El Registro de Fundaciones
| Autor | Antonio Pau Pedrón |
| Cargo | Registrador de la Propiedad. Notario.Abogado del Estado |
| Páginas | 9-64 |
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La generalización del régimen registral de las fundaciones -antes limitado a las de carácter cultural-, la creación de un Registro único, la atribución al mismo de un amplio control de legalidad de fondo y forma de los Page 10 títulos inscribibles, y la atribución de enérgicos efectos a la inscripción han hecho que la nueva institución del Registro de Fundaciones tenga una extraordinaria importancia no sólo en el Ordenamiento fundacional, sino también en la vida práctica de las fundaciones. Con razón se ha escrito que el Registro se ha convertido en la «pieza central del sistema» 1. Sin embargo, en el nuevo Registro convergen varios conflictos: conflicto de competencias para su regulación, conflicto de competencias con la otra institución administrativa encargada de velar por el recto funcionamiento de las fundaciones -el Protectorado-, conflicto sobre la propia función del Registro, que ha venido a encauzar -limitándolo- un derecho constitucional.
El nuevo Registro de Fundaciones se configura por la Ley 30/1994 y los dos Reglamentos que la desarrollan, como el instrumento de publicidad de la situación jurídica de las fundaciones -de sus estatutos, de la identidad de sus patronos y representantes, y de los actos que afecten a su estructura y su dotación-, y de las cargas duraderas impuestas sobre bienes para la realización de fines de interés general. La heterogeneidad del contenido de este Registro, que acoge no sólo a las fundaciones, sino también las cargas duraderas, hace que su naturaleza sea también mixta: es, en una parte, Registro de personas, y, en otra parte, Registro, no de bienes, sino de gravámenes.
El régimen jurídico del Registro de Fundaciones de competencia estatal viene determinado en los arts. 36 y 37 de la Ley de Fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general, de 24 de noviembre de 1994 (LF), y en el Reglamento del Registro de Fundaciones de Competencia Estatal de 1 de marzo de 1996 (RRF). El Reglamento de Fundaciones de Competencia Estatal de 23 de febrero de 1996 (RF) contiene siete referencias al Registro de Fundaciones, alguna de las cuales tiene especial importancia por establecer normas no recogidas en el Reglamento del Registro. Según el preámbulo del RD que aprueba el Reglamento del Registro, este texto «sólo contiene las líneas esenciales para la puesta en marcha del Registro de Fundaciones»; el mismo RD faculta al Ministerio de Justicia para «dictar las disposiciones oportunas de desarrollo del Reglamento» (disp. final primera).
El fundamento del Registro de Fundaciones es semejante al de los Registros de otras personas jurídicas, y en especial al del Registro Mercantil y al del Registro de Cooperativas: la fundación es una persona jurídica que actúa en el tráfico -incluso en el tráfico mercantil, como es el caso de la fundación-empresa (art. 23, ap. 6, LF)-, y lo hace con la responsabilidad limitada al patrimonio fundacional o dotación. Los patronos no responden de las deudas de la fundación (ex art. 11 LF). Al igual que los Registros citados, el de Page 11 fundaciones es un «Registro de responsabilidad» (un Haftungsregisrer, como ha dicho la doctrina alemana del Registro Mercantil); la razón principal de su existencia radica en el interés de los terceros en conocer la dotación de la fundación 2, y también las personas -patronos, apoderados- que pueden vincular contractualmente ese patrimonio. Esta es precisamente la razón que explica que las fundaciones no inscritas respondan ilimitadamente (con su patrimonio y el de sus patronos), cuando actúan al margen del Registro: por las deudas de la fundación en formación contraídas por los patronos, y que no procedan de «actos que resulten indispensables para la conservación del patrimonio [fundacional]» o de «actos que no admitan demora sin perjuicio grave» (y que luego la fundación, una vez inscrita, no asuma voluntariamente -porque respecto de esos actos no actúa el mecanismo de la asunción automática-), responden los patronos que las hubieran contraído (ex art. 11 LF); y por las deudas de la fundación irregular contraídas por los patronos, responden éstos subsidiariamente, es decir, sí el patrimonio fundacional no alcanza a hacer efectiva la responsabilidad (art. 11 in fine, LF). Se ha criticado que la consecuencia de la irregularidad sea la responsabilidad limitada; y se trata, en realidad, de una consecuencia que la ley establece en todos los casos en que la limitación de responsabilidad no se hace pública. No es, en rigor, una consecuencia de la falta de personalidad, como se ha escrito 3, sino una consecuencia de la falta de publicidad de la limitación de responsabilidad.
Todos los Registros de personas jurídicas son Registros de responsabilidad. La razón de que sea así reside en que en las personas jurídicas de base patrimonial y en las personas jurídicas de base asociativa [con la excepción, respecto de estas últimas, de las sociedades civiles y de las mercantiles per-Page 12sonalistas 4] existe una absoluta independencia patrimonial respecto de sus miembros y gestores, y los terceros que contratan con ellas necesitan conocer el patrimonio que respalda su responsabilidad 5.
No hay duda, por otro lado, de que el Registro de Fundaciones es un Registro de seguridad jurídica, y no un Registro de información administrativa. La Exposición de Motivos de la Ley es suficientemente explícita: «el Registro de Fundaciones se configura como constitutivo de publicidad frente a terceros». Luego, en el articulado, puede comprobarse que su eficacia no es constitutiva -como regla, aunque tiene una excepción-, pero la intención del legislador queda clara. Además, la alusión a la publicidad frente a terceros engloba no sólo la publicidad formal, sino también la publicidad material, de la que carecen en absoluto los Registros de información administrativa. A lo largo de los tres textos reguladores del Registro puede apreciarse que éste reúne los cinco rasgos comunes a todos los Registros de seguridad jurídica: la existencia de un control de legalidad o calificación; la conexión entre los asientos regístrales o tracto sucesivo (éste muy desdibujado en las normas, aunque puede deducirse de ellas, como se verá); el carácter documental público del asiento; la oponibilidad o eficacia frente a terceros; y la cognoscibilidad o posibilidad de conocimiento del Registro 6. El propio encuadra-Page 13miento administrativo del Registro de Fundaciones en la Dirección General de los Registros y del Notariado revela ya su naturaleza. Es precisamente por «su contenido y su eficacia jurídica» por lo que se sitúa en ella, como puntualiza el preámbulo del Reglamento regulador del Registro.
A la vista de la doctrina del Tribunal Constitucional, esa naturaleza del Registro de Fundaciones como Registro de seguridad jurídica resulta confirmada. El Tribunal, en un primer momento, atendió, para determinar la naturaleza jurídica o administrativa de un Registro, al carácter de la materia que tenía por objeto (S 71/1983, sobre el Catálogo General de Montes de Utilidad Pública; S 72/1983, sobre el Registro de Cooperativas). Pero a partir de la S 157/1985, de la que fue ponente el prof Díez-Picazo, el Tribunal Constitucional empezó a atender, abandonando el criterio de la materia, al de los efectos del Registro: así, esa S 157/1985, afirma, para negar carácter jurídico al Registro de Empresas cinematográficas, que «está al servicio del correcto y eficaz despliegue por las Administraciones públicas de sus competencias en el sector, logrando así que su labor de fomento, o sus actos de intervención y control, puedan realizarse con el conocimiento suficiente acerca del objeto sobre el que vierte, en unos casos y en otros, la acción de los poderes públicos» Y añade más adelante: «la actividad pública registral se presenta, en este caso, como estrictamente auxiliar o instrumental respecto de las competencias sobre intervención y fomento de la cinematografía». Y en esta...
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