Reserva de la Ley Penal y Autonomía Local
| Autor | Casimiro López García |
| Cargo | Interventor. Tesorero de Administración Local. Letrado del Ayuntamiento de Torrelavega. |
| Páginas | 179-213 |
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La construcción dogmática del principio de Reserva de Ley se ha consolidado en la evolución del derecho público europeo en paralelo con el principio democrático. La Reserva de Ley envuelve una garantía esencial del funcionamiento del Estado de Derecho al personificar y plasmar mejor que ninguna otra institución la teoría de la división de poderes y los valores trascendentales de igualdad y libertad que alumbró la revolución Francesa arrumbando con el «Ancien Régimen» e inaugurando la modernidad. Los intereses, bienes y derechos más importantes para los ciudadanos -por supuesto, los impuestos y las sanciones- quedan a salvo de las normas o actuaciones del poder ejecutivo. Sólo por Ley se pueden regular y garantizar el ejercicio de los derechos y de las obligaciones fundamentales.1La institución se moderniza por el primer constitucionalismo europeo del Estado Liberal del ochocientos, bajo el influjo de los grandes pensadores de la Ilustración, a favor y en beneficio de los ciudadanos, para asegurar que la regu-
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lación y el establecimiento de los impuestos, de los delitos y sus penas, el derecho de propiedad y los derechos fundamentales y libertades políticas, quedan en poder de las cámaras legislativas elegidas por sufragio, primero censitario y luego universal. Para extender su ámbito y objeto al Estado Social y Democrático de Derecho de la segunda mitad del S. XX a los derechos sindicales, económicos y sociales. Su fuerza expansiva se dirige ahora a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de última generación; entre otros, el acceso a la cultura, a la vivienda, al medio ambiente, y a garantizar la participación en todos los ámbitos de la actividad pública. Puede afirmarse que la reserva de Ley es una garantía constitucional común en Europa occidental que cristaliza como ninguna otra los fundamentos y principios del Estado Liberal primero y del Estado Social y Democrático en la actualidad.. Constituye, en definitiva, un patrimonio jurídico común que identifica mejor que ninguna otra institución jurídica el concepto geopolítico de «occidente» y facilita el proceso de la integración europea. Alcanza así su verdadero sentido aquella institución medieval del principio de reserva de Ley, que estaba caracterizado por unas cortes estamentales -nobleza, clero y, en menor medida, la burguesía naciente- que eran convocadas por los monarcas para solicitar autorización para el establecimiento de levas y tributos, y que fueron suprimidas por el monarca absoluto del Estado Moderno2.
La Constitución Española de 1978 (CE) anuda el concepto de reserva de Ley al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas que sólo pueden regularse por ley que además tiene que ser orgánica3(artículo 81 de la CE); esta protección de necesaria regulación por Ley de las Cortes Generales se completa en la CE 78 con la garantía adicional de un recurso judicial especial y sumario ad hoc, y con el establecimiento de un recurso de amparo, ante el propio Tribunal Constitucional, configurado como último remedio, en el artículo 53.2 CE, que alcanza al núcleo esencial de los derechos fundamentales reconocidos en los artículos 15 a 29 y 30, y por una interpretación extensiva e integrada de la doctrina constitucional sobre los efectos del artículo 14 (derecho a la igualdad) al artículo 31 CE, que obliga al sostenimiento común y general de los servicios públicos. Junto con este núcleo esencial del contenido de la reserva de ley constituido por los derechos y libertades personales y políticas (derecho a la vida, de reunión, de asociación, pensamiento y libre difusión de
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las ideas, participación política, educación)4, la reserva legislativa extiende su protección al resto de los derechos reconocidos en la sección segunda del capítulo II del título I de la CE, artículos 32 a 39, que sólo podrán desarrollarse por Ley, que además deberá respetar su contenido esencial, quedando bajo la salva-guardia del propio TC a través del recurso de inconstitucionalidad ex artículo 161.1 a) CE. Los derechos incluidos en el Capítulo III «De los Principios Rectores de la Política Social y Económica» gozan de una mayor libertad de configuración, al quedar condicionados a lo que dispongan las leyes que los desarrollen5, sin que exista un contenido esencial a priori.
En un estado compuesto y políticamente descentralizado como el Estado de las Autonomías de la CE 78, las relaciones entre el Estado central y los «Estados federados», a la hora de establecer tributos o determinar los distintos ámbitos de colaboración normativa, no serán fáciles6. En materia financiara, exigen la previa intervención del Estado para establecer y autorizar tributos, sin que tales regulaciones puedan agotar la materia, que deberá desarrollarse por las Comunidades Autónomas (CCAA) y por las Entidades Locales (EELL) de acuerdo con el derecho a la autonomía de las regiones, nacionalidades y entes locales que predican los artículos 2, 137 y 140 de la CE. La «interpositio legis» juega aquí, a la hora de definir y relacionar la Autonomía Tributaria de las EELL, e incluso de las CCAA como una auténtica reserva de competencia del Estado al margen de los títulos constitucionales de atribución de competencial7.
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La CE reconoce a las Corporaciones locales el poder de «establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes» (art. 133.2), confiriendo así a dicho poder un rango constitucional que impide su desconocimiento por el Estado o por las Autonomías, y es la efectiva garantía de su existencia, aunque se trate de un poder derivado, al identificarse el poder originario para establecer tributos con la soberanía del Estado, que reside en el pueblo Español del que emanan todos los poderes del Estado.8El ámbito de la reserva de Ley no puede utilizarse para desapoderar a los municipios de cualquier intervención en la ordenación del tributo o en su exigencia, tampoco podrá el legislador abdicar de toda regulación directa en el ámbito parcial que así le reserva la Constitución (art. 133,1 y 2), le corresponde a la Ley del Estado la creación ex novo de cada figura tributaria y la determinación de su contenido esencial. Las Corporaciones locales podrán exigir tributos de acuerdo con la Constitución y de conformidad con lo dispuesto en las leyes. El legislador no puede desconocer al regular el sistema tributario local las exigencias de la reserva de Ley, y no puede limitarse a una mera mediación formal, en cuya virtud se apodere a las Corporaciones locales para conformar, sin predeterminación alguna, el tributo de que se trate9; no son de recibo las cláusulas meramente habilitantes que den cobertura a una regulación por completo autónoma de los Ayuntamientos en materia fiscal10.
El principio democrático que rige en la CE para la constitución de los Ayuntamientos (art. 140 de la Constitución) es el que real y definitivamente fundamenta el poder de autodisposición en el establecimiento de los deberes tributarios. Este poder representativo configura la naturaleza esencialmente política de la autonomía municipal y no sólo administrativa -si sólo tuviera este carácter y naturaleza no podría cumplir con las exigencias democráticas del principio de reserva de Ley en materia tributaria y no tendría posibilidad de intervenir en la regulación de sus tributos- pero nunca podrá colmar todos los requisitos y las exigencias de la reserva de Ley que, en materia fiscal, está también al servicio de otros principios y finalidades constitucionales11. Y así está implícitamen-
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te reconocido en la propia CE al autorizar a las Entidades Locales a establecer tributos, lo que necesariamente implica un mínimo poder de decisión en cuanto al establecimiento de figuras tributarias, previamente definidas en sus contornos básicos y elementales por la Ley del Estado y a la determinación de la presión fiscal. En otro caso, carece de sentido la configuración constitucional de los Ayuntamientos bajo el principio democrático12, y ordenar su gobierno y administración al Alcalde y a los Concejales.
En materia tributaria, el concepto constitucional de la reserva de Ley exige la previa determinación por una ley del Estado de los elementos esenciales del tributo local: la determinación de los elementos esenciales del tributo corresponde necesariamente a la Ley del Estado, sin perjuicio de que la propia naturaleza del Estado Español de 197813y del principio de Autonomía Territorial que le informa, obliga al legislador, en materia de tributos locales, a reconocer a las Corporaciones Locales una intervención en el establecimiento o en la exigencia de aquéllos. El detalle de la ley del Estado será máximo a la hora de definir el hecho imponible -verdadero núcleo duro de la reserva de ley en materia tributaria, que permanecerá indisponible al Poder Local de ordenanza fiscal-.14El legislador estatal está obligado a una regulación parcial de los tipos del impuesto, predisponiendo criterios...
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