La regla de la unanimidad en la producción normativa comunitaria de carácter tributario

AutorCarlos María López Espadafor
CargoProfesor Titular de D. Financiero y Tributario. Universidad de Jaén

I. INTRODUCCIÓN

El principio de legalidad en materia tributaria, plasmándose en una reserva de ley en relación a los elementos esenciales del tributo, determina que éste sólo pueda establecerse por la institución compuesta por los representantes elegidos directamente por los ciudadanos. El pueblo, titular de la soberanía, confía el ejercicio de ésta a su parlamento, que es la instancia que establece los tributos y regula los elementos esenciales de éstos. Ésta es una idea plenamente consolidada en el plano interno, ante la separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial consagrada en las constituciones nacionales. Pero se trata de una idea que no ha encontrado acomodo en la mecánica normativa de la Unión Europea.

De esta forma, en materia tributaria, sobre todo en el ámbito de la armonización fiscal comunitaria, el poder de decisión reside esencialmente en el Consejo y no en el Parlamento Europeo. Dentro de aquél, las disposiciones sobre armonización fiscal se aprueban mediante la regla de la unanimidad. De este modo, son disposiciones que se aprueban con el consentimiento de los Gobiernos (y no formalmente de los Parlamentos) de cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea, expresado a través del ministro que los represente en el Consejo. Y si del campo de la armonización fiscal comunitaria pasamos al Sistema de recursos propios de la Unión Europea, nos encontramos con que la puesta en marcha de este Sistema, arranca, desde distintas perspectivas, de la regla de la unanimidad.

Por mucho que se intente presentar la idea de soberanía de los Estados como una idea que se debilita o se fragmenta ante la atribución del ejercicio de competencias originariamente estatales a las instituciones de la Unión Europea, en el ámbito fiscal permanece la rigidez de ese concepto de soberanía.

En la evolución actual de este concepto en su aplicación práctica al ámbito fiscal, nos encontraríamos con que la soberanía estatal sólo resultaría violada si una instancia externa al Estado hiciese efectiva de forma coactiva en el territorio de éste una medida de carácter tributario. Ante la limitación que en tal sentido supone el tener que respetar dicha soberanía, la Unión Europea dicta disposiciones que obligan a los Estados miembros a colaborar en el ámbito de la aplicación de los tributos, esencialmente en el intercambio de información con trascendencia tributaria y en la recaudación de créditos tributarios extranjeros. Todo ello sin perjuicio de los mecanismos de cooperación entre Estados en este campo acordados al margen de la Unión Europea. Piénsese, por ejemplo, en este sentido, en las disposiciones sobre cooperación incluidas en los convenios para evitar la doble imposición internacional realizados siguiendo el Modelo OCDE.

Pero si del ámbito de la aplicación efectiva del tributo pasamos al de la creación normativa de éste o de la regulación de sus elementos, nos encontramos con que la evolución del fenómeno fiscal internacional no permite, en principio, mantener que la adopción de una norma que afecte a hechos acaecidos en el territorio de otro Estado viole la soberanía de éste. Piénsese en el gravamen de las rentas mundiales de un sujeto en su estado de residencia; éste estaría regulando la tributación de rentas que han podido obtenerse fuera de su territorio y no con ello se puede entender que estaría violando la soberanía del correspondiente Estado extranjero. En esa misma línea, la adopción de una medida fiscal por las instituciones de la Unión Europea que afecte a hechos acaecidos en el territorio de uno de sus Estados miembros no puede considerarse que viole la soberanía de éste, máxime cuando se ha atribuido el ejercicio de tal competencia a las instituciones de aquélla. Y no se habría violado tal soberanía aunque la disposición se hubiese podido aprobar por mayoría, en vez de por unanimidad, siendo esta última la regla que rige realmente a tales efectos.

Esa regla de la unanimidad, desde una perspectiva teórica, podría tomarse como un reforzamiento de la idea de soberanía estatal en el ámbito fiscal incluso en el plano de la creación normativa y, así, a primera vista, un freno a una integración europea real. Parecería más bien un ámbito de simple cooperación entre Estados, que de plena integración supranacional. Pero, en la práctica, como veremos, esa regla de la unanimidad va a suponer una importante garantía para la política económica interna de cada Estado, frente a posibles tendencias mayoritarias en la Unión Europea, que muchas veces también se apartan de la solidaridad hacia algunos Estados, ajenos totalmente a dichas tendencias.

En nuestro análisis, partiremos de una contemplación de la evolución de la idea de soberanía en el plano fiscal, desde una visión general de la misma, más allá del estricto ámbito comunitario. A continuación nos plantearemos la importancia práctica de la regla de la unanimidad en el ámbito de la armonización fiscal y, frente a ello, del contrasentido que puede suponer ante los mecanismos constitucionales internos. Y, por último, nos ocuparemos de la peculiaridad con que dicha unanimidad se presenta en relación al Sistema de recursos propios comunitarios, donde se da un mayor respeto de los mecanismos constitucionales internos, sin incurrir en los apuntados contrasentidos que, como veremos, sí pueden darse en relación a la armonización fiscal.

II. ALCANCE ACTUAL DE LA IDEA DE SOBERANÍA EN EL PLANO FISCAL INTERNACIONAL

Ha habido autores que han definido y analizado la «soberanía fiscal» desde la perspectiva del fenómeno tributario internacional. Es decir, han estudiado ese concepto a la vista de la confluencia de los Poderes Tributarios de diversos Estados sobre manifestaciones de riqueza que sobrepasan los límites territoriales de éstos, entrando así en relación estas manifestaciones con los Poderes Tributarios de diversos Estados, y, de otro lado, tomando en consideración que los Estados buscan la cooperación de otros Estados para hacer efectivas sus pretensiones tributarias, dada la movilidad de sus contribuyentes y de los patrimonios de éstos.

Señala BÜHLER que, en principio, la soberanía no tiene en el Derecho Tributario un significado distinto del que tiene en otras ramas del Ordenamiento jurídico, significado que consistiría en la facultad total y exclusiva de un Estado para desarrollar, a través de la propia voluntad manifestada frente al resto de los Estados, la competencia única que le asiste para realizar actos legislativos, ejecutivos y judiciales dentro de su ámbito de poder territorial1. Señala BORRÁS que la manifestación de la soberanía que denomina «soberanía fiscal» constituye «el poder de dictar un sistema de impuestos, sea por vía legislativa o reglamentaria, que posea una autonomía técnica en relación con los sistemas susceptibles de entrar en concurrencia con él, ejerciendo tal soberanía dentro de su ámbito de competencia territorial»2.

Dentro de este ámbito, GARBARINO3 hace una detallada delimitación sistemática del problema de la soberanía. Su posición la expresa señalando que allí donde se proceda a considerar la soberanía del Estado en materia tributaria en un contexto internacional, es decir, en una situación de coexistencia de más Estados titulares de una soberanía originaria y, así pues, poseedores de un ilimitado Poder impositivo, es oportuno distinguir dos conceptos generales de los que se puedan desprender consideraciones de naturaleza más estrictamente tributaria: serían, de un lado, la soberanía entendida como Poder impositivo preeminente sobre cualquier otro Poder y que se desenvuelve dentro del ámbito territorial del ordenamiento estatal; y, de otro, la soberanía entendida como independencia del Estado, destinada a desenvolverse dentro del ámbito de la Comunidad internacional, compuesta de más Estados soberanos, dotados de Poder impositivo originario. Señala este autor que, mientras desde una perspectiva interna el Poder soberano de imposición implica una supremacía del sujeto activo titular de tal Poder (el Estado) con respecto a los sujetos pasivos, desde una perspectiva externa e internacional, por el contrario, no se puede dejar de destacar que los Poderes impositivos soberanos estatales conviven en un ordenamiento de tipo paritario, cual es el ordenamiento internacional. Señala que en el contexto exclusivamente interno y estatal las normas impositivas, a través de las cuales de despliega el Poder Tributario, traen su validez directamente del ordenamiento jurídico estatal que se configura como soberano, y que en el ámbito del ordenamiento internacional, por el contrario, no se reconoce ningún Poder impositivo que se despliegue directamente sobre los Estados o sobre los ciudadanos de éstos.

Continúa GARBARINO su exposición señalando que mediante la adopción de esta doble perspectiva de investigación, que procede de los fundamentos de la soberanía de un Estado para llegar a las modalidades con que interaccionan las expresiones de la soberanía de más Estados, se reaniman dos aspectos interconexos del problema que aquí se debate: la dimensión exclusivamente interna y la dimensión externa de la soberanía. Así, destaca este autor que la soberanía del Estado -entendida en su aspecto de Poder Tributario soberano- bajo el perfil interno es el modo en el que se manifiesta el carácter autoritario del ordenamiento interno del Estado en relación a los sujetos a él sometidos, mientras, bajo el perfil externo la soberanía se inserta en el ejercicio de una plena capacidad de Derecho Internacional del Estado en materia impositiva en relación con los otros Estados.

En la base de la construcción de GARBARINO se encuentra la consideración de que la soberanía tributaria es una species del amplio genus constituido por los poderes que son los atributos de la soberanía del Estado. En particular, señala este autor que la soberanía se manifiesta en el poder del Estado para perseguir una política fiscal nacional que se expresa mediante...

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