STS, 18 de Mayo de 2004

En el proceso contencioso-administrativo número 628/1997, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 4 de julio de 2000, por la que desestimó el recurso interpuesto por el Procurador D. Federico Olivares de Santiago, en nombre y representación del GRUPO HOTELES PLAYA, S.A., contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 21 de marzo de 1997, por la que se resolvió declarar el incumplimiento de las condiciones del expediente AL 0040/P08 y requerir el reintegro de parte de la subvención percibida.

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del GRUPO HOTELES PLAYA, S.A., recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 29 de septiembre de 2000 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 18 de noviembre de 2000, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: "que tenga por presentado este escrito con sus copias y poder. Se tenga a esta parte por personada en tiempo y forma, y por interpuesto recurso de casación contra la sentencia dictada en fecha 4 de julio de 2000 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, admitiéndolo y dándole el curso que la Ley establece, dictando en su día sentencia por la que, con estimación de este recurso de casación, se anule la sentencia recurrida, dictando otra por la que se reconozcan las pretensiones deducidas por esta parte originalmente ante la Audiencia Nacional, a saber la anulación de la Orden Ministerial de 21 de marzo de 1997 por la que se acordaba el reintegro parcial de las subvenciones percibidas por esta parte por importe de 40.619.291 más los correspondientes intereses en el expediente número AL/0040/P08. Con imposición de costas a la parte adversa.".

La Sala, por providencia de 13 de febrero de 2002, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 6 de marzo de 2002, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 17 de abril de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: "Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; tenerle, en la representación que ostenta, por opuesto al presente recurso ordinario de casación; seguir el procedimiento por todos sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que, con desestimación del recurso se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el artículo 139 de la LJCA.".

Por providencia de fecha 4 de marzo de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 4 de mayo de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.

Constituye el objeto del presente recurso de casación la pretensión de anulación de la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia nacional de 4 de julio de 2000, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por GRUPO HOTELES PLAYA, S.A., contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 21 de marzo de 1997, que resuelve declarar el incumplimiento de condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales otorgados a la empresa, ordenando el reintegro al Tesoro Público de 40.619.291 pesetas más el interés legal correspondiente.

La sentencia de la Sala de instancia impugnada declara la conformidad a derecho de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 21 de marzo de 1997, tras exponer los antecedentes de hecho que considera relevantes para la resolución del proceso, y rechazar los motivos de impugnación formulados por la Entidad Mercantil recurrente en el escrito procesal de demanda presentado en el recurso contencioso-administrativo, que sustentaba sustancialmente la pretensión de nulidad en las alegaciones de haber incurrido la Administración en defectos de tramitación, debiendo dictar la caducidad del expediente administrativo, en la inaplicación del sistema de control de las subvenciones establecido en la Ley General Presupuestaria y en la deficiente valoración de las pruebas aportadas para justificar las inversiones realizadas, conforme se refiere en los fundamentos jurídicos segundo, tercero, cuarto y quinto, en los siguientes términos:

Los hechos que se encuentran en el origen del presente recurso son los siguientes: el informe- propuesta de resolución del expediente de incumplimiento recoge como causas del inicio del expediente que «2.1 (Inversión) No ha acreditado la realización de pagos del importe total de los gastos satisfechos por inversiones en urbanización, acondicionamiento y obra civil, quedando pendiente de justificar un importe estimado de 176.605.613 pesetas.». La Administración considera que por aplicación de lo dispuesto en el artículo 4 apartado 5, letra b) de la Orden Ministerial de 17 enero de l989 de Incentivos Regionales, que establece que «... las inversiones efectuadas en otros activos se acreditan con la aportación de los contratos de suministro que describan los bienes adquiridos, sus precios y condiciones de pagos en cada caso, y con la justificación contable de los pagos realizados, con arreglo a la práctica mercantil...», el concepto de «justificación contable de los pagos realizados» incluye la contabilidad de la empresa, los extractos bancarios, el libro de caja acompañado de los recibís firmados por el proveedor en caso de pago en metálico.» .

La recurrente alega en primer lugar que la Orden impugnada es anulable por haber incurrido en defectos de tramitación que producen indefensión.

El Tribunal Supremo, en reiterada jurisprudencia ha establecido que resulta inexigible un formalismo acendrado en los actos administrativos, siendo necesaria la motivación suficiente para que el administrado pueda conocer las razones del mismo y argumentar con eficacia la impugnación de dichos actos. (STS 5 --V-99).

En el supuesto de autos, se dictó una Resolución individual de concesión de Incentivos Regionales, que establecía una serie de condiciones generales, entre ellas la obligación de «Facilitar a la Administración Pública las inspecciones sobre el desarrollo y ejecución del proyecto, que deberá ejecutarse de acuerdo con la documentación presentada por la empresa y las modificaciones autorizadas y proporcionar la información que se requiera sobre el mismo hasta dos años después de la fecha del certificado de cumplimiento de condiciones». Entre las condiciones particulares se estableció un determinado plazo de vigencia, posteriormente prorrogado.

El día 31 de Octubre de l.995 se le comunicó a la empresa hoy recurrente el inicio del control económico-financiero, concretándose posteriormente la fecha del inicio del mismo el 23-XI-95. Practicadas las correspondientes diligencias, en el curso de las cuales la empresa pudo aportar cuanta documentación y justificantes consideró oportunos, se remitió acta de constancia de hechos el 18 de Enero de l.996, sin que la afectada formulara alegación alguna. El día 9 de Septiembre del mismo año se acuerda la incoación del expediente de incumplimiento, que finaliza mediante la Orden impugnada.

Con estos antecedentes entiende esta Sala que los datos que recoge la O.M. de 21-III-97, vista la participación de la interesada en las previas operaciones de control financiero, que formaban parte de las condiciones generales aceptadas, constituyen motivación suficiente a los efectos de dar cumplimiento a las exigencias de motivación, e impiden entender que se ha producido su indefensión del trámite de audiencia. En el acta de constancia de hechos se recoge con toda claridad que «Respecto de los pagos efectuados en urbanización, acondicionamiento y obra civil no se justifican en un importe aproximado de 176.605.613 pesetas (IVA excluido)», y como la misma actora recuerda en sus escritos, si bien no formuló alegaciones a este acta, si presentó alegaciones en tres ocasiones, dos como consecuencia de la notificación del inicio del expediente de incumplimiento y una tercera antes de dictarse la Orden. Todos estos escritos dan contenido al trámite de audiencia, por mucho que a la empresa no se le diera formalmente tal oportunidad de ser oída por cuarta vez.

Esta alegación por otra parte es contradictoria con la relativa a la caducidad del expediente administrativo: si la Administración debe resolver el expediente en el plazo previsto por la ley, y la interesada había manifestado reiteradamente sus motivos de oposición, es conforme a derecho resolver sin dar lugar a un nuevo trámite, dictándose la Orden impugnada dentro del plazo de seis meses más treinta días previsto al efecto por el Artículo 43 de la Ley 30/92. En cuanto a que deban incluirse en el plazo de computo los trámites que según la actora debieron haber tenido lugar, con sus respectivos plazos, más los días que transcurrieron desde que se dictó el acto administrativo hasta que se publicó en el BOE, tales pretensiones no pueden prosperar, porque es contrario al principio de seguridad jurídica diferir el cómputo de plazos respecto de trámites que no se han producido, y porque la fecha en que tendrá lugar la notificación no es responsabilidad exclusiva de la Administración autora del acto y en consecuencia no debe imputarse el número de días transcurrido entre las fechas en que se dictó la resolución y se notificó al plazo máximo para resolver.

Debe en consecuencia desestimarse el primer motivo de impugnación.

En segundo lugar la recurrente sostiene que como la Administración del Estado no es órgano gestor de estas subvenciones, no es de aplicación la Ley General Presupuestaria y las actuaciones de control realizadas a su amparo, fruto de las cuales en la Orden impugnada son anulables.

El Artículo 33 del Real Decreto 1535/87 establece que «La Dirección General de Incentivos Económicos Regionales vigilará la adecuada aplicación de los incentivos regionales, sin perjuicio de las actividades de control y seguimiento que realicen las Comunidades Autónomas, pudiendo para ello realizar las inspecciones y comprobaciones y recabar la información que considere oportuna». La clave que justifica la participación de la Intervención General del Estado se halla en la propia Ley General Presupuestaria, artículos 18 y 81, y artículo 23 del Reglamento CEE 4253/l.988, al tratarse de Fondos procedentes del FEDER, ya que si bien las subvenciones las gestiona la Comunidad Autónoma los fondos los abona el Ministerio de Economía y Hacienda.

La actora sostiene que debe ser tenida como prueba acreditativa del desembolso de la cifra de inversión pendiente de justificar el acta de manifestaciones que realiza un auditor de cuentas, y que no ha sido valorada por la Administración.

El artículo 4 de la Orden de 17 de enero de l.989 en su pfo. 5 establece que las solicitudes de cobro irán acompañadas de determinados documentos: B) Relación y colección de los justificantes acreditativos de la inversiones realizadas correspondientes a esta liquidación y vinculadas con la inversión aprobada... las inversiones efectuadas en otros activos se acreditarán con la aportación de los contratos... y con la justificación contable de los pagos. No obstante, con el fin de agilizar la tramitación y como alternativa de los justificantes acreditativos de las inversiones antes citadas, la Comunidad Autónoma podrá aceptar revisiones de auditorias que de considerarlas conformes darán base a la emisión del certificado... Esta alternativa no obsta a los controles que pudieran realizarse tanto por la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales como por la Intervención General del Estado, de acuerdo con sus respectivas competencias.

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Se ha previsto en consecuencia la sustitución de los documentos de pago y la contabilización correspondiente por una auditoria «a fin de agilizar la tramitación» y «como alternativa» sin perjuicio del control posterior.

La actora considera que mediante la aportación de fotocopias de pagarés y la declaración testifical de responsables de empresas contratistas asegurando que la actora no les adeuda cantidad alguna, se ha acreditado el cumplimiento de las condiciones. Con independencia de cuales sean los medios de prueba admitidos en derecho, la normativa de aplicación exige una doble justificación: los propios justificantes acreditativos de la inversión, y la justificación contable. La interesada no los aportó en el expediente, y en estas actuaciones no ha practicado prueba que acredite que realizó una inversión en urbanización, acondicionamiento y obra civil por el importe establecido en las condiciones particulares. Estas eran muy claras al separar los conceptos, distinguiendo la urbanización, etc. de los bienes de equipo, instalaciones, trabajos de ingeniería y otras inversiones en activos fijos materiales, por lo que no puede prosperar la pretensión de que, habiéndose invertido en este capítulo una suma superior a la establecida en las condiciones, se tenga en cuenta a los efectos de la partida no justificada. La subvención se concede teniendo en cuenta un conjunto de factores, y no es irrelevante para la Administración que los fondos públicos se inviertan en urbanización, o en bienes de equipo. Por lo mismo, no puede tenerse en cuenta como prueba de que se ha invertido precisamente en este capítulo la suma a que se obligaron un acta de manifestaciones o una declaración testifical las cuales genéricamente refieren que la empresa actora no les adeuda cantidad alguna por la «construcción» del Hotel, siendo así que no existe reflejo contable de las operaciones consistentes en endosos de pagarés y letras correspondientes a otras empresas (declaración del testigo Sr. Castellano) con las que se pretende acreditar el cumplimiento de las condiciones impuestas por la Resolución de 28 -IX-89 que se declara incumplida.

A estas consideraciones debe sumarse la comprobación de que en los impresos de solicitud de subvención, la propia interesada distribuyó sus necesidades, y en consecuencia el informe elaborado para la concesión de los fondos, pone su énfasis en el hecho de que «la partida total que tiene mayor importancia relativa es la de obra civil, que alcanza un 63% del total... bienes de equipo 10% ... terreno 13%", por lo que no es irrelevante en modo alguno que el incumplimiento (si no se acredita la inversión debe declararse el incumplimiento de las condiciones) se haya producido precisamente en el capítulo de mayor importancia económica.

De cuanto queda expuesto resulta la desestimación del presente recurso y la confirmación de las resoluciones recurridas por su conformidad a derecho.».

El primer motivo de casación, articulado por la defensa letrada de la Entidad Mercantil GRUPO HOTELES PLAYA, S.A. al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción del artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 35.8 del Real Decreto 1535/1987, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, para la corrección de los desequilibrios económicos regionales, en la redacción dada por el Real Decreto 2315/1993, de 29 de diciembre, censura que la Sala de instancia incurre en error en la determinación del cómputo del plazo para dictar la resolución a efectos de declarar la caducidad del expediente administrativo incoado por incumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de la subvención.

Procede rechazar la prosperabilidad del primer motivo de casación formulado por la parte recurrente, porque la Sala de instancia realiza una interpretación adecuada a las circunstancias fácticas concurrentes del artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que la Administración deberá entender caducados y procederá al archivo de las actuaciones cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos, si transcurre el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada la resolución por el órgano competente, al considerarse en la sentencia como hecho probado que la Orden impugnada se dictó dentro del plazo referido de seis meses mas treinta días, y no proceder en ningún caso el computo de los plazos imputables a trámites que considera la parte debieron haber tenido lugar y deber atenderse a los días transcurridos desde que se dictó la resolución y se publicó en el Boletín Oficial del Estado.

El instituto procedimental de la caducidad, que promueve la tramitación conforme al principio de celeridad de los procedimientos administrativos, sancionando con la declaración de archivo las dilaciones imputables a la Administración en la ordenación de los trámites administrativos, que transgredan los plazos de tramitación cuando así lo disponga la Ley o el Reglamento, constituye un límite temporal impuesto al deber de resolver los procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado, al promover la terminación de los mismos, que es proyección del principio de seguridad jurídica y del principio "pro civem".

Debe, por lo tanto, desestimarse la pretensión casacional de la parte recurrente que reconoce, en la exposición argumentativa que sirve de fundamento al primer motivo de casación articulado por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, que la Orden Ministerial de 21 de marzo de 1997, publicada en el Boletín Oficial del Estado de 11 de abril de 1997, se dictó dentro del plazo referido en el artículo 43.4 de la Ley procedimental Común, que vencía el 16 de abril de 1997, aunque discrepa del criterio de la Sala de instancia al no haber tomado en consideración que la notificación individual se produjo el 21 de abril de 1997, sobrepasado dicho término.

Conforme es doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expresada en la sentencia de 2 de abril de 2004 (R.C. 317/2000), que el artículo 43.4 de la Ley, cuando en la redacción anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero, refiere que la caducidad se produce "en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada la resolución", debe ser interpretado que concierne efectivamente tan sólo a la resolución sin incidir en la notificación, porque otra conclusión "conllevaría una reducción notable de un plazo que el legislador ha concedido expresamente y en su integridad como plazo de caducidad del procedimiento".

Debe señalarse que la publicación de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 21 de marzo de 1997 en el Boletín Oficial del Estado, efectuada al amparo del artículo 60 de la Ley procedimental Común, como la adicional notificación individual de la resolución practicada a la Empresa Mercantil interesada, de conformidad con el artículo 58 de la citada Ley, son igualmente válidas como actos de comunicación de la resolución administrativa y producen plenos efectos al objeto de determinar el "dies ad quem" en que transcurrido el plazo, debió dictarse por la Administración la caducidad del procedimiento.

El segundo motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción del artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de los artículos 359 y 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y adicionalmente de los artículos 33 y 67 de la Ley matriz de esta jurisdicción y del artículo 24.1 de la Constitución, que denuncia que la sentencia de la Sala de instancia incurre en un vicio de incongruencia "extra petitum" al decidir la cuestión no debatida por las partes, debe desestimarse "ad limine", al ser procedente que el motivo se articulara al amparo del artículo 88.1 c) de la referida Ley procesal administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte.

El deber procesal de expresar razonadamente el motivo o motivos en que se ampare el recurso de casación constituye un requisito esencial de forma exigible del escrito de interposición del recurso, que como se aprecia en los Autos de esta Sala de 13 de diciembre de 1999, 18 de febrero de 2000 y en las Sentencias de 22 de julio de 2002, 23 de septiembre de 2002 y 21 de abril de 2003, descansa en la naturaleza extraordinaria del recurso de casación, que impone al recurrente la carga de cumplimentar con rigor jurídico los requisitos de forma que determinan el contenido del escrito de interposición del recurso, cuya infracción provoca la declaración de inadmisión del recurso de casación, según autoriza el artículo 100 de la referida Ley matriz de esta jurisdicción contencioso- administrativa.

A mayor abundamiento, procedería rechazar, conforme las alegaciones formuladas por el Abogado del Estado, que la Sala de instancia haya incurrido en incongruencia "extra petitum", que se fundamenta en que la sentencia se pronuncia sobre la realidad de las inversiones y no exclusivamente sobre la justificación de los pagos concernientes a las inversiones en urbanización por importe de 176.605.613 pesetas, ni en incongruencia omisiva, por no resolver expresamente sobre la cuestión discutida valorando, según se alega, inadecuadamente la prueba practicada tendente a acreditar tan sólo la justificación de los pagos realizados.

El derecho fundamental a la motivación de las resoluciones judiciales que garantiza el artículo 24 de la Constitución, engarzado en el derecho a la tutela judicial efectiva, y que constituye el marco constitucional integrador del deber del juez de dictar una resolución razonable y motivada que resuelva en derecho las cuestiones planteadas en salvaguarda de los derechos e intereses legítimos que impone el artículo 120 de la Constitución, exige como observa el Tribunal Constitucional en la Sentencia 37/2001, de 12 de febrero, la exposición de un razonamiento suficiente, aunque no obligue al juez a realizar una exhaustiva descripción del proceso intelectual que le lleve a resolver en un determinado sentido ni le impone un concreto alcance o intensidad argumental en el razonamiento, de modo que el juez incurre en incongruencia cuando efectúa razonamientos contradictorios o no expresa suficientemente las razones que motivan su decisión, pero no cuando se pueden inferir de la lectura de la resolución jurisdiccional los fundamentos jurídicos en que descasa su fallo.

Conforme es doctrina de esta Sala, advertida en la sentencia de 10 de marzo de 2003 (R.C. 7083/1997) "el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas.

La congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que discurra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal. Y que, tal y como afirma la doctrina constitucional, tratándose, no de las pretensiones, sino de las alegaciones aducidas por las partes para fundamentarlas, no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales".

La sentencia de la Sala de instancia enjuicia la legalidad de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda impugnada dentro de los límites fijados en los artículos 31 y 32 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme al contenido preciso de la resolución impugnada, que delimita el objeto del recurso contencioso-administrativo, que declara el incumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de la subvención por resultar probado de las actuaciones que no ha acreditado haber cumplido las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales otorgados a la Entidad recurrente, realizando la Sala una adecuada ponderación de la prueba practicada tendente a justificar la inversión efectuada.

Procede advertir que la subvención se configura tradicionalmente como una medida que utilizan las Administraciones Públicas para fomentar la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente.

Como resulta de la jurisprudencia de esta Sala, expresada en la sentencia de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan.

En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 «ad exemplum»).

Nuestra jurisprudencia, como se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste.

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido.

La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria (LGPr., en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea [Unión Europea]. Es precisamente el artículo 81.9 LGPr. la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley: el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención.

El tercer motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, que se fundamenta en que la sentencia ha infringido los artículos 45 y 96 de la Ley 19/1985, de 16 de julio, Cambiaria y del Cheque, por no valorar adecuadamente la eficacia liberatoria de los pagarés librados por COTUNERA, beneficiaria inicial de la subvención, que se encontraban en poder del librado, que justificarían que se han pagado las obras de urbanización, acondicionamiento y obra civil, debe ser igualmente desestimado.

La Sala de instancia considera expresamente, con preciso rigor jurídico, en el fundamento jurídico quinto de la sentencia que la mera aportación de fotocopias de pagarés no justifica, atendiendo a la valoración conjunta de la prueba, que se realizó la inversión en urbanización, acondicionamiento y obra civil por el importe al que se había comprometido, establecida en las condiciones particulares la Orden de concesión de la subvención, por lo que no procede apreciar que el juzgador "a quo" haya infringido los preceptos invocados de la Ley Cambiaria y del Cheque por no valorar adecuadamente la prueba documental aportada.

La naturaleza extraordinaria del recurso de casación impide que esta Sala del Tribunal Supremo altere o modifique los hechos acreditados por la Sala de instancia, salvo que al hacerlo haya vulnerado los preceptos que regulan el valor de la prueba tasada, al no poder sustituirse la apreciación de los hechos declarados probados por la Sala de instancia.

Procede, consecuentemente, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Entidad Mercantil GRUPO HOTELES PLAYA, S.A. contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 4 de julio de 2000, dictada en el recurso contencioso-administrativo 628/1997.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Entidad Mercantil GRUPO HOTELES PLAYA, S.A. contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 4 de julio de 2000, dictada en el recurso contencioso-administrativo 628/1997.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Fernando Cid Fontán.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.