STS, 28 de Octubre de 1991

Es cierto, y asiste en ello razón a la parte que aduce

la inadmisibilidad, que el recurso de revisión, excepcional en cuanto dirigido a quebrar la fuerza de cosa juzgada de las sentencias

firmes, ha de articularse con rigor formal, rigor que, si cabe, es

más exigible cuando el motivo invocado para fundar el recurso es,

como aquí ocurre, de naturaleza casacional (tal el del artículo 102.1.b de la Ley de la Jurisdicción, por contradicción entre

sentencias), y que al socaire del mismo no puede impetrarse del

Tribunal un examen y juicio sobre todos los aspectos fácticos y sobre

la aplicación del Derecho que ha efectuado el tribunal en la

sentencia impugnada, pues ello es propio del recurso ordinario de

apelación aún subsistente en esta Jurisdicción. Y si bien, en algunos

aspectos, la demanda de revisión, excediendo el alcance que a tal

recurso conviene, en los términos expuestos, se aproxima más a una

impugnación de apelación que a una de carácter rescisorio, ello será

materia que conduzca a la desestimación del recurso por improcedente,

pero no para fundar una causa de inadmisibilidad que cierre el paso

al examen y análisis de los motivos invocados para sostener la revisión, porque las mínimas formalidades procesales aparecen

cumplidas, como apreció el Ministerio Fiscal en su informe. Por otra

parte, la no aportación por el demandante de fotocopias de las

sentencias invocadas como contradichas por la ahora impugnada no

impide su identificabilidad, al ser pronunciadas por esta misma Sala

Especial o por otras Salas de este Tribunal Supremo y conocidas por

el mismo, por lo que ha de rechazarse el alegato de inadmisibilidad y

proceder al examen de fondo, en adecuación al principio de tutela

judicial efectiva, del artículo 24 de la Constitución, desarrollado

en cuanto al rechazo de pretensiones por motivos formales en el

artículo 11.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

Conviene, antes de analizarlos diversos motivos

fundantes de la demanda de revisión, puntualizar la naturaleza y

alcance de las Ordenes Ministeriales que fueron objeto del proceso

administrativo al que puso fin la sentencia impugnada, Ordenes que se

insertan todas ellas, si bien con diverso alcance, en el procedimiento para la elaboración del Reglamento de la denominación de origen "Queso manchego" y de su Consejo Regulador. Mediante la

primera de dichas Ordenes, la de 2 de julio de 1982, se aprobó la

solicitud para la citada Denominación de Origen y se facultó al

Centro Directivo correspondiente para designar al Consejo Regulador

provisional que habría de formular el proyecto de Reglamento de dicha

denominación, y en ello se atuvo a lo normado por el artículo 84 y concordantes de la Ley 25/70 de 2 de diciembre, del Estatuto de la Viña, Vino y Alcoholes y a su Reglamento, aprobado por Decreto 835/1972 de 23 de marzo; pero, al propio tiempo, dicha Orden

Ministerial, intentando cabalmente solucionar el problema suscitado

por los fabricantes de quesos de regiones distintas a la manchega,

incorporó a dicha aprobación provisional una regulación transitoria

durante un periodo de cuatro años. La Orden Ministerial de 16 de febrero de 1984, dictada cuando se hallaba impugnada y en suspenso la anterior, deroga la de 2 de julio de 1982 y, adecuando las previsiones al mencionado art. 84, se limita a la aprobación inicial

o "provisional" de la denominación y a la designación del Consejo

Regulador provisional al que se encomienda la elaboración del

proyecto del Reglamento de la misma, reiniciando así el procedimiento

para la aprobación de la solicitada Denominación de Origen, que

culminó con la Orden Ministerial, del mismo Departamento de Agricultura, de 21 de diciembre de 1984 que, en la peculiar formula

colaborativa entre la comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (a la

que se habían transferido las competencias en la materia en virtud

del Decreto de 5 de octubre de 1983) y la Administración del Estado,

ratificó el Reglamento de la citada Denominación de Origen, ya

aprobado por Orden de la Consejería de Agricultura de dicho Ente

autonómico, y asumió el texto reglamentario "a los efectos de su

promoción y defensa en el ámbito nacional e internacional".

Partiendo, pues, de esta secuencia temporal en la elaboración del

Reglamento que nos ocupa, que revela el diverso designio y alcance de las tres Ordenes Ministeriales que fueron objeto de impugnación en

vía contencioso-administrativa, ha de analizarse con independencia

cada uno de los motivos de revisión que, con la cobertura procesal

común del artículo 102.1.b) de la Ley Jurisdiccional, invoca la

Federación Regional demandante.

En la interpretación sobre el alcance del trámite de

audiencia a las Entidades afectadas que, en el procedimiento para

elaboración de disposiciones generales, exige el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo y que ha venido a recibir

respaldo constitucional en virtud del artículo 105-a) de la Norma suprema, se ha producido una jurisprudencia fluctuante que, salvo

pronunciamientos aislados, había "rebajado" dicha exigencia

procedimental por entender que dicho trámite no era preceptivo sino

meramente facultativo, entendiendo que las cautelas iniciales del

precepto, "siempre que sea posible y la índole de la disposición lo

aconseje" situaban el requisito formal en el ámbito de la

discrecionalidad del Organo que elaboraba la disposición reglamentaria. Pues bien, ha de partirse de que dicha línea

jurisprudencial está ya superada y que, partiendo de que dichos

condicionamientos constituyen conceptos jurídicos indeterminados, por

una parte, y que la Constitución, en el precepto citado, ha venido a

reforzar la significación del trámite para hacer efectivo el

principio de participación ciudadana, cabe hablar de una línea

jurisprudencial que sienta el carácter preceptivo de la audiencia

para las Entidades afectadas por la disposición general. Muestra de

este criterio lo constituyen, en efecto, la sentencia invocada por el demandante, dictada por esta Sala Especial en 19 de mayo de 1988, al resolver recurso de revisión, y la de 21 de noviembre de 1990 de esta misma Sala Especial, que no se opone sino que se inserta en la misma

línea jurisprudencial sobre la preceptividad del trámite y su

consecuencia invalidatoria para el Reglamento cuando aquel es

omitido. Pues bien, para que pueda hablarse de contradicción entre la

sentencia ahora impugnada y las que se dejan citadas no basta con que aquella se aparte de la de 19 de mayo de 1988, al seguir sosteniendo

el amplio margen de discrecionalidad atribuible al Ministro que lleva

la iniciativa de la elaboración del reglamento, sino que el argumento

cardinal de la decisión sobre este punto, consiste en entender que,

por una parte, no cabe hablar de Entidad afectada por el Reglamento

proyectado al no tener las Entidades demandantes conexión con la

región manchega, y por otra y principalmente, que aun aceptando en

hipótesis el carácter preceptivo del trámite de audiencia a dichas

Entidades, éstas no han sufrido indefensión alguna, dado que tuvieron

oportunidad, y la ejercitaron sobradamente, de efectuar alegaciones

en el expediente y de exponer sus pareceres en notas informativas y

en reuniones con autoridades y funcionarios del Departamento de

Agricultura. Así las cosas, ha de concluirse que no se da el supuesto

de contradicción al que alude el precepto procesal de tan repetida

cita, artículo 102.1.b de la Ley de la Jurisdicción, pues ni la

sentencia invocada como "antecedente" de 19 de mayo de 1988 ni la ulterior de 21 de noviembre de 1990, ambas de esta Sala Especial,

sientan como criterio jurisprudencial que la omisión de la audiencia,

"per se" y de manera automática produce siempre la nulidad de la

norma reglamentaria aunque no se haya producido indefensión para las

entidades afectadas, ni tampoco establece que dicho trámite no pueda

ser suplido por las alegaciones efectuadas fuera de dicho cauce

formal, en tanto en cuanto no se frustre la finalidad del precepto al

no variar el contenido de la disposición general aunque se hubiera

observado la audiencia formalizada del art. 130.4 de la Ley procedimental (cfr. sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal de 12 de enero de 1990). Cualquiera sea la discrepancia que se mantenga

con respecto a estas dos determinaciones de la sentencia impugnada

-carácter de no afectadas de las Entidades demandantes y no

existencia de indefensión- es claro que no son contenido de la

doctrina jurisprudencial que se estima como contradicha, y no cabe

hablar por tanto de identidad de fundamentación jurídica que sirva a fundar el motivo revisorio que nos ocupa. Ha de añadirse a ello que

no hay identidad de situación general en cuanto a las sentencias

enfrentadas, habida cuenta de la diversidad de las normas

reglamentarias en exámen, pues la sentencia antecedente de 19 de mayo

de 1988 se refiere a una norma reglamentaria estatal (la Orden del Ministerio de Agricultura de 30 de noviembre de 1983 sobre derechos

de producción en campaña remolachera-azucarera), mientras que en la

sentencia impugnada se trata de un Reglamento regional emanado de la

Comunidad autónoma de Castilla-La Mancha, al que el Estado sólo

confiere la ratificación, otorgándosela por atenerse a la normativa

vigente. Al no darse el presupuesto de la exigible identidad ha de

rechazarse, en consecuencia, el motivo analizado.

La cuestión que decidió la sentencia impugnada no fue

la de si el Reglamento de la Denominación de Origen "Queso Manchego",

aprobado definitivamente por la aludida Administración autónoma y

ratificado por la Administración estatal, precisaba del previo y preceptivo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado,

por tratarse de Reglamento ejecutivo, en los términos del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980 de 22 de Abril, reguladora del Alto Cuerpo Consultivo, cuestión que difícilmente podía suscitarse como

motivo del recurso al aparecer claramente que no se trataba de

Reglamento dictado en ejecución de ninguna ley, sino de Reglamento

regional o autonómico de carácter sectorial e independiente, no

vinculado al desarrollo de norma legal antecedente de ninguna clase.

Lo decidido en este punto giró en torno al verdadero motivo del

recurso entablado por la Federación Regional, cual era el que la

Orden Ministerial de 16 de febrero de 1984 había sido dictada sin la

previa consulta al Consejo de Estado, siendo así que la misma venía

exigida por el artículo 37 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y por los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al dejar sin efecto dicha Orden los

derechos declarados o reconocidos en las disposiciones transitorias de la inicial Orden Ministerial de 2 de julio de 1982, cuestión a la

que la sentencia cuya rescisión se postula dio respuesta negativa con

fundamento en que el Ministerio de Agricultura no había hecho uso de

la facultad de anulación o revisión de oficio de su anterior

disposición reglamentaria (cuyos trámites estarían regidos por al

Orden de 12 de diciembre de 1960), sino que había ejercitado la

potestad derogatoria de la anterior disposición general, según

revelaba el preámbulo de la aludida Orden de 16 de febrero de 1984.

No hay, pues, identidad entre esta tesis, que concierne, insistimos,

al trámite de consulta del Organo Consultivo en el procedimiento de

revisión de oficio de actos y disposiciones generales y la tesis

generalizada que sienta la doctrina jurisprudencial invocada como

"antecedente", y que es la del carácter preceptivo de dicho trámite

garantizador y la nulidad provocada por su omisión en el caso de los

Reglamentos de ejecución de las Leyes, y así la sentencia invocada, de la Sala Tercera de 1 de octubre de 1985 resolvió sobre la necesidad de observancia del trámite de consulta en un Reglamento

ejecutivo, cual el Decreto de 24 de octubre de 1980 regulando las

actividades laborales en los Puertos de interés general, dictado en

desarrollo o ejecución parcial de determinadas Leyes: Ley de Régimen Financiero de los Puertos, Estatuto de los Trabajadores, etc. A eta

cuestión es ajena la fundamentación jurídica y el supuesto fáctico de

la sentencia de 29 de septiembre de 1990, cuya rescisión se pretende,

y por ello hemos de concluir también en este punto sobre la ausencia

de identidad entre las sentencias confrontadas, en los términos del

art. 102.1 apartado b) de la Ley de la Jurisdicción, que requiera

unificación de doctrina para solventar la divergencia de criterios

jurisdiccionales.

Finalmente, el último motivo revisorio insiste en la

inobservancia de trámites procedimentales en el procedimiento de

elaboración del Reglamento que nos ocupa, aproximándose aquí a los

límites en que se enmarca el recurso de apelación. La ausencia de informe de la Secretaría General Técnica del Departamento viene aquí

referida, no a la fase final o de aprobación definitiva del

reglamento de la denominación de origen, pues consta que dicho Organo

emitió hasta tres informes correspondientes a diferentes versiones

del reglamento proyectado, sino a la inicial Orden de 2 de julio de 1982. Pero como se advirtió, esta Orden Ministerial, después derogada por la de 16 de febrero de 1984 (aunque no por ello desaparecida como

objeto del proceso administrativo), no hace sino poner en marcha o

iniciar el procedimiento de elaboración, después en cierto modo

bifásico -aprobación definitiva del Reglamento por la Comunidad

autónoma y ratificación por el Estado-, aprobando la solicitud y

designando el Consejo Regulador provisional para que sea éste órgano

quien elabore el proyecto de reglamento particular de la cuestionada

Denominación de Origen. No hay, por tanto, en la Orden de 2 de julio de 1982, como tampoco lo hubo en la derogatoria de 16 de febrero de 1984, un contenido o sustancia reglamentaria, diferido a momento ulterior del procedimiento de elaboración, que hiciera exigible el

previo informe, en tal momento procedimental, de la Secretaría

General Técnica del Ministerio de Agricultura previsto en el artículo 130.1 de la repetida Ley de Procedimiento Administrativo, precepto

que requiere un proyecto ya elaborado de disposición reglamentaria,

aquí inexistente, y que sitúa por ello el trámite en el momento

inmediato anterior a su promulgación por el Organo competente de

aprobación. De lo expuesto se infiere que no hay identidad de

supuestos fácticos ni de fundamentación jurídica con las sentencias

que, sin precisión, se invocan como supuestamente contradichas por la

ahora combatida por este recurso excepcional. Igual conclusión ha de

establecerse respecto a la alegada omisión de los informes previos

que garanticen la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición

general, del artículo 120.1 de la referida Ley, dada la inexistencia

de identidad con los supuestos decididos por las sentencias que se

traen a colación como enfrentadas. La única que n este aspecto se concreta con alguna precisión es la dictada por la antigua Sala Cuarta de este Tribunal con fecha 21 de marzo de 1986 y en ella se

había omitido, al elaborar la Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 19 de mayo de 1983, sobre retribuciones del personal

sanitario al servicio de la Seguridad Social, el informe requerido

por normas específicas a cargo de la Secretaria General de la

Seguridad Social, al tratarse de norma reglamentaria de contenido

económico, conforme al artículo 5º del Decreto de 21 de mayo de 1983.

La especificidad del supuesto de esta sentencia no sustenta la

identidad necesaria con la ahora impugnada, antes al contrario en una

y otra el pronunciamiento jurisdiccional es unívoco y acorde, en el

sentido de exigir los informes específicamente previstos por las

normas reguladoras del procedimiento de elaboración de la concreta

norma reglamentaria de que se trate, informe que se había omitido en

la sentencia antes citada que se invoca como "antecedente", a

diferencia de lo que aquí ocurre, pues el Departamento ministerial dictó las Ordenes Ministeriales de aprobación inicial de la

Denominación de Origen, tras recabar y obtener los oportunos informes

y propuestas preceptivos, y así se formuló por el Instituto Nacional

de Denominaciones de Origen (en siglas, I.N.D.O.) el

informe-propuesta previo, y se omitieron informes por el Registro de

Sociedades Mercantiles y por el de la Propiedad Industrial, tal como

preceptúa tanto la Ley 25/1970 reguladora del Estatuto de la Viña, Vino y Alcoholes como su Reglamento ejecutivo, Decreto de 23 de marzo de 1972, en los dos primeros apartados de su artículo 84. Procede, en

conclusión, dada la inexistencia de contradicción, rechazar también

el recurso de revisión formulado por la vía de este tercer motivo o

fundamento.

En conclusión de cuanto antecede, ha de declararse

improcedente el presente recurso de revisión, al no prosperar ninguno

de los motivos articulados para fundamentarlo, y por aplicación

supletoria del artículo 1809 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, es

preceptiva la condena en las costas causadas a la parte promovente del mismo, así como la pérdida del depósito constituido al efecto.

VISTOS los preceptos legales anteriormente citados y cuantos son

de general y pertinente aplicación al caso.

Que, rechazando la alegada inadmisibilidad, debemos desestimar como en efecto desestimamos, el recurso de revisión promovido por la representación de la Federación Regional Castellano- Leonesa de Asociaciones de Fabricantes de Queso, contra la sentencia firme, dictada en única instancia por la Sala Tercera, Sección 1ª, de ese Tribunal Supremo, de 29 de Septiembre de 1990, que declaró válidas, por su conformidad a Derecho, las Ordenes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 2 de julio de 1982, 16 de febrero y 21 de diciembre de 1984, y el Reglamento regional sobre la Denominación de Origen "Queso Manchego" y su Consejo Regulador; y, en

consecuencia, rechazamos la demanda de revisión al no ser la

rescisión de dicha sentencia firme procedente en Derecho. Con expresa imposición de las costas causadas a la parte demandante y la pérdida

del depósito al efecto constituido.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Pablo García Manzano, estando celebrando audiencia pública la Sala Especial de Revisión, de lo que como Secretario de la misma, certifico en Madrid a veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y uno.