STS, 5 de Febrero de 2007

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 21 de septiembre de 2001 (recurso contencioso-administrativo 657/1999 ) cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:

Decreto Foral 1/1999, de 19 de enero, del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Álava, por el que se aprueba la normativa por la que se establece el sistema de valoración de puestos y de retribuciones de la Administración General de dicha entidad; y en relación con el Decreto Foral 4/1999, de 26 de enero, del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Álava, por el que se aprueba la relación de puestos de trabajo de la Administración General de dicha entidad, debemos declarar y declaramos:

la desestimación de las pretensiones ejercitadas por el recurrente, con confirmación de la validez de las disposiciones generales recurridas, en cuanto a los concretos extremos objeto de impugnación.

sin efectuar imposición a ninguna de las partes de las costas procesales devengadas en la esta instancia.

D. Rafael preparó recurso de casación y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 26 de diciembre de 2001 en el que, al amparo de lo previsto en artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, aduce cuatro motivos de casación:

1. Infracción del artículo 57.3 de la Ley 30/1992, en relación con el artículo 9.3 de la Constitución, que veda la aplicación retroactiva de las disposiciones administrativas, y en relación también con el artículo

   2.3 del Código Civil .

2. Infracción del artículo 22.1 de la Ley 30/1992 regulador del funcionamiento de los órganos colegiados.

3. Infracción del artículo 23.3.b/ de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, a cuyo tenor el complemento específico se encuentra destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a sus especiales circunstancias, entre ellas la incompatibilidad. 4. Infracción del artículo 20.1.a/ de la misma Ley 30/1984, que configura el concurso de méritos como sistema normal de acceso a los puestos de trabajo de la función pública.

   El escrito termina solicitando que se dicte sentencia casando la recurrida y pronunciando otra más ajustada a derecho que declare nulos los Decretos Forales 1/1999 y 4/1999, o, subsidiariamente, declare nula, anule o revoque y deje sin efecto la asignación indiscriminada del complemento específico y de la incompatibilidad de grado máximo atribuida a todos los puestos de trabajo de plantilla de la Administración demandada así como el establecimiento, sin justificación alguna para ello, del sistema de libre designación para la cobertura de la totalidad de las plazas de Jefe de Servicio.

La Diputación Foral de Álava se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 16 de abril de 2003 en el, tras argumentar en contra de los tres primero motivos aducidos por el recurrente -en cuanto al cuarto motivo se limita a remitirse a lo razonado en el fundamento cuarto de la sentencia- termina solicitando que se desestime el recurso con imposición de las costas al recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 31 de enero del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige D. Rafael contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 21 de septiembre de 2001 (recurso contencioso-administrativo 657/1999) en la que se desestima el recurso interpuesto por el Sr. Rafael contra el Decreto Foral 1/1999, de 19 de enero, del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Álava, por el que se aprueba la normativa por la que se establece el sistema de valoración de puestos y de retribuciones de la Administración General de dicha entidad y también contra el Decreto Foral 4/1999, de 26 de enero, por el que se aprueba la relación de puestos de trabajo de la Administración General de dicha Diputación Foral.

En la sentencia recurrida se abordan cuestiones relativas a diversos aspectos de la relación de puestos de trabajo de la Diputación Foral de Álava aprobada por Decreto Foral 4/1999 y del procedimiento que concluyó con la aprobación, por Decreto Foral 1/1999, de la normativa sobre el sistema de valoración de puestos y de retribuciones de la Administración de dicha Diputación. Y sobre todas esas cuestiones se pronuncian luego los distintos apartados de la parte dispositiva de la sentencia.

Ahora bien, en este recurso de casación la controversia se circunscribe a sólo algunos de los apartados y pronunciamientos de la sentencia de instancia que son aquéllos a los que se refieren los cuatro motivos de casación que antes hemos dejado enunciados (antecedente segundo) y que ahora pasamos a examinar.

En el primer motivo de casación el recurrente alega la infracción del artículo 57.3 de la Ley 30/1992, en relación con el artículo 9.3 de la Constitución, que veda la aplicación retroactiva de las disposiciones administrativas, y en relación también con el artículo 2.3 del Código Civil .

El recurrente se refiere al hecho de que los Decretos Forales 1/1999 y 4/1999 fueron dictados con escasos días de diferencia -19 y 26 de enero de 1999, respectivamente- de manera que todos los trabajos preparatorios, informes, valoraciones y trámites que condujeron a la Relación de Puestos de Trabajo aprobada por el Decreto Foral 4/1999 se habían desarrollado entre los meses de enero a noviembre de 1998, es decir, mucho antes de que se aprobase en el Decreto Foral 1/1999 la normativa por la que se establece el sistema de valoración de puestos de trabajo y de retribuciones de la Administración General de esa Diputación Foral. Y puesto que la Relación de Puestos de Trabajo aprobada por Decreto Foral 4/1999 dice haberse realizado siguiendo los criterios y el sistema de valoración aprobados una semana antes, en el Decreto Foral 1/1999, ello significa - según el recurrente- que se está reconociendo eficacia retroactiva a este Decreto 1/1999 con respecto a aquellas actuaciones realizadas con anterioridad.

En la sentencia recurrida, al examinar la vertiente procedimental de la controversia, y, en concreto, el punto referido a la actuación del Comité de Valoración de Puestos de Trabajo que precedió a la aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo, analiza la relación existente entre los Decretos Forales 1/1999 y 4/1999. Así, la Sala del País Vasco hace, entre otras, las siguientes consideraciones:

No se aprecia que las actuaciones del Comité de Valoración de Puestos de Trabajo hayan producido una invalidez de carácter procedimental en el Decreto Foral 4/1999, de 26 de enero, del Consejo de Diputados, por el que se aprueba la Relación de Puestos de Trabajo de la Administración General de la Diputación Foral de Álava.

La defensa de la parte actora dedica una parte bien extensa del escrito de demanda a la formulación y a la reiteración de determinadas críticas sobre la validez de las actuaciones seguidas por el Comité de Valoración de Puestos de Trabajo, constituido en virtud del Acuerdo del Consejo de Diputados 1008/1997, de 23 de diciembre. Pero en ninguno de sus alegatos llega a argumentar respecto de la incidencia de las irregularidades formales que denuncia sobre la validez jurídica de los concretos Decretos Forales 1/1999 y 4/1999 que ahora se sujetan a control jurisdiccional.

En defecto de una mayor claridad expositiva que era exigible de la parte recurrente, debe denotarse que el Decreto Foral 1/1999 responde a la naturaleza de las disposiciones generales. En concreto, se trata de una regulación reglamentaria, adoptada en ejercicio de la potestad legalmente conferida en materia de personal, por la que se dispone sobre el sistema a seguir por la Entidad Foral para la valoración de los puestos de trabajo de su Administración General. Por lo que, a los efectos del presente proceso, no resulta posible que las actuaciones seguidas por el Comité de Valoración de Puestos de Trabajo produzcan una afección de validez jurídica en el Decreto Foral 1/1999 .

Por otra parte, es cierto que la sentencia dictada con fecha de 4 de octubre de 1999 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de los de Vitoria-Gasteiz, recaída en el recurso contenciosoadministrativo número 991 de 1999, desestimó la pretensión ejercitada por la misma parte actora mediante la técnica del recurso indirecto, de que se declarara que la irregularidad de las actuaciones seguidas por el Comité de Valoración determinaron la invalidez del Decreto Foral 4/1999, por el que se aprueba la Relación de Puestos de Trabajo de la Administración General de la Diputación Foral de Álava. Esta desestimación fue confirmada en la segunda instancia mediante la sentencia número 657 de 2001 de esta Sala, dictada con fecha de 22 de junio de 2001, en la que se desestima el recurso de apelación número 65 de 2000 interpuesto por el ahora recurrente.

El Decreto Foral 4/1999 salió por completo indemne, tanto en el proceso de control jurisdiccional resuelto mediante la sentencia de instancia, en cuyo Fundamento de Derecho Primero se concluye que ...desde el punto de vista del procedimiento no hay tacha de ilegalidad que oponer a la elaboración de la RPT aprobada por el Decreto Foral 4/1999 .....

Vemos así que algunas de las cuestiones referidas a esa relación entre los Decretos Forales 1/1999 y 4/1999 no se abordan de manera pormenorizada en la sentencia recurrida sino que en ésta rechaza los planteamientos del recurrente mediante remisión a lo razonado por la Sala del País Vasco en otro litigio promovido por el mismo Sr. Rafael . Y como señala la Diputación Foral en su escrito de oposición al recurso de casación, es en esa sentencia de la Sala del Tribunal Superior del País Vasco, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Rafael en aquel otro litigio, donde se explica con la suficiente amplitud que el Decreto Foral 1/1999 no es la norma habilitante del proceso de valoración de puestos de trabajo que concluyó con la aprobación de la RTP aprobada en el Decreto Foral 4/1999 y que aunque no hubiera existido aquel Decreto Foral 1/1999 habría podido aprobarse igualmente la Relación de Puestos de Trabajo pues la existencia, finalidad y contenido de las relaciones de puestos de trabajo vienen suficientemente delimitados en el ordenamiento estatal (artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública ) y en el autonómico (artículos 13 y 18 y disposición transitoria quinta de la Ley del Parlamento Vasco 6/1989, de 6 de julio, en relación con el cauce procedimental previsto en el artículo 49 de la Ley del Parlamento Vasco 7/1998 ).

Así las cosas, el hecho de que en los trabajos preparatorios de la Relación de Puestos de Trabajo aprobada por Decreto Foral 4/1999 se siguiesen unos sistemas y criterios de valoración coincidentes con los de la ordenación establecida en el Decreto 1/1999 resulta explicable porque ambos emanan de la misma autoridad y se refieren a la misma Administración. Pero en modo alguno cabe afirmar que para la preparación y elaboración de la Relación de Puestos de Trabajo se hayan aplicado de manera retroactiva las disposiciones y citerios de valoración establecidos en el Decreto Foral 1/1999 .

En consecuencia, este primer motivo de casación debe ser desestimado.

En el segundo motivo de casación el recurrente aduce la infracción del artículo 22.1 de la Ley 30/1992, regulador del funcionamiento de los órganos colegiados, por entender que durante la tramitación del procedimiento fue irregular la actuación del Comité de Valoración de Puestos de Trabajo ya que varias de las sesiones de dicho órgano colegiado se celebraron sin la presencia de presidente moderador (miembro de la empresa consultora Teacegos, S.A.) quebrantando así lo establecido en la regulación del mencionado Comité que había sido creado por Acuerdo del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Álava de 23 de noviembre de 1997.

La cuestión había sido ya planteada en el proceso de instancia y la sentencia ahora recurrida rechaza el argumento por las siguientes razones:

artículo 8.8 de la Norma Foral 52/1992, de 18 de diciembre, de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Diputación Foral de Álava para efectuar labores técnicas de análisis y valoración de los puestos de trabajo a partir de las correspondientes Monografías. De conformidad con el acuerdo de constitución, el referido Comité de Valoración no puede ser calificado como un órgano administrativo colegiado integrante de la Diputación Foral de Álava e integrado en la Administración del Ente Foral, sino como una instancia técnica situada en el exterior de la organización administrativa. En consecuencia, no resultan aplicables a dicho Comité técnico las previsiones de los artículos 22.2, 23.2 y 26.1 de la propia Ley 30/1992, del Procedimiento Administrativo Común ya que no responde a la naturaleza jurídica de los órganos colegiados integrantes de una unidad administrativa e integrados en las Administraciones Públicas que se regulan en el Capítulo II del Título II de la referida Ley 30/1992 .....

Además de estas razones que acabamos de reseñar, la sentencia recurrida se remite también en este punto a lo declarado por la Sala del País Vasco en aquella otra sentencia a la que antes hemos aludido, en la que, resolviendo un recurso de apelación promovido por el propio Sr. Rafael, se explica con algún detenimiento que el mencionado Comité de Valoración de Puestos de Trabajo no puede ser calificado como un órgano administrativo colegiado integrante de la Diputación Foral de Álava e integrado en la Administración de este entidad foral sino como una instancia técnica y consultiva situada en el exterior de la organización administrativa. Y siendo ello así, los criterios e informe emitidos por este órgano técnico y de consulta, que sirven de respaldo a la decisión de la Administración o que pueden incluso ser directamente asumidos por ésta, indudablemente podrán ser cuestionados, rebatidos o tachados de arbitrarios o de inmotivados; pero no se le podrá reprochar la infracción de las normas reguladores de la actuación de los órganos administrativos colegiados, pues no son de aplicación.

A estas razones dadas por la Sala de instancia procede ahora añadir que aunque en la actuación de este comité de valoración se haya producido la anomalía que señala el recurrente -no haber asistido su presidente a algunas sesiones del Comité en las que se produjeron acuerdos que, por lo demás, fueron adoptados por unanimidad- no cabe ignorar que se trata de un órgano técnico de asesoramiento cuyos informes no vinculan a la Administración, siendo esta última la que detenta la potestad decisoria de la que emanan los Decretos Forales impugnados, lo que viene a corroborar la conclusión de que la irregularidad señalada en el funcionamiento de aquel comité consultivo carece de la relevancia invalidante que pretende atribuirle el recurrente.

Como tercer motivo de casación el recurrente alega la infracción del artículo 23.3.b/ de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, a cuyo tenor el complemento específico se encuentra destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a sus especiales circunstancias, entre ellas la de incompatibilidad.

La sentencia recurrida dedica su fundamento jurídico tercero a examinar diversos aspectos y puntos de controversia referidos al complemento específico cuyo alcance económico se determina en el artículo 8.B del Decreto Foral 1/1999, de 19 de enero . En el recurso de casación la argumentación del recurrente se circunscribe a un único punto o aspecto de los muchos que se abordan en ese fundamento de la sentencia recurrida pues este tercer motivo de casación se centra en cuestionar la correlación entre el mencionado complemento específico y la ponderación de unos de los factores que son relevantes para su cuantificación, concretamente, el factor de incompatibilidad y dedicación exclusiva de los distintos puestos de trabajo.

Sin embargo, en su prolija exposición el recurrente no acierta justificar la disconformidad a derecho de los criterios de ponderación previstos para la cuantificación del complemento específico. Y, sobre todo, el recurrente no explica por qué razón y en qué modo habríamos de considerar vulnerado el artículo 23.3.b/ de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, precepto que alega como infringido en el enunciado del motivo de casación pero que luego no vuelve a mencionar en todo el extenso desarrollo ulterior. Y, estando planteado en esos términos, el motivo de casación no puede prosperar.

Cosa distinta sucede con el cuarto y último de los motivos de casación, donde el recurrente alega la infracción del artículo 20.1.a/ de la Ley 30/1984, de Medidas de Reforma de la Función Pública, que configura el concurso de méritos como sistema normal de acceso a los puestos de trabajo de la función pública.

Sostiene el recurrente que el mencionado artículo 20.1.a/ de la Ley 30/1984 ha sido infringido pues la Diputación Foral no ha justificado la determinación incluida en la Relación de Puestos de Trabajo por la que se adopta el sistema de libre designación para todos los puestos de Jefe de Servicio. El argumento ya fue planteado en el proceso de instancia y la sentencia ahora recurrida lo desestima señalando que si bien en la norma estatal de carácter básico (artículo 20.1 de la Ley 30/1984 ) se establece que el concurso es el sistema normal de provisión, admitiéndose la libre designación como excepción a aquella regla, esta posibilidad de acoger por vía de excepción el sistema de libre designación ha sido desarrollada en el artículo 46.2 de la Ley del Parlamento Vasco 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, en cuyo apartado b/ se admite la libre designación con relación a "los puestos de carácter directivo del resto de las Administraciones Públicas, siempre que no se encuentren subordinados jerárquicamente a otro asimismo reservado a funcionario", apartado en el que tienen cabida las Jefaturas de Servicio de la Diputación Foral de Álava.

La sentencia recurrida admite que la propia Sala del País Vasco ha dado una respuesta distinta en casos semejantes -así, con respecto a la adopción del sistema de libre designación para puestos de Jefe de Servicio de la Diputación Foral de Vizcaya- y explica la diferente solución señalando que en aquellos otros casos no fue objeto de análisis la previsión contenida en el mencionado artículo 46.2.b/ de la Ley de la Función Pública Vasca . Pues bien, entendemos que tal explicación carece de la debida consistencia pues, aparte de que la interpretación que se ofrece del precepto autonómico es cuestionable al atribuir de manera indiscriminada a las Jefaturas de Servicio la consideración de puestos de carácter directivo, lo que importa sobre todo destacar es que no resulta aceptable que mediante una determinada interpretación de la norma autonómica -que no es, desde luego, la única interpretación posible- se llegue a una conclusión que resulta incompatible con el contenido de la norma estatal de carácter básico.

Y es que, en efecto, en nuestro ordenamiento jurídico el sistema normal de provisión de los puestos de trabajo de funcionarios es el concurso (artículo 20.1.a/ de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública), y únicamente por vía de excepción a aquella regla se contempla en el artículo 20.1.b/ de la misma Ley la posibilidad de que se cubran por el procedimiento de libre designación los puestos de trabajo que allí se especifican -Subdirector general, Delegados y Directores regionales o provinciales, Secretarías de altos cargos- "...así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo". Y en este mismo sentido se pronuncia el artículo 51.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo .

Siendo esa la regulación normativa básica, tiene razón el recurrente cuando señala que en el caso que nos ocupa no ha quedado debidamente justificada la adopción del sistema de libre designación para la provisión de los puestos de trabajo de Jefe de Servicio a los que la Diputación Foral de Álava aplica este procedimiento de provisión, pues, en efecto, no consta que la Relación de Puestos de Trabajos que acoge la determinación controvertida asigne a tales Jefaturas de Servicio la realización de funciones de dirección o de especial responsabilidad que justifiquen su provisión mediante libre designación.

Esa falta de justificación ha determinado que en reiteradas ocasiones, y precisamente con relación a puestos de Jefe de Servicio de distintas Administraciones Públicas, esta Sala haya declarado improcedente la adopción del sistema de libre designación. Pueden verse en este sentido, entre otras, las sentencias de esta Sala de 6 de noviembre de 2006 (casación 4576/01), 4 de diciembre de 2006 (casación 7392/00) y 22 de enero de 2007 (casación 7310/01 ), siendo especialmente reseñable esta última porque en ella se confirma un pronunciamiento, referido a la Diputación Foral de Vizcaya, en el que la misma Sección 3ª de la Sala del País Vasco adopta una solución conforme con la doctrina que venimos declarando y contraria, por tanto, a la de la sentencia aquí recurrida.

En consecuencia, debe ser estimado el motivo de casación.

La estimación del motivo de casación examinado en el apartado anterior lleva a concluir que la sentencia recurrida debe ser casada y anulada.

Y, entrando ahora a resolver la controversia planteada en el proceso de instancia, entendemos que el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Rafael debe ser estimado en parte, debiendo anularse la determinación de la Relación de Puestos de Trabajo en la que se adopta el sistema de libre designación para la totalidad los puestos de Jefe de Servicio de la Diputación Foral de Álava, por ser contraria a derecho según hemos expuesto en el apartado anterior, debiendo en cambio desestimarse los demás argumentos de impugnación y pretensiones del recurrente, y ello por las razones que hemos expuesto en los anteriores fundamentos de esta sentencia y en aquellos apartados de la fundamentación de la sentencia recurrida que no han sido aquí objeto de controversia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción de 1956 y en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la vigente Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.