Regulación penal sobre terrorismo en los países miembros de la Unión Europea.
| Autor | Manuel Portero Henares |
| Cargo del Autor | Profesor contratado doctor de Derecho Penal. Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 257-281 |
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El fenómeno contemporáneo del terrorismo global, distante ya del tradicional localizado alrededor de los focos del conflicto que lo genera, ha incitado a las organizaciones internacionales y a determinados países que se integran en ellas, y que se consideran destinatarios prioritarios de los ataques terroristas, a intensificar la adopción de medidas encaminadas a la lucha contra las organizaciones terroristas y la minoración de sus actividades y sus consecuencias dramáticas. Existen varios enfoques de análisis teórico alrededor de la criminología del terrorismo actual y de las motivaciones de las personas que integran los grupos terroristas, y la mayor parte de ellos concluyen la existencia de un doble nivel de fundamentación de los fines de las organizaciones terroristas, de índole predominantemente política y de poder, distinto de la motivación económica e incluso romántica de los individuos que las integran. El terrorismo se ve claramente influenciado por patrones económicos, existiendo una evidente relación entre el desarrollo económico y ciertos niveles de violencia colectiva motivados porque el terrorista siente frustraciones anímicas en su ámbito privado, normalmente por el desarraigo de los países en donde nace y vive y las vuelca en su incorporación a grupos terroristas1. Pero no ha de olvidarse nunca que la finalidad de la actividad del grupo terrorista en que se integra el individuo terrorista en eminentemente política y no religiosa o cultural2. Esta característica de naturaleza política es
Estudio realizado en desarrollo del Proyecto CICYT-BJU2003/09380 "Instrumentos penales y procesales contra la criminalidad organizada en la Unión Europea".
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determinante en todas las definiciones de terrorismo que manejan las disposiciones internacionales de armonización o de influencia de las legislaciones nacionales, en particular las Resoluciones de la Organización Nacional de las Naciones Unidas o de la Unión Europea.
La Decisión Marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, sobre la lucha contra el terrorismo, establece con carácter general una definición de "terrorismo" para todos los estados miembros y exige el establecimiento de disposiciones penales específicas y dirigidas directamente a castigar los actos de terrorismo3. Las dificultades interpretativas que genera el concepto de "terrorismo" adoptado por la Decisión Marco así como sus disensiones con el concepto contenido en las Resoluciones de Naciones Unidas son amplia y certeramente analizadas por GARCÍA RIVAS4. El proceso de armonización de las legislaciones penales de los miembros de la Unión Europea ha venido produciéndose desde antes ya de la elaboración de la Decisión Marco y la práctica totalidad de los países de la Unión cuentan en sus códigos penales con la tipificación específica de delitos sobre terrorismo, debido a lo cual se aprecian serias divergencias entre los que han dispuesto la emanación de una norma-tiva penal antiterrorista específica, y en muchos casos "especial" alejándose o fragmentando determinados principios inherentes al Derecho sancionador o dotando a la normativa terrorista de una especificidad que llega incluso a alejarla del marco punitivo general del ordenamiento, y los que incardinan la punición de las conductas terroristas más en consonancia con la morfología estructural tradicional y con las bases de fundamento propias del Derecho penal. El primer modelo (seguido mayoritariamente entre los países de la Unión, entre ellos España, Francia, Austria, Irlanda o Portugal) conlleva la disposición de delitos de terrorismo específicos, insertados normalmente en una sección o capítulo propio dentro de la legislación penal de cada ordenamiento basados en la cualidad de ser realizados con la finalidad o ánimo consciente prevista en la definición de terrorismo contenida en la Decisión Marco. El otro modelo, de influencia e inspiración británica y presente en el ordenamiento Alemán, implica la disposición de un número limitado y preciso de conductas relativas a la formación de asociaciones de personas con
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finalidad terrorista o captación de las mismas, o disposiciones en materia de financiación y blanqueo de dinero, pero castigando las conductas cometidas por terroristas dentro de las disposiciones generales sobre delitos comunes a los que se añade una agravación de la pena en un porcentaje.
Con anterioridad a la Decisión Marco sólo contaban con delitos específicos sobre terrorismo en su legislación penal, además de España, Francia, Portugal y Reino Unido y alguno de los países que recientemente se han incorporado a la Unión Europea. Adviértase que en la mayoría de estos casos se trata, y no es casual, de los países en los que han perdurado y se han desarrollado con cierta estabilidad actividades terroristas en los últimos cuarenta años y para los cuales el desarrollo de una legislación antiterrorista que previera específicos delitos sobre terrorismo ha venido siendo una opción ineludible de política criminal. A estos países se habían unido recientemente, en el desarrollo de disposiciones penales sobre terrorismo, Alemania, Irlanda e Italia.
En el proceso de armonización de las legislaciones antiterroristas emanadas recientemente en la mayoría de los países del entorno comunitario o las reformas que se han llevado a cabo tras los atentados de Nueva York, Madrid y Londres en los países en los que ya existía una legislación penal específica y completa sobre la materia no ha de juzgarse desde la exclusiva óptica de la reforma o adaptación de la legislación penal en cada ordenamiento, sino también desde la observación de las medidas conexas a dicha armonización, y que se extienden desde la normativa financiera, procesal o administrativa, las normas sobre inmigración, información o derechos de la intimidad, hasta la que regula en cada caso las capacidades policiales y de los servicios secretos de cada país. En la mayor parte de esta regulación conexa a la de los delitos de terrorismo es donde se observa un mayor índice de excepcionalidad que tiende, en la mayoría de los casos a soslayar determinados valores o principios fundamentadores del Estado de Derecho bajo la dinámica de la especialidad y la necesidad5. Se advierte una cierta comunicación o influencia en ámbitos de regulación penal y procesal, como son el del narcotráfico o el de determinados delitos del mercado monetario o financiero, de ese espíritu excepcional que inspira la legislación antiterrorista y que activa resortes de actuación específicos e intransferibles a otros sectores del ordenamiento jurídico por la abrasión que supone de algunos principios y derechos fundamentales pero que, en esos ámbitos específicos de regulación, se los advierte admisibles e incluso óptimos. Así lo afirmaba hace ya años
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LÓPEZ GARRIDO al decir que "la legislación de emergencia no puede verse aislada en el concreto ámbito de la materia a que afecta. En realidad, es expli-cable en una nueva atmósfera que cabe percibir en la evolución de la doctrina penal más reciente que ha recuperado los rasgos de un derecho penal preventivo y retributivo. Se viene dando en el derecho penal una administrativización o fenómeno de difusión del momento penal como soporte integrador de la actividad administrativa del Estado, que indica una efectiva transformación en la cultura jurídica occidental contemporánea"6. Ese carácter excepcional afecta tanto al Derecho sustantivo como a los aspectos formales del proceso penal cuando se trata del enjuiciamiento de delitos de terrorismo, narcotráfico o graves fraudes financieros conexos, como el blanqueo de dinero, la evasión de divisas o la falsificación de moneda.
En la mayoría de las reformas recientes se adhiere, a la tipificación más o menos prolija de conductas de terrorismo, la introducción de excepciones procesales de representación de los inculpados, de alteración de los plazos o requisitos de la detención, de la vinculación de ésta a procesos en apertura o en curso, de la alteración de las normas de celebración de los juicios, de los contenidos y limitaciones de la defensa, es decir, y en general, de modificaciones de los patrones de desarrollo del proceso penal en algunos de sus aspectos fundamentales7. En palabras, de nuevo, de LÓPEZ GARRIDO "el proceso (penal) se ve, por otro lado, limitado en su función cognoscitiva, lo que va unido a la puesta en cuestión práctica del principio de presunción de inocencia en cuanto que la prisión provisional pasa a ser una regla, y no una excepción", "... la degradación del principio acusatorio y el desequilibrio en el principio de ‘igualdad de armas’, a lo largo de todas las fases del procedimiento"8. Sin embargo, incluso la necesidad extrema de seguridad que se genera en un ambiente de amenaza terrorista no puede ni debe anular los procesos democráticos, pues de otro modo quedaría en entredicho su capacidad para organizarnos. La democracia liberal, precisamente, puede subsistir, y ha subsistido hasta ahora, porque sus instituciones están diseñadas para mane-jar formas moralmente arriesgadas de poder coactivo, pero que encuentran fundamento y respuesta en el seno de la propia democracia y del funcionamiento institucional9.
Veamos pormenorizadamente la regulación penal que se establece en los ordenamientos de los países miembros de la Unión Europea de las conductas de terrorismo tras el proceso de implementación de los contenidos de la
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Decisión Marco, que en el caso de la mayoría de los países miembros con anterioridad al último proceso de adhesión ha consistido en una reforma o adaptación de la legislación ya existente, y en muchos de los casos de los países recién...
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