Relaciones entre el Registro de la Propiedad y el Catastro: ¿Coordinación?
| Autor | Miguel Gómez Perals |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Civil |
| Páginas | 93-137 |
Relaciones entre el Registro de la Propiedad y el Catastro: ¿Coordinación?*
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En este trabajo abordaré los aspectos que, a mi juicio, sirven tanto de puente como de aristas a la consecución de una relación más estrecha entre ambos organismos, no sólo cara al éxito de sus respectivas funciones, sino a la prestación de un mejor servicio al ciudadano.
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Concepto y funciones del catastro
Dado que en el ámbito del Derecho Inmobiliario, el estudio de la organización y funcionamiento del Registro de la Propiedad es parte esencial, comenzaré en el presente trabajo, de un análisis de la otra gran institución implicada en la identificación inmobiliaria. Para acercarnos al Catastro, sírvanos como punto de partida la definición que brinda ROCA SAS-Page 94TRE 1: registro, catálogo o inventario de la riqueza territorial de un país en el que se determinan sus fincas rústicas o urbanas, mediante su descripción o expresión gráfica, así como su evaluación o estimación económica, con el fin primordial de tipo fiscal o tributario y a los fines auxiliares de orden económico, administrativo, social y civil, y cuya formación y conservación constituye un servicio público de la Administración del Estado, encomendado a organismos especializados en la materia.
El siguiente gráfico, extraído de la «Declaración del Catastro en la Unión Europea», muestra el carácter multifuncional y, por tanto, interdisciplinario de la institución catastral:
CAMPO TEMÁTICO ASPECTO PARCIAL QUE ABORDA Sistemas de Información Territoriales y Cartografía Digital. -Catastro como Sistema Territorial de Información. Garantía y refuerzo de los Derechos de Propiedad. Administración del Territorio. Sistemas Registrales. - Catastro como instrumento jurídico. Valoraciones Inmobiliarias. Estadística Territorial. - Catastro como instrumento fiscal. Información Pública y su Difusión. Sociedad de la Información. - Catastro como información pública. Políticas territoriales sectoriales: Infraestructuras, Medio Ambiente, Agricultura, Urbanismo. - Catastro como BD mulitifuncional al servicio de las Administraciones Públicas. Estandarización de Bases de Datos, Interoperabilidad, Metadatos. - Instrumental-Catastro como Base de Datos. Page 95
A falta de un concepto legal 2 destaca su carácter público (Registro administrativo) y descriptivo de inmuebles, estableciendo los artículos 1.1 y 4 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (en adelante, TRLCI, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo de 2004) que la formación y el mantenimiento del Catastro Inmobiliario y la difusión de la información catastral es de competencia exclusiva del Estado (Ministerio de Hacienda) y se ejercerá por la Dirección General del Catastro, directamente o no, distinguiéndose funciones tales como la valoración, la inspección y la elaboración y gestión de la cartografía catastral.
Entre los fines a que se ha de destinar la información catastral (art. 2.1), amén del tributario que aquí orillo, figura el de la colaboración con las Administraciones Públicas, los Jueces y Tribunales y el Registro de la Propiedad para el ejercicio de sus respectivas funciones y competencias. Asimismo, estará a disposición de las políticas públicas y de los ciudadanos que requieran información sobre el territorio 3. Todo ello en el marco del fundamento constitucional consagrado en el artículo 103 CE, que señala entre otros principios de funcionamiento de la Administración Pública el de coordinación 4.
En referencia al ámbito comunitario, considero conveniente, más que la clasificación de los diferentes Estados europeos atendiendo al grado de coordinación entre su Catastro y el Registro de la Propiedad, aludir a los Principios de la «Declaración del Catastro en la Unión Europea», que reconocen que dicha institución debe existir como sistema de información pública territorial en todo el ámbito de la Unión Europea, como instrumento de política inmobiliaria (relativo a derechos, usos y valores de los inmuebles). Al disponer de información cartográfica, permite conocer la forma, tamaño y disposición de las parcelas, así como la estructura de propiedad del territorio, y con ella fraccionamientos de fincas que sean contrarios a la legislación vigente en materia medioambiental, urbanística o de viabilidad econó-Page 96mica, así como la monitorización del mercado inmobiliario para detectar especulación o identificar cambios sociales o económicos 5.
En el aspecto civil, al que se refería, secundariamente y entre otros, la definición inicial, hay que recordar que precisamente el desproporcionado alcance jurídico-civil que pretendía la Ley catastral de 23 de marzo de 1906, provocó el fracaso de su intento coordinador con el Registro. En ella el Catastro viene a compartir con el Registro de la Propiedad la función de instrumento de publicidad con plenos efectos civiles en lo concerniente a la titularidad dominical de las parcelas catastradas, previéndose que la cédula de inscripción en el Catastro tuviera el valor jurídico de un título real, transcurridos diez años después de la aprobación del Catastro parcelario de un término municipal, sin que por los Tribunales de Justicia se dictara sentencia firme contraria al estado físico o jurídico de una finca inscrita en el libro catastral (art. 37 de aquella Ley). Esto se explica porque en la época se había intentado introducir el sistema australiano en la legislación hipotecaria y fracasó precisamente por la falta de un Catastro Parcelario, que se pensaba iba a ser establecido por dicha Ley de 1906. Lo cierto fue que tanto la Ley Hipotecaria de 1909 como de 1944 y reformas intermedias, consolidaron un sistema hipotecario incompatible con el Acta Torrens, y más adecuado a la tradición jurídica española.
En un principio cabría pensar que lo deseable y técnicamente correcto hubiera sido disociar ambas facetas: el elemento jurídico es de naturaleza esencialmente hipotecaria; en cambio, el elemento físico es un producto meramente catastral 6. Es decir, el Catastro debe limitarse a establecer un buen sistema de especificación y determinación de fincas para que tenga las aplicaciones jurídicas que determine el legislador, entre ellas y a nuestros efectos, las hipotecarias; sustancia física y sustancia jurídica son los cometidos respectivos de Catastro y Registro. Porque si el Catastro sirviera para todas las aplicaciones jurídicas (una especie de Catastro jurídico) 7, sería más eficaz que el propio Registro de la Propiedad y no se precisaría coordinación alguna 8.
Evidentemente, dicho deslinde no puede ser químicamente puro: es inevitable que en el Catastro deban figurar los datos relativos a la pertenencia de las fincas a efectos fiscales (de que la Hacienda conozca a los respectivos contribuyentes), pero es mera constancia que el Catastro conoce a través dePage 97 otro organismo ajeno a sus actividades como es el Registro de la Propiedad inmueble; no es una publicidad con plenos efectos de garantía 9. Por otra parte, no es totalmente exacto que el Registro no proporcione ninguna información descriptiva sobre el inmueble inscrito.
Pero es que dicho deslinde absoluto entre cuestiones fácticas (o descriptivas) y jurídicas (o de titularidad) ni siquiera es deseable, por principio, como se ha considerado tradicionalmente. Al Registro también le interesan las titularidades catastrales como un elemento valioso en las operaciones de validación y configuración de la base gráfica registral de la finca; y al Catastro, el conocimiento de la divergencia con su base gráfica.
Los preámbulos o articulados de los textos hipotecarios del siglo XX aludieron a la conveniencia de la coordinación -aún no lograda- entre ambos institutos. También la mayoría doctrinal 10; pero hoy la concordancia debe concretarse, tan sólo, a lo que es natural y propio de su correlación: realizarse de forma progresiva, distinguiendo entre los supuestos de inmatriculación y transmisiones posteriores, y reconociendo también sus obstáculos y debates; entre otros, la supervaloración de la base física del Catastro, así como la infravaloración de la del Registro, o la polémica sobre la obligatoriedad de la inscripción 11.
No faltó, sin embargo, una minoría doctrinal que, sin ser absolutamente contraria a tal coordinación, actuó de contrapunto. Desde esta óptica URIARTE BERASATEGUI 12 considera dicha concordancia un tópico nutrido de admiración y deseo, una panacea jurídica, a la que llama «mito catastral», advirtiendo de los peligros que la pretendida «juridicidad del Catastro» representa para los principios jurídicos sustantivos del Código Civil y de la Ley Hipo-Page 98tecaria, con lo que reduce -sin duda por un mecanismo reactivo- aquella correspondencia a una «minicoordinación», o mera confrontación de datos catastrales y registrales.
Tras una ajetreada sucesión de normas que ocupa la mayor parte del siglo XX, en la década de los ochenta la cuestión resurge a través de varios textos 13. El primero es la llamada Carta de México, elaborada por la Comisión Segunda del IV Congreso Internacional de Derecho Registral y, aunque sin eficacia normativa directa, sienta los pilares de este proceso coordinador. Partiendo del reconocimiento de la diferente naturaleza del Catastro y del Registro, examina la conexión con los principios hipotecarios más implicados (especialidad, calificación, titulación auténtica) y configura las características de publicidad (meramente informativa), vocación de universalidad y deseable uniformidad en su organización, así como progresividad en su aplicación. Termina formulando una directriz: ni la falta de un sistema catastal organizado debe obstaculizar el proceso de inscripción, ni menos la existencia de un Catastro ser freno del tráfico inmobiliario.
Un hito importante en esta evolución fue el Real Decreto 1030/1980, de 3 de mayo, de Coordinación del Catastro Topográfico Parcelario con el Registro de la Propiedad Inmobiliaria. Aunque por...
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