Remanso

AutorJohn D. Donahue
Cargo del AutorProfesor e investigador en la Harvard Kennedy School
Páginas83-102

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LA ATRACCIÓN ENFERMIZA DEL GOBIERNO, aunque comprensible, por los trabajadores estadounidenses menos favorecidos es sólo una parte de la historia de esta distorsión. A medida que se fue desarrollando la economía de la clase media, las oportunidades en el sector privado proliferaron para personas con talento, ambición y la educación que da rienda suelta a estos talentos innatos. El Gobierno impulsó esta transformación. El sector público mantiene la escala estrecha de recompensas laborales que caracterizaba ambos sectores hasta hace no mucho tiempo. Los trabajos en los escalafones más altos del Gobierno ofrecen salarios y extras que son solo ligeramente superiores a los ganados por funcionarios de nivel medio, que a su vez no están demasiado lejos de los de trabajadores de nivel inferior. Así que mientras que el empleo público se ha convertido en un refugio seguro para muchos en el implacable mundo de los negocios, también significa un estancamiento para aquellos a quienes el destino ha bendecido con más talentos.135

*En los albores de la república estadounidense, Benjamin Franklin dijo que los funcionarios de mayor rango no debían cobrar nada, a fin de eliminar a los candidatos con menos espíritu público. John Adams fue menos purista en su momento, pero sí aconsejó (mientras ignoraba su propio consejo) que el servicio público debía ser un descanso ocasional de una carrera privada en lugar del pilar económico de nadie.136

Sin lugar a dudas, una retribución material no es el único objetivo de los individuos y las personas inclinadas al servicio público suelen sentirse menos motivadas por las riquezas mundanas que sus colegas.* Esta generalización es válida sólo hasta cierto punto: la mayoría de los que trabajan en política y en el Gobierno, como la gente normal, consideran que las retribuciones son un tema

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bastante importante. El primer día que un nuevo sitio web publicó los sueldos de los trabajadores del Congreso el número de accesos fue tan elevado –en su mayoría desde ordenadores de Capitol Hill– que bloquearon el sistema.137Una encuesta de 2006 de la Partnership for Public Service a estudiantes de tercer y cuarto año de universidad estimó que la burocracia excesiva era la mayor desventaja del trabajo en la administración pública, aunque las retribuciones bajas la seguía de cerca y estaba por delante de casi todos los demás factores.138La disparidad entre las retribuciones públicas y privadas de más alto nivel probablemente no es el único factor que desvía talento hacia el sector privado. La falta de conianza en el Gobierno, el deterioro de su prestigio cultural, las restricciones burocráticas, la transformación de la política en un nido de víboras partidista, la diversión y emoción que ofrecen el panorama empresarial actual, siempre cambiante, son todos ellos factores que juegan un papel. Pero la brecha salarial en relación con las alternativas del sector privado es parte importante de la situación, de forma tanto directa como indirecta (como veremos en breve).

¿Por qué el Gobierno no siguió el ejemplo cuando el mundo de los negocios mejoró las recompensas en los escalafones superiores del mercado de trabajo? La remuneración de los miembros del Congreso proporciona un punto de referencia útil para comprender las dinámicas salariales en el sector público. Esto es así en parte porque las escalas salariales del Congreso dan forma a la mayoría de salarios en el Gobierno federal, que, a su vez, marcan la pauta para gobiernos estatales y locales. Del mismo modo que ningún edificio en Washington, D.C., puede ser más alto que la cúpula del capitolio, así también (por ley o costumbre) el salario de un congresista marca el techo para casi todos los empleos federales. Al presidente y vicepresidente se les paga más, al igual que a los jueces del Tribunal Supremo. El uso hábil de lagunas en las reglas del personal federal, o las exenciones especiales de varias agencias o departamentos enteros, permite a algunos trabajadores federales superar la máxima del Congreso (¿recuerda a aquellos directores de los Institutos Nacionales de Salud mencionados al comienzo del capítulo 1?). Pero la mayoría de los trabajadores federales de nivel superior, incluyendo a los secretarios del gabinete, funcionarios del subgabinete, jueces, y prácticamente todos los funcionarios de carrera, tienen su paga establecida a la sombra del Congreso. El índice de referencia del Congreso carece de legitimación formal para los gobiernos estatal y local, pero ciudades y estados generalmente mantienen las escalas salariales a, o por debajo de, niveles federales. Con pocas excepciones, los empleados públicos no pueden esperar ganar más que un miembro del Congreso.

El sueldo del Congreso también es interesante porque ilustra, en toda su pu-reza, las fuerzas políticas que mantienen irmes los salarios públicos. La Cons-

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titución (Artículo I, Sección 6) requiere que el Congreso establezca su propia escala salarial.139Esto puede ser una disposición envidiable para una profesión que funciona en la oscuridad, pero para los miembros del (altamente visible y electoralmente responsable) cuerpo legislativo de los Estados Unidos nunca ha sido muy cómodo. Durante varias etapas de la historia estadounidense –de 1817 a 1855, de 1874 a 1907 y de 1907 a 1925– al Congreso le faltaba coraje para votar aumentarse el sueldo. Esta reticencia es comprensible. Los representantes se enfrentan a los votantes cada dos años, los senadores cada seis, y hay poco en el historial de un legislador que irrite más al electorado que el hecho de votar un aumento salarial para sí mismo. Las encuestas de opinión pública recogen una oposición rotunda, con márgenes asimétricos rara vez vistos en otros temas, a los aumentos salariales en el Congreso.140Aunque hablar bien de los legisladores no está de moda y sin duda hay algunas excepciones a mi generalización, los diputados y senadores suelen ser personas razonablemente capaces. La mayoría de ellos ganaría mucho más dinero en el mercado privado.141Sin embargo, a pesar del entusiasmo con el que se abrazan al pueblo llano en la retórica de campaña, la mayoría de los legisladores establecen sus expectativas económicas comparándose con otros profesionales de éxito. Y a medida que los salarios elevados han dejado de existir en la esfera pública, los legisladores, esquivando la ira del electorado, han intentado desarrollar varias tácticas para acercar sus retribuciones a las del sector privado. En 1975 el Congreso aprobó una legislación para vincular su propio salario a un índice neutro del coste de la vida, poniendo en marcha un proceso por el cual los salarios escalarían periódicamente en ausencia de un voto en contra para bloquear el aumento. Pero desde que se ha establecido este sistema, el Congreso ha votado afirmativamente para negarse a sí mismo un aumento el doble de veces que ha aceptado pasivamente el aumento.142La figura 4.1 muestra la evolución de los salarios del Congreso, de 1975 a 2005, en relación con los ingresos de una familia en el quintil medio de la distribución.143Los legisladores ganaban 44.600 dólares en 1975, un poco más del triple del ingreso de los 13.700 dólares de las familias medias. Entre los altibajos en esta relación durante los siguientes treinta años –a medida que los ingresos familiares aumentaron gradualmente, mientras que el salario del Congreso aumentó episódicamente– el único patrón real parece ser una curiosa atracción gravitatoria hacia esa ratio de tres a uno. Las antenas políticas de los legisladores parecen sentir que este es el grado de distancia entre el pueblo y sus representantes que los votantes están dispuestos a tolerar. Por debajo de ese nivel, el Congreso puede conseguir un aumento. Mucho más arriba, y la paga del Congreso podría escalar de una cuestión informal a un tema electoral que un contendiente podría aprovechar.

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Figura 4.1. Sueldo del Congreso como múltiplo del ingreso familiar promedio, 1975-2005

Fuente: Los datos de remuneración del Congreso proceden de Paul E. Dwyer, «Salaries of Members of Congress: A List of Payable Rates and Effective Dates, 1789-2006», Congressional Research Service Report 97-1011 GOV, Biblioteca del Congreso, actualizado el 18 de abril de 2006. Los datos sobre los ingresos familiares son de la Current Population Survey, Historical Income Tabla F-3 «Mean Income Received by Each Fifth and Top 5 Percent of Families (All Races): 1966 to 2005».

Pero consideremos una comparación diferente: la parte superior en lugar de la parte media. A mediados de la década de 1970, antes de que las expectativas económicas de los estadounidenses comenzasen a desviarse, la paga del Congreso era aproximadamente igual al ingreso medio del 5% de las familias estadounidenses. Este fue y es un estrato que abarca una lista que va desde los verdaderamente ricos hasta meramente acomodados. Ser elegido en el Congreso hace una generación o dos significaba quedarse –o entrar– en las partes inferio-res de la élite económica. Un miembro de la Cámara o del Senado no vivía al mismo nivel que un CEO o una estrella del deporte, pero podía seguir el ritmo de otros estadounidenses de éxito. A medida que las tendencias discutidas en el Capítulo 2 cobraron fuerza el ingreso medio de la veinteava parte más afortunada de las familias estadounidenses se disparó, superando los 100.000 dólares en 1985, 200.000 en 1995, 275.000 en el año 2000, y 300.000 en el año 2005. La paga del Congreso, amarrada por lazos invisibles de tolerancia política a la gama media de crecimiento más lento, quedó detrás de este punto de referencia. Como muestra la figura 4.2, la retribución relativa de los legisladores disminuyó en solo tres décadas a la mitad de la media del 5% superior. El sueldo de 162.000 dólares del Congreso en 2005, situado casi exactamente en ese punto gravitacional de tres veces el ingreso de la familia media, no bastó para hacer de la redac-

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