó d'intervenció del Tribunal Constitucional és en el fet que les normes reguladores de les competències han de ser normes constitucionals o pertanyents al bloc de la constitucionalitat (art. 59 de la Llei orgànica del Tribunal Constitucional i que la lesió que és denunciada s'atinguí a l'àmbit d'atribucions definides per la Constitució...» (fj 2).

   Dit això, la caracterització del conflicte constitucional de competències queda perfilada, segons aquesta STC 88/89, de la manera següent:

   Aquesta necessitat d'identificar un fonament constitucional del conflicte es connecta també amb l'objecte i abast de la decisió d'aquest tipus de procés (la determinació d'a qui correspon la competència controvertida), i és una conseqüència eventual la declaració de nul·litat de l'acte viciat per incompetència. Per això mateix, quan sobre la titularitat i els límits d'aquesta competència no existeix controvèrsia, sinó que aquesta es limita a discutir l'exercici concret d'aquesta competència amb relació aPage 135 supòsits específics, dins d'uns límits competencials sobre els quals hi ha acord, s'ha d'afirmar que falca el pressupòsit per a la jurisdicció reservada al Tribunal Constitucional, perquè el conflicte només es pot plantejar per definir els h'mits externs de la competència i del corresponent poder estatal o autonòmic, però no per verificar l'exercici concret dins d'aquests límits de l'esmentat poder, amb relació a determinats fets l'abast territorial dels quals esdevé l'element decisiu per decidir la distribució compe-tencial, dins d'uns límits i d'acord amb uns criteris no controvertits. En aquest cas, la decisió no estableix límits competencials, sinó que només els aplica a supòsits concrets, en relació amb una qualificació fàctica o, si s'escau, jurídica d'ells, que manca de tota rellevància constitucional. Per això [postil·la el TC} la discrepància sobre l'àmbit territorial d'una determinada situació o supòsit no és pròpia ni pot ser plantejada en un procés constitucional com el del conflicte positiu de competències

   (fj 2).

   Allò essencial i característic de tot conflicte del qual pot i ha de conèixer el TC rau, per tant, en el debat sobre el repartiment constitucional de les competències, concretat en la «... definició dels límits externs del poder» i no en la «.. .verificació de l'exercici concret dels esmentats poders dins d'aquests límits que no es discuteixen i en relació amb un supòsit de fet la delimitació del qual és l'objecte únic controvertit» (STC 88/89, fj 3).²²

   Posteriorment, aquesta doctrina de la STC 88/89 ha tingut reflex, i ha desplegat efectes plens, en altres decisions del TC, insistint aquest en la necessitat -per a la viabilitat del procés constitucional de conflictes- que la resolució del conflicte tractat exigeixi o requereixi una interpretació de les normes de distribució de competències que conformen el bloc de la constitucionalitat i d'acord amb el qual s'articula el repartiment competencial.

   Així ha passat amb ocasió dels conflictes negatius de competències resolts per les IITC 142/89, 322/89 i 357/90, i per les SSTC 156/90 i 37/92, i s'ha acordat en totes aquestes resolucions declarar la falta de jurisdicció del TC per conèixer de les pretensions formulades. La STC 37/92 resumeix amb claredat la posició del TC:

   Page 136

   Ja és una doctrina constitucional consolidada que l'existència d'un d'aquests conflictes negatius requereix, entre altres pressupòsits processals que no fan al cas que ara ens ocupa, que la negativa de totes dues Administracions implicades: 'Es fonamenti en una interpretació diferent de les normes de distribució de competències que componen el bloc de la constitucionalitat ex, art. 69.2 de la LOTC (STC 156/1990, fj 1; en el mateix sentit, les IITC 142/1989, 322/1989 i 357/1990). De manera que, com ja es va exposar en el seu dia: 'La simple presència de qüestions estrictament fàctiques, o, fins i tot, jurídiques, en alguna mesura vinculades amb el sistema de distribució de competències, però la solució de les quals no requereixi una interpretació de les regles competencials, no permet de transformar un conflicte de competències aparent en una veritable controvèrsia competencial susceptible de resolució en el camí previngut als articles 68 i ss. de la LOTC (Ibidem),

   L'objecte del conflicte negatiu no pot ser altre, en definitiva, que interpretar i delimitar els àmbits de competències propis de l'Estat i de les comunitats autònomes, tal com afirma, amb caràcter general per a tots els conflictes constitucionals, l'art. 59, paràgraf primer, de la LOTC. Conclusió que -ja ho hem dit- l'art. 69-2 de la mateixa Llei ratifica pel que fa als conflictes negatius promoguts a instància de les persones físiques o jurídiques afectades» (fj 2),

   Aquesta línia jurisprudencial, amb caràcter general i global -amb relació tant als conflictes positius com als negatius-, permet, doncs, de distingir entre dos tipus de conflictes competencials, que algun autor ja ha proposat anomenar «conflictes de definició o abstractes» i «conflictes de verificació o concrets», de manera que «solament els primers corresponen al Tribunal Constitucional» -«els segons els haurà de resoldre la jurisdicció contenciosa administrativa»- per tal com amb ocasió d'ells s'estableixen «in abstracta els límits exteriors de les competències estatals i autonòmiques», tranctant-se de «... sentències finium regundorum, que fan de la fixació in abstracta dels límits entre una competència estatal i una altra d'autonòmica el seu únic i veritable objecte.. .».²³

   És obvi, arribats en aquest punt, que amb aquesta darrera caracterització del procés constitucional de conflictes queden marcades les diferències existents amb el procés contenciós administratiu en què es conegui de la impugnació d'un acte o d'una disposició reglamentària per no ajustar-se a l'ordre constitucional de distribució de competències, i incórrer així en un vici d'incompetència determinant de la seva nul-litat.

   Tanmateix, i amb independència que aquesta mateixa caracterització no sembla que estigui definitivament assentada,²⁴ ni menys encara que el TC l'estigui observantPage 137 amb rigorositat i en tot cas -com, a parer meu, ho proven les molt recents SSTC 67/92 i 74/92, en les quals se silencia completament l'esmentada doctrina-,²⁵ el cert és que, per bé que la pretensió deduïble en un procés constitucional de conflictePage 138 positiu de competències no sigui completament equiparable a la del procés contenciós administratiu, i això sigui quina sigui l'opció per la qual es decanti finalment -si així arriba a passar- la jurisprudència constitucional pel que fa a concretar i perfilar l'objecte del conflicte, el cert és, dic, que no es pot rebutjar l'existència de supòsits en els quals l'anul·lació de l'acte o disposició estatals o autonòmics pugui aconseguir-se tant per una via processal com per una altra i, a més, en atenció a un idèntic fonament o causa petendi,

   A partir d'aquesta constatació, en no pocs casos l'elecció de la via d'impugnació atendrà, certament, altres efectes, diferents dels merament anul·latoris, que es vinculen a les decisions adoptades en l'un o en l'altre ordre jurisdiccional. Singularment, en el cas de la jurisdicció constitucional, als efectes erga omnes i plenament vínculants per a tots els poders públics (art. 61.3 LOTC) de la declaració de la titularitat de la competència controvertida, i, sobretot, de la fixació definitiva del repartiment com-petencial amb relació a la matèria o matèries de què es tracti i a les quals es recondueixen els actes o disposicions dels quals porta causa el conflicte. I, juntament amb aquests efectes, que no dimanaran, òbviament, de la sentència contenciosa administrativa, encara que el veredicte d'aquesta se sustenti també en idèntic judici sobre aquest repartiment competencial determinant de l'anul·lació o no de Tacte o disposició impugnats, tampoc no s'ha de desconèixer que, tot i tractant-se d'una particularitat no substancial, el plantejament del conflicte positiu de competències davant del TC possibilita, quan el promotor sigui el Govern, la suspensió automàtica, almenys durant cinc mesos, de la disposició o acte, bastant per a això, simplement, que sigui invocat l'art. 161.2 CE (art. 62 infine LOTC), la qual cosa de cap manera no queda garantida que passí així, si s'opta per la impugnació contenciosa administrativa.

   En qualsevol cas, queda plenament confirmada la possible coexistència del procés contenciós administratiu i del procés constitucional de conflicte positiu de competències, tendents l'un i l'altre a la impugnació d'actes i disposicions reglamentaris alsPage 139 quals s'imputa l'específic vici d'incompetència resultant del seu desajust amb l'ordre constitucional de distribució de competències.

   Es pot afirmar, doncs, que la jurisdicció i la competència del TC per conèixer dels conflictes positius de competències que oposin l'Estat amb les comunitats autònomes, o aquestes entre elles, no exclou necessàriament la jurisdicció i competència dels tribunals contenciosos administratius per conèixer d'aquestes mateixes disputes com-petencials amb ocasió d'enjudiciar la conformitat a dret de les disposicions reglamentàries o actes administratius dels quals aquells porten causa. O, en altres termes: el TC no monopolitza definitivament la competència per conèixer i pronunciar-se sobre l'adequació de reglaments i actes a Fordre constitucional de distribució de competències. Encara més: en puritat de termes, la jurisdicció del TC resulta molt més constre-ta si, com ja hem vist, només es considera que hi ha veritable conflicte constitucional sobre el qual s'ha de pronunciar la jurisdicció constitucional quan per resoldre la contesa entre les parts resulta necessari esclarir el sentit i abast de les normes del bloc de constitucionalitat, posant final a les desiguals i contradictòries interpretacions que de l'ordre de competències resultant d'aquest bloc mantenen l'Estat i les comunitats autònomes, excloent per això de la jurisdicció del TC aquells assumptes en els quals no hi ha veritable debat sobre el sentit i abast de les normes d'acord amb els quals s'ha fet el repartiment competencial per quedar la controvèrsia cenyida a la determinació de la concurrència o no de certs fets fàctics o jurídics necessaris per determinar la legalitat o no de Tacte o de la norma, sense que sigui exigible cap interpretació de les normes atributives de competències i, per tant, de la fixació de l'ordre competencial establert per la CE i els corresponents estams d'autonomia.²⁶

   Ara bé, encara que en aquests casos el canal idoni a seguir fos el de la jurisdicció contenciosa administrativa, convé insistir que no per això resultaria inidoni aquest canal quan el fonament mateix de la impugnació de l'acte o reglament en l'esmentada via jurisdiccional fos precisament la incompetència de l'òrgan que els hagués dictats, dímanant aquesta incompetència directament del no respecte a l'assenyalat ordre constitucional de distribució de competències.

6. La tesi que acabem d'exposar s'enfronta radicalment, això no obstant, a la posició que alguns òrgans de la jurisdicció contenciosa administrativa han mantingut últimament.

   Sense que de moment hi hagi notícia que el TS hagi arribat a pronunciar-se sobre aquest particular, almenys les sales del contenciós administratiu dels tribunals superiors de justícia del País Basc i de Catalunya han declarat la seva falta de jurisdicció per conèixer de recursos contenciosos administratius que, interposats per l'Administració de l'Estat, impugnaven disposicions reglamentàries autonòmiques perquè hí concorria un vici d'incompetència resultant del fet de versar sobre matèries constitucionalment reservades a la competència exclusiva de l'Estat.

   La transcendència, atesa la seva gravetat, d'aquests pronunciaments, que suposen de moment una autolimitació de l'abast i extensió de la jurisdicció contenciosa administrativa, obliga a dedicar-los, per bé que ara no pugui ser amb l'amplitud que es mereixen, una menció específica.

   Page 140

   L'actuació de la sala del contenciós administratiu del tribunal superior de justícia del País Basc de 30 de juliol de 1990, dictada amb l'ocasió del recurs número 549/89, declarà la inadmissibilitat del recurs interposat per l'Administració de l'Estat contra el decret del Govern basc pel qual s'aprovà el «calendari laboral de la comunitat autònoma d'Euskadi per a l'any 1989». La inadmissibilitat del recurs va ser per falta de jurisdicció de l'òrgan judicial, per tal com «essent l'únic motiu impugnatori la falta de competència del Govern basc per aprovar la totalitat del calendari laboral», es tracta de «...entrar a conèixer sobre el fons del (d'un) assumpte (que és) matèria reservada únicament al coneixement del Tribunal Constitucional» (FD 2n).

   El raonament de la sala per justificar aquesta conclusió no va poder ser, d'altra banda, més sintètic. Després d'assenyalar que l'únic motiu en què l'advocat de l'Estat recolza la impugnació «... és la incompetència del Govern basc per aprovar la totalitat del calendari laboral per tractar-se de matèria per a la qual l'Estat té competència exclusiva», afirmà com a fonament de la decisió que:

   «És criteri d'aquesta sala, segons es recull a la sentència dictada el dia 2 de juny de 1990, recaiguda en el recurs contenciós adminitratiu número 164/1987: «que la decisió de qüestions constitucionals de delimitació de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes, que és precisament allò que es lliga o que segueix el motiu impugnatori en examen, ve atribuït exclusivament -article 161.1.c) CE- (...) al Tribunal Constitucional (SSTC 143/1985, de 24 d'octubre i 88/1989, d'11 de maig, i sentència d'aquesta sala de 7 de novembre de 1988, dictada en el recurs número 375/1984, amb subjecció, a més, a una particular norma atributiva de legitimació activa (article 60 de la Llei orgànica del Tribunal Constitucional)».

   Fins aquí l'argumentació que conduí la sala a estimar la seva falta de jurisdicció i, per tant, la inadmissibilitat del recurs plantejat. La seva inconsistència jurídica, tanmateix, em sembla molt notable, per tal com, com veurem després, no sembla que de les SSTC 143/85 i 88/89 se'n pugui extreure, amb la rotunditat i l'abast amb què es fa, la conclusió de falta de jurisdicció a què s'arriba. Però és que, a més, i encara que es tracti d'una circumstància singular concurrent en l'assumpte plantejat, la sala sembla oblidar -o si més no, ho silencia- que la STC 7/85 ja havia abordat i resolt el problema de fons que es debatia, relatiu a l'abast de les competències de l'Estat i d'unes determinades comunitats autònomes -entre elles, la del País Basc- pel que fa a la fixació del calendari laboral i dins de la matèria «legislació laboral» que l'article 149.1.7 de la CE atribueix a la competència exclusiva de l'Estat, per la qual cosa, fins i tot, en aquest cas, l'ordre constitucional de distribució de competències ja estava concretat pel TC, la interpretació del qual, segons disposa l'article 5 de la LOPJ, vincula tots els jutges i tribunals.

   D'altra banda, també la sala del contenciós administratiu (secció cinquena) del Tribunal Superior de Justícia de Caatlunya, en sentència de 23 de novembre de 1991, dictada en recurs número 45/1991, ha considerat inadmissible per falta de jurisdicció el recurs que l'Administració de l'Estat va interposar contra una ordre del Departament de Comerç, Consum i Turisme de la Generalitat de Catalunya sobre mesures de seguretat per a la pràctica de la navegació amb determinades embarcacions.

   La impugnació de l'advocat de l'Estat es va sustentar en el fet que l'esmentada ordre era nul·la de ple dret per incompetència, tota vegada que les competències dePage 141 Catalunya en les matèries de defensa del consumidor i de l'usuari, o d'esports i lleure, no li podien donar cobertura, i corresponia, més aviat, a l'Estat, en exclusiva, l'establiment de les condicions de seguretat de la navegació, atesa la competència que li ha estat reservada en la matèria «marina mercant» (art. 149.1-20 CE).

   Enfront d'això, l'Administració autonòmica va mantenir, en el que és substancial, que l'ordre impugnada no es podia entendre inclosa en la matèria «marina mercant», sinó que, atesa la seva finalitat -adoptar mesures de protecció per als usuaris mitjançant l'establiment de l'obligatorietat que unes determinades embarcacions portin uns elements mínims que, en cas d'accident o de pèrdua, permetin el seu rescat posterior, a més d'ajudar-les a resistir físicament mentre no es produeixi el rescat-, havia de ser conduïda a les competències que ostenta la Generalitat en matèria de defensa del consumidor i usuari.

   De cap manera, doncs, l'Administració demandada no va plantejar cap objecció a la viabilitat del recurs des de la consideració de la possible falta de jurisdicció de l'òrgan judicial. Encara més: fent ús de la facultat reconeguda per l'article 43.2 de la LJCA, la sala sotmeté a la consideració de les parts la seva possible incompetència per conèixer de la qüestió suscitada, en ser de l'exclusiva competència del Tribunal Constitucional, la qual cosa va donar lloc que, d'una banda, l'advocat de l'Estat manifestés que, si bé es podia haver plantejat l'assumpte davant del TC, a l'empara de l'article 161, l,c) de la CE, aquesta circumstància no impedia, en absolut, que la qüestió es pogués plantejar, igualment, davant la jurisdicció contenciosa administrativa (arts. 1 i 83.2 de la LJCA i arts. 1 i 2 de la Llei 34/1981), insistint en el fet que una disposició general emanada d'una comunitat autònoma que envaeix competències estatals està infringint les normes legals o constitucionals que distribueixen aquestes competències, per la qual cosa pot i ha de ser anul·lada per la jurisdicció contenciosa administrativa; i, d'altra banda, el lletrat de la Generalitat de Catalunya va al·legar que, més que no pas plantejar-se un conflicte competencial, el que s'havia de dilucidar era si la matèria regulada s'insereix en l'àmbit de competències de la Generalitat relatiu a la defensa del consumidor i de l'usuari, turisme, esports i lleure, i si les mesures de seguretat que preveu l'ordre impugnada envaeixen competències estatals.

   En definitiva, les parts no es van sumar a l'objecció suscitada per la sala, malgrat la qual cosa aquesta va concloure declarant la inadmissibilitat del recurs, i això per considerar-se incompetent en correspondre el coneixement i la resolució de la pretensió deduïda al TC.

   Ei raonament de la sentència per arribar a aquesta conclusió es va recolzar en un determinat criteri doctrinal i, igualment, va citar diverses resolucions del TC que, a parer seu, imposaven també la inadmissibilitat del recurs. Sobre tots dos aspectes convé, doncs, formular algunes precisions.

   En primer lloc, en el FD 3r, paràgraf primer, s'afirma:

   La resposta a la qüestió suscitada pel tribunal es troba a la jurisprudència del Tribunal Constitucional, de la qual un sector de la doctrina extreu com a conclusió que el Tribunal Constitucional té jurisdicció per conèixer, quan Estat i comunitat autònoma o comunitats autònomes entre elles controverteixen els límits dels seus respectius àmbits d'actuació sobre la base d'una diferent comprensió del sentit i abast de les normes distributives de competència del bloc de constitucionalitat, la interpretació de les quals, o la d'algun dels seus elements, sigui necessària per estimar oPage 142 desestimar les pretensions deduïdes, quedant, al contrari, temeses al coneixement de la jurisdicció contenciosa administrativa les pretensions l'estimació o desestimació de les quals no requereixi més que la comprovació de la competència, a la llum d'un conforme enteniment de les regles del bloc de la constitucionalitat, i la verificació de la concurrència en el cas concret de les circumstàncies que determinen la seva inclusió en l'incontrovertit supòsit de la norma de competència per reunir els elements que, de manera acceptada per les parts, defineixen l'àmbit de la competència, estatal o autonòmica, de què es tracti.

   Doncs bé, tot i que la sala ho silencia, el paràgraf transcrit és reproducció literal de la consideració final que en el seu treball sobre la jurisdicció constitucional i la jurisdicció contenciosa administrativa en la jurisprudència de conflictes de competències formula A. Arce Janariz,²⁷ per bé que aquesta consideració, inspirada en la doctrina de la STC 88/89, assenta un criteri delimitador dels conflictes positius de competència sobre els quals el TC té jurisdicció per conèixer, sense que per això, ni del que es diu al paràgraf transcrit, ni -segons que em sembla- de l'anàlisi completa d'A. Arce, es dedueixi opinió contrària al fet que la jurisdicció del TC exclogui o elimini la que, si s'escau, pugui tenir la jurisdicció contenciosa administrativa.

   En definitiva, el criteri exposat tracta d'aclarir, amb major o menor encert, quan hi ha veritable conflicte positiu de competències del que pot conèixer el TC, però deixa imprejutjada la ulterior qüestió de si quan la impugnació en via contenciosa administrativa de la disposició o acte apareix únicament fonamentada en el no respecte de l'àmbit competencial propi atribuït per les normes del bloc de constitucionalitat, la jurisdicció contenciosa administrativa és o no és competent per conèixer de la pretensió anul·latòria.

   És, això no obstant, al segon paràgraf del mateix FD 3r on es localitza la clau que inspira a la sala la conclusió que finalment va adoptar. Diu així:

   En aquest ordre de coses, un sector doctrinal sosté, de manera més rotunda, que, es formalitzin com es formalitzin, hi ha conflicte de competències sempre que l'Estat enfront de les comunitats autònomes, o aquestes enfront de les comunitats autònomes, pretenen que s'anul·li un acte o una disposició per entendre que amb ells es viola l'àmbit competencial propi. La pretensió només pot recolzar en una norma del bloc de la constitucionalitat, i només per aplicació d'una d'aquestes normes pot ser estimada o desestimada. Es diu que si el que caracteritza una ordre jurisdiccional és la naturalesa pròpia de les normes que fonamenten les pretensions que davant d'ell es dedueixen i que l'òrgan jurisdiccional en conseqüència ha d'aplicar, no hi ha cap raó per sostreure de la jurisdicció constitucional el coneixement en exclusiva dels conflictes de competència.

   En aquesta ocasió, la sentència no fa altra cosa que transcriure, també literalment, l'opinió doctrinal del professor i magistrat constitucional F. Rubio Llorente,²⁸ parti-Page 143dari, en efecte, de la tesi de l'exclusivitat de la jurisdicció constitucional enfront d'aquella altra de l'alternativitat jurisdiccional.

   La tesi de l'exclusivitat, en l'argumentació exposada, se sustenta bàsicament en el fet que en els conflictes de competències la pretensió només pot recolzar en una norma del bloc de la constitucionalitat, premissa, aquesta, a la qual no hi ha res a objectar, sinó tot el contrari, però que per ella mateixa no condueix necessàriament a l'exclusivitat de la jurisdicció constitucional. Aquesta exclusivitat tracta de justificar-se, per això, lligant la naturalesa de les normes en què recolza la pretensió a un determinat ordre jurisdiccional en termes d'exclusivitat, raó per la qual -es diu-, atès que aquestes normes integren el bloc de la constitucionalitat, «no hi ha cap raó per sostreure de la jurisdicció constitucional el coneixement en exclusiva dels conflictes de competència».

   La pretesa justificació, tanmateix, no sembla acceptable a la vista de les següents consideracions.²⁹

   En primer lloc, i abans que res, no sembla que en termes rigorosos sigui acceptable d'afirmar que «allò que caracteritza un ordre jurisdiccional és la naturalesa pròpia de les normes que fonamenten les pretensions que es dedueixen davant d'ell i que l'òrgan jurisdiccional en conseqüència ha d'aplicar». El mateix F. Rubio Llorente, per exemple, va ser ponent de la STC 50/84, en el fj 3 de la qual es pot llegir:

   La distinció entre la jurisdicció constitucional i l'ordinària no pot ser establerta, com es fa de vegades, referint la primera al "pla de la constitucionalitat" i la jurisdicció ordinària al de la "simple legalitat", perquè la unitat de l'ordenament i la supremacia de la CE no toleren la consideració de tots dos plans com si fossin móns diferents i incomunicables. Ni la jurisdicció ordinària no pot, en interpretar i aplicar la Llei, oblidar l'existència de la CE, ni pot prescindir, la jurisdicció constitucional, de l'anàlisi crítica de l'aplicació que la jurisdicció ordinària fa de la Llei quan aquesta anàlisi és necessària per determinar si s'han vulnerat o no alguns dels drets fonamentals o de les llibertats públiques la salvaguarda dels quals li estigui encomanada.

   En segon lloc, i per bé que la sentència sobre la qual es reflexiona òbviament no hi al·ludeix, cal recordar que el principal patrocinador de la tesi de l'exlusivitat -conse-Page 144qüentment, de la incompetència de la jurisdicció contenciosa administrativa- apel·la, igualment, al fet que «l'equilibri dels poders territorialment dividits és tan delicat que difícilment pot quedar encomanat a una pluralitat d'òrgans»; és a dir, a la greu inseguretat jurídica resultant, en qüestió tan transcendental, de la no monopolització pel TC de qualssevol decisions al respecte.

   Consideració, aquesta, que també es pot trobar reflectida en el seu vot particular a la STC 88/89, quan assevera el següent:

   «La raó última del meu dissentiment està per fi, com s'indica al començament, en la convicció que la doctrina d'aquesta sentència tindrà, si és mantinguda, conseqüències greument perjudicials per a la nostra vida constitucional, i més precisament per al delicat equilibri entre els poders centrals de l'Estat i els poders territorials. Amb aquesta doctrina, no solament s'accepta la tesi, seguida per alguns autors i seguida a la pràctica, de la competència indiferenciada de la jurisdicció contenciosa administrativa i de la jurisdicció constitucional per al coneixement dels conflictes de competència, sinó que, fent un pas més, i precisament en la direcció que em sembla equivocada, nega a aquesta darrera la potestat necessària per resoldre els conflictes constitucionals de competència quan pertanyen a un cert nou i mal definit gènere. Les conseqüències pertorbadores d'aquesta pràctica de l'«alternativitat», recolzada en una interpretació de la Constitució, de la llei de la jurisdicció contenciosa administrativa i de la llei orgànica d'aquest tribunal que em sembla incorrecta per raons que no poden ser exposades aquí, es veuran ara, efectivament, augmentades considerablement. El riscs que origina l'aplicació, per dos ordres jurisdiccionals diferents, d'un sistema tan complex com és el contingut en el nostre «bloc de la constitucionalitat», serà naturalment més gran si es reserva a un d'ells (el contenciós administratiu) el coneixement de tots aquells conflictes que persegueixin verificar si una actuació concreta va respectar els límits competencials que, segons sembla només de manera abstracta, poden establir tant aquesta mateixa jurisdicció com la constitucional, la qual, al seu torn, no pot revisar, normalment, les decisions d'aquella.»

   Deixant al marge la crítica per altres raons -no exemptes, d'altra banda, de raonabilitat- es formulen en el mateix vot particular a la sentència en qüestió i que ja hem vist, la inseguretat jurídica que pot dimanar del fet de la no exclusivitat de la jurisdicció constitucional per resoldre qualssevol impugnacions de disposicions reglamentàries o d'actes administratius que només des de la consideració de l'ordre constitucional de distribució de competències -per tant, des de la consideració de les normes del bloc de la constitucionalitat- poden resoldre's, no em sembla, certament, que sigui un argument atendible si això aboca a decisions d'inadmissibilitat per falta de jurisdicció de la contenciosa administrativa com les que ara es comenten. Inseguretat jurídica per inseguretat jurídica, sembla més greu la dimanant d'una sorpresiva falta de jurisdicció dels tribunals contenciosos administratius que, a més, a la llum de la doctrina de la STC 88/89, encara complica més intensament la decisió d'encertar -un cop més- amb la jurisdicció competent.

   D'altra banda, en aquestes altures no es pot oblidar que existeix un cos de doctrina constitucional que, en el que és substancial, ja ha fixat el sentit i l'abast dels conceptes i instruments d'acord amb els quals s'ha operat el repartiment o distribució de competències; doctrina que vincula els òrgans judicials (art. 5 de la LOPJ) i que, per aixòPage 145 mateix, el seu radical desconeixement per aquests -més aviat, i en termes estrictes, per part de la sala tercera del Tribunal Suprem, atès que, en qualsevol cas, i com a regla general, aquest coneixerà en cassació de les sentències dictades pels òrgans judicials interiors (art. 7.7 de la Llei 10/1992, de 30 d'abril, de Mesures Urgents de Reforma Processal)- bé pot propiciar la intervenció del mateix TC si, enfront de les resolucions manifestament desconeixedores de l'esmentada doctrina, s'acudeix a la via de protecció del dret fonamental a la tutela judicial efectiva que depara el recurs d'empara. Així queda atenuada la gravetat de la inseguretat jurídica a la qual s'apel·la com un argument més justificatiu de la referida tesi de l'exclusivitat.³⁰

   Els inconvenients d'aquesta no s'esgoten, d'altra banda, amb les observacions ja formulades. Encara s'hi pot afegir que una hipotètica declaració d'inadmissibilitat per falta de jurisdicció del recurs contenciós administratiu quan aquest s'interposés per qui no estigués al seu torn legitimat per suscitar el pertinent conflicte positiu de competències davant del TC, conduiria resoltament a una efectiva privació del dret fonamental a la tutela judicial efectiva i a la no indefensió (art. 24.1 de la CE), que, com és ben notori, garanteix a totes les persones l'accés a la revisió judicial dels actes i normes reglamentàries que els afectin directament en els seus drets i interessos. En resum, es podria arribar a crear una important esfera d'immunitat, incompatible, sense cap mena de dubte, amb els postulats constitucionals.

   Examinats els arguments d'ordre doctrinal, resta indicar que la sentència de la sala del contenciós administratiu del tribunal superior de justícia de Catalunya que es comenta afirma en el seu FD 4t, en suport de la seva solució favorable a l'exclusivitat de la jurisdicció constitucional, i, per tant, a la seva falta de jurisdicció, que el mateix TC ja ha tingut ocasió de pronunciar-se en aquesta matèria concreta,

   A aquest efecte, i igual que l'actuació de la sala del contenciós administratiu del tribunal superior de justícia del País Basc ressenyada abans, se citen les SSTC 143/85 i 88/89 i s'hi afegeix també la de la ÍTC 754/1985, resolució aquesta, això no obstant, de la qual tampoc no es pot inferir, a parer meu, cap pronunciament que avali l'exclusivitat de la jurisdicció constitucional, tota vegada que en el seu fj 1 es diu textualment:

   Per aclarir davant de quina jurisdicció -la constitucional o la contenciosa administrativa- s'ha de residenciar la impugnació del reial decret 185/1985, hem de partit de la idea que en el nostre sistema els processos conflictuals estan per resoldre sobre la titularitat d'una competència controvertida, i, si s'escau, anul·lar una disposició de categoria inferior a la Llei per raons d'incompetència, de manera que si allòPage 146 controvertit no és la competència de l'Estat, o, des de l'altra vessant, de la comunitat autònoma, i es tracta de disposicions de jerarquia inferior a la Llei (quan la competència controvertida ha estat atribuïda per una Llei, es qüestiona directament o indirectament aquesta, la regla és la de l'article 67 de la LOTC), la via és la contenciosa administrativa; i és que l'anul·lació de disposicions reglamentàries per raons diferents de les competencials, entenent per aquestes les que sorgeixen de la delimitació dels àmbits competencials de l'Estat i de les comunitats autònomes, no és una funció atribuïda en el nostre sistema a la jurisdicció constitucional, sinó a la jurisdicció contenciosa administrativa (arts. 106, 153 i 161.l.c) de la Constitució i arts. 59,60, 62, 63 i 66 de la LOTC).

   Doncs bé, el fet que en el nostre sistema el control de les normes reglamentàries per raons diferents de les competencials no estigui encomanat a la justícia constitucional, sinó a la contenciosa administrativa, no permet de deduir, en contra, que la competència de la jurisdicció constitucional per conèixer d'aquestes normes -i actes-, per raons competencials directament vinculades -cal afegir- a la interpretació de les normes que fixen l'ordre constitucional de distribució o de repartiment de poders entre l'Estat i les comunitats autònomes, suposi de manera correlativa el cessament de la competència de la jurisdicció contenciosa administrativa per enjudiciar la conformitat o disconformitat a dret de les esmentades normes i actes per motius idèntics.

   És cert, per últim, que, com a mínim en dues ocasions, el TC ha qualificat la seva jurisdicció per conèixer dels conflictes positius de competència com a exclusiva.

   A la STC 143/85, fj 6, es digué, efectivament, que: «el conflicte positiu de competències és un procés constitucional singular i específic del qual ha de conèixer aquest tribunal en exclusiva, per dirimir la titularitat de les competències que dos ens pretenen posseir l'un enfront de Taltre, per la qual cosa la seva especial naturalesa el fa aliè a l'equiparació proposada per l'advocat de l'Estat, amb el procés contenciós administratiu en la determinació dels actes que s'hi recorren, que tenen altres finalitats diferents.»

   L'exclusivitat, aquí, de la jurisdicció constitucional, si, com sembla, queda referida a la declaració de la titularitat de la competència controvertida, no pot suscitar cap objecció, tota vegada que la jurisdicció contenciosa administrativa no coneix, com ja hem vist, de pretensions dirigides a obtenir el reconeixement i la declaració de titula-ritats competencials. Però això, un cop més, no significa que a aquesta jurisdicció li estigui vedat de conèixer de pretensions anul·latòries l'únic i exclusiu fonament de les quals -causa petendi- sigui justament la infracció de les normes distribuïdores de competències per Tacte o norma reglamentària objecte de la impugnació. De l'expressió continguda a la STC 143/95 -«el conflicte positiu de competències és un procés constitucional... del qual ha de conèixer aquest tribunal en exclusiva» -, no se'n pot extreure una altra conclusió.

   I el mateix es pot dir, d'allò declarat al fj 2 de la STC 88/89, per tal com se cenyeix a reconèixer la raó de l'advocat de l'Estat «en destacar la competència exclusiva del Tribunal Constitucional per conèixer dels conflictes positius de competència», recordant, a aquest efecte, allò ja declarat a la STC 143/85, fj 6.

   La posició mantinguda a les resolucions judicials de les sales del contenciós administratiu dels tribunals superiors de justícia del País Basc i de Catalunya resulta,Page 147 per tot el que hem dit, inacceptable, i bé convindria que no tingués cap continuïtat en decisions ulteriors.

   La situació plantejada en aquests moments, de totes maneres, no es pot dir que sigui la més desitjable. Si la jurisdicció contenciosa administrativa prossegueix en la línia d'inadmissió de recursos per falta de jurisdicció, atesa l'exclusivitat de la constitucional, i el TC persisteix també a declarar la seva falta de jurisdicció en alguns supòsits, en considerar que és la contenciosa administrativa la que n'ha de, o en pot conèixer (ITC 886/88 i STC 88/89), i tot això sense que hi hagi cap criteri que doti els recurrents amb una mínima certesa pel que fa a la determinació de la jurisdicció competent -certesa, òbviament, que no subministra ni la tesi de la naturalesa de les normes que, integrants del bloc de la constitucionalitat, actuen com a paràmetre de control de Tacte o reglament impugnats, ni tampoc no la subministra, a parer meu, la doctrina de la STC 88/89, màximament quan de facto, en sentències ulteriors, ja ho he apuntat abans, el TC sembla haver-se'n oblidat-, és inqüestionable, dic, que davant d'aquesta situació, un elemental pragmatisme obligui que cautelarment, tant l'Estat com les comunitats autònomes, optin pel plantejament simultani de les corresponents demandes davant de l'una i de Taltra jurisdicció, sens perjudici, és clar, de les disfuncions que, atesos els diferents canals procedimentals previs que s'han d'observar, poden suscitar-se.

7. Arribats en aquest punt, i admesa la possible coexistència del procés contenciós administratiu amb el procés constitucional de conflicte positiu de competències, per tal com res no impedeix que en l'un i en l'altre es pugui conèixer simultàniament del mateix acte o disposició impugnats per idèntic motiu, sorgeix finalment la qüestió de la seva necessària articulació, atesa la desigual eficàcia de les corresponents sentències, per ala qual cosa la LOTC, en el seu article 61.2, ha adoptat una solució que, venint a reconèixer implícitament aquesta possible coexistència, resulta qualificable si més no de maximalista, en establir que «quan es planregi un conflicte dels mencionats a l'article anterior amb motiu d'una disposició, resolució o acte la impugnació del qual estigués pendent davant de qualsevol tribunal, aquest suspendrà el curs del procés fins a la decisió del conflicte constitucional».³¹

   Atès el tenor literal del precepte, sembla, efectivament, desproporcionada la previsió, i això per les dues raons següents.

   Page 148

   D'una banda, perquè s'utilitza l'expressió «quan es plantegi un conflicte», la qual cosa resulta excessiva, ja que no ha de bastar la mera presentació de la demanda perquè automàticament els tribunals ordinaris -en concret, contenciosos administratius- hagin de procedir a la suspensió del corresponent procés. Més aviat, perquè la suspensió sigui acordada sembla lògic esperar que el conflicte hagi estat admès a tràmit, moment després del qual es procedeix a l'anunci de la seva formalització al BOE. Per tant, fins que no es produeixi l'admissió a tràmit del conflicte no serà procedent la suspensió dels processos que s'haguessin incoat prèviament davant dels tribunals ordinaris contra el matek acte o disposició reglamentària, causa del conflicte constitucional de competències.

   D'altra banda, també Festricte tenor literal del precepte no sembla deixar altra opció que la de suspendre la tramitació de tot procés contenciós administratiu en curs l'objecte del qual versi sobre Tacte o disposició reglamentària causa del conflicte, amb la qual cosa, en no fer-se cap salvetat relativa al fonament o motiu en què es pugui sustentar el recurs contenciós administratiu, l'assenyalat efecte suspensiu resulta excessiu, per no dir injustificat, a part de generador de possibles dísfuncions greus si es té present que la durada mitjana dels processos conflictuals davant del TC arriba ja actualment a més de cinc anys (Tany 1991 s'ha acabat sense que hagin estat resolts encara alguns conflictes positius de competència plantejats el 1985).

   L'article 61.2 LOTC dóna entrada, per tant, a la preferència de Tordre jurisdiccional respecte de Tordre contenciós administratiu, i preveu una mena de prejudi-cialitat que, com acabem de dir, sembla excessiva, de la manera com s'ha establert. Tenint en compte, a més, que no sempre la decisió del conflicte pel TC influirà directament en la decisió que s'hagi d'adoptar en el corresponent procés contenciós administratiu -i això encara en el supòsit que el vici que s'hi hagi fet valer sigui el d'incompetència per inadequació de l'acte o reglament a Tordre constitucional de distribució de competències-, atesa l'heterogeneïtat competencial existent, convindria procedir a una reinterpretació de Tarticle 61.2 LOTC tendent, si més no, a eliminar l'efecte suspensiu dels processos contenciosos administratius en què la disconformitat a dret de Tacte o disposició es pugui apreciar amb independència de la competència de l'òrgan del qual procedeixin.

   D'aquesta manera, quan en Tacte o disposició reglamentària concorri qualsevol altre vici diferent del d'incompetència, o quan, no concorrent-hi, no s'hagués plantejat pel demandant -sobretot si és l'Administració de l'Estat- com a fonament de la pretensió anul·latòria la infracció de Tordre constitucional de distribució de competències, no es justificarà la suspensió del procés contenciós administratiu, i podrà, si s'escau, ser denegada pel tribunal contenciós administratiu.

   En definitiva, res no impedeix l'ús alternatiu per l'Administració de l'Estat, o, si s'escau, pels òrgans superiors de les comunitats autònomes, de qualsevol de les vies processals assenyalades per a la fiscalització jurisdiccional dels actes i reglaments autonòmics als quals s'imputi la infracció de Tordre constitucional de distribució de competències -i, per tant, un vici d'incompetència-, com tampoc no es pot negar la possible simultaneïtat de tots dos processos, ja siguin instats pel mateix subjecte o per subjectes processals diferents, en atenció al vici assenyalat i, a més, si s'escau, a qualssevol altres, en el qual cas l'abast de l'efecte suspensiu que preveu Tarticle 61.2 LOTC ha de cenyir-se a aquells supòsits en què l'únic vici del qual pogués dependre la validesa de Tacte o del reglament sigui precisament el refent a Tobservança de Tordre constitucional de distribució de competències.

   ------------------------------

   [1] Vid. el seu treball «El bloque de constitucionalidad», a vol. col. Estudiós sobre la Constitucion Española. Homenaje al profesor E. García de Entenia, I, Madrid, Civitas, 1991, pàg. 1 i ss., publicat igualment a vol. col. El bloque de la constitucionalidad, Madrid, Civitas, 1991, pàg. 95 i ss. (per on se cita d'ara endavant) i a REDC núm. 27 (1989), pàg. 32 i ss. Amb antelació, a la problemàtica dimanant de la possible coexistència de processos contenciosos administratius i constitucionals referits a un mateix acte o disposició reglamentària i fonamentats en idèntics motius -la inconstitucionalitat de Tacte o disposició i, en particular, la inconstitucionalitat per vulneració de l'ordre constitucional de disttibució de competències entre l'Estat i les comunitats autònomes-, ja s'hi va referir, entre d'altres, E. García de Enterría en el seu conegut -i capital- treball «La Constitución como norma jurídica» a vol. col. (dirigit pet García de Enterría-Predieri), La Constitución Espanola de 1978. Estudio sistemàtica, Madrid, Civitas, 1980, pàg. 91 i ss., recollit també en el seu llibre La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, Civitas, la ed., 1981, 3aed., 1985, pàg. 35 i ss., ressaltant (a les pàg. 65 i ss.) que el monopoli jurisdiccional del TC només arriba a la declaració d'inconstitucionalitat de les Lleis (és a dit, a l'anomenat «monopoli de tebuig») i no a qualsevol aplicació de la Constitució, ja que el caràcter normatiu de la Constitució vincula immediarament la totalitat dels jutges i tribunals del sistema i no solament el Tribunal Constitucional, i aquesta vinculació directa possibilita que aquells puguin enjudiciar ta constitucionalitat de teglaments i d'actes jurídics públics i privats, i declarat la seva invalidesa quan es conclogui en la seva inconstitucionalitat. Hem de recordar, igualment, la monografia de P. Pérez Tremps, Tribunal Constitucional y Poder Judicial, Madrid, CEC, 1985, on ja va anticipar idees i va formular consideracions de gran interès sobre la qüestió que ara ens ocupa.

   [2] Vid. «Jurisdicción constitucional y jurisdicción contencioso-administtativa en la resolución de conflictos positivos de competència», a REDC núm. 30 (1990), pàg. 93 i ss.

   [3] Vid. «Jurisdicción constitucional y jurisdicción contencioso-adminisrrativa en la jurisprudència de conflicros de competència», a REDA núm. 70 (1991), pàg. 225 i ss.

   [4] Vid. «Justícia administrativa y Comunidades Autonomas», a RAP núm. 121 (1990), pàg. 53 i ss. El pronunciament dei TC a què s'al·ludeix és la STC 88/89 (assumpte: ATINA), a la qual ens haurem de referir més endavant amb algun treball.

   [5] Sens perjudici que, com veurem després, la interpretació i fixació de l'ordre constitucional de distribució de competències sembla presentar-se com un tret singular de l'objecte, tant dels conflictes positius com dels conflictes negatius (vid, com a normes comunes i generals, els articles 59 a 61 de la LOTC), el cert és que l'un i l'altre tipus de conflictes competencials ofereixen característiques ben diferenciades, la qual cosa aconsella, en aquest moment, de centrar l'anàlisi per relació directa als conflictes positius de competències. Per a una exposició general de tots dos tipus de conflictes, vid. S. Munoz Machado, Derecbo Publico de las Comunidades Autonomes, II, Madrid, Civitas, 1984, pàg. 256 i ss., i, més recentment, M. Montoro Puerto, Jurisdicción Constitucional y Procesos Constitucionales, t. I, Madrid, Colex, 1991, pàg. 319 i ss.

   [6] Sobte aquests dubtes inicials, vid, el meu treball «La impugnación prevista en el arrículo 161.2." de la Constitución y el problema de su sustantividad procesal (a propósito de las Sentencias del Tribunal Constitucional 54/1982, de 26 de juliol, y 16/1984, de 6 de febrero», a REDC núm. 13 (1985), pàg. 125 i ss. Convé recordar com, entre els constituents, s'intuí en algun cas amb claredat el problema de la superposició de les jurisdiccions constitucional i contenciosa administtativa a què abovaca la previsió del que finalment seria t'article 161.2 de la CE, Així ho testimonia l'esmena que, per bé que finalment fou retirada, va proposar el senador i catedràtic de Dret administratiu L. Martín-Retortillo: vid., sobre aquest particular, el seu llibre Materiales para una Constitución (Los trabajos de un profesor en la Comisión Constitucional del Senado), Madrid, Akal, 1984, pàg. 376 i ss. A la doctrina s'han mantingut, tanmateix, opinions en termes generals molt crítiques vers la necessitat, oportunitat o correcció tècnica de l'article 161.2 de la CE, sens perjudici que no sempre s'hagi coincidit en ei significat i abast que calia donar a l'esmentada ptevisió. Vid., d'aquesta manera, L. Tolivaí Alàs, «Un supuesto excepcional de control: el número 2 del art. 161 de la Constitución Espano-la», a vol. col. El Tribunal Constitucional, III, Madrid, IEF, 1981, pàg. 2661 i ss., afirmant que «...les resolucions i disposicions administratives no havien de sortir, en cap cas, de l'òrbita de la jurisdicció contenciosa administrativa a la qual no són estranys, sinó tot el contrari, els vicis d'incompetència...»; o, igualment, J. Leguina Villa, Escrites sobre Autonomías Territoriales, Madrid, Tecnos, 1984, pàg. 88-89, sostenint que «encara em sembla menys encertat el control ordinari que el Tribunal Constitucional pot exercir, a requeriment de! Govern, sobre els actes i reglaments dictats per les comunitats. Aquest control excedeix molt d'allò que és propi de la justícia constitucional, es juxtoposa innecessàriament al que exerciten amb caràcter ordinari els ttibunals contenciosos administratius i provoca, a més, uns efectes immediats rigorosament contradictoris amb el desenvolupament normal de les funcions d'autogovern per part dels ens autonòmics». Va ser més dràstica, tanmateix, la posició de F. Rubio Lotente i M. Aragón Reyes, «Enunciados aparentemente vacíos en la regulación constitucional del control de constitucionalidad», a REP núm. 7 (1979), pàg. 161 í ss., jaqué, al seu parer, «l'única norma significativa (de l'art. 161.2 de la CE) és, per tant, la continguda a la segona proposició d'aquest apartat, en establir per a l'Estat un privilegi de què no gaudeixen les comunitats autònomes». No obstant això, amb postetioritat, i davant l'evidència que el títol V de la LOTC va configurar en desenvolupament de l'article 161.2 de la CE una via processal autònoma i independent, els assenyalats autors, en el seu treball «La Jurisdicción Constitucional», a vol. col. (dirigit per García de Enterría-Predieri), La Constitucion Espanola.,., cit., pàg. 797 i ss., no van deixar de manifestar dubtes seriosos sobre la constitucionalitat de l'esmentat títol V, insistint que «l'article 161.2n de la Constitució només sembla referir-se a aquests (als conflictes de competència), i, en conseqüència, l'objecte de les impugnacions, l'òrgan legitimat per realitzar-les, la suspensió automàtica de les normes i competència del tribunal per decidir, qüestions, totes elles, previstes en aquest precepte constitucional, únicament han de traslladar-se al procediment de resolució de conflictes entre l'Estat i les comunitats autònomes o d'aquestes entre elles». Opinions similars quant a la falta de substantivitat de la impugnació de l'article 1(51.2 de la CE van ser expressades per J. Gonzaiez Pérez, Derecho Procesal Constitucional, Madrid, Civitas, 1980, pàg. 47, i per M. Serrera Contreras, «Las Comunidades Autóno-mas y las impugnaciones del att. 161.2.° de nuestra Constítución», a vol. col. El Tribunal Constitucional, III, cit., pàg. 2521 i ss.

   [7] Amb independència d'altres explicacions doctrinals que van provar d'aportat una interpretació que, salvant i'operativitat de l'article 161.2 de la CE, no desnaturalitzés la funció pròpia de !a jurisdicció constitucional (per exemple, J. L. Meilàn Gil, «Legalidad constitucional y legalidad administrativa en la actuación de las Comunidades Autónomas», a RAP núm. 100-102, vol. III (1983), pàg. 2059 i ss.), la donada per E. García de Enterría, «La posición jurídica del Tribunal Constitucional en el sistema espaiïol: posibilidades y perspectivas», a vol. col. El Tribunal Constitucional, I, cit. pàg, 21 i ss. (publicat tambéa REDC núm. 1(1981), pàg. 35 iss. i en el seu llibre La Comtitución amo norma.,,, cit., pàg. 121 i ss.), va ser la que més s'acostà a la que posteriorment ha mantingut i consolidat la jurisprudència constitucional. I en termes similars, admetent l'alternaeivitat de la impugnació davant dels tribunals contenciosos administratius o davant del TC, S. Mufioz Machado, Derecho Publico..., cit., pàg. 304 i ss. La jurisprudència constitucional sobre aquesta qüestió va tenir la seva arrancada a les assenyalades SSTC 54/82 i 16/84, a les quals ja era vaig referir específicament en el meu treball «La innpugnación...», cit., pàg. 125 i ss.; i continuà amb la STC 44/86, seguinr la qual, R. Punset Blanco, «Los conflictos positivos de competència entre el Estado y las Comunidades Autónomas», a RCEC núm. 2 (1989), pàg. 127 i ss., ha recalcat que «.. .el que està a mans del Govern, doncs, és un recurs orientat a provocar el control de normes infralegals i resolucions per vicis de caràcter aliè a l'ordre de competències», per bé que «...els vicis, materials o formals, esgrimits contra les normes o acres objecte d'aquest recurs han de ser vicis d'inconstitucionalitat, no d'il·legalitat» (pàg, 156-157). Amb les SSTC 64/90 i 66/91 que es comenten a continuació en el text, es pot donar per resolta definitivament la caracterització de la via impugnatòria del títol V de la LOTC.

   [8] Per a una justificació més desenvolupada d'aquesta juxtaposició que pot donat-se inevitablement, vid. el meu treball «Proceso contencioso-administtativo y procesos constitucionales: alternatividad, si-multaneidad, interferencias», a vol. col. a Homenaje al profesor J. Gonzalez Pérez, Civicas, Madrid, de pròxima publicació.

   [9] Es vol al·ludir, en concret, al problema subsegüent, resultant d'aquesta possible juxtaposició entre la jurisdicció constitucional í la jurisdicció contenciosa administrativa, de com procedir a l'articulació entre l'un i l'altre procés. Com he assenyalat en el meu treball «Proceso contencioso-administrati-vo...», cit., en aquest cas la LOTC no ha previst res a fi de garantir la preferència de l'ordre jurisdiccional constitucional, i ha impedit als tribunals contenciosos administratius d'adoptar un pronunciament anticipat al del TC sobre la concurrència o no de la infracció constitucional que s'imputi a l'acte o norma reglamentària com a fonament de la pretensió, per tal com, en termes formals estrictes, la remissió de l'article 77 de la LOTC ho és a les normes procedímentals previstes als articles 62 a 67 de la mateixa Llei orgànica, i, per tant, en queda al marge, fins i tot, l'article 61.2 que, només en relació, doncs, als conflictes, preveu la suspensió del procés o dels processos contenciosos administratius fins a la decisió del conflicte constitucional. Sobre tot això, vid, el que s'assenyala en el text més endavant.

   [10] En termes similars, A. Gómez Montoro, «Jurisdicción constitucional...», cit., pàg. 94, recordant en nota que el mateix problema s'ha plantejat a Itàlia, «...perquè igual com passa en el nostre ordenament, la regulació dels conflictes entre Estat i Regions deixa força llacunes i no resol les possibles interferències entce jurisdicció constitucional i jurisdicció ordinària». Per a una visió general d'aquesta problemàtica a l'ordenament jurídic italià, vid. S. Grassi, Il giudizio costituzionale sui conflitti di atribuzione tra Stato e Regiom e tra Regiont, Milà, GiufFrè, 1985. És ben notori, d'altra banda, que la partió entre les jurisdiccions constitucional i contenciosa administrativa peí que fa a la resolució dels conflictes de competències en els Estats amb estructures territorials descentralitzades ha constituït un dels principals punts de debat des del mateix començament de la conformació de la justícia constitucional europea. Per això resulta obligada la remissió a H. Kelsen, «La giurisdizione costituzionale e amministrativa al servizio dello State Federale, secondo la nuova Costituzione austríaca del 1.° Ottobre 1920», a La giuitizia costituzionale, trad. it., Milà, Giuffrè, 1981, pàg. 5 i ss.

   [11] Una anàlisi similar a la que ara es desenrotlla es pot veure a A. Arce Janàriz, «Jurisdicción Constirucional,,.», cit,, pàg. 229 i ss. Vid., igualment, des de la perspectiva del procés constitucional, R. Punset Blanco, «Sujetos, actos impugnables y presupuestos de la impugnación en los conflictos positivos de competència», a REDC núm. 26 (1989), pàg. 89 i ss.

   [12] Com és ben sabut, el requeriment previ, en el cas dels conflictes positius de competències, és merament potestatiu quan el promotor és el Govern de la nació, diferentment del supòsit en què el qui promou el conflicte és l'òrgan executiu superior de la comunitat autònoma, en el qual cas aquest requeriment resulta imprescindible per a la posterior viabilirar del procés constitucional (arts. 62 i 63.2 de la LOTC). Sobre la configuració i funcionalitat del requeriment, seguint molt de prop la jurisprudència constitucional que hi ha al respecte, vid. M. Montoro Puerto, Jurisdicción Constitucional.,., I, cit., pàg. 338-341.

   [13] Ja em vaig referir a aquesta qüestió, en sentit contrari al que ha prosperat definitivament a la jurisprudència constitucional, en el meu treball «El sistema de conflictos de competència entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la jurisprudència del Tribunal Constitucional», a REDC núm. 12 (1984), pàg. 109 i ss.

   [14] Al fj 6 de la STC 143/85 s'afirma, en concret, que «el conflicte positiu de competències és un procés constitucional singular i específic del qual ha de conèixer aquest tribunal en exclusiva, per dirimir la titularitat de les competències que dos ens pretenen posseir l'un enfront de l'altre, per la qual cosa la seva especial naturalesa el fa aliè a l'equiparació, proposada per l'advocat de l'Estat, amb el procés contenciós administratiu en la determinació dels actes recorreguts en ell, que tenen altres finalitats diferents».

   [15] El raonament complet de la STC 143/85 és, en aquest punt, el següent: «el contingut de l'expressió "actes" s'ha d'entendre com a comprensiva dels actes administratius, procedents de l'exercici no reglamentat! de les potestats o facultats que li estan atribuïdes, a l'Administració pública, i el contingut vari de les quals és evident, encara que una de les seves manifestacions doctrinals més transcendentals diferenciï els "actes resolutoris" que posen fi als procediments administratius, dels "actes de tràmit" que instrumenten el procediment, en ordenar les seves fases prèvies de condició diferent, però necessàries totes elies per fer viable la resolució definitiva, podent els uns i els altres originar conflictes de competències en no existir cap límit exprés que resttingeixi l'esmentat concepte i que rebaixi el seu abast natural, ni tampoc cap raó per distingir, dintre dels actes de simple tràmit, els que siguin de tràmit qualificat dels que no tinguin aquesta condició» (fj 3). És així com el TC arriba a justificar, a més de la inexistència d'analogia amb el règim del procés contenciós administratiu en la identificació dels actes impugnables en els conflictes positius de competències, que «allò essencial, als efectes de la possibilitat d'utilitzar la via constitucional del conflicte de competències, no és la naturalesa de l'acte que s'hi discuteixi, sinó que es troba en l'afirmació per un ens de posseir una competència, que s'atribueix per acte d'autoritat pròpia constitucionalment i estatutària-ment prohibida, enfront d'un altre al qual es nega de posseir-la i exercitant-la de manera real pet mitjà de fets concrets d'invasió de competència, d'una tal manera que des de l'aspecte relatiu al quantum de poder polític efectivament manifestat, representin una lesió dels interessos concrets de la part la títularirat de la qual es posà en qüestió, i que es troba garantida constitucionalment a i'ens públic que promogué el procés, fent necessària la defensa de l'interès ofès lesivament per ser tutelat per aquest Tribunal Constitucional, encarregat de decidir aquests conflictes» (fi 3 in fine). Si l'essencial, als efectes de possibilitar la utilització de la via constitucional del conflicte de competències no és, certament, la naturalesa de l'acte, pot resultar més discutible, tanmateix, que el contingut de l'expressió «actes» s'hagi d'entendre necessàriament com a comprensiva dels «actes administratius», sobretot quan aquesta expressió sembla referir-se exclusivament als actes que, procedents de les Administracions públiques, siguin el resultat de l'exercici no reglamentari de les porestats o facultats que els han estat atribuïdes. Convé assenyalar, encara que sigui incidentalment, que això no s'adequa totalment a la realitat, perquè els «actes» a què es refereix l'article 61.1 de la LOTC no tenen per què, ineludiblemenr, imputarse a l'Administració de la corresponent comunitat autònoma, tal com ho demostra la mateixa jurisprudència constitucional (per exemple, SSTC 94/85, a propòsit de l'escut de Navarra, o 5 i 8/1987, amb ocasió dels reials decrets de nomenament de Lehendakari i la seva confirmació) i ha destacat també la doctrina (vid. R. Punset Blanco, «Sujetos, actos impugnables...», cit., pàg. 94 i ss.). A més, a parer meu, tampoc no em sembla que l'«acte» s'hagi de vincular necessàriament a l'objecte del conflicte positiu per reconduir conjuntament l'«omíssió de l'acte» a l'àmbit del conflicte negatiu de competències, perquè determinades «omissions» es podrien ben conceptuar com a manera o forma «activa» d'interferir, condicionar i, si s'escau, menyscabar l'exetcici legítim de les competències que constitucionalment han estat atribuïdes a altres ens. Pensem, en concret, en determinades inactivitats que no suposen cap declinació de la competència per resoldre, ni falta d'exercici de les atribucions pròpies de la competència (att. 68.1 i 71.1 de la LOTC), tal com s'esdevé amb la congelació en el temps de les transferències dels serveis estatals corresponents a les competències assumides, després de la CE i dels estatuts d'autonomia, per les corresponents comunitats autònomes. La doctrina que advertí aquesta possibilitat no va dubtar a incloure dins de la categotia de «comportament» impugnable susceptible d'originar un conflicte positiu de competència «l'omissió pel Govern d'un reial decret de transferències de serveis...», per tal com aquesta omissió «.. .potser resultarà lesiva de l'àmbit competència! d'una determinada comunitat autònoma» (R. Punset Blanco, «Sujetos, actos impugnables...», cit., pàg. 105). Si l'objecte del conflicte positiu de competències no queda consttet, tal com més endavant es veurà que ha reconegut el mateix TC, a una vindicatio potestatis, no resulta del tot comprensible que una interpretació formalista del terme «actos» porti automàticament a excloure el que són fets d'inactivitat de l'àmbit del conflicte positiu de competències, perquè, a més a més, i en tot cas, enfront d'ells, les comunitats autònomes afectades en l'exercici de les seves competències per aquesta inactivitat de l'Estat, ja no compten amb cap altre mitjà processal de defensa. La falta de traspàs d'un servei, per tant, pot ser que no sigui constitutiva de l'objecte d'un conflicte positiu de competències, però, al seu torn, no sembla que, de cap manera, ho pugui ser d'un conflicte negariu. El TC, tanmateix, ha vingut a mantenit, pel que fa precisament a aquest tipus d'«actuació» estatal, que, en no possibilitar la transferència d'uns determinats serveis, pot condicionar indegudament l'exercici de les competències autonòmiques, que «...l'omissió a què al·ludeix l'article 61.1 LOTC no és constitutiva de l'objecte d'un conflicte positiu de competència, sinó que, si s'escau, ho podria ser d'un conflicte negatiu...», i això perquè l'esmentat precepte de la LOTC s'insereix dins de les normes comunes a totes dues classes de conflictes, amb què s'obre el capítol segon del títol IV de la dita Llei orgànica», de manera que «.. .les regles específiques concernents als conflictes positius són compreses a la secció primera d'aquest capítol de la LOTC, i no es contempla dintre d'elles, i de manera congruent amb l'espècie conflictual de què es rracta, la possibilitat d'impugnar els actes d'omissió, reservada per al tipus de procés dissenyat a la secció segona del capíro! esmentat (art. 68 i ss.)» (STC 193/90, fj 1). L'argumentació del TC exposada fins aquí no crec, certament, que sigui un paradigma de consistència tècnico-jurídica. La mateixa STC 193/90, fj 1, afegeix, això no obstant, que «...(el fet que) en els conflictes positius no es pot impugnar l'omissió de disposicions, resolucions o actes es comprova a més a més mitjançant la constatació de les previsions legals relatives al contingut del requeriment establert a l'article 63.1 LOTC -en el qual s'ha d'instat la detogació de la disposició o l'anul·lació de la resolució o Tacte presumptament lesius de l'ordre de competències- i al contingut del pronunciament del tribunal segons l'arricle 66, que pot incloure «l'anul·lació de la disposició, resolució o acres que originaren el conflicte per tal com estiguessin viciats d'incompetència», postil·lant que «tot això resulta tan evident que no requereix majors esforços interpretatius», i que «no devia ser completament aliena a aquesta evidència la Junta de Galícia quan, de manera extravagant pel que fa als mecanismes del conflicte dissenyats per la LOTC, utilitzà el canal de l'article 94 de la Llei de procediment administratiu per tal d'obtenir un acte de denegació presumpta sobre el qual va formular després tequeriment d'incompetència», perquè «aquesta superposició de vies processals revela una certa consciència de la impossibilitat d'encaixar l'omissió combaruda en aquesta classe de litigis constitucionals». Tanmateix, com ja he apuntat, la conclusió última a la qual s'arriba amb aquesra doctrina és que, malgrat alttes declaracions jurisprudencials superadores, en principi, de la configuració del conflicte positiu de competències com a mera vindicatio potestatis i com a procés constitucional l'objecte característic i singular del qual seria la declaració de la tttularitat controvertida (vid. el que s'assenyala més endavant al respecte), determinades actuacions estatals consistents en una inactivitat que no és resultat, ni és deguda, al fet que l'ens al qual s'imputa la lesió competencial per inactivitat es consideri incompetent, declinant, per aquest motiu, l'adopció de les mesures positives que se H demanden, quedin al marge de rot control, sense que, en concret, enfront d'elles pugui ser articulat per les comunitats autònomes «afectades» conflicte positiu de competències, ni, possiblement, cap altre tipus de recurs o reclamació jurisdiccional. La conclusió, en fi, del TC, no em sembla que en aquest cas hagi estat a l'altura de la posició que ha mantingut en altres ocasions. La mateixa STC 193/90, per últim, apel·la a allò ja declarat a la STC 155/90 (i també, es podia haver afegit, a les SSTC 178 i 179/90, dictades amb ocasió d'una idèntica qüestió: l'omissió del traspàs a la comunitat autònoma de Galícia promotora dels conflictes de determinats serveis i mitjans materials i financers), segons la qual «com a ratio decidendi autònoma i suficient, convé advertir que (...), amb referència a una omissió o falta de traspàs de serveis (,,.), la citada omissió no constitueix una causa petendi perquè aquest Tribunal Constitucional hagi de pronunciar-se sobre la titularitat d'una competència controvertida», i això perquè ta dita omissió «...manca d'encaix en un conflicte positiu de competència, el qual pressuposa una acció positiva d'invasió de l'esfera competència! de l'ens que el planteja» (fj 2). Allò substantiu, doncs (segons això), no és la invasió competencial, sinó l'acció, que en cas de no ser positiva no pot donar lloc a un conflicte positiu de competències, tendent, pet pròpia definició, a preservar els àmbits competencials propis d'acord amb l'ordre constitucional de distribució de competències. És clar que, com vaig reiterant, aquesta acció estatai no positiva, encara que pugui ser lesiva de les competències autonòmiques, tampoc no podrà ser objecte d'un conflicte negatiu de competències, amb la qual cosa queda garantida, si més no en teoria, la immunitat jurisdiccional d'un eficaç mecanisme d'actuació, a través de la inactivitat, limitatiu o susceptible, en tot cas, de limitar l'exercici de les competències de les comunitats autònomes.

   [16] Aquesta falta de previsió, igual com la reducció de la legitimació de les comunitats autònomes pet impugnar exclusivament «les disposicions de caràcter general que, dictades per l'Administració de l'Estat, afectin el seu àmbit d'autonomia», amb exclusió, doncs, segons els termes literals de l'article 3 de la Llei 34/1982 abans esmentat, dels actes i resolucions administratius, resulta certament sorprenent, i vénen a constituir una limitació que, d'acord amb la garantia teconeguda a l'article 24.1 de la CE, que el TC no ha dubtat a ptojectar a totes les persones jurídiques, siguin de dret privat o de dret públic (víd., per exemple, STC 64/88, fj jl), pot ser ben superada atenint-nos, com s'assenyala a continuació en el text, al criteri general legitimador previst per l'atticle 28. l.a) de la LJCA.

   [17] A la STC 32/91, la declaració que aquest requisit de la legitimació corporativa ha quedat absolutament superat, resulta radical i taxativa, i potser, a parer meu, excessivament rotunda, sobretot quan fins en aquest moment el TC, havent tingut l'oportunitat d'abordar directament la qüestió de la compatibilitat de l'aticle 28. l.b) de la LJCA amb l'article 24.1 de la CE, s'havia mostrat summament cautelós. Ara, tanmateix, i per primera vegada, al fj 6 d'aquesta STC 32/91, i davant la inadmissibilitat del recurs contenciós administratiu interposat per un particular a l'empara de l'article 39-3 de la LJCA contra un decret de la Generalitat de Catalunya per no haver interposat amb caràcter previ recurs de reposició, ei TC afirma: «Perquè tot i que és cert que en aquest apartat (e) de l'art. 53 (de la LJCA) en teferir-se a la impugnació de disposicions de caràcter general només es contempla el supòsit previst al paràgraf primer de l'art. 39 (de la LJCA), no ho és menys que, un cop admesa, per aplicació directa de l'art. 24.1 de la Constitució, la legitimació dels particulars que tinguessin interès legítim en la impugnació de tot tipus de reglaments administratius, no hi cap que se'ls privi de l'excepció que, referida a l'esmentat paràgraf primer, atorga l'article 53.e) a la LJCA. La diferència, pràcticament inexistent, entre l'un i l'altre paràgraf de l'article 39, no pot produir els efectes dràstics a què arriba la sentència recorreguda. En conclusió, en l'excepció del previ recurs de reposició prevista en aquest precepte ha d'entendre's comprès també, en virtut de la tutela judicial efectiva que garanteix l'article 24.1 de la Constitució, el supòsit contemplat a l'apartat tercet de l'article 39 de la LJCA, perquè, referit aquell dret fonamental a «totes les persones», la distinció a aquests efectes entre persones jurídiques i físiques -que és allò argumentat per la sentència recorreguda per excloure aquesres darreres- manca de tot suport constitucional».

   [18] El dubte l'ha expressat, concretament, F. Rubio Llorente, El bloque de la constitucionalidad, cit., pàg. 179, en assenyalar que «...no em sembla tan evident que entre els drets del ciutadà hi hagi el dreta exigir que l'Estat i les comunitats autònomes respectin esctupolosament els seus respectius límits competencials quan ni la part contrària ni els tribunals no intervenen al respecte; és a dir, si la Comunitat Autònoma del País Basc o la de Catalunya dicten un reglament que no és impugnat per l'Estat, que és el principal lesionat en la competència que deriva d'aquesr reglament, jo no estic massa segur que els ciutadans tinguin un dret propi que la comunitat autònoma respecti la competència en qüestió». En puritat de termes, és obvi que no es tracta que els particulars tinguin o no «dret que l'Estat o les comunitats autònomes s'ajustin en la seva actuació a l'ordre constitucional de distribució de competències, sinó del reconeixement del dret a la tutela judicial efectiva dels seus drets i interessos enfront dels actes de les Administracions públiques dictats amb infracció de l'«ordenament jurídic», expressió, aquesta, que engloba certament la pròpia Constitució, com a norma jurídica que és.

   [19] Vid. «El sistema de conflictos...», cit., pàg. 129-130.

   [20] En termes similars, vid. S. Muñoz Machado, Derecho Publico.,,, II, ç'tt., pàg. 338 i ss.

   [21] Patern esment, tanmateix, que la STC 110/1983 no va afítmat per a tes que a través del conflicte positiu de competència es pretengui una declaració «...eventualment sobte la titulatitat de l'esmentada competència». Més aviat, si hi ha alguna eventualitat, no sembla que pugui ser reconduïda sinó a l'anul·lació de la disposició, resolució o actes que originaren el conflicte, tal como es desprèn del tenor literal de l'article 66 de la LOTC i del mateix caràctet supletori que, si s'escau, pot tenit la notma reglamentària estatal objecte de la controvèrsia.

   [22] Una valoració d'aquesta jurisprudència en termes certament positius es pot veure -de manera implícita- al treball d'A. Arcejanariz, «Jurisdicción constitucional,,.», cit., pàg. 250-251, en afirmar que «...excusant el coneixement d'aquelles controvèrsies que no requereixin la interpretació o l'esclariment de les tegles competencials del bloc de constitucionalitat, el tribunal ha vingut a desentendre's únicament d'allò que pot resultar i de fet resulta ja un llast innecessari, tant per a la definició de la jurisdicció constitucional com, per fer servir Jes paraules i l'argument de la STC 54/90, «per facilitar, en allò que depengui d'ell, la definitiva implantació del model de distribució territorial que ordena la nostra Constitució». S'ha expressat igualment amb més gran rotunditat L. Martín-Retortillo, «Justicia administrativa...», cit., pàg. 86-87: «que el TC ajustí la porta per a problemes nimis i per a conflictes artificíosos i sense a penes significat, em sembla positiu i crec que constitueix una bona lliçó per als clients habituals dels conflictes de competència. El TC -insisteix l'autor- fa bé de tancar la seva jurisdicció quan es tractí de supòsits banals, per poder així resoldre amb deseiximent els casos d'importància i relleu (...). Que la jurisdicció contenciosa administrativa pugui descarregar el TC sembla raonable del tot, sempre que l'operació no impliqui una abdicació d'aquest darrer». Raons, doncs, d'oportunitat i conveniència semblen motivar aquestes valoracions, Raons, en tot cas, que per molt sensates que puguin resultar -dins de tots els matisos i cauteles amb què s'acompanyen -, no poden ni han de prescindir de la consistència jurídica de la «solució» assolida. Sobte això, vid. e! que es diu més endavant, a propòsit de Ea crítica que ta STC 88/89 ha merescut des d'altres sectors doctrinals i fins i tot des del si del mateix TC, atenint-se al vot particular que hi formulà el magistrat F. Rubio i al qual es van adherir els magistrats E. Díaz Eimil i C. de la Vega.

   [23] Vid. J. García Torres, «Màximas de interpretación sobre el arc. 149.1.13.* de la Constitución en la reciente jurisprudència constitucional», a vol. col. Normativa bàsica en el ordenamiento espanol, Madrid, INAP, 1990, pàg. 130 i ss., en concret pàg. 142.

   [24] Si més no doctrinalment, no han faltar crítiques a la STC 88/89. Particularment, A. Gómez Montoro, «Jurisdicción constitucional...», cít., pàg. 115, ha advertit que «el Tribunal sembla oblidar que a travis dels conflictes positius de competència no es persegueix una interpretació abstracta de les normes delimitadores de competència, sinó la resolució de controvèrsies -mitjançant la interpretació, això sí, d'aquestes normes- sobre la legitimitat o il-legitimitat d'una disposició o acte que es fonamenta en !a possessió o no de competència per dictar-lo. Per bé que sempre cal (...) un pronunciament sobre la titularitat de la competència, el pronunciament no se sol referir a la titularitat en abstracte -que sol ser més o menys clara a les normes-, sinó al cas concret controvertit». I a la pàgina 117, a la llum de la posició que el TC adoptà, entre altres, a les SSTC 27/83; 33/84; 44/84; 59/85; 146/86; etc, insisteix novament que «en qualsevol cas, en tots aquests supòsits als quals ens hem referit (...) no es persegueix una declaració genèrica sobre qui ostenta la titularitat d'una determinada competència, sinó que es pretén que el Tribunal precisi el contingut de les normes de delimitació competencial pet referència a un cas concret». I és que «serveix de poc que es reconegui en abstracte una competència, si després no es garanteix el seu exercici en cada cas concret. Per això, la solució que en el present conflicte adopta la majoria dels membres del Tribunal resulta especialment greu, per tal com no solament reconeix la competència de la jurisdicció contenciosa administtativa per resoldre aquest tipus de controvèrsies, sinó que, a més a més, nega la seva pròpia jurisdicció en aquests casos, sense que, d'altra banda, hi hagi cap possibilitat que el Tribunal Constitucional revisi les sentències recaigudes en aquests processos». La crítica, efectivament, no deixa d'aportar arguments atendibles. Aquests, això no obstant, lluen encara amb més claredat en el vot particular que es formulés a la STC 88/89. La distinció, en la qual recoEza la conclusió assolida per la sentència, entre els conflictes que tenen per objecte la definició dels «límits externs» de la competència de l'Estat o de les comunitats autònomes i aquells altres l'objecte dels quals és verificar si en un cas concret els poders d'aquells altres l'objecte dels quals és verificar si en un cas concret els poders d'aquell o d'aquestes han violat els esmentats «límits externs», mereix el rebuig dels magistrats discrepants, no ja solament perquè suposa «la utilització d'un concepte difícilment intel·ligible», sinó perquè «la distinció en ella mateixa ignora l'essència de la funció jurisdiccional i opera amb una entelèquia». Perquè «no hi ha, efectivament, ni hi podria haver, conflictes l'objecte dels quals sigui la definició dels famosos límits externs, que és una tasca que correspon al legislador, no al jutge; ni tan solament al jutge constitucional». Després de negar tot seguit que els processos conflictuals siguin idèntics que els processos d'inconstitucionalitat, el vot discrepant afirma que «la definició de «límits externs», siguin aquests els que siguin, ja està feta per les normes constitucionals i, en particular, estatutàries (...), i la funció d'aquest Tribunal, com a òrgan jurisdiccional, és la de resoldre els litigis en què es dedueixi una pretensió recolzada en aquestes normes», de manera que «en resoldre aquests litigis, els conflictes de competència, el Tribunal contribueix a fixar i precisar el contingut de les normes de delimitació comperencial per referència al cas concret, la «realitat fàctica» del qual, naturalment, cal sempre analitzar». Per això, «,..la distinció entre dos tipus de conflicte, amb règims jurídics diferents, residenciables els uns davant la jurisdicció constitucional (i també potser davant la contenciosa administrativa) i els altres només davant d'aquesta última equival a hipostatitzar, convertit-los en substàncies diferents, els dos aspectes discernibles en tot conflicte constitucional de competències a què es refereix la nostra STC 110/1983- La importància relativa d'aquests dos aspectes serà sens dubte diferent d'un cas a l'altre, i el de la interpretació de la norma de delimitació perd sens dubte importància en relació amb el de la decisió sobre la legitimitat o il-legitimitat de la disposició o acte impugnat quan aquesta interpretació ja ha estat feta reiteradament, peta casos anàlegs, per aquest Tribunal, o quan, com passa en el conflicte resolt per la nostra STC 119/1986, una de les parts en conflictes s'aplana, acceptant la legitimitat de la interpretació sustentada per l'oposada. Però aquesta diferència d'importància relativa de tots dos aspectes -puntualitza el vot particular- ni permet desconèixer la seva existència, ni encara menys elevar-los a la condició d'objectes diferents, de tipus diferents de conflictes de competència, una diferenciació que manca, com és ben clar, de tota base legal». Finalment, el vot particular aporta una raó més justificativa de la discrepància: «La raó última del meu dissentiment radica (...) en la convicció que la doctrina d'aquesta sentència tindria, si fos mantinguda, conseqüències greument perjudicials pec a la nostra vida constitucional, i més precisament per al delicat equilibrí entre els poders centrals de l'Estat i els poders territorials...», tot i que aquestes conseqüències es vinculen a un altre problema que, per bé que es troba connectat al de l'àmbit de la jurisdicció constitucional, queda abans que tot referit a l'«altemativitat» 0 competència indiferenciada de la jurisdicció constitucional i de la jurisdicció contenciosa administrativa per al coneixement dels conflictes de competència. Qüestió, aquesta, no obstant això, que ara ha de ser proposada per al seu ulterior examen.

   [25] A les SSTC 67 i 74/92, amb ocasió de sengles conflictes positius de competències promoguts pel Govern de !a nació enfront dels actes d'autorització i aprovació del projecte d'ampliació d'una subestació i d'una central hidroelèctrica pet les comunitats autònomes de Madrid i d'Aragó, respectivament, el TC, malgrat constatar, com a punt de partida, «que no estan en discussió ni els criteris de delimitació que s'han de prendre en consideració», perquè, efectivament, les parts accepten que «...l'Estat és competent per autoritzar les instal·lacions elèctriques quan l'aprofitament de l'energia elèctrica efectí una altra comunitat o el seu transport surti del seu àmbit territorial, i, sensu contrario, la comunitat autònoma ho és quan no es produeixi almenys una de les condicions ressenyades, de manera que, tal com establí la STC 12/1984 i confirmà la STC 119/1986, «basta que en relació amb qualsevol instal·lació o línia de transport es doni una de les dues condicions enumerades en positiu per l'article 149.1.22 CE, i en negatiu per l'estatut d'autonomia, perquè la competència d'autorització sigui estatal» (f) 1 de ta STC 74/92), malgrat això, dic, el TC, silenciant per complet la doctrina resultant de la.STC 88/89 i, en el seu desenvolupament, SSTC 156/90 i 37/92, no s'ha inclinat per estimar la seva falta de jurisdicció amb remissió dels assumptes a l'ordre contenciós administratiu, sinó que s'ha endinsat en el seu enjudicíament i ha resolt la discrepància origínadora dels conflictes, consistent, en resum, en si l'energia produïda per la central és transpottada fora de la comunitat autònoma d'origen, o si l'energia transportada per la subestació és d'utilització supracomunitària o incideix, en fi, en l'aprofitament extracomunitari de l'energia elèctrica. Sense necessitat ara de detallar les circumstàncies conctetes dels casos, bé es podria pensar, en coherència amb la doctrina de la STC 88/89, que els conflictes plantejats no eren -en la terminologia de J. García Torres- sinó «conflictes de verificació o concrets» i, per tant, igual com en l'assumpte «Atina», aliens a la jurisdicció constitucional. Tanmateix, no s'ha seguit aquesta línia, tot i que, ho repeteixo, tampoc això no s'ha justificat, sobretot en ometre's qualsevol referència a la sentència 88/89. Aquestes dues sentències, d'altra banda, de les quals han estat ponents els magistrats E. Díaz Eimil i F. Rubio Llorente, no han morivar cap discrepància reflectida en el corresponenr vot particular. La situació, per tot això, no deixa de presentar ribets d'una notable ambigüitat i d'una certa confusió.

   [26] En aquest sentit, A. Arce Janarïz. «Jurisdicción constitucional...», pàg. 250-251.

   [27] Vid. «Jurisdicción constitucional...», pàg. 250-251.

   [28] Vid. «El bloque de constitucionalidad», cit,, pàg. 136. No obstant això, cal assenyalat que en la discussió posteriot de la seva ponència, recollida en el mateix Uibte (pàg. 139 i ss.), el professor Rubio sembla manifestat-se -en temies contradictoris amb la seva pròpia tesi?- a favor de la «proposta de lege ferenda» que havia plantejat P. Cruz Villalón, consistent en el fet que, quant a la disjuntiva «alternativitat-simultaneïtat» de les jurisdiccions constitucional i contenciosa administtativa, «,.,el fet que el Tribunal Constitucional sigui competent en conflictes de competència no ha de portat a pensat que la constitució atribueix el monopoli d'aquesta competència al Tribunal Constitucional» (pàg. 179-180).

   [29] Tot i participant de la mateixa tesi de l'exclusivitat de la jurisdicció constitucional, A. Gómez Montoro, «Jurisdicción constitucional...», «/., pàg. 110-111, discrepa del criteri de la naturalesa de les normes en què recolza la pretensió», perquè «...xoca amb el reconeixement -pràcticament unànime en la doctrina- que els jutges i tribunals han d'aplicar no solament la llei, sinó també la Constitució (la qual cosa no suposa cap minoració del seu sotmetiment a la llei)», I afegeix: «És clar que els jutges, a més d'interpretar constitucionalment les lleis, agafen com a paràmetre to Constitució en decidir si plantegen o no la qüestió de constitucionalitat, en apreciar la inconstitucionalitat sobtevinguda de les lleis anteriors a la Constitució, en protegir els drets fonamentals quan no s'ha dictat una llei de desenvolupament, o en controlar la constitucionalitat dels reglaments, quan aquests es dicten sense interpositio legislatoris, o quan la llei que desenvolupen deixa uns amplis marges per a la seva actuació». De manera que, a parer d'A. Gómez Montoro, «no sembla, doncs, inqüestionable la caracterització d'un ordre jurisdiccional per la naturalesa de les normes que aplica, i per això el fet que per resoldre els conflictes de competència calgui aplicar el bloc de la consritucionalitat no implica, per ell sol, que sigui el Tribunal Constitucional l'únic que hagi de conèixer d'ells».

   [30] Això no obstant, em sembla excessiva la tesi que manté al respecte I. Borrajo Iniesta, «El Estado de las Autonomías a la luz de la experiència federal de Estados Unidos», a RCEC núm. 1 (1988), pàg. 33 i ss., en afirmar que «,..el Tribunal Constitucional pot revisar en via de recurs qualsevol resolució judicial que resolgui qüestions autonòmiques», i això perquè «aquesta potestat de control neix de la conjunció dels factors: la jurisdicció del Tribunal sobre conflictes relacionats amb l'Estat de les autonomies (art. 161 Const.) i la seva responsabilitat sobre l'actuació correcta de tots els tribunals a l'empara de l'imperatiu de tutela judicial efectiva (arc. 24 Const.)», de manera que «qualsevol decisió d'un tribuna! que afecti la distribució autonòmica de competències, el seu funcionament institucional o l'encaix entre els seus respectius ordenaments afecta directament aquestes dues responsabilitats essencials del Tribunal Constitucional». Conseqüentment, com a regla general, «la majoria dels assumptes pendents davant del Tribunal (Constitucional) podrien ser considerats inadmissibles i tramesos (...) als tribunals inferiors als quals corresponguis, les decisions dels quals quedarien sotmeses en última instància al control constitucional en virtut de l'art. 24 Const.» (pàg. 51-52).

   [31] També R. Punset Blanco, «Justícia Constitucional y Estado autonòmica», a vol. col. Colección de Estudiós Jurídicos en Homenaje alprofesor Dr, D, José Pérez Moreno, Oviedo, Servei de Publicacions de la Universitat, 1988, pàg. 1.159 i ss., ha assenyalat -potser, fins i tor, més taxativament- que la tutela jurisdiccional de l'ordre de competències no correspon únicament al TC, ja que els jutges i tribunals ordinaris participen en el sistema global d'imparrició de la justícia constitucional arbitrat pel nostre ordenament, i entenen també dels litigis connectats a ia forma composta d'Estat (pàg. 1.161); de manera que també els òrgans judicials participen en el sistema jurisdiccional de garantia de l'ordre de competències (pàg. 1.162), i els òrgans de la jurisdicció contenciosa administrativa poden declarar nuls tant els reglaments (amb efectes erga omnes) com els actes administratius que s'oposin al repartiment de competències definit en el bloc de la constítucionalitar. És així, a causa de la duplicitat de jurisdiccions a l'entorn d'un mateix objecte litigiós, com sorgeix el problema de salvaguardar la unitat de la interpretació constitucional, la qual cosa encara s'agreuja més quan l'acció de totes dues classes d'òrgans jurisdiccionals - els contenciosos administratius i el TC- es desenvolupa simultàniament, per a la qual cosa la LOTC ha provat de donar resposta establint «la prejudicialitat de procés entaulat davant del Tribunal Constitucional» (pàg. 1.163).