Reseña legislativa de los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo
| Autor | José Antonio Martínez Rodríguez |
| Cargo del Autor | Abogado y Doctor en Derecho |
| Páginas | 27-49 |
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Antes del Código Penal de 1995 existieron algunos precedentes, pues con anterioridad a su promulgación en los proyectos que le precedieron se previeron tipos de delitos urbanísticos. Desde los años 1980 la ciudadanía fue tomando conciencia de los problemas que afectaban a la colectividad, reconociendo bienes difusos, entre los que se ubicaba el Medio Ambiente y dentro del mismo el urbanismo y los valores inherentes al suelo, aire, agua, fauna y flora.
Nuestra Carta Magna protege estos bienes en su art. 45, cuando dispone: «1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado».
El legislador de 1983, tomando en conciencia el mandato constitucional, introdujo el art. 347 bis del Código Penal13. Pero dentro de este artículo
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no se protegió el bien jurídico de la ordenación del territorio, a pesar de que se incluyó en la Propuesta de Anteproyecto del Nuevo Código Penal de 1983, agrupado en el Titulo XIII del Libro II, bajo la rúbrica «Ordenación del Territorio y Medio Ambiente», que a su vez se divide en dos Capítulos diferentes, el primero denominado «De los delitos sobre la ordenación del territorio», y el segundo «Delitos contra los recursos naturales»14.
Para Garcias Planas15, siendo la ordenación del territorio un bien protegido constitucionalmente, contenido el art. 47 de la Constitución española, sin embargo este precepto no exige que se proteja penalmente tal bien jurídico, como se hace con el patrimonio histórico y el medio ambiente, concretamente en sus artículos 45 y 46. En el caso de la ordenación del territorio el poder constituyente deja abierta la cuestión y es el legislador el que ha de decidir si cabe o no proteger penalmente, el bien jurídico-constitucional del urbanismo territorial en el marco de una política criminal adecuada.
De la Cuesta Arzamendi16es partidario de que los delitos contra la ordenación del territorio se integren en el Código Penal como bienes jurídicos autónomos, porque en el ámbito penal hay que mostrarse muy celoso de las funciones de garantía formal que representan los Códigos como forma legislativa.
No ha sido hasta el Código Penal de 1995 cuando se ha incardinado el urbanismo como singular bien jurídico protegido17, siendo el Proyecto de
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Ley Orgánica del Código Penal de 1980 el primero en que se intentó regular penalmente los delitos contra la ordenación del territorio, incardinándose en el Capítulo X, «De los delitos contra el orden socio-económico»18.
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El articulado del Proyecto de Ley Orgánica del Código Penal (PLOCP) de 1980, preveía diversos supuestos de comportamientos graves19como delitos urbanísticos20.
En el Proyecto de 1980 se reguló por primera vez la responsabilidad penal de los servidores públicos. Exigiéndose también la responsabilidad a los miembros del organismo competente que a sabiendas de su ilegalidad hubiere votado a favor de la concesión. Estos delitos graves eran castigados alter-nativamente con las penas de privación de libertad de uno a tres años o multa de doce a veinticuatro meses, que se aplicarían en su mitad superior cuando lo edificado lo hubiese sido en suelo destinado a viales, zonas verdes o espacios libre, y en todo caso, la imposición conjuntamente de la inhabilitación para profesión u oficio, de seis a diez años, así como la inhabilitación especial por el mismo tiempo en los delitos cometidos por funcionarios facultativos.
La doctrina criticó duramente la inclusión de los delitos contra la ordenación urbanística en el Proyecto de Ley Orgánica del Código Penal de 1980, alegando inseguridad e incerteza jurídica dado el uso reiterado de expresiones ambiguas y principalmente el término «notoriamente», un ejemplo de ello lo tenemos en Rodríguez Ramos21, quien consideraba que «la notoriedad» es
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un elemento netamente valorativo, cuya determinación queda en manos del juez, quien decidirá arbitrariamente en cada caso la concurrencia o no de dicho adverbio22.
La Propuesta de Anteproyecto del Nuevo Código Penal de 1983 incluyó en el Titulo XIII, al margen de los delitos socioeconómicos, los delitos relativos a la ordenación del territorio y al medio ambiente23. Concretamente
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en el Capítulo I del Título XIII se reguló bajo la rúbrica «De los delitos sobre la ordenación del territorio» y en su Capítulo II «De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente (arts. 310 y 314)», siendo la primera vez en el derecho español que estos bienes jurídicos se protegen por separado y por consiguiente es el inicio de la configuración conceptual autónoma de los delitos urbanísticos y ecológicos24.
Según Garcias Planas25, en la redacción de los tipos se produjeron algunas omisiones, dado que no se tuvieron en cuenta las actuaciones en relación a derribos o desmontajes, o la ejecución de proyectos de edificación y urbanización sin acometer las obras legalmente exigidas relativas a equipamientos e infraestructuras básicas (suministro de agua, energía, alcantarilla-
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do, etc.), por otro lado subsistir las dificultades de delimitación entre injusto penal e injusto administrativo26.
Para de la Cuesta Arzamendi27en la Propuesta del Anteproyecto de 1983, junto a mejoras técnicas, se subsanó la carencia al incluir una previsión expresa relativa a las parcelaciones realizadas contraviniendo las normas urbanísticas. No obstante no dejó de suscitar críticas de alcance, en cuanto a su ámbito de protección, por no abarcar la ejecución del proyecto de edificación, sin llevar a cabo las obras legalmente exigidas de infraestructuras básicas y otras actuaciones que no consisten en el levantamiento de construcciones nuevas, o en la realización de parcelaciones, sino en aumentos de volúmenes en edificios construidos, o en derribo/desmontaje, alteración de fachadas, en particular de determinados bienes como por ejemplo monumentos. Se criticó igualmente la falta de previsión de la sanción de los supuestos de imprudencia grave, a la vista de las altas posibilidades de concurrencias de errores vencibles de tipo, que de otro lado quedarían impunes.
Al igual que ocurrió en el Proyecto del Código Penal de 1980, la doctrina fue muy crítica con la delimitación de los sujetos activos a los promotores, empresarios y técnicos directores de obra, pues de la interpretación jurídica cabria excluir a los autopromotores no profesionales que con sus propios medios construyesen cualquier tipo de edificación en las zonas prohibidas.
También fue en el PANCP de 1983 cuando por primera vez se tomó la medida de la demolición de la obra ilícitamente construida, y a partir de este momento se haría mención en los sucesivos proyectos legislativos, hasta su inclusión en el artículo 319 del Código Penal de 1995.La doctrina aunque aplaudió la medida de demolición, criticó que no se incluyese también en el
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PANCP la medida de reconstrucción de las obras a cargo del autor cuando el delito consistiese en la demolición o el derribo.
Para Górriz Royo28, se destacaron como aciertos en el PANCP deter-minados cambios terminológicos, como la modificación del rótulo del Capítulo XIII, adoptando el de «ordenación del territorio» en lugar de «ordenación urbanísticas» y la referencia en el art. 309, a la «habitualidad» en lugar de a la «reincidencia», así mismo también se valoró positivamente la inclusión de nuevas medidas como la demolición y la sanción de las parcelaciones que incumplieran gravemente las normas urbanísticas, conductas cuyas tipificación fue reivindicada por la doctrina penal a raíz de su omisión en la propuesta legislativa anterior.
Como consecuencia de la promulgación de la Ley Orgánica 8/1983 de 25 de junio de Reforma Urgente y Parcial del Código Penal, se realizó una importante modificación al ser el medio ambiente por primera vez en España tutelado penalmente al introducirse en el art. 347 bis el delito ecológico. Fue especialmente criticada por la doctrina la configuración del precepto como una norma penal en blanco29.
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El Tribunal Constitucional se pronunció sobre la naturaleza de la norma penal en blanco del art. 347 bis en su Sentencia 127/199030, que declaró que la norma reúne los requisitos de lex previa, certa y scripta exigidos constitucionalmente, puesto que formula una remisión expresa y completa a normas específicas y define su núcleo esencial de la conducta prohibida (provocar o realizar emisiones o vertidos que pongan en grave riesgo o puedan perjudicar gravemente las condiciones de la vida, etc.), remitiéndose solamente para completar el tipo a una circunstancia, o sea, la de que aquellos actos que se realicen contraviniendo leyes o reglamentos protectores del medio ambiente, con lo que queda definido asimismo de modo suficiente este elemento, consistente en una infracción administrativa de norma que tenga aquella finalidad.
El Anteproyecto de CP de 1992 persistió en la idea de incluir en el Código Penal un Título dedicado a la Tutela de la legalidad urbanística, por ello en el Proyecto de 1992 se destinó el Título XIII a los delitos relativos a la ordenación del territorio y a la protección de los recursos naturales y de la vida silvestre. En este Proyecto se incluyó también un delito contra el Patrimonio Histórico que incriminaba penalmente a los autores que derribaran o alteraran edificios singularmente protegidos por su interés histórico, artístico, cultural o monumental. También en el articulado se establecía la posibilidad de ordenar, a cargo...
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