Titulares de las rentas mínimas de inserción: perfil de sus beneficiarios y requisitos para su concesión.
| Autor | Enrique Lalaguna Holswartz |
| Cargo del Autor | Profesor Asociado. Departamento de Derecho del Trabajo. Universidad de Valencia |
| Páginas | 205-222 |
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El presente estudio tiene por objeto el análisis del perfil de los beneficiarios de las Rentas Mínimas de Inserción en España (en adelante, RMI). Se estudian para ello los distintos requisitos y criterios selectivos que determinan la concesión de este tipo de prestaciones asistenciales encaminadas a la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Asimismo, se examina cuáles son las obligaciones de sus titulares y qué colectivos, presentan mayores dificultades de cara a su integración en los mercados de trabajo y la vida social.
El interés en dicho estudio se justifica, por un lado, en los últimos cambios operados en el tratamiento de las políticas de lucha contra la pobreza en nuestro país y en las significativas modificaciones de los perfiles de los beneficiarios de las RMI. Por otro lado, su interés también se evidencia en la consideración de que un análisis de la evolución en el perfil de los participantes, constituye un elemento de indudable valor de cara al establecimiento de fórmulas óptimas para el futuro diseño y gestión de estos programas.
Las RMI, también conocidas bajo la denominación de salarios sociales1, son consideradas la última red de protección de nuestro sistema de protección social y se destinan a las capas más débiles de la población. Se dirigen por tanto, a personas que en modo alguno podrían alcanzar los ingresos mínimos
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que garantizaran su subsistencia. De esta forma, se manifiestan dos rasgos determinantes de su estructura; de un lado, su marcado carácter subsidiario y de otro, su naturaleza asistencial. Sin embargo, conviene aclarar que no se trata de prestaciones económicas incondicionadas. Su concesión se subordina a la constatación de la existencia de situaciones de necesidad probada y a la realización de labores encaminadas a la inserción laboral y social.
Dichas labores se instrumentan a través de un proceso de inserción y atención a personas procedentes de la exclusión que se conoce como itinerario de inserción. Dicho itinerario presupone un acompañamiento personalizado para que la persona recupere ciertos hábitos laborales sociales y de relación. De esta forma, se regula la actividad de la persona excluida que asume su prestación no sólo como una obligación de índole laboral, sino también como la suma de pequeños objetivos laborales que se han de alcanzar tales como puntualidad, higiene, oficio, etc. Objetivos que poco a poco se habrán de ir logrando y reformulando.
La concepción de las RMI como un derecho subjetivo dirigido a la inserción social no es todavía clara. Parte de la doctrina considera que por RMI ha de entenderse el derecho de todo ciudadano o unidad familiar a poder integrarse en el mercado de trabajo y en la vida social, así como a disponer de los recursos económicos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas durante el proceso de inserción2.
De conformidad con lo anterior, todos los programas de RMI deberían atender a los criterios básicos de universalidad y suficiencia. Atender al criterio de universalidad implica que cualquier persona que se encuentre en las condiciones de pobreza y exclusión social que establezca la normativa ha de tener derecho a su percepción. Por su parte, la suficiencia hace referencia a la capacidad presupuestaria de los programas de RMI para hacer frente a la cobertura de las necesidades dimanantes de las situaciones de exclusión social existentes, permitiendo así elevar la renta de sus beneficiarios por encima de los umbrales de pobreza existentes.
Sin embargo, en nuestro país, la consideración de dichas prestaciones como derechos subjetivos perfectos, es decir, como objeto de tutela efectiva en atención a los mencionados criterios de universalidad y suficiencia, dista mucho de lo que la realidad legislativa establece. Sirva como ejemplo el hecho de que sólo en algunas Comunidades Autónomas (País Vasco, Navarra y Madrid) dichas ayudas son consideradas como derechos subjetivos perfectos, mientras que en el resto de las Autonomías y Regiones, su adjudicación suele presentar un carácter de concesión graciosa, siempre condicionada a los estrechos márgenes presupuestarios entre los que se suele encuadrar este tipo de ayudas.
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En España, los programas de RMI se han regulado y desarrollado desde sus inicios por parte de la Comunidades Autónomas. El art. 148.1.20 de la Constitución Española otorga la competencia en materia de asistencia social a las Comunidades Autónomas. No obstante, la legislación de la Seguridad Social reconoce como propia la asistencia social (arts. 20 y 24 de la LGSS), formando parte de su sistema como prestación complementaria. Como es bien sabido, tal y como prevé el art. 149.1.17 de la Constitución, la competencia en materia de Seguridad Social corresponde al Estado. En este sentido, cabría pensar que el Gobierno central debería garantizar a través de esta ultima vía el cumplimiento efectivo de este derecho subjetivo reconocido en la Carta Social Europea del Consejo de Europa.
Aunque el debate sobre descentralización política y legislativa en el tratamiento de las RMI excede del objeto de este estudio, lo cierto es que la heterogeneidad y descoordinación entre las distintas regulaciones autonómicas, ha suscitado la mayor parte de los problemas y discusiones doctrinales sobre esta materia3.
La dispersión en el tratamiento de este tipo de ayudas es, por tanto, una constante. De hecho, cada Comunidad Autónoma trabaja con un sistema propio de obtención de datos. Dichos datos suelen ser fragmentados y muy heterogéneos ya que no se sigue una estrategia conjunta desde el Gobierno central, sino que su gestión y tratamiento se lleva a cabo en departamentos dispersos de distintos organismos públicos a los que las Comunidades Autónomas adscriben -siempre en el marco de los servicios sociales- dichas labores. Esto conlleva que los datos sobre los perfiles de los beneficiarios de las ayudas sean distintos en cada una de las Comunidades Autónomas, lo que a su vez dificulta la labor de los analistas y la progresiva adaptación coordinada de los programas de RMI a la evolución real de los colectivos más excluidos como futuros demandantes de las ayudas. Junto a ello, lo que sin duda resulta paradójico es que pese a la heterogeneidad en la gestión de las RMI, ninguna de estas prestaciones autonómicas suele permitir superar el nivel de pobreza relativa4.
Para ahondar en el perfil de los titulares de las RMI resulta imprescindible establecer previamente los rasgos esenciales de estas ayudas, ya que son éstas las que van a proporcionar en función de las circunstancias y capacidades de sus potenciales beneficiarios, los baremos necesarios para determinar
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el perfil o perfiles de aquellas personas o colectivos que ostentan más posibilidades de cara a la percepción de las rentas.
En primer lugar, las RMI presentan un carácter subsidiario e incompatible. En efecto, las RMI se sitúan por detrás de todos los mecanismos de protección social. El rasgo de la subsidiariedad comporta que sólo cuando se hayan agotado las restantes posibilidades de protección que ofrece el sistema se estará frente a sus verdaderos destinatarios. Se trata de destinatarios que no alcanzan las cotizaciones necesarias para el acceso a las prestaciones de la Seguridad Social. Su carácter residual les confiere el estatus de última malla de protección para las capas más débiles y excluidas de la población. No en vano, la percepción de las RMI resulta incompatible con la de cualquier otra renta, subsidio o pensión de los sistemas de protección públicos o privados de nuestro país.
En segundo lugar, estas ayudas también ostentan un marcado carácter selectivo. Su concesión viene condicionada a la constatación de un nivel de ingresos que demuestre la existencia de una situación de pobreza severa del solicitante. Dicha constatación de falta de medios económicos para la subsistencia se denomina prueba de necesidad y suele ser debidamente acreditada por un trabajador social. La más autorizada doctrina considera que dicha prueba de necesidad puede actuar en muchos casos como factor disuasorio para solicitar la RMI y que la posibilidad de una actuación de oficio por parte de la Administración, podría mitigar los efectos negativos que su realización puede conllevar5.
La cuantía de ingresos percibidos por el solicitante de la prestación parece ser el criterio excluyente por excelencia. En algunas normativas autonómicas, la constatación real y fidedigna de la existencia de dicha situación de pobreza severa suele ir condicionada al cumplimiento de determinados requisitos. Dichos requisitos asumen la función de filtro selectivo de cara a la concesión de estas ayudas. Ahora bien, pese a que a priori su propósito sea el de facilitar los baremos para una mejor y más justa distribución de los fondos destinados a este tipo de prestaciones, lo cierto es que en muchos casos acaban por restringir en exceso la constatación de dicha situación de pobreza severa.
Valga como ejemplo el hecho de que en distintas regulaciones autonómicas se valoran para la concesión de las ayudas, los ingresos de los últimos doce meses del solicitante de la prestación. Dado que los ingresos requeridos -por debajo de los cuales se accede a la Renta Mínima de Inserción- son muy bajos, suele ocurrir que determinados solicitantes, pese a encontrarse en situaciones reales de pobreza severa, perciben en alguno de esos doce meses...
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