Repercusiones de la sentencia del tribunal constitucional 61/97 en las instituciones dotacionales: la cuestión competencial
| Autor | Juan Luis Moreno Lopez |
| Cargo del Autor | Universidad de Granada |
| Páginas | 259-312 |
La Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 pone fin a la discutida carrera de la legislación urbanística de los años noventa. Tanto la Ley 8/90 como el texto refundido subsiguiente han sido declarados prácticamente inconstitucionales, con lo que el reto del nuevo orden jurídico urbanístico, de tintes menos intervencionistas que el anterior y perfectamente coordinado con el régimen competencial autonómico se ha materializado a través de la nueva Ley 6/98.
La situación que ha provocado la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 en el régimen jurídico urbanístico posee una trascendencia más allá de la mera derogación normativa del Texto refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio. Entendemos que la situación de la distribución competencial, ya abordada con anterioridad por el propio Tribunal sufre con esta Sentencia un giro de considerable entidad y con repercusiones no sólo relativas al derecho urbanístico sino al resto de las especialidades del derecho público. Consideremos en relación con esta cuestión varios aspectos.
Esencialmente la situación provocada por la Sentencia posee una relevancia de carácter constitucional -como no podía ser de Page 260 otra forma-, pero en lo relativo a la comprensión del alcance y verdadero contenido en materia autonómica. Y es que en la delimitación competencial de las entidades públicas se encuentra esencialmente la valoración de su importancia y alcance.
Enériz Olaechea 181resume el planteamiento del Tribunal sobre esta cuestión de la siguiente forma: «Dado que todos los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva sobre la materia de urbanismo, el Tribunal concluye que el Estado no puede dictar normas supletorias al carecer de un título competencial específico que así lo legitime, sin que el hecho de ostentar otros títulos competenciales susceptibles de incidir sobre la materia, pueda justificar la invocación de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 in fine».
En concreto, pese a la claridad de este argumento, el discurso lógico de la Sentencia resulta algo más complicado. Por una parte, la Sentencia inicia su planteamiento considerando las competencias estatales y autonómicas a nivel genérico para, posteriormente, ir desglosando las ulteriores implicaciones de la cuestión en materias concretas como el derecho de propiedad y las competencias específicas del estado en relación con instituciones jurídico-administrativas de carácter especial.
Principia la Sentencia remitiéndose a resoluciones del mismo Tribunal en las que se plantea la forma del ejercicio de las potestades urbanísticas por las administraciones públicas de carácter territorial; en concreto, se cita la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de mayo de 1986 por establecer en su fundamento jurídico tercero:
- «Enfocada así la cuestión es cierto, como dice la representación del Gobierno Vasco, que todas las competencias urbanísticas, incluida la excepcional reconocida por el art. 180.2 LS, han sido asumidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco en virtud de los citados arts. 10.31 Estatuto de Autonomía del País Vasco. Lo único que cabe Page 261 plantearse es si esa asunción es tan exhaustiva que excluye toda posibilidad, incluso en casos excepcionales, de que el Estado puede ejercer competencias de contenido distinto de la urbanística, pero que requieran para su ejercicio una proyección sobre el suelo de una Comunidad Autónoma.
Ahora bien, tal posibilidad no puede ser excluida, porque el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma, según declaró ya la STC 1/1982 de 28 enero, pues tal ineficacia equivaldría a la negación de la misma competencia que le atribuye la Constitución».
Así pues, el conflicto esencial es la compatibilidad de competencias exclusivas concretas, en este caso el urbanismo, tanto pertenecientes al Estado como a las Comunidades Autónomas.
En principio, ante esta aparente contradicción, que no es tal como veremos, la Sentencia declara expresamente que las competencias en materia de urbanismo son exclusivas de las Comunidades Autónomas. Así se afirma en el fundamento jurídico sexto:
- «Pues bien, expuesto lo anterior, ha de afirmarse que la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquéllas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística (establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa). Pero ha de añadirse, a renglón seguido, que no debe perderse de vista que en el reparto competencial efectuado por la C.E. es a las Comunidades Autónomas a las que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre el urbanismo, y por ende es a tales Entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística, en el sentido más arriba expuesto».
Ante tanta claridad expositiva, que prácticamente resuelve en definitiva el problema, no podemos por menos entender que sí existe cierta contradicción entre el argumento de la Sentencia que Page 262 nos ocupa y el visto anteriormente de la Sentencia de 1986. Es más, la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/91 de 4 de julio de 1991, insiste en el planteamiento contradictorio en relación con esta tesis:
- «De otra parte, y como también es obvio, la ordenación del territorio es, en nuestro sistema constitucional, un titulo competencial especifico que tampoco puede ser ignorado, reduciéndolo a la simple capacidad de planificar, desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, las actuaciones que por otros títulos ha de llevar acabo el ente titular de aquella competencia, sin que de ésta se derive consecuencia alguna para la Actuación de otros entes públicos sobre el mismo territorio.
La ordenación del territorio es, efectivamente, mas una política que una concreta técnica y una política, además, de enorme amplitud. La Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada por la CEMAT (Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio) el 23 Mayo 1983, citada por muchos de los recurrentes, la define como 'expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad'.
Esa enorme amplitud de su ámbito propio evidencia que quien asume, como competencia propia, la ordenación del territorio, ha de tomar en cuenta, para llevarla a cabo la incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos, a fin de garantizar de ese modo el mejor uso de los recursos del suelo y del subsuelo, del aire y del agua y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo. Cuando todas esas actuaciones sobre un mismo territorio corresponden a una sola Administración, o en términos más generales, a un solo ente público, la ordenación del territorio planteará siempre problemas de organización, pero no originará más problemas jurídicos en sentido estricto que aquellos que surjan de la relación entre las potestades de la Administración (o los poderes del ente público) y los derechos de los particulares. Este supuesto se da raras veces, sin embargo, en la realidad la idea de 'ordenación' (o de 'planificación', que es el término utilizado en otras lenguas europeas) del territorio nació justamente de la necesidad de coordinar o armonizar, desde el punto de vista de su proyección territorial, los planes de actuación de distintas Administraciones. Cuando la función ordenadora se atribuye a Page 263 una sola de estas Administraciones, o, como entre nosotros sucede, a entes dotados de autonomía política constitucionalmente garantizada, esa atribución no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia CE reserva al Estado, aunque el uso que este haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio».
En cualquier caso no puede concluirse que la legislación que ahora se declara inconstitucional desconociera esta especial dimensión de la dialéctica...
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