Los regímenes de ejecución de la sentencia en el proceso administrativo en las leyes bajo estudio

AutorMiguel Ángel Torrealba Sánchez
Páginas161-233

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I Las modalidades de sustitución según el tipo de sentencia
1. Comentarios preliminares al régimen de ejecución de las sentencias en las diversas leyes procesales administrativas

Comencemos este epígrafe exponiendo algunas notas preliminares con relación a los dispositivos introductorios de varias leyes procesales administrativas, que establecen los lineamientos generales del régimen de ejecución de sentencias, y que en muchas ocasiones asumen total o parcialmente varias de las posiciones actuales de la doctrina iberoamericana respecto al tema objeto de estudio. En ese sentido, la ley española establece una serie de preceptos orientativos con relación a este asunto. La mayoría recogen los postulados teóricos y concep tuales expuestos en los capítulos precedentes513, postulados que

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sirven de marco conceptual a los breves comentarios sobre el régimen establecido por el Derecho positivo. En ese sentido, esta consagra en los diversos apartados de su artículo 103 los siguientes lineamientos514.

A. España

A. La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los juzgados y tribunales contencioso-administrativos

Aunque normas con contenidos similares son comunes en las leyes iberoamericanas, e incluso en textos constitucionales de los países americanos de habla hispana, como ya se evidenció en capítulos precedentes, cabe recordar que en el caso es pañol la redacción de este apartado515responde a una larga evolución en el régimen legal de la potestad para ejecutar las sentencias condenatorias a la Administración, potestad que originalmente correspondía a la Administración. Situación que solo vino a cambiar parcialmente la ley española de 1956, en una suerte de vestigio del régimen de «justicia retenida»516, con ciertas similitudes a como se planteó originalmente en el contencioso-administrativo francés. Ya parte del asunto ha sido referido de forma esquemática previamente, y abundar sobre el particular excedería el propósito de esta investigación517.

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Lo cierto es que, con la referida norma, la legislación procesal administrativa española asume de forma contundente la regla en cuanto a que la ejecución de la sentencia corresponde al juez, y no a la Administración518, en la hipótesis de que esta última sea la parte perdidosa y condenada, en consonancia con el marco constitucional al cual se hizo referencia en capítulos precedentes, y con la evolución doctrinal también antes des crita.

  1. Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en estas se dicten

    Comentando este apartado, se señala que la Administración está vinculada a la sentencia, por lo que se encuentra obli gada tanto a materializar su contenido como a abstenerse de realizar actividades que obstaculicen la efectividad de esta519. Para la doctrina, es este uno de los aportes del dispositivo legal en referencia (artículo 103), al establecer una equivalencia entre la Administración y el ciudadano en el pro ceso administrativo, haciendo énfasis en lo atinente a la ejecu ción forzada de la sentencia. En esta ejecución del fallo la parte ejecutada, lógicamente, no actúa como Administración, ejerci tando potestades propias y actuando objetivamente al servicio de intereses generales, sino que

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    se desempeñará como parte vencida en juicio, sometida al mandato judicial, con las matiza ciones que implica la posición constitucional que ostenta520.

  2. Todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los jueces contenciosoadministrativos para la debida y completa ejecución de lo resuelto521En criterio de la doctrina, este apartado del artículo 103 —aparte de que no es del todo novedoso—522, no obstante de igualar la obligación de las personas públicas con las privadas res pecto a la colaboración para la ejecución de la sentencia, debe ser interpretado de forma aún más estricta para las primeras, puesto que estarían más obligadas y, por tanto, sería a ellas a quienes habría de acudirse en primer término para el cumpli miento de ese mandato523.

    Incluso, como ya se adelantó, en el caso de las personas públicas, el régimen legal de distribución competencial no debe constituirse en óbice para exigir el cumplimiento de tal deber, puesto que en ese supuesto la actividad que se va a realizar por el ente público lo será sobre la base de un mandato judicial, como ha señalado la jurisprudencia constitucional española. De allí que tales actuaciones (de ejecución de la sentencia con cargo a una Administración perdidosa y reticente al cumplimiento) no se enmarcan en el ejercicio de la típica actividad administrativa de las entidades públicas, sino que se trata de una instrumentalización del ejercicio de la función jurisdiccional, salvo que haya excesos en el cumplimiento de tal deber de colabora ción524. Esa posición doctrinaria,

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    como veremos, es además la solución que aporta expresamente al punto la ley costarricense.

    Adicionalmente, un sector de los autores señala que tal colaboración está destinada para el caso de requerirse auxilio en el ejercicio de actuaciones materiales525.

  3. La nulidad de pleno derecho de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento526El propósito de este apartado del artículo 103 de la ley española sería «hacer frente al obstruccionismo administrativo que en ocasiones se produce mediante la adopción de actos reiterativos del anulado, o bien de actos fraudulentos, por distorsión del contenido del fallo»527. Es, pues, este último precepto, un intento de respuesta a lo que ha sido caracterizado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo español como «la insinceridad de la desobediencia disimulada»528 (dado que, como bien se señala, «la oposición abierta a cumplir los mandatos del tribunal no suele darse en la realidad jurídico-adminis trativa…»)529, por lo que la hipótesis que se produce en su lugar es «que el legislador o bien la Administración realizan una actuación que objetivamente se opone a los pronunciamientos de una sentencia y que se realiza con la finalidad de eludir su cumplimiento»530,

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    lo cual incluso ha llegado a describirse co mo una posible vulneración al principio de división de las ramas del poder público531.

    Se trata aquí no de sancionar la nulidad de la falta de cumplimiento voluntario por parte de la Administración perdidosa, sino de enfrentar la emisión de actos contrarios a la decisión y destinados a eludir su ejecución. Por ende, no tiene que tratarse de actos de idéntico contenido a los anulados previamente por el órgano judicial, y ni siquiera habrán de emanar del mismo ente u órgano, pero sí recaer sobre la misma relación adminis trativa y sobre la misma persona respecto de la cual el fallo desplegó sus efectos532.

    Ante tal hipótesis, se busca entonces evitar maniobras tendientes a que se defraude la ejecución de la sentencia, lo que implica justamente, para que se aplique la previsión que sanciona la nulidad, que habrá de demostrarse ese componente subjetivo o intencional, a saber, la finalidad de eludir la ejecución de lo que se ha decidido al emitir el nuevo acto o disposición533. Ello plantea el problema, entonces, de la necesaria tramitación probatoria, asunto para algunos no regulado expresamente534, pero respecto del cual se ha plan-teado como vía de solución natural el incidente de ejecución de sentencias, o bien la interposición de un nuevo recurso, dependiendo de las parti cularidades del caso concreto535.

    Esas orientaciones se complementan, para el supuesto del proceso administrativo español, con lo preceptuado en el artículo 104 de la ley que lo regula, dispositivo que establece la obligatoriedad de notificar la decisión al órgano que hubiere realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que esta se lleve

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    a efecto y se le dé cumplimiento, así como que se indique el órgano responsable de tal cumplimiento. Asimismo, dispone ese último dispositivo legal que, transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia (o incluso un plazo menor atendiendo a la naturaleza de lo recla mado y a la necesidad de ejecución para evitar que la decisión se haga nugatoria o que el transcurso del tiempo cause grave perjuicio)536sin que a esta se le haya dado cumplimiento voluntario, cualquiera de las partes y personas afectadas puede instar su ejecución forzosa537.

  4. Costa Rica

    En el caso de la ley costarricense, establece también, aunque de forma más escueta538—más allá de que, como se verá más adelante, es bastante pormenorizada en cuanto a los aspectos concretos—, un lineamiento en lo concerniente a su contenido, atinente a la sujeción al principio de congruencia proce sal entre las pretensiones y la decisión correspondiente. Así, dispone su artículo 119 que la sentencia «resolverá sobre to das las pretensiones y todos los extremos permitidos por este código» (apartado 1), al igual que «contendrá también el pronunciamiento correspondiente respecto de las costas, aun de oficio»

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    (apartado 2)539. En todo caso, ya se evidenció en los capítulos previos que la doctrina y jurisprudencia de ese país han acogido de forma bastante categórica los principios atinentes a la potestad del juez contencioso-administrativo para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, incluyendo la...

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