STS, 10 de Octubre de 1998

1.- La Procurador Dª. María Gracia Garrido Entrena, en nombre y representación de la Asociación Profesional de Recaudadores de Tributos del Estado, interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional recurso de tal clase contra las resoluciones del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de noviembre de 1.987 y 22 de abril de 1.988, sobre cese de las encomiendas del servicio de recaudación y de los recaudadores de Hacienda y de Zona, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que consideró pertinentes y suplicando: "a) Reconozca el derecho de los Recaudadores de Tributos del Estado a continuar prestando sus servicios en la Recaudación de Tributos del Estado, con respecto de su actual nivel económico. b) En defecto de lo anterior, reconozca el derecho a ser indemnizados por la privación de derechos que se les causa".

2. - El Letrado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, contestó a la demanda oponiendo a la misma los hechos y fundamentación jurídica que consideró pertinente y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso, o con carácter subsidiario, sea el mismo desestimado".

3. - Evacuado el trámite de conclusiones la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 19 de julio de 1.990, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE RECAUDADORES DE TRIBUTOS DEL ESTADO, contra las resoluciones del Ministerio de Economía y Hacienda, de 23 de noviembre de 1.987, y 22 de abril de 1.988, que confirmamos por ajustarse al ordenamiento jurídico, sin que hagamos una expresa condena en costas".

Contra dicha sentencia se interpuso por la representación de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE RECAUDADORES DE TRIBUTOS DEL ESTADO el presente recurso de apelación nº

9.425/90, en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos de alegaciones.TERCERO.- Se nombró Ponente al Excmo. Sr. D. Claudio Movilla Álvarez y se señaló el presente recurso de casación para deliberación, votación y fallo el día 3 de Junio de 1998, en que tuvieron lugar dichos actos procesales. Habiendo fallecido el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Movilla Álvarez, por providencia de 1 de Septiembre de 1998, se designó para la redacción de la sentencia acordada por la Sala al Excmo. Sr. D. Fernando Cid Fontán, a quien pasaron las actuaciones a tal efecto.

La cuestión planteada en el presente recurso de apelación y resuelta con todo acierto en la sentencia de la Audiencia Nacional hoy apelada, ha sido ya contemplada en sentencia de esta Sala de 31 de Octubre de 1992 y 2 de Noviembre de 1993, por lo que siendo idéntico el problema debatido en todas las ocasiones y por el principio de unidad de doctrina lo dicho entonces es perfectamente aplicable al caso presente.

La parte demandante, Asociación Profesional de Recaudadores de Tributos, pretende que se indemnice a sus asociados de los daños y perjuicios que afirma se le han producido, en virtud de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23-11-1987, como consecuencia de la reorganización de los servicios de recaudación del Estado y de la extinción de las "encomiendas" recaudatorias atribuidas a las Diputaciones Provinciales y del cese, a partir del 31-12-1987, de los recaudadores de Hacienda y de los Recaudadores de la Zona.

Con anterioridad al Real Decreto 1327/1986, sobre recaudación en vía ejecutiva de los derechos económicos de la Hacienda Pública, la organización del sistema recaudatorio de los tributos del Estado, abstracción hecha de los llamados Recaudadores de Hacienda, se basaba, fundamentalmente, en las "encomiendas" que, a tales efectos recaudatorios, se efectuaban a las Diputaciones Provinciales, que, a su vez, nombraban a los Recaudadores de Zona encargados del cobro de los correspondientes créditos.

Prescindiendo de antecedentes más remotos, el Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador del Ministerio de Hacienda, aprobado por Decreto 3286/1969, de 19 diciembre, en cuyo Título III se regulaba, entre otros extremos, bajo las rúbricas de "las Diputaciones concesionarias del servicio recaudatorio" y "los Recaudadores de Zona", el contenido de la "encomienda" del servicio y la organización, objetiva y personal, del mismo.

Dicha "encomienda" era un concepto de naturaleza imprecisa y no pacífica. Al entrañar una especie de gestión indirecta o delegada de un servicio público de titularidad estatal, constituía una modulación o variación de la concesión de servicios públicos, y así parecían pronunciarse los arts. 23.1, 31.3, 34.1, 36, 37 y concordantes del Estatuto Orgánico citado, si bien los arts. 6.2 del Decreto 3154/1986 y 8.2.F.b, 35 y 59.1, entre otros, de dicho mismo Estatuto, utilizaban también el ambiguo término de "encomienda" o alguna de sus derivaciones. Según un segundo criterio, que negaba el carácter concesional de dicha relación entre el Estado y las Diputaciones Provinciales gestoras del mencionado servicio recaudatorio, por faltar el aspecto contractual propio de las concesiones de los servicios públicos y por tratarse de una relación entre entes públicos ligados por un vínculo calificable de dependencia "cuasi-jerárquica", dicha relación nacía de la delegación de una función estatal en favor de un determinado tipo de Corporaciones Locales, a modo de figura encuadrable en la antigua Ley de Régimen Local 24-6-1955. En cualquier caso, lo importante es que el art. 35 del Decreto 3286/1969, establecía que "la encomienda del servicio recaudatorio a las Diputaciones Provinciales será por tiempo indefinido, pero el Ministro de Hacienda podrá rescindirla sin derecho alguno a indemnización a favor de la Diputación, pasando el primer año (o, antes, si concurre alguna de las circunstancias que el mismo precepto prevé)".

Con posterioridad a las normas expuestas, el Estado, con base en la genérica habilitación legal conformada por los preceptos de la Ley General Tributaria de 1963 y por el art. 9.d de la Ley General Presupuestaria 11/1977, de 4 Enero [reiterado en el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 Septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la misma], ha procedido, en virtud de su potestad autoorganizativa reglamentaria, a modernizar y reordenar la gestión recaudatoria de los tributos y demás recursos de Derecho Público, diseñando una estructura orgánica y funcional en la que la figura del clásico Recaudador ya no tiene razón de ser.

En ese proceso normativo reorganizador, son de destacar el Real Decreto 1327/1986, sobre recaudación ejecutiva de los derechos económicos de la Hacienda Pública, que establece la asunción directa por las Delegaciones y Administraciones de Hacienda de la gestión recaudatoria, con el consecuente cese, como órganos de recaudación, de los Recaudadores de Hacienda y de los Recaudadores de Zona; el Real Decreto 1451/1987, por el que se regula el cese de las "encomiendas" del servicio recaudatorio y delos citados Recaudadores de Hacienda y de Zona; la Orden Ministerial de 10-9-1987, por la que se crean Unidades Administrativas de Recaudación en las Delegaciones y Administraciones de Hacienda; la Orden Ministerial de 23-11-1987, por la que se fija como fecha del cese de las "encomiendas" y Recaudadores la de 31-12-1987 de suma importancia para el caso de autos y la Resolución de la Dirección General de Trabajo de 11-4-1988 , por la que se publica el pacto extra-estatutario, suscrito por la Administración y las Centrales Sindicales más representativas del país, sobre la integración del personal de las oficinas de recaudación como personal laboral en el Ministerio de Economía y Hacienda.

Pero tal proceso normativo ha venido siendo complementado, durante la década de los 80, por otras disposiciones; entre ellas , no pueden olvidarse: la modificación de los arts. 111, 128, 130 y 131 de la Ley General Tributaria; la Ley 40/1980, de 5 julio, sobre Inspección y Recaudación de la Seguridad Social; la Ley 9/1983, de 13 julio, y sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, que atribuyen a las Corporaciones Locales la asunción de la recaudación de los tributos locales; la Ley 30/1983, de 28 diciembre, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas; el Real Decreto 338/1985, de 15 marzo, de normas de gestión tributaria, recaudatoria y contable; el Real Decreto 2659/1985, de 4 diciembre, por el que se fija el régimen de admisión de ingresos y pagos en las cajas de la Hacienda Pública; el Real Decreto 222/1987, de 20 febrero, por el que se reestructura el Ministerio de Economía y Hacienda; el Real Decreto 1178/1987, de 11 septiembre, por el que se modifican ciertos arts. y el cuadro de multas del Código de la Circulación; el Real Decreto 1607/1987, de 23 diciembre, por el que se modifican determinados arts. del Reglamento General de Recaudación; y la Ley 39/1988, de 28 diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

En el marco de todo el grupo normativo expuesto, presidido por los criterios legales habilitantes de las Leyes Generales Tributaria y Presupuestaria y por el principio de la potestad autoorganizatoria y reglamentaria de la Administración, que le faculta a modificar, suprimir y crear órganos administrativos (siempre que haya habilitación legal al efecto, como en el presente supuesto, por todo lo ya dicho, ocurre), es donde se plantea, pues, el problema de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado como consecuencia de la transformación orgánica y funcional del servicio recaudatorio.

La naturaleza del status jurídico que, antes del 31-12-1987, ostentaban los Recaudadores, y, entre ellos, especialmente, los de Zona, tampoco era una cuestión pacífica.

Desde un primer punto de vista, los Recaudadores, por el hecho de acceder al cargo, no adquirían, la cualidad de funcionarios públicos, porque: A) No sólo no existía un cuerpo funcionarial específico de Recaudadores, sino que, al contrario, para ser Recaudador, había que ser previamente funcionario público, con 4 años de servicios al Ministerio de Economía y Hacienda o a la correspondiente Diputación Provincial (arts. 25 y 59 del Decreto 3286/1969); B) La relación entre el Recaudador y la Administración era sustancialmente distinta de la relación orgánica y de servicio que existe entre un funcionario y la Administración, pues no coinciden el sistema de acceso, ni el de nombramiento, ni el retributivo, ya que, por ejemplo, por lo que respecta a este último, la retribución de los Recaudadores consistía, en esencia, en un premio de cobranza, fijado en porcentaje, en una participación en el recargo de apremio, igualmente señalada en porcentaje, y en una asignación mínima tendente a eliminar cualquier riesgo económico, más el abono de los gastos admisibles y necesarios inherentes al normal desarrollo del servicio, y todos los indicados conceptos los cobraban directamente como participación en el recargo de apremio o les eran abonados por la Administración con cargo al mismo apartado presupuestario que los pagos a otros profesionales o empresas de servicios que contrataban con la misma y nunca con cargo a las dotaciones para retribuciones al personal al servicio de la Administración; C) La relación, en casi la mayoría de los casos, no surgía entre el Recaudador y la Administración del Estado, sino entre aquél y la Entidad concesionaria del servicio, la Diputación Provincial "encomendada", que era, en el supuesto de los Recaudadores de Zona, la que realizaba los concursos y los nombramientos, la que establecía las condiciones económicas y la que retribuía el servicio prestado en definitiva por el Recaudador; D) Los Recaudadores, regulados estatutariamente por el Decreto 3286/1969, ejercían, obviamente, funciones públicas, pero no eran órganos de la Administración ni funcionarios públicos de la misma en sentido técnico propio, sino que, por el contrario, al acceder a dichos cargos, pasaban, en su cuerpo funcionarial de origen, a la situación de supernumerarios y dejaban de percibir retribuciones como tales; y, E) La relación Recaudador-Administración podía incardinarse, con el matiz de función pública analizado, en la figura de un concesionario de un servicio público, retribuido mediante una participación porcentual en los ingresos, pues el Recaudador, accedido ya a dicha condición y constituido en una a modo de empresa concesionaria, bien directamente (Recaudadores de Hacienda) o bien indirectamente a través de otro concesionario principal (Recaudadores de Zona), contrataba a su personal auxiliar (que quedaba ligado con él por una relación jurídico-laboral), le pagaba sus haberes, le retenía la parte correspondiente del IRPF, y cotizaba como empresario a la Seguridad Social.Sin embargo, desde la perspectiva del art. 2 de la Ley 53/1984, de 26 diciembre, del art. 1.3.a del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por la Ley 8/1980, de 10 marzo, y, especialmente, del Decreto 3286/1969, los Recaudadores, si bien no eran funcionarios públicos stricto sensu, estaban incluidos en el amplio concepto de "personal al servicio de las Administraciones Públicas", bajo la inmediata dependencia, en el caso de los de Zona, de las Diputaciones Provinciales que les hubieran nombrado (art. 36 del Decreto 3286/1969) y sin perjuicio de la potestad reglamentaria del Ministro de Economía y Hacienda, así como de la superior autoridad del mismo sobre toda la organización recaudatoria (art. 4 del mismo texto), por lo que, desde este segundo punto de vista, no resulta, tampoco, absurdo estimar que la relación Recaudador-Administración era una relación jurídica de carácter estatutario y que, en consecuencia, su situación subjetiva funcional tenía el contenido que, en cada momento, fijaban las normas vigentes reguladoras de la función que desempeñaba y las que la Administración, en ejercicio de su potestad organizatoria, podía dictar. Por eso, aun cuando los conceptos de "funcionario público" y "personal estatutario al servicio de la Administración" no son idénticos, cabe traer a colación, al caso, la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, en sus SS. 99/1987, de 11 junio, y de 16 julio, que establecen que "dicho personal se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente, y por ello modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso" y que "cada funcionario ostenta el derecho a la jubilación y a solicitar el disfrute de las situaciones administrativas legalmente reconocidas, pero no el derecho, sino la expectativa, a que la edad de jubilación o el catálogo de situaciones continúen inmodificados por el legislador".

Por todo lo expuesto, cualquiera sea el criterio que, en definitiva, se sustente en torno a la naturaleza del status de los Recaudadores, lo cierto es que, primero, el concurso que tenía que superarse (fuese o no, originariamente, funcionario público) para acceder a tal cargo no podría equipararse, como pretende el actor, a un contrato definidor de los derechos y obligaciones de las partes, incontrovertible, cristalizado e insusceptible de cualquier modificación en el futuro, y, segundo, la situación jurídica del Recaudador, desde siempre, ha estado supeditada a lo que las Leyes y los Reglamentos dispusieran (art. 2 del Decreto 3286/1969), y estos últimos establecían explícitamente no sólo que los Recaudadores, tanto de Hacienda como de Zona, podían cesar en el cargo "por cambio del sistema recaudatorio" (art. 30.5 y 41 del texto citado, antes de su modificación por el Real Decreto 3126/1983) sino también que a las Diputaciones Provinciales concesionarias se les podía "rescindir la encomienda sin derecho alguno a indemnización" (art. 35, del Decreto 3286/1969.

Como tal rescisión, por lo expuesto, no era susceptible de generar indemnización, y, además, el Recaudador, en su carácter de empresario y de titular de una función pública (aunque no fuera, estrictamente, un funcionario público), no era detentador de derechos sino de meras expectativas, es evidente, en principio, que la reestructuración reglamentaria autoorganizativa (con habilitación legal) del anterior sistema recaudatorio, en beneficio y para mayor eficacia del interés público, y la consecuente desaparición de las "encomiendas" y de los cargos de Recaudador, no puede generar, en sentido técnico-jurídico, una indemnización reparable. Mas, cuando, ante tal evento, la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1327/1986 establece, en pro de los afectados, un mecanismo compensatorio, consistente en que los Recaudadores cesados y su personal auxiliar pueden optar, en primer lugar, por adscribirse, cuando cumplan los requisitos y condiciones que al efecto se establezcan, a las Unidades Administrativas de las Delegaciones y Administraciones de Hacienda, o bien, si tenían la condición previa de funcionario público, por reingresar a su primitivo destino, siempre que exista puesto vacante con dotación presupuestaria, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 2169/1984, de 28 noviembre, sobre atribución de competencias en materia de personal, sin perjuicio de poder obtener otro destino a tenor de la normativa general sobre reingreso, o bien, por último, en el caso de no tener la condición de funcionario, por aceptar la adscripción, sólo, en régimen de contratación laboral.

Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración del Estado propugnada por el actor son, con base en los arts. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de dicha Administración, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia, requiere: 1) Que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos, que le origine un daño que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreto y susceptible de evaluación económica; 2) Que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o sea, de los actos u omisiones de la Administración en la gestión de los intereses públicos; y, 3) que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un supuesto de fuerza mayor.

Por lo que se refiere a los daños y perjuicios que el demandante aduce se le han causadocon motivo del cese de los antiguos servicios recaudatorios, la Sala entiende que, en el presente caso, no son plenamente reales y efectivos, ni están claramente individualizados, ni han podido ser evaluados económicamente de un modo específico y categórico.

En efecto, si tales daños y perjuicios, según el planteamiento del actor, se conceptúan, en una triple dimensión, como de tipo económico, derivados de su autoorganización empresarial y profesionales, el conjunto de datos fáctico-jurídicos obrante en el expediente y en los autos permite concluir que:

1. Por lo que respecta a los daños y perjuicios económicos:

   El cese de los Recaudadores no ha originado pérdidas o disminuciones de propios y estrictos derechos económicos, sino, a lo sumo, de expectativas, y la disminución de las expectativas económicas de los Recaudadores no se ha producido de golpe, repentinamente, el 31-12-1987, sino que se había ido generando paulatinamente, desde mucho antes, cuando, como ya se ha expuesto, un conjunto de disposiciones normativas había permitido el progresivo traspaso de los servicios recaudatorios generales, de forma específica, a la Seguridad Social, a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, con la consecuente reducción de funciones y, por supuesto, de ingresos de los antiguos Recaudadores (que, en ningún caso, habían reaccionado contra tales disposiciones), hasta el punto de que, de haber persistido dichos cargos, en el año 1987, más de la mitad de sus titulares habrían tenido, probablemente, beneficios inferiores al mínimo garantizado, y, en el año 1988, con la Ley de Haciendas Locales 39/1988, las expectativas económicas aún habrían sido menores.

   Si, además, los Recaudadores han conservado sus derechos funcionariales y han podido optar por adscribirse (con abstracción de a la Seguridad Social, a las Diputaciones Provinciales y a los Ayuntamientos) a las nuevas Unidades Administrativas de las Delegaciones y Administraciones de Hacienda (incluso, en régimen de contratación laboral, si con anterioridad no eran funcionarios públicos) o por reingresar, en uno u otro destino, en sus antiguos cuerpos o escalas, mal puede hablarse de perjuicios a los mismos.

2. Por lo que respecta a los perjuicios derivados de su autoorganización:

   Las supuestas pérdidas por inversiones realizadas en las oficinas recaudatorias (obras o compras de locales y mobiliario) no han sido tales, pues, con abstracción de que, en muchos casos, tanto las oficinas como el equipamiento pertenecían al Estado o a la Diputación concesionaria o se detentaban en alquiler, los gastos producidos, dado el especial sistema de fijación de las retribuciones del Recaudador, corrían, excepto en contados casos, a cargo del Tesoro Público; a mayor abundamiento, y dejando sentado que, para el resarcimiento de los daños y perjuicios es necesario que los mismos se prueben con precisión, concretando su identidad real, sin que sean suficientes meras hipótesis o probabilidades, resulta asimismo inadecuado, ni siquiera para sentar las bases del quantum indemnizatorio.

Tampoco concurre, en el presente caso, el requisito de que, efectivamente, se haya producido una "lesión", en el sentido técnico-jurídico del término, porque si bien toda lesión es integrante de un daño, o perjuicio no todo daño, o perjuicio es constitutivo de una lesión, dentro del marco de los arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 106.2 de la Constitución.

No hay lesión si no hay antijuridicidad o ilicitud del daño o perjuicio causado, y esa antijuridicidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el perjuicio. Y la antijuridicidad o ilicitud debe existir siempre (sin que con ello se haga referencia a si la responsabilidad ha de ser subjetiva y objetiva, pues esto es otro tema, el de la concurrencia o no de la culpa), por lo que si la Ley, como ocurre en este caso, faculta a la Administración para actuar de la manera en que lo ha hecho no existe la obligación de indemnizar y no hay antijuridicidad o ilicitud, pues concurre una causa que la excluye y un derecho que ampara el actuar administrativo, generando la obligación jurídica de soportar el daño o perjuicio.

Por lo tanto, si, en el caso presente, la Administración del Estado, por vía reglamentaria (Reales Decretos 1327/1986 y 1451/1987 y Orden Ministerial de 23-11-1987) y con sujeción al principio de legalidad (arts. 6.2, 9.1.c y 138 de la Ley General Tributaria y 9.d de la Ley General Presupuestaria), ha procedido a establecer una estructura administrativa diferente que implica el "cambio del sistema recaudatorio", con las consecuencias, ya previstas, de "rescindir", "sin derecho alguno a indemnización", la "encomienda" de las Diputaciones Provinciales y producir el "cese" de todos los Recaudadores, con opción de adscribirse a los nuevos servicios recaudatorios o de reingresar a su anterior puesto de funcionario público, debe concluirseque tal actuación está plenamente ajustada al ordenamiento jurídico y que los potenciales daños y perjuicios causados no son antijurídicos o ilícitos y han de ser jurídicamente soportados por los interesados, que, dentro del sustrato estatutario de la relación que mantenían con la Administración, sólo eran titulares de meras y simples expectativas.

Tampoco puede amparar la pretensión del recurrente, la eventual responsabilidad dimanante de un acto del Estado-Legislador; pues si bien algunas sentencias del Tribunal Constitucional y del Pleno de este Tribunal Supremo, hacen descansar, en definitiva, tal responsabilidad, en los ya citados arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 106.2 de la Constitución, tal argumentación complementaria de la anterior, carece también de predicamento habida cuenta que: La responsabilidad por actos del Estado-Legislador se refiere, concretamente, a normas con rango de Ley emanadas del Poder Legislativo del Estado, residenciado en las Cortes Generales, a tenor del art. 66.2 de la Constitución. Y, en el supuesto de autos, se está ante la reestructuración del sistema recaudatorio del Estado, llevada a cabo por la Administración, con la correspondiente habilitación legal, en el ejercicio de su potestad autoorganizatoria, mediante las normas de rango reglamentario de que se ha hecho mención en los Fundamentos precedentes, en el presente caso, no se está ante la presencia de una norma legal expropiatoria ni tampoco de una norma legal declarada inconstitucional, únicos supuestos en los que podría, según la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 11-10-1991, plantearse, en abstracto, la responsabilidad del Estado-Legislador.

No concurriendo ninguna de las circunstancias prevista en el Art. 131 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,