Regímenes de intervención administrativa: autorización, comunicación previa y declaración responsable

AutorJuan Ramón Fernández Torres
CargoCatedrático de derecho administrativo de la Universidad Complutense de Madrid, Instituto de Derecho Europeo e Integración Regional (IDEIR), Facultad de Derecho
Páginas85-113
REGÍMENES DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA:AUTORIZACIÓN,
COMUNICACIÓN PREVIA Y DECLARACIÓN RESPONSABLE*
Juan Ramón Fernández Torres**
Sumario
1. Introducción
2. La reconducción de la técnicaautorizatoria a sus justostérminos
3. Las comunicaciones previas y las declaracionesresponsables
4. Consideraciones finales
* Este trabajose inscribe en el marco del proyectode investigacióndel Departamento de Derecho
Administrativo de la Universidad Complutense DER 2009-14273-CO2-01 «Defensade la Compe-
tencia»,dirigido por el profesor doctor D. Tomás Ramón Fernández.
** Juan RamónFernández Torres,catedrático de derechoadministrativo de la UniversidadCom-
plutense de Madrid,Instituto de Derecho Europeoe Integración Regional (IDEIR), Facultad de
Derecho,Ciudad Universitaria,s/n, 28040, Madrid,fertor@der.ucm.es.
Artículorecibido el 21.03.2011. Evaluaciónciega: 23.03.2011.Fecha de aceptación de la versión fi-
nal: 24.03.2011.
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
85
1. Introducción
La implantación de un mercado único de servicios se configura como uno de
los pilares basilares de la construcción europea. La creación de un espacio sin
fronteras interiores presidido por la libertad de circulación de los ser vicios, a
juicio de la Comisión Europea, «ha sido una de las piedras angulares del pro-
yecto europeo desde su origen».1Las instituciones europeas lo perciben así
como un instrumento inexcusable del crecimiento económicoy del empleo,así
como de la innovación y la competitividad internacional,el incremento de la li-
bertad de elecciónde los consumidoresy la obtención de nuevasoportunidades
de negocio para lasempresas dentro del territorio europeo.
La Directiva 2006/123/CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo, de 12 de
diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, se inserta en
este proceso como una fase capital para la aprobación de las reformas estructu-
rales que posibiliten la consolidación de un auténtico mercado único de servi-
cios.2La reforma de las estructurasadministrativas, económicas y sociales pasa
por ser un factor esencial de la estrategia denominada «Europa2020», que se re-
sume en el lema según el cual «debe crearse un mercadoúnico y abierto de ser-
vicios sobre labase de la Directiva de servicios».3Elproceso de evaluación recí-
proca contemplado en el artículo 39 de la Directiva de servicios conduce a la
propia Comisión Europea a subrayarla necesidad insoslayablede continuar de-
sarrollando el mercado único de servicios, a la vista de los datos recabados.4
Juan Ramón Fernández Torres
86
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
1. Así se pronunciala Comisión Europeaen suComunicaciónal Parlamento Europeo,al Consejo,
al Comité Económicoy Social Europeo y al Comité de las Regiones intitulada«Hacia un mejor
funcionamiento delmercado único de servicios,partiendo de losresultados del procesode evalua-
ción recíprocade la Directivade servicios» [COM (2011) 20 final,de 27 de enero de 2011],p. 2.
2. T.R. Fernández opina que la Directivade serviciosconstituye«la norma más importante que la
ComunidadEuropea ha aprobado hastahoy» (vid. «La larga marcha por la libertad de empresa»,
en AAVV,Retos y oportunidades dela transposición de la Directiva de Servicios,Madrid, Círculo de
Empresarios,2009, p. 168). La misma opiniónexpresa S. Muñoz Machado,al afirmar que «nunca
una directivacomunitaria había tenidotanta ambición regulatoria,ni habíaafectado de modo tan
general a lasprácticas administrativasen los Estados miembros» (vid.«Ilusiones y conflictos deri-
vados de laDirectiva de Servicios», enAAVV,Retos y oportunidadesde la transposición de la Direc-
tiva de Servicios,Madrid, Círculo de Empresarios,2009, p. 301).
3. Dicha estrategia se condensa en la Comunicación de la ComisiónEuropea llamada «Europa
2020: una estrategia para un crecimientointeligente, sosteniblee integrador»,COM (2010) 2020
final,de 3de marzo.
4. De este modo se manifiestala Comisión Europeaen su Comunicaciónrelativa a «Hacia un Acta
de MercadoÚnico. Por una economía social del mercadoaltamente competitiva. Cincuentapro-
Es patente que en este dilatado proceso de creación del mercado único de
servicios la Directiva de servicios debedesempeñar un papel capital,sin asomo
de duda.Su impacto en los ordenamientos jurídicos de los Estadosmiembros es
tan grande, que con toda probabilidad debe alterar sustancialmente el panora-
ma general de nuestros días y, por supuesto, el Derecho Administrativo tradi-
cional5y, dentro de él, las distintas formas de intervención administrativa en la
esfera jurídica de los administrados.6Las leyes17/2009, de 23 de noviembre, so-
bre el libreacceso a las actividades deservicios y su ejercicio,y 25/2009, de 22 de
diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la anterior,
permiten atisbar la dimensión del reto impuesto por la Directiva de servicios,
pese a las dudas quesuscitan en razón de escaso «atrevimiento».7
El marco jurídico que la normaeuropea diseña tiene comoeje vertebrador
la libertad.8Esalibertad, de establecimiento y de prestación de servicios,sólo es
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 87
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
puestas para trabajar, emprender y comerciartodos juntos», COM (2010)608 final, de 27 de oc-
tubre de 2010.Recuérdese que la Directivade servicios define el proceso deevaluación recíproca
como aquel mecanismomediante el cual «los Estados miembros, durante el plazo de adaptación
del derecho interno,tendrán que efectuar un cribado previo de su legislación para determinarsi
cualesquierade los antedichos requisitosexisten ensu ordenamiento jurídico»(considerando 74).
5. La doctrina empleaexpresiones tan elocuentescomo «cataclismoen el núcleo central del Dere-
cho Administrativo» (vid. Linde Paniagua, E., «Libertad de establecimiento de los prestadores de
servicios en la Directivarelativa a los servicios en el mercado interior», en AAVV,Retos y oportuni-
dades de la transposición de la Directiva de Servicios, Madrid, Círculo de Empresarios, 2009,
pp.219-250) o «revolución administrativa»(vid. Muñoz Machado,S., «Ilusiones y conflictosderi-
vados de la Directiva de Servicios»,cit., pp. 297-325) para describirsu incidencia sobre el ordena-
miento jurídico-administrativo.
6. Vid. Fernández, T.R., «Un nuevo Derecho Administrativo para el mercado interior europeo»,
Revista Españolade Derecho Europeo,núm. 22, 2007, pp.45-46; asimismo, RiveroYsern, E., «La ac-
tividad de intervención en la Directivade Servicios: autorizacionesadministrativas, declaraciones
responsablesy comunicacionesprevias», en Rivero Ortega, R. (dir.),Mercado europeo y reformas
administrativas.La transposición de la Directiva de Servicios en España,Madrid, Civitas Thomson
Reuters,2009, p. 151.
7. Vid.el juicio crítico de S. MuñozMachado, «Las regulaciones por silencio(Cambio de paradig-
ma en la intervención administrativaen los mercados)»,El Cronista del EstadoSocial y Democráti-
co de Derecho,núm. 9, 2010,pp. 70-79, en especialpp. 72 y 73. El autor sostiene que,al no configu-
rarse como leyes generales del Estado, suficientemente pormenorizadas y con garantías de su
reproduccióníntegra por todos loslegisladores autonómicos,como bases formuladascomo mode-
los, es previsibleque las citadas leyes 17/2009y 25/2009 «no podrán,por sí solas, conseguir el efec-
to de eliminaciónde barreras para el acceso al mercadode servicios, como la Directivaimpone».
8. Vid.en este punto Fernández Torres,J.R., Significado y fundamentosde la Directiva de Servicios,
Atelier, Barcelona(en prensa),así como los autores citados en el mismo, así como Noguerade la
Muela,B. «El impacto de la Directivade Servicios sobre el sector comercio: en especial elcaso de
Cataluña».Revista de AdministraciónPública, núm. 184, 2011, p.242.
susceptible de ser constreñida de forma excepcional en función de la concu-
rrencia de criterios delimitadores del ejercicio de la facultad de apreciación de
las administraciones competentes. En ausencia de dichos criterios, el ejercicio
de la libertadprecisa únicamente unamera comunicación previao una declara-
ción responsable del prestador acerca de la observancia de los requisitos esta-
blecidos por la legislación. Recobra así plena validez el esquema clásico del de-
recho preexistente.9
El armazón jurídico de estaconstrucción se apoyaen un conjunto de reglas
que merecen ser tratadas con un mínimo detenimiento.A ello se dedicanlas pá-
ginas que siguen.
2. La reconducción de la técnica autorizatoria a sus justos términos
Las reglas vertebradoras del modelo que dibuja la Directiva de serviciosse pue-
den agrupar un tanto convencionalmenteen seis grupos. En primer lugar,la Di-
rectiva de servicios y la norma de transposición al derecho español, la Ley
17/2009, de 23 de noviembre,sobre el libre acceso a las actividades de servicios
y su ejercicio,prescinden de la tan criticada variedad terminológica10y adoptan
una regulaciónuniforme de la figura de laautorización administrativaque hace
posible porfin una –tan ansiada– explicaciónunitaria de la misma,11 salvo lógi-
camente en relación con los sectores excluidos de sus respectivos ámbitos de
aplicación (esto es,los servicios no económicosde interés general,los financie-
ros, los servicios y redes de comunicaciones electrónicas, los de transporte, los
servicios portuarios, los de las empresas de trabajo temporal, los sanitarios, los
audiovisuales, los juegos de azar,loterías y apuestas,las actividades vinculadas al
Juan Ramón Fernández Torres
88
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
9. Vid.sobre la materia García de Enterría, E.y Fernández, T.R., Curso de DerechoAdministrativo,
tomo II, Madrid,Civitas Thomson, 2011,12ª ed., p. 142; sobre la técnica autorizatoria,Laguna de
Paz,J. C., La autorización administrativa,Civitas Thomson, 2006; y,del mismo autor, «La autori-
zaciónadministrativa: entre la Escila del dogmatismoy elCaribdis del relativismo»,en Fernández,
T.R.; Laguna de Paz, J.C.; Piñar Mañas, J. L.; Gómez Puente,M. y Martín Rebollo, L., La autoriza-
ción administrativa. La Administración electrónica. La enseñanza del Derecho Administrativo hoy,
Pamplona,Aranzadi Thomson,2007, p. 25 y ss.
10. Vid., por todos, García de Enterría, E. y Fernández, T.R., Curso de Derecho Administrativo,
tomo II, Madrid,Civitas Thomson, 2008,11ª ed., p. 140.
11. Vid.en este punto García de Enterría, E. y Fernández, T.R., Curso de Derecho Administrativo,
tomo II, Madrid,Civitas Thomson, 2011,12ª ed., p. 142 y ss.
ejercicio de la autoridad pública, los servicios sociales, los privados de seguri-
dad, y los prestados por notarios y registradores –artículo 2 de la Directiva de
servicios y de la Ley 17/2009).
La Directiva de servicios define el régimen de autorización como «cual-
quier procedimiento en virtuddel cual el prestador o el destinatario están obli-
gados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un docu-
mento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de
servicios o su ejercicio» (artículo 4.6). Con más precisión si se quiere,12 la Ley
17/2009 definepor un lado el régimen de autorización como«cualquier sistema
previsto en el ordenamiento jurídico o en las normas de los colegios profesio-
nales que contenga el procedimiento,los requisitos y autorizaciones necesarios
para el acceso o ejercicio de una actividad de servicios» (artículo 3.10) y conci-
be por otro la autorización como «cualquier acto expreso o tácito de la autori-
dad competente que se exija,con carácter previo,para el acceso a una actividad
de servicios o su ejercicio», quedando sometido al régimen jurídico general
contenidoen la misma (artículo 3.7).
Es decir, se entiende por autorización aquel acto administrativo que, de
forma previa al acceso a una actividad de servicios o su ejercicio por parte del
particular, comprueba la conformidad de la misma a derecho y al interéspúbli-
co, y constituye su soporte legitimador.
En segundo lugar, la Directiva de servicios no propugna el desmantela-
miento de los distintos regímenes de autorización administrativa, como algu-
nos temen sin fundamento, sino sólo de aquellos «regímenes de autorización,
procedimientos y formalidades excesivamente onerosos que obstaculizan la li-
bertad de establecimientoy la creación de nuevas empresasde servicios que ésta
comporta»(considerando 42), es decir,los abusivos e innecesarios.En aras de la
libertad, el sometimiento del acceso y ejercicio de una actividad de servicios a
un régimen de autorización administrativa previa queda condicionado por la
necesidad de superar un triple test de observancia de los principios de no dis-
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 89
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
12. Los términos tangenéricos empleados por el artículo4.6 de la Directiva de serviciosexplican
quizás que algúnautor deduzca de la definicióncontenida en el mismo que «laautorización deja
de ser un títulohabilitante en la Directivade servicios para transformarse en elgénero de las mo-
dalidadesde intervención administrativasobre las actividadesde servicios» (vid. González García,
J.V.,«Autorizaciones,comunicaciones previas y declaraciones responsables en la transposición de
la Directivade Servicios»,Revista d’Estudis Autonòmicsi Federals, núm.42, 2010, p. 268).
criminación,proporcionalidad13 y justificación objetiva,tal como se desprende
de los artículos 9.1de la Directiva de servicios y 5 de la Ley 17/2009.14
Ergo la norma europea y su epígono español permiten de forma excepcio-
nal la creacióno el mantenimientode las autorizaciones administrativas previas
al acceso a una actividad de servicios y su ejercicio,cuando no sean discrimina-
torias para el prestador, sean necesarias (estén justificadas por un razón impe-
riosa de interés general –artículo 9.1.ben relación con el artículo 4.8 de la Di-
rectiva de servicios) y el objetivo perseguido no pueda ser alcanzado mediante
medidas menos restrictivas, «en concreto porque un control a posteriori sepro-
duciría demasiado tarde para ser realmente eficaz» (artículo 9.1.cde la Directi-
va de servicios).La Ley 17/2009 dispone consecuentementeque el acceso a una
actividad de serviciossólo puede estar sujeto a un régimende autorización ad-
ministrativa previa de forma excepcional,y siempre que no resulte discrimina-
torio ni «directa ni indirectamente» en funciónde la nacionalidad o del territo-
rio, se base en una razón imperiosa de interés generaly sea proporcionado, esto
es, «adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue por-
que no existenotras medidas menos restrictivas quepermitan obtener el mismo
Juan Ramón Fernández Torres
90
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
13.Vid. alrespecto el profundo análisisde la doctrina del Tribunalde Justicia de la UniónEuro-
pea acercadel principio de proporcionalidaden su aplicación a las diferentes formas deinterven-
ción administrativade Sarmiento Ramírez-Escudero,D., El control de proporcionalidad de la acti-
vidad administrativa,Valencia, Tirant lo Blanch, 2004.
14. Ello refleja lisay llanamente la decisiva doctrinadel Tribunal de Justiciade la Unión Europea
expuestaen su Sentencia de 22de enero de 2002 antes citada,que se sintetiza asíen su apartado 43:
«Para comprobar si una normativanacional como la controvertida en el procedimiento principal
respetael principio de proporcionalidad,el órgano jurisdiccionalremitente debe, en particular,te-
ner en cuentalas siguientes consideraciones:
– para que unrégimen de autorización administrativaesté justificadoaun cuando introduzca una
excepción a dichas libertades fundamentales,dicho régimen debe, en cualquier caso, basarse en
criteriosobjetivos, no discriminatoriosy conocidos de antemano,de forma que queden estableci-
dos loslímites del ejercicio dela facultad de apreciaciónde las autoridades nacionales,con el fin de
que ésta no puedaautorizarse de manera arbitraria;
– no puede considerarse necesariapara alcanzar el objetivo perseguidouna medida adoptada por
un estado miembro que,esencialmente, duplica los controlesya efectuados en el marco de otros
procedimientos, bien en ese mismo estado,bien en otro estado miembro;
– un procedimiento de autorizaciónprevia sólo es necesariosi se considera que el controla poste-
riori es demasiadotardío para que su eficacia realquede garantizada y para permitirle alcanzarel
objetivoperseguido;
– un procedimiento de autorizaciónprevia no puede serconsiderado conforme conlos principios
fundamentalesde la libre circulación de mercancías y de la libreprestación de servicios si, porsu
duracióny por losgastos desproporcionados que se genera,puede disuadir a los operadores de lle-
var adelantesu proyecto» (sic).
resultado», de forma que «cuando sea suficiente una comunicación o una de-
claración responsable del prestadormediante la que se manifieste, en su caso, el
cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a
la autoridad competente para el control de la actividad […] en ningún caso, el
acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de au-
torización» (artículo 5 –la cursiva esmía).
En esta mismalínea se orienta el nuevo artículo39.bis de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del
procedimiento administrativo común (LPC, en adelante), incorporado por la
Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su
adaptación a laLey 17/2009, de 23 de noviembre, que reitera con otras palabras
lo proclamado por aquellos preceptos.La apelación a la regla de la intervención
mínima, junto a los deberes de motivación, proporcionalidad y no discrimina-
ción, delimitanel ejercicio de la facultad de apreciación porparte de las autori-
dades competentes. La dicción del artículo 39.bis LPC es incontrovertible: «Las
administraciones públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias
establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colecti-
vos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad,
deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la pro-
tección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fi-
nes que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato
discriminatorias».
Con ellose postula una significativa reducciónde «la complejidad,la exten-
sión y la inseguridad jurídica de los procedimientos administrativos»,simplifi-
cándolos y, por esta vía,preservando los requisitos detransparencia y actualiza-
ción de los datos de los operadores y eliminando «los retrasos, costes y efectos
disuasorios que ocasionan, por ejemplo, trámites innecesarios o excesivamente
complejos y costosos,la duplicación de operaciones, las formalidades burocráti-
cas en la presentación de documentos, el poder arbitrario de las autoridades
competentes,plazos indeterminadoso excesivamente largos,autorizaciones con-
cedidas con un período de vigencialimitado o gastos y sanciones desproporcio-
nados», todo lo cual, «tiene(n) efectos disuasorios especialmente importantes
para los prestadores» (considerando 43de la Directiva de servicios).
Luego no hayun rechazo a la pervivenciao creación de regímenesde auto-
rización, sino másbien una legítima preocupación por salvaguardar la preexis-
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 91
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
tente libertad–de establecimiento y deprestación de servicios– y de simplificar,
algo que por otra parte vienen reclamando numerosos administrativistas desde
hace ya muchosaños.15
En tercer lugar, en ningún caso los regímenes de autorización pueden im-
poner requisitos basadosen la discriminación por razón de lanacionalidad o la
residencia, la interdicción de estar establecido en varios Estados miembros o
inscrito en registros, colegios16 o asociaciones profesionales de varios Estados
miembros, las condiciones de reciprocidad, las limitaciones de la libertad de
elección entreun establecimiento principal o secundario, la intervencióndirec-
ta o indirecta de competidores, la obligaciónde constituir garantías (avaleso se-
guros) con un prestador u organismo establecido en el territorio nacional, la
obligación de haber estado inscrito de forma previa durante un periodo deter-
minado en los registros existentes o de haber ejercido la actividad con anterio-
ridad en el territorio nacional y la denominada «prueba económica», que con-
siste en cualquier exigencia que tiene por objeto «supeditar la concesión de la
autorizacióna que se demuestre la existencia de una necesidad económica o de
una demanda en el mercado, a que se evalúen los efectos económicos, posibles
o reales,de la actividad o a que se haga unaapreciación de si la actividadse ajus-
ta a los objetivos de programación económica fijados por la autoridad compe-
tente» (artículo 14 de la Directiva de servicios),«o –añade el artículo 10.ede la
Ley 17/2009a lo anterior– que se comercialicenproductos o servicios de un tipo
o procedenciadeterminada. Las razonesimperiosas de interés general que se in-
voquen no podrán encubrirrequisitos de planificacióneconómica». Todos ellos
integran la denominada «lista negra»y están terminantemente prohibidos.
En cuarto lugar, los regímenes de autorización no pueden incluir sin más
cualesquiera otras exigencias distintas de los requisitos terminantemente pros-
critos por los artículos 14 de la Directiva de servicios y 10 de la Ley 17/2009.
Otros requisitos no están excluidos de forma categórica, pero sí se hallan «bajo
sospecha»:forman parte de la llamada «lista gris» incluida en el artículo 15 de la
Juan Ramón Fernández Torres
92
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
15.Vid.,por todos, Martín-Retortillo Baquer, S.,«De la simplificación de la Administración»,Re-
vista de AdministraciónPública, núm.150, 1999, pp.247-274; García de Enterría, E. y Fernández,T.
R.,Curso de Derecho Administrativo,tomo II, Madrid,Civitas Thomson,2011, 12ª ed.,p. 140 y ss; y
más recientemente,Noguera de la Muela,B. «El impactode la Directiva de Serviciossobre el sector
del comercio: en especial,el caso de Cataluña»,cit., p.243 y ss.
16. Vid.sobre esta materiaCarlón Ruiz,M., «El impacto de la transposiciónde la Directiva deSer-
vicios en el régimen de los Colegios Profesionales», Revista de Administración Pública, núm.183,
2010, pp.99-136.
Directiva de servicios; se encuentran «bajo sospecha» habida cuenta de que ta-
les requisitos son instituidos con frecuencia para entorpecer el establecimiento
de competidores, como auténticasbarreras de entrada.17
Por estemotivo ha de ser evaluada su compatibilidadcon las exigencias de
no discriminación, necesidad y proporcionalidad antes de su incorporación a
una norma positiva, en cuyo caso el Estado miembro está obligado a comuni-
carla a la Comisión Europea–y ésta a los demás Estados miembros–, quepuede
adoptar una decisión requiriendo su derogación si estima queno es compatible
con el derecho comunitario europeo (artículo 15 de la Directiva de servicios).
La Ley 17/2009 precisa, por una parte, que la introducción de tales requisitos
sólo tiene cabida «excepcionalmente» (artículo 11.2) y, por otra,que la concu-
rrencia de las condiciones habilitantes para el establecimiento de los requisitos
sospechosos(no discriminación, justificación por una razón imperiosa de inte-
rés general y proporcionalidad) debe ser notificada a la Comisión Europea en
los términos fijados en su disposición adicional cuarta y estar «suficientemente
motivada» en la norma correspondiente (artículo 11,párrafo 2º).
Entre los requisitos mencionados en el artículo15 de la Directiva de servi-
cios se hallanlos límites cuantitativosy territoriales y,en concreto,los fijados en
atención a lapoblación o a una distancia mínimaentre prestadores,18la exigen-
cia de una concreta formajurídica19 o la posesión de undeterminado capital so-
cial;20 los requisitos diferentes delos establecidos para el accesoa las profesiones
reguladas contemplados en la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo,de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualifi-
cacionesprofesionales,que reserven el accesoa actividades de servicios a unase-
rie de prestadores concretos en razón de su índole específica,la interdicción de
disponer de varios establecimientos en un mismo territorionacional, la obliga-
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 93
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
17.Vid.Fernández,T. R., «La largamarcha por la libertad de empresa»,en AAVV,Retos y oportuni-
dadesde la transposición de laDirectiva de Servicios,Madrid, Círculo de Empresarios,2009,p. 171.
18. T.R. Fernández recuerdaque ese era el caso de las estaciones de servicio(vid. «La larga mar-
cha por la libertad de empresa»,cit., p. 171 y 172). Debe tenerse presenteque el artículo11.ade la
Ley 1/2009afirma de forma contundenteque «los fines económicos,como el de garantizar la via-
bilidadeconómica de determinados prestadores,no podrá invocarsecomo justificaciónde restric-
ciones cuantitativas o territoriales»(sic).
19. El artículo 11.bdela Ley 17/2009 agrega la obligaciónde constituirsecomo entidad sin ánimo
de lucro.
20. «Mínimo»,detalla el artículo 11.cde la Ley 17/2009.
ción de tener un número mínimo de empleados,21 la imposición de tarifas mí-
nimas o máximas22o la obligación del prestadorde realizar, junto con su servi-
cio, otros servicios específicos.23
En quinto lugar,la autorización debe fundarseen criteriosque delimiten el
ejercicio dela facultad de apreciación conel propósito de que dichafacultad no
sea ejercida de manera arbitraria,debiendo reunir como características esencia-
les no ser discriminatorios,hallarse justificados por una razón imperiosa de in-
terés general,ser proporcionados, claros e inequívocos,objetivos, transparentes
y accesiblesy ser hechos públicoscon antelación (artículo10.2 de la Directivade
servicios). En consonancia con ello, el artículo 6 de la Ley 17/2009 preceptúa
que los procedimientosde autorización «deberántener carácter reglado,ser cla-
ros e inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes,proporcionados alob-
jetivo de interés general y darse a conocer con antelación».
En sexto lugar,junto a estos aspectos capitales que dibujanlos perfiles de la
autorización, deben mencionarsealgunos otros elementos:
– la habilitacióna los Estados miembros para supeditar el acceso a una ac-
tividad de servicios,excepcional y motivadamente, a la observancia de re-
quisitos justificados por razones de orden público, seguridadpública, sa-
lud pública o protección del medio ambiente (artículo 16.3 de la
Directivade servicios –y artículo 12.3 de laLey 17/2009, que reproduce el
artículo 52 del Tratadode Funcionamiento de la Unión Europea);
– la interdicción de solapamientos y duplicaciones de requisitos y contro-
les ya superadosen el Estado miembrode origen, o en la ComunidadAu-
tónoma de origen, todo sea dicho (artículo 10.3 de la Directiva de servi-
cios),24 que el artículo 9.1 de la Ley 17/2009 reproduce declarando que
Juan Ramón Fernández Torres
94
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
21. El artículo11.fde la Ley 17/2009 amplíael ámbito de lo dispuestoen el artículo 15.2.fde la Di-
rectiva de servicios, al referirse a los «requisitos relativos a la composición de la plantilla, tales
como tenerun número determinado de empleados; ya sea en eltotal de la plantilla o en categorí-
as concretas,o a la obligaciónde contratar con una procedenciao modalidaddeterminada» (sic).
22. El artículo 11.gdela Ley 17/2009 extiende el campoa cualesquiera «restriccionesa la libertad
de precios,tales como tarifas mínimas o máximas, o limitacionesa losdescuentos» (sic).
23. El artículo11.hde la Ley 17/2009 extiendela referenciaa la obligación adicional deofrecer una
determinadagama o surtido de productos.
24. Vid.sobre esta materia el análisis de un asunto paradigmáticoque tantas dificultades prácticas
ha venido suscitando en los últimos añosen Fernández Torres,J. R., «El controlde calidad de la
«las administraciones públicas no podrán exigirrequisitos, controlespre-
vios o garantías equivalentes o comparables,en lo esencial, por su finali-
dad a aquellosa los que ya esté sometido el prestador en Españao en otro
Estado miembro»;
– la limitación de la duración de las autorizaciones (artículos 11 de la Di-
rectiva de servicios y 7 de la Ley 17/2009);
– la obligación de la aplicación de un criterio de selección público, impar-
cial y transparente, en el supuesto de que el número de autorizaciones
(de duraciónlimitada y proporcionada,en todo caso) sea limitado en ra-
zón de la escasez de los recursos naturales o de las capacidades técnicas
susceptibles de ser utilizadas (artículo 12.1 de la Directiva de servicios y
8.2.ade la Ley 17/2009),pudiendo tenerse en cuenta consideraciones re-
feridas a la salud pública, los objetivos de política social,de salud y segu-
ridad laborales,de tutela ambiental y cultural y «cualquier otra razón im-
periosa de interés general de conformidad con el derecho comunitario»
(artículo 12.3 de la Directiva de servicios);y
– la obligación deestablecer procedimientos clarosy de acceso sencillo que
no incluyantrámites susceptiblesde ser disuasorios y de ocasionar gastos
superiores a su coste (artículo 13.1 y 2 de la Directiva de servicios), así
como de «garantizar la aplicacióngeneral del silencio administrativo po-
sitivoy que los supuestos de silencioadministrativo negativo constituyan
excepciones previstas enuna norma con rango de ley justificadas por ra-
zones imperiosas de interés general» (artículo 6 dela Ley 17/2009).25
En definitiva,todo pivota en torno a la existencia de una justificación, de
una razón poderosa en suma, para restringir legítimamente la libertad. Si real-
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 95
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
edificación, ¿un oligopolio local?», Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación, núm. 7, 2003,
pp. 77-88;del mismo autor,«El control de la calidad de laedificación no puede constituirun oli-
gopolio local (comentarioa las SSTS de 14 de junio de 2008)», Revista Aranzadi de Urbanismoy
Edificación,núm. 18, 2008, pp. 113-121.
25. Vid.,acerca de la situación real en torno a la figura del silencio administrativopositivo objeto
de expansión–una vez más– por virtud de la nueva redaccióndada al artículo 43 LPC por la Ley
25/2009, MuñozMachado, S., «Las regulacionespor silencio (Cambiode paradigma en la inter-
venciónadministrativa en los mercados)», El Cronistadel Estado Social y Democrático de Derecho,
núm.9, 2010, pp. 70-79, en especial p. 78 y 79; y Betancor Rodríguez,A., Mejorar la regulación.Una
guía de razonesy medios, Madrid, MarcialPons, 2009,p. 316 en particular; y acercade sus proble-
mas aplicativosreales, Fernández Torres,J. R., «La operatividad del silencio administrativopositi-
vo en materiade planeamiento y delicencias en la última jurisprudencia»,Revista Aranzadide Ur-
banismo y Edificación,núm. 21, 2010,pp. 275-292.
mente concurre una razón de semejantes características, la Directiva de servi-
cios admite la restricción de la libertad por la vía de la utilización de la técnica
autorizatoria, pero sólo en la medida imprescindible y dentro de los contornos
precisos queimpiden un ejercicio arbitrariode la facultad de apreciación delas
autoridades competentes.Adquiere fuerza así la concepción clásica del derecho
preexistente,en estecaso la libertad de establecimiento y prestaciónde servicios,
que la autorización sólo puede declarar tal como es caracterizada por la Direc-
tiva de servicios y laLey 17/2009.
Queda únicamente analizar las restantes formas de intervención adminis-
trativa distintas de la autorización que impulsa laDirectiva de servicios.
3. Las comunicaciones previas y las declaraciones responsables
Es notorio quelas comunicaciones previasy las declaraciones responsables,que
no son en absoluto ajenas al ámbito del DerechoAdministrativo,26 cobran una
extraordinaria trascendencia con el impulso decidido de la Directiva de servi-
cios. La postergación a un segundoplano de la técnica autorizatoria y de los re-
gímenes de autorización, que como ya ha sidopuesto de manifiesto más arriba
sólo son admisibles de modo excepcional siempre que se funden en la concu-
rrencia del triple test de observancia de los principios de no discriminación,
proporcionalidad y justificación objetiva, otorgaun protagonismo esencial a las
comunicaciones previas y las declaraciones responsables.
Aquí se percibe aún más nítidamente el cambioesencial que entraña la Di-
rectiva de servicios, al alzaprimar la figura de un auténtico derecho preexisten-
te, la libertad de establecimiento y prestación de servicios, que las distintas for-
mas de intervención administrativa deben limitarse a declarar o constatar a lo
sumo.El artículo 5.cde la Ley 17/2009 lo expresa conrotundidad: tras sintetizar
el significado de la exigencia de proporcionalidad («que dicho régimen sea el
instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se
Juan Ramón Fernández Torres
96
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
26. Piénsese sinir más lejos en el Reglamento catalánde obras, actividades y serviciosde las enti-
dades locales,aprobado por Decreto 179/1995,de 13 de junio, o en la Leycatalana 3/1998, de 27
de febrero,de intervención integralde la Administración ambiental.Vid. sobre estas figuras Gar-
cía de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de Derecho Administrativo, tomo II, Madrid, Civitas
Thomson,2011, 12ª ed., p. 101 y 102; y ArroyoJiménez, L., Libre empresay títulos habilitantes,Ma-
drid, CEPC,2004, p. 349 y ss.
persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan
obtener el mismo resultado»), declara que, «en ningún caso, el acceso a una
actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización
cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del
prestador mediante la que se manifieste, en su caso,el cumplimiento de los re-
quisitosexigidos, y se facilite la información necesariaa la autoridad competen-
te para el control de la actividad».
Ello se traduce en que, de forma general, el ejercicio de una actividad de
servicio requiere únicamente, a tenor de lo dispuesto en la Ley 17/2009, la pre-
sentación de un documento privado en forma de declaración por parte del
prestadormediante la cual comunica a la Administración competentetodos los
datos e informaciones y la observancia de las exigencias previstas, así como su
voluntad de iniciar una determinada actividad en fase de proyecto con el com-
promiso de su sometimiento a la normativa de aplicación.Es decir,se posibilita
con arreglo a lo dispuesto por las leyes 17/2009 y 25/2009 la puesta en marcha
de la actividadde servicios bajo la sola responsabilidad delprestador,a quien in-
cumbe ponderar y decidir si la misma se acomoda a derecho, cumple todos los
requisitosfijados y dispone de la documentación e información exigidas por la
normativa de aplicación.
Su mecánica operativa es, pues, sustancialmente distinta de la correspon-
diente a la autorización administrativa,27porque el desarrollo de la actividad no
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 97
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
27. Tienerazón el Consejo de Estado al afirmar que «no acierta a comprenderse,en unrégimen de
declaraciónresponsable,cómo ha de cohonestarse esta aprobación conla labor de verificaciónan-
tes mencionada y con la posibilidad de quela declaración devengaineficaz por no haberseacredi-
tadodebidamente el requisitode idoneidad de las condicionesde almacenamiento. Cabeaventurar
que,al hablarse en esteapartado de“aprobación”,se estácondicionandola eficacia de la declaración
responsable no sóloa la verificaciónde que concurre elmencionado requisitode idoneidad–que es
lo que prevé la Ley 13/1998–, sino también al cumplimientode otros requisitos.Y parecetambién
que,en tanto no haya recaído la resoluciónaprobatoria,el interesadono puede iniciar su actividad,
si bien el texto no lo señala expresamente,como tampoco indica cuál es el plazo en que ha de dic-
tarsela resoluciónaprobatoria ni cuáles son las razonesque, en su caso, podríanllevar a denegarla.
Porlo demás, llama la atención a este Consejoque se emplee en estecontexto el verbo“aprobar”,y
ello porque,en principio y de conformidadcon las reflexiones anteriores, la declaraciónresponsa-
ble no tieneque ser objeto de aprobaciónalguna para producirefectos: bastala mera presentación
de este documento para queel interesado puedacomenzar a desempeñarla actividad a que se re-
fierela declaración» (Dictamendel Consejo de Estadode 14 de diciembrede 2009, relativoal pro-
yectode Real Decreto porel que se modifica el RealDecreto 1199/1999,de 9 de julio,por el que se
desarrollala Ley 13/1998,de 4 de mayo, de ordenación delmercado de tabacosy normativa tribu-
taria y seregula el Estatutoconcesional de lared de expendeduríasde tabaco y timbre).
está supeditado al previo ejercicio por la Administración de sus poderes de ve-
rificación,investigación e inspección.Por este motivo,al ser librela actividadde
servicios y no proceder consiguientemente laemisión de una resolución admi-
nistrativa queactúe a modo de título habilitante, no es preciso que el prestador
solicite y obtenga de la Administración la emisión de certificación alguna.28
No obstante,no deben pasarse por alto importantes reglas especiales,tales
como la recogida en el artículo 18.bis del Real DecretoLegislativo 1/2008, de 11
de enero, de evaluación de impacto ambiental, añadido por el artículo úni-
co.diez de la Ley 6/2010, de 24 de marzo: de ser preceptivas la declaración res-
ponsable o la comunicación para el acceso a una actividad o su ejercicio y su
evaluación de impactoambiental, su presentación sólo es posibleuna vez lleva-
da a cabo dicha evaluación de impacto ambiental y, en todo caso, debe dispo-
nerse de la documentación acreditativa y de la publicación oficial de la perti-
nente resolución, so pena de carecer de «validez y eficacia a todos los efectos»
aquella declaración responsable o comunicación previa que nose acomode a la
declaración de impactoambiental, o bien a la resolución de no sometimiento a
evaluación de impacto ambiental.
En todo caso,es a las leyes 17/2009y 25/2009 a las que hay que estaren pri-
mer lugar para determinar el régimenjurídico de las comunicaciones previas y
las declaraciones responsables, en atención a su consideración de normas bási-
cas dictadas al amparo de lo establecido en el artículo149.1.18ª de la Constitu-
ción española. Ahora bien, dichas leyes o no contienen disposiciones, o si las
comprenden no son en modo alguno pormenorizadas y concretas,en relación
con los procedimientos, los contenidos, las garantías jurídicas y la extensión y
alcance de los poderes de verificación, investigación, inspección y sanción,lo
que explica que el profesor Muñoz Machado afirme que «la libertad se amplía
pero la seguridadse estrecha».29
Siendoeste el género común de esta clase de intervención administrativa,la
legislación generalcontempla dos modalidades ciertamentepróximas entre sí:
Juan Ramón Fernández Torres
98
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
28. Así lo sostiene con pleno fundamento González García, J. V.,vid. «Autorizaciones,comunica-
ciones previasy declaraciones responsables en latransposición de la Directiva de Servicios»,cit.,
p. 280.
29. Vid. MuñozMachado, S., «Las regulaciones por silencio (Cambiode paradigma en la inter-
venciónadministrativa en los mercados)», cit.,p. 77.
– por una parte, la declaración responsable, entendida como aquel docu-
mento que suscribe la persona física o jurídica que proyecta una activi-
dad empresarialo profesionalmediante el que declara, bajo su responsa-
bilidad, que observa todas las exigencias impuestas por la normativa
aplicable, dispone de la documentación acreditativa y se compromete a
respetarlaa lo largo del desarrollo de laactividad en cuestión.30 El artícu-
lo 3.9 de la citadaLey 17/2009 define la declaración responsable como «el
documentosuscrito por la persona titular de una actividadempresarial o
profesional en el que declara, bajo su responsabilidad, que cumple con
los requisitosestablecidos en la normativa vigente, que disponede la do-
cumentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su
cumplimiento durante la vigencia de la actividad».31 Por su parte, el ar-
tículo 71.bis.1 LPC exige al prestador que exponga de manera expresa,
clara y precisael cumplimiento de los requisitos preceptivos enla corres-
pondiente declaración responsable;
– por otra parte, la comunicación previa se caracteriza como aquel docu-
mento del que sesirve el prestador de una actividadde servicio para po-
ner en conocimiento de la Administración pública sus datos identificati-
vos y todos los demás requisitos impuestos por la legislación aplicable
para el ejercicio de un derecho o el inicio de aquélla.32 Según el artículo
71.bis.2 LPC, «se entenderá por comunicación previa aquel documento
mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Adminis-
tración pública competente sus datos identificativos y demás requisitos
exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de
acuerdo conlo establecido en el artículo 70.1».
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 99
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
30. Desde un punto de vista doctrinal, esta modalidadde intervención recibe el nombre de «co-
municación previacon control», en la que lo previsible es la puesta en marcha de un control ad-
ministrativodesde el arranque de la actividad correspondiente.Vid. al respecto ArroyoJiménez, L.,
Libre empresay títulos habilitantes,cit., p. 356 y ss.
31.
Paradójicamente la definicióndel artículo3.9 de la Ley 17/2009no coincidecon exactitudcon la
contenida enel nuevo artículo71.bis.1LPC, en virtudde la cual «a losefectos de estaLey, seentende-
rá pordeclaraciónresponsableel documentosuscrito porun interesadoen el que manifiesta,bajo su
responsabilidad,que cumple conlos requisitosestablecidos en la normativavigentepara accederal re-
conocimientode un derechoo facultad o parasu ejercicio,que disponede la documentación queasí
lo acredita y quese comprometea mantenersu cumplimientodurante el periodode tiempoinheren-
te a dichoreconocimientoo ejercicio.Los requisitosa los que se refiere el párrafoanteriordeberánes-
tarrecogidos demanera expresa,claray precisa en lacorrespondiente declaraciónresponsable».
32. Es la denominada «comunicaciónprevia sin control», que en principio no da lugar a una in-
tervenciónadministrativa desde la puesta en marcha de la actividad.Vid. al respecto ArroyoJimé-
nez, L., Libreempresa y títulos habilitantes,cit., p. 353 y ss.
Como regla general, la realización de una comunicación previa o de una
declaraciónresponsable,al igual que el otorgamientode una autorización cuan-
do proceda,permite el reconocimiento o faculta para el ejercicio de un derecho
o el inicio de una actividad de servicios, desde la misma fecha de su presenta-
ción, con independencia de las potestades de comprobación, inspección y con-
trol de la Administración competente. De acuerdo con el artículo 71.bis.3, pá-
rrafo 1º, LPC, «las declaraciones responsables y las comunicaciones previas
produciránlos efectos que se determinenen cada caso por la legislación corres-
pondiente y permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de
un derechoo bien el inicio de una actividad,desde el día de su presentación, sin
perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan
atribuidas las administracionespúblicas».
La preexistencia de la libertad, de establecimiento y de prestación de servi-
cios, faculta a su titular para ejercitarla de forma general desde el mismo mo-
mento enel que presenta la correspondiente comunicaciónprevia o declaración
responsable a la Administración competente. La Ley 25/2009 admite incluso la
posibilidadde la presentación de lacomunicación con posterioridad al ejercicio
del derecho o al inicio de la actividad. Sin embargo, su operatividad en la prác-
tica queda a expensas de que asílo disponga la normativa de aplicación, a la que
el artículo 71.bis.3, párrafo 2º, LPC se remite («no obstante lo dispuesto en el
párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo poste-
rior al inicio de laactividad cuando la legislación correspondiente lo preveaex-
presamente»).
La legislación general preceptúa además que la formulación de unacomu-
nicación previa o de una declaración responsable, tantocomo el eventual otor-
gamiento de una autorización, permite el ejercicio de un derecho o el inicio de
una actividad de servicios. Con carácter de principio, su eficacia es general des-
de un punto de vista temporal y territorial.En efecto, la presentaciónde una co-
municaciónprevia o de una declaración responsable (y la concesión de una au-
torización) faculta al prestador para ejercer un derecho o iniciar una actividad
de servicios:
–«por tiempo indefinido».Ello es así, salvo que –claro es– concurra cual-
quiera de las causas tasadas previstas en el artículo 7.1de la Ley 17/2009,
es decir, la previsión de la renovación automática o la sujeción única al
cumplimiento continuo de los requisitos establecidos, la limitación del
Juan Ramón Fernández Torres
100
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
númerode autorizaciones disponibles (por la escasezde recursos natura-
les o «inequívocos impedimentos técnicos» debidamente justificados
–artículo 8.1de la Ley 17/2009) o la posibilidadde la justificaciónde la li-
mitación de la duración de la autorización o de los efectos de la comuni-
cación previa o la declaración responsable en atención a la concurrencia
de una razón imperiosa de interés general (artículo 7.1 de la Ley
17/2009). El mismo precepto precisa en su párrafo segundo que no se
considera limitación temporal el plazo máximo que en su caso sea im-
puesto al prestador para el inicio de su actividad a contar desde el otor-
gamiento de la autorización o desde la realización de la comunicación o
la declaración responsable, y
– en todo el territorio español. En coherencia con lo dispuesto por la Di-
rectiva de servicios, el acceso a la actividad de servicios y su ejercicio no
puede quedar a expensas y limitado por barreras territoriales internas o
tipos de instalaciones (agencias, sucursales, filiales u oficinas), de modo
que el prestador está facultado incluso paraabrir sucursales al amparode
la misma comunicación previa o declaración responsable (o autoriza-
ción). De ahí que el artículo 7.3, párrafo 1º, de la Ley 17/2009 prescriba
que «la realización de una comunicación o una declaración responsable
o el otorgamiento de una autorización permitiráal prestador accedera la
actividad de servicios y ejercerlaen la totalidad del territorioespañol, in-
cluso mediante el establecimiento de sucursales».
Recuérdese que el artículo 10.4de la Directiva de servicios dispone que «la
autorización deberá permitir al prestador acceder a la actividad de servicios o
ejercerla en la totalidad del territorio nacional, incluido mediante la creación
de agencias,sucursales, filialesu oficinas,salvo que haya una razón imperiosade
interés general que justifique una autorización individual para cada estableci-
miento o una autorización que se limite a una parte específica del territorio».
Únicamenteen tal supuesto, en la medida en que concurrauna razón imperio-
sa de interés general justificativa (de orden público,seguridad pública, protec-
ción civil, salud pública, preservación del equilibrio financiero del régimen de
seguridad social,protección de los consumidores,de los destinatarios de servi-
cios y de los trabajadores, buenafe en las transacciones comerciales,lucha con-
tra el fraude,tutela ambiental y urbana,sanidad animal, propiedad intelectual e
industrial, conservación del patrimonio histórico y artístico y política social y
cultural), puede limitarse la eficacia de las comunicaciones previas, las declara-
ciones responsables y las autorizaciones a
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 101
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
– una porción del territorio español.Según el artículo 7.3, párrafo 2º, de la
Ley 17/2009, «podrá limitarse la eficacia de las autorizaciones, de las co-
municaciones o de las declaraciones responsables a una parte específica
del territorio cuandoesté justificado por razones de orden público, segu-
ridad pública, salud pública o protección del medio ambiente, resulte
proporcionado y no discriminatorio»,y
– establecimientos físicos individualmente considerados que estén ligados
a una misma actividad de servicios. De conformidad con el artículo 7.3,
párrafo 3º, de la Ley 17/2009, «asimismo, podrá exigirse una autoriza-
ción, una comunicación o una declaración responsable individual para
cada establecimiento físico cuando esté justificado por una razón impe-
riosa de interés general,resulte proporcionadoy no discriminatorio».
La libertad deestablecimientoimpide quese exija al prestadorque ya se halle
legalmenteinstaladoen España elcumplimiento de requisitos distintosde los vin-
culados de forma directa al establecimientofísicodesde el queproyectedesarrollar
la actividad.Por eso el artículo 7.3,párrafo 3º, de la Ley 17/2009 preceptúa en su
incisosegundo que,«cuando el prestadorde servicios ya estéestablecidoen Espa-
ña y ejerza legalmentela actividad,estas autorizaciones o declaracionesresponsa-
bles no podrán contemplar requisitos que no estén ligados específicamente a la
adecuación delas características del establecimiento físico para dicha actividad».
Incumbe a la Administración competente verificar la exactitud, y la reali-
zación, de la comunicación previa o de la declaración responsable. Al amparo
de sus poderes de verificación, investigación e inspección, la Administración
competenteha de comprobar elcumplimiento de lo dispuestopor la legislación
correspondiente en lo que concierne a la presentación y veracidad de los datos,
manifestaciones y documentos requeridos. Si no ejerce dichos poderes dentro
del plazoque se establezca en cada caso,33 el prestadorestá facultado parainiciar
–o continuar–legítimamente la actividad deservicios.
Juan Ramón Fernández Torres
102
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
33. Es de temerque ello ocurra con frecuencia,a la vista de los fugaces plazosprevistos las más de
las veces para que la Administración pueda cumplir su función de control,pese a las advertencias
de la doctrinay del Consejo de Estadosobre el riesgo cierto de un dañopara el interés general.Vid.
por todos,en este punto,Laguna de Paz, J.C., «Directivade Servicios: el estruendo del partode los
montes»,El Cronista del Estado Socialy Democrático de Derecho, núm. 6, 2009,pp. 42-51, en deta-
lle p. 44; del mismo autor,«Controles administrativospara el acceso al mercado:autorizaciones,
declaracionesresponsables y comunicacionesprevias», en RiveroOrtega, R. y Vicente Blanco,D. J.
(dir.),Impacto de la transposiciónde la Directiva de servicios en Castillay León, Valladolid,Consejo
Económicoy Social de Castilla y León, Colección de Estudios,13, 2010, pp. 311-328.
Otro tanto sucede cuando laAdministración competente llega a la conclu-
sión de quela comunicación previa o ladeclaración responsablese ajusta a la le-
galidad y no incurre por tantoen cualesquiera erroresu omisiones, no está obli-
gada a comunicarla al interesado, al menos las leyes 17/2009 y 25/2009 no le
imponen obligaciónalguna en este sentido. La consecuencia es que el prestador
está facultadopara llevar a cabo su actividad, o en sucaso proseguir con ella.
Pero la constatación de la existencia de simples errores u omisiones en al-
guna información o documentación preceptiva obliga de modogeneral a la Ad-
ministración competente a requerir su subsanación al interesado en el plazo
preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 71 LPC. A este propósi-
to, deben notarse dos extremos:
– en primer lugar,la formulacióndel requerimiento entraña desde la fecha
de su notificación la suspensióndel plazo otorgado por la normativa co-
rrespondiente para que la Administración ejerza sus poderes de verifica-
ción, investigación e inspección (artículo42.5.aLPC) y decida en su caso
acerca de la procedencia o no del inicio o la continuación de la concreta
actividad de servicios;y
– en segundo lugar,la falta de subsanación en el plazo otorgado por el re-
querimientodetermina el desistimiento del procedimiento por parte del
interesado, con los efectos que en su caso prevea la normativa de aplica-
ción (en particular, acerca de la posibilidad o no de formular una nueva
comunicación previa o una declaración responsable –o una petición de
autorización– durante un determinado periodo de tiempo –artículo
71.bis.4,párrafo 2º, LPC).
En caso de ser atendido el requerimiento y subsanadas las deficiencias y
omisionesadvertidas, la Administración competentehabrá de pronunciarse ex-
presamente sobre el cumplimiento de las condiciones previstas para el desem-
peño de la actividadsujeta a comunicación previao declaración responsableen
aras de la seguridad jurídica,34 en el bien entendidode que lógicamente no po-
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 103
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
34. No puede olvidarse que,como refiere Bocanegra Sierra, R., la función propia del acto admi-
nistrativoconsiste en la «salvaguardiade la estabilidadde las relaciones jurídicasentre la Adminis-
tración y los ciudadanos» [vid.Leccionessobre el acto administrativo,Madrid, Civitas, 2002,1ª ed.,
p. 25; en línea similar,S. Muñoz Machado,«Las regulaciones por silencio (Cambiode paradigma
en la intervenciónadministrativa en los mercados)», cit.,p. 76].
drá vetarla o condicionarla. La propia funcionalidad del artículo 71 LPC y la
doctrina de los actos propios seoponen a cualquier pronunciamiento posterior
de la Administración competente que no sea confirmatorio de la viabilidad de
la actividad de servicios comunicadao declarada por el prestador.
Sólo la comprobación del incumplimiento –debidamente acreditado– de
todoso partede los requisitos establecidos legitima, en ausenciade la posibilidad
de su subsanación o enmienda,el veto o el condicionamientoadministrativodel
ejercicio de la actividad de servicios comunicada objeto de declaración. Lógica-
mente la resolución administrativa que ponga fin al ejercicio de los poderes de
comprobación,investigación e inspección, declarando la improcedencia de la ac-
tividad de servicios o sometiéndola al cumplimiento de condiciones, debe estar
motivada de forma detallada y suficiente,fundándose en razones objetivas pre-
determinadas con claridad y precisión en lanorma de aplicación.35
La eventual inexactitud o falsedad o la omisión, de naturaleza esencial,en
cualquierade los datos,manifestacionesy documentospreceptivos aportadoscon
la comunicación previa o ladeclaración responsable, o laausencia de una u otra
es susceptiblede desencadenar dos efectos: uno necesario,automático,en tanto en
cuanto deriva de la legislación general,y un segundo posible, eventual, toda vez
que queda a expensas de su previsiónexpresa por parte de la legislaciónsectorial.
El efecto insoslayable de la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter
esencial,en alguno de los datos,manifestaciones y documentos requeridos jun-
to a la comunicación previa o la declaración responsable, o desu pura o simple
omisión,consiste en la imposibilidad legal de realizaciónde la actividad, o en su
caso su cese.Cualquiera de estas irregularidades reviste carácter obstativo e im-
pide consecuentemente el ejercicio del derecho o el inicio o la continuación de
la actividad.Así se desprende delos artículos 7.2, párrafo 2º,de la Ley 17/2009 y
71.bis.4,párrafo 2º, LPC.
Ambos preceptosmerecen varias observaciones.A la vista de lo establecido
por el artículo7.2, párrafo 2º, de la Ley17/2009, «cuando elacceso a la actividad
esté condicionado a la realización de una comunicación o de una declaración
responsable por parte del prestador,la comprobación por parte de la Adminis-
Juan Ramón Fernández Torres
104
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
35. A esta conclusión llega González García, J. V.,vid. «Autorizaciones,comunicaciones previas y
declaracionesresponsables en la transposición de la Directivade Servicios»,cit., p. 290.
tración pública de la inexactitud o falsedad en cualquier dato, manifestación o
documento, de carácter esencial,que se hubiere aportado o del incumplimien-
to de los requisitos señalados en la legislación vigente determinará la imposibi-
lidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad desdeel momento en
que se compruebe, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o ad-
ministrativasa que hubiera lugar».
Como puede apreciarse, el artículo 7.2, párrafo 2º, de la Ley 17/2009 veda
el inicio o la prosecución de la actividad de servicios en dos supuestos:
– primero, inexactitud o false dad de la documentación o información
esencial aportada por el prestador,y
– segundo, inobservancia de los requisitos impuestos por la normativa
aplicable. La redacción no es afortunada, porque no establece en este
punto ni distincionesni matizaciones que a mi juicio son obligadas, por-
que no todo incumplimiento debe merecer la misma respuesta, ni todo
requisitoreviste la misma trascendencia jurídica,como es notorio.
Esta deficiencia legal debe ser subsanada recurriendo a varios criterios:
– la distinción de los planos formal y material, tan destacada en el campo
del Derecho Administrativo, debe ser por sí sola un criterio hermenéuti-
co a utilizar enausencia de mayores precisiones,de forma incontestable;
–es patente que no cabe entenderni mucho menos que cualquier inobser-
vancia o irregularidad obste para la puesta en marcha o la continuación
del desarrollo de la actividad, sino sólo la de aquel o aquellos requisitos
que sean esenciales. Ello es más coherente con lo predicado del supuesto
anterior y, sobre todo, con el espíritu y finalidad de la Directiva de servi-
cios,tanto más cuantoque las figurasde la comunicaciónprevia y de la de-
claración responsable se refierena actividades que se consideranlibres; y
– una vez más aquídebe emplearse el triple testde observancia de los prin-
cipios de no discriminación, proporcionalidad y justificación objetiva a
los efectos de evaluar el incumplimiento y deducir del mismo las conse-
cuencias pertinentes en orden a la paralización o no de la actividad de
servicios.No se puedeolvidar que, como prescribe el artículo 39.bis LPC,
«las administraciones públicasque en el ejercicio de sus respectivas com-
petencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos indi-
viduales o colectivos o exijanel cumplimiento de requisitos para el desa-
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 105
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
rrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, mo-
tivar su necesidad para la protección del interés público asícomo justifi-
car su adecuación para lograr los fines que se persiguen,sin que en nin-
gún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias».36
Llama ademáspoderosamente la atención la falta decorrelación, de nuevo,
entre dicho precepto y el artículo 71.bis.4,párrafo 1º, LPC. Este último precep-
to dispone laimposibilidad de proseguirla actividad de servicios en los supues-
tos siguientes:
– primero, inexactitud o false dad de la documentación o información
esencial aportada por el prestador, en términos análogos al artículo 7.2,
párrafo 2º, de la Ley 17/2009;
– segundo, omisión de todo o parte de la documentación o información
esencial que el prestador está obligado a entregar junto a la comunica-
ción previa o la declaración responsable, y
– tercero, no presentación de la comunicación previa o la declaración res-
ponsable por parte del prestador, siendo preceptiva,claro es.
Por lo demás, la legislación general admite la posibilidadde que la norma-
tiva sectorial anude un segundo efecto a cualquiera de las irregularidades pre-
vistas en los artículos 7.2, párrafo 2º, de la Ley 17/2009 y 71.bis.4 LPC, al mar-
gen de las consecuencias de orden sancionatorio,de las que éstas nada dicen.La
legislaciónsectorial puede conferir a laAdministración competente en talescir-
cunstanciasla potestad para exigir alprestador la restituciónde las cosas a su ser
y estado anterior e impedir que formule una nueva comunicación previa o una
declaración responsable o inste un nuevo procedimiento de autorización du-
rante un cierto período de tiempo. A tenor de lo establecido por el artículo
71.bis.4,párrafo 2º, LPC, «laresolución de la Administración públicaque decla-
re tales circunstanciaspodrá determinar la obligacióndel interesado de restituir
la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o alejercicio del de-
Juan Ramón Fernández Torres
106
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
36. En esta misma línea se manifiesta S. MuñozMachado, declarandoque a falta de unasnormas
claras referidasa las comunicaciones previasy las declaraciones responsables,en contraste con el
régimen de las autorizaciones,«habrá que trasladar estas exigencias(de objetividad, claridad, im-
parcialidad,transparencia…) a loscontroles hechos a posteriori,porque, de no ser así, la inseguri-
dad que generaríael inicio de una actividad sobrela base exclusiva de unadeclaración o comuni-
cación sería notabilísima»[vid. Muñoz Machado, S., «Las regulaciones por silencio (Cambio de
paradigma en la intervenciónadministrativa en los mercados)»,cit., p. 77].
recho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de
instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de
tiempo determinado, todo ello conforme a los términos establecidosen las nor-
mas sectorialesde aplicación».
En tal supuesto, la Administración competente está habilitada para dictar
una resolución que declare el incumplimiento y ordene al prestador la reposi-
ción de la situación jurídica almomento previo al reconocimiento o al ejercicio
del derechoo al inicio de la actividad y la abstención de su desarrollo duranteel
periodo de tiempoque prescriba la legislación de aplicación.
Queda así sintetizado el régimen jurídico de las comunicaciones previas y
declaracionesresponsables contenido en las leyes 17/2009 y 25/2009, que por su
brevedad y generalidad peca a todas luces de ser fragmentario y genera no po-
cas dudas.
4. Consideraciones finales
Son muchas las dudas e incertidumbres que genera el proceso de adaptación a
la Directiva de servicios. El legislador estatal no parece en exceso preocupado
por una legislación cada día más degradada,37 que las leyes 17/2009 y 25/2009
no aciertan a mejorar.Son ilustrativas las palabras del profesor Muñoz Macha-
do: «han organizado un verdadero alboroto administrativo que ha concluido,
en fin, en dos leyes que pasarán a la historia por los ridículos motes que se les
dieron al impulsarlas: la ley «paraguas» y la ley «ómnibus» […] el conjunto, en
fin, es notablemente insatisfactorio».38
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 107
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
37. Vid.Fernández, T.R., «De la banalidada la incoherencia y la arbitrariedad.Una crónica sobre
el proceso,al parecer imparable, de degradación de la Ley», El Cronistadel Estado Social y Demo-
crático de Derecho,núm. 0, 2008, pp.38-45.
38. Vid. MuñozMachado, S., «Las regulaciones por silencio (Cambiode paradigma en la inter-
vención administrativa en los mercados)», cit.,p. 72. Aragón Cánovas, F.J., apunta en su trabajo
«La aplicaciónde la Directiva Bolkesteiny el verdaderoreto de la liberalizaciónde los servicios: tu-
rismo y urbanismo»,Revista de Derecho Urbanísticoy delMedio Ambiente,núm. 263, 2011, pp.59-
101,que la adaptación a la Directivade servicios ha dado lugar a la reformaen el ámbito estatal de
50 leyes,118 reales decretosy 21 órdenes ministerialesy en el ámbito autonómicode 199 leyes,546
decretosy 174 órdenes. El Código de legislaciónsobre la «Directiva de Servicios y normativade trans-
posición» editado por el profesor González García (Aranzadi Thomson Reuters, 2010) es por sí
solo muyrevelador acerca de las dimensiones del desafíonormativo.
A ello se une que, si bien son desmantelados numerosos regímenes de au-
torización administrativa previa,39 el dato no es excesivamente elocuente.Y no
lo es porque, por una parte, muchos de los regímenes de autorizaciónadminis-
trativa previa han sido sustituidos por trámites de informes preceptivos y, con
frecuencia, vinculantes que reservan a favor de la Administración informante
un amplio margen de apreciación de dudosa licitud (p.e., en materia de distri-
bución comercial) y, segundo, la mayor parte de los eliminados revisten carác-
ter reglado, «cuya sustitución por comunicaciones previas representa una leve
disminuciónde las barreras legales de entradaen el sector».40 A ello hay quesu-
mar el mantenimiento deliberado y en claro fraude de Ley de ciertosregímenes
de intervención administrativa, pese a que no encuentran acomodo en el mar-
co normativo diseñado por la Directiva de servicios. Tal es el caso del denomi-
nado urbanismo comercial, articulado a partir de la técnica autorizatoria en
forma de licencia comercial específica,41 que el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea acaba de censurar en su Sentencia de 24 de marzo de 2011 (Comisión
c. España, as. C-400/08) a propósito de la legislación catalana, declarando que
ningún Estadomiembro está habilitadopara someter la apertura de grandeses-
tablecimientos comerciales a la observanciade criterios económicos, talescomo
su repercusión sobreel comercio minoristaexistente o el grado de implantación
de la empresaen el mercado, so penade restringir injustificadamente la libertad
de establecimiento. A su juicio, carecen de justificación objetiva tanto las res-
triccionesespecíficas relativas al emplazamiento (en concreto,la prohibición de
la implantación de grandes establecimientos comerciales fuera de la trama ur-
bana consolidada de ciertos municipios) y al tamaño de los grandes estableci-
mientos comerciales como la exigencia de la aplicación de límites relativos al
grado de implantación de la empresa que solicite la licencia y a la repercusión
del nuevo establecimientosobre el comercio minoristaexistente.42
Juan Ramón Fernández Torres
108
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
39. Según estimacionesde Aragón Cánovas, F.J. (vid. «La aplicaciónde la Directiva Bolkestein y el
verdaderoreto de la liberalizaciónde los servicios: turismo y urbanismo»,cit., p.88), han sido eli-
minadas 116autorizaciones estatales,alrededor de 633 autorizaciones autonómicasy 594 requisi-
tos carentesde justificaciónobjetiva o desproporcionados.Por sectores, el 26,72% de los regíme-
nes de autorización objeto de supresión corresponden a actividades de servicios industriales, el
26,42% a actividades de serviciosturísticos y el 20,43% a actividades de distribución comercial.
40. Vid.Laguna de Paz, J. C., «Directiva de Servicios: el estruendodel parto de los montes»,cit.,
pp.42-51.
41. Vid.sobre el particular,el exhaustivoestudio de la legislación catalanade comercio interiorde
Noguera de la Muela,B., «El impacto de la Directiva de Servicios sobre el sector del comercio:en
especial,el caso de Cataluña», Revista de AdministraciónPública, num. 184, 2011,p. 237-271.
42. Vid.al respecto,FernándezTorres,J.R., «La aperturade grandes establecimientoscomercialesno
puedequedar sujetaa consideraciones económicas(comentarioa la STJUE de 24 demarzo de 2011,
Comisiónc. España,as. C-400/08)»,RevistaAranzadi deUrbanismo y Edificación,núm. 23, 2011.
Así las cosas, es evidente que la tarea aún dista mucho de haber sido com-
pletada, no sólo porque la ya citada estrategia llamada «Europa 2020» de crea-
ción de un mercado único y abiertode servicios plantea numerosos desafíos en
forma de reformas estructuralessobre la base de la Directiva de servicios quees-
tán por venir,43 sino además porque quedan importantescuestiones pendientes
en el procesode adaptación a la misma que deben serresueltas de forma nítida
y precisa. Por ejemplo, la regulación de las comunicaciones previas y las decla-
raciones responsables contenida en lasleyes 17/2009 y 25/2009 peca deser exce-
sivamente genérica y fragmentaria, dejando demasiados cabos sueltos que sus-
citan notable inseguridad jurídica.
Tampoco se ha reflexionado apenas sobrevarios aspectos de indudable in-
terés, de los que en buena medida depende el éxito de tan vasta operación. De
todos ellos, cito tan sólo dos aquí y ahora: primero,la acomodación y ajuste de
mentalidades, estructuras burocráticas y viejas prácticas de las administracio-
nes públicas a las nuevas formas de intervención, que reclamanque el acento se
ponga a partir de ahora,no en la fase de control previo de las actividades de los
particulares, sino más bien en las fases posteriores de verificación, investiga-
ción, inspección y sanción,44 lo que exige una revisión de prioridades y objeti-
vos y una consecuente reasignación de medios personales, materiales y finan-
cieros, amén de un esfuerzo en el plano formativo del personal a su servicio; y,
segundo, la posibilidad de la implantación de mecanismos y técnicas de auto-
rregulación y control sucesivo habituales en la ordenación de importantes sec-
tores económicos y de externalización parcial de la actividad administrativa de
verificación,investigación e inspección en los controles de acceso a la actividad
de servicios y de desarrollo y práctica posteriores mediante la participación de
entidades de certificación.45
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 109
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
43. Vid. Comunicaciónde la Comisión Europea llamada «Europa 2020: una estrategia para un
crecimientointeligente, sostenible e integrador»,COM (2010) 2020 final,de 3 de marzo.
44. Vid. Muñoz Machado,S., «Ilusiones y conflictos derivados de la Directiva de Servicios»,cit.,
p. 302.
45. Vid. MuñozMachado, S., «Las regulaciones por silencio (Cambiode paradigma en la inter-
vención administrativa en los mercados)»,cit., p. 77. Un ejemplo de ello es la ordenanza munici-
pal de Madrid referente al régimen de gestión y control de licencias, de 29 de junio de 2009
(BOCM de 6 de juliode 2009), pese a que acaba de ser anuladaparcialmente por la Sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Madridde 17 de febrero de 2011 (recursocontencioso-adminis-
trativonúm. 613/2009).La ordenanzacontemplala atribucióndel ejercicio dela función de control
previo de legalidadde las licencias a unas entidades detitularidad privada («entidades colabora-
dorasen lagestión de licencias urbanísticas»),que previa acreditaciónpor una entidadprivada sin
En definitiva,el cambio de cultura administrativa que demandan la Direc-
tiva de servicios y las instituciones europeas requiere tanto la colaboración de-
cidida y resuelta del legislador del Estado y, cómo no, de los legisladores auto-
nómicos, como la actuación leal y responsable de todas las administraciones
públicas implicadas. Los juristas debemos estar vigilantes. Veremos si unos y
otros están a la altura del reto en marcha.
Juan Ramón Fernández Torres
110
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
ánimo de lucroelegida por el Ayuntamientode Madrid (artículos 10 y ss.)y autorización a cargo
de este último, desempeñan «como organismo imparcial las funciones de verificación y control
que determinala presente ordenanza» (artículo3.e, en relación con el artículo 6.1). Vid. sobre el
tema FernándezTorres,J. R., «Externalizacióndel otorgamiento de licenciasurbanísticas y defen-
sa dela competencia: esbozode unas relacionesconflictivas», RevistaAranzadi de Urbanismoy Edi-
ficación, núm.20, 2010, pp. 95-110.
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 111
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
RESUMEN
Revistacatalana de dret públic,42, ISSN 1885-5709, 2011
Fuente dela clasificación: ClasificaciónDecimal Universal(CDU)
Fuente delos descriptores: palabrasclave facilitadas por los autores
35.078
Juan Ramón Fernández Torres, catedrático de derecho administrativo de la Universidad
Complutensede Madrid
es Regímenesde intervenciónadministrativa:autorización, comunicación previay
declaraciónresponsable
p. 85-114
El presente estudio ofrece una explicación
unitariade las diferentes formasde interven-
ción administrativa, centrada en la exposi-
ción del parcorégimen general contenidoen
las leyes 17/2009,de 23 de noviembre, sobre
el libre accesoa las actividades de servicios y
su ejercicio, y 25/2009, de 22 de diciembre,
de modificación de diversas leyes para su
adaptación a la anterior.Además, subraya la
exigencia de unaprofunda revisión del con-
cepto clásico de autorización y examina la
ordenaciónde las demás formasde interven-
ción administrativa aupadas al primerplano
por la Directiva de servicios, esto es, las co-
municacionesprevias y las declaracionesres-
ponsables.
Palabrasclave: Directivade servicios; libertad de establecimiento; libertadde prestación
de servicios; Derecho Administrativo; liberalización; desregulación; autorización; co-
municaciónprevia; servicio público.
Juan Ramón Fernández Torres
112
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
RESUM
Revistacatalana de dret públic,42, ISSN 1885-5709, 2011
Font de la classificació: Classificació Decimal Universal (CDU)
Font dels descriptors: paraulesclau facilitades pels autors
35.078
Juan Ramón Fernández Torres, catedràtic de dret administratiu de la Universitat Complu-
tense de Madrid
es Regímenesde intervenciónadministrativa:autorización, comunicación previay
declaraciónresponsable
ca Règims d’intervenció administrativa: autorització, comunicació prèvia i declara-
ció responsable
p. 85-114
Aquestestudi ofereix una explicacióunitària
de les diferents formes d’intervenció admi-
nistrativa, centrada enl’exposició de l’exigu
règim generalque contenen les lleis 17/2009,
de 23 de novembre, sobre el lliure accés a
les activitats de serveis i el seu exercici, i
25/2009, de 22 dedesembre, de modificació
de diverses lleis per a la seva adaptació a
l’anterior. A més, subratlla l’exigència d’una
revisió profunda del concepte clàssic d’au-
torització i examina l’ordenacióde les altres
formes d’intervenció administrativa eleva-
des al primer pla per la Directiva de serveis,
és a dir,les comunicacionsprèvies i les decla-
racions responsables.
Paraules clau: Directiva de serveis; llibertat d’establiment; llibertat de prestacióde ser-
veis; dret administratiu; liberalització; desregulació; autorització; comunicació prèvia;
servei públic.
Regímenes de intervenciónadministrativa: autorización, comunicaciónprevia y declaración responsable 113
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 85-114
ABSTRACT
Revistacatalana de dret públic, 42, ISSN 1885-5709,2011
Classificationsource: UniversalDecimal Classification(UDC)
Key wordssource: Key wordsare given by authors
35.078
Juan Ramón FernándezTorres,chaired professor of Administrative Law at the Complutense
University of Madrid
es Regímenesde intervenciónadministrativa:autorización, comunicación previay
declaraciónresponsable
en Administrative Intervention Regimes: Authorization, Previous Communication
and Responsible Declaration
p. 85-114
This paper offers a unitary explanation for
the different forms of administrative in-
tervention, focusing on the explanation of
the brief general regime contained in Law
17/2009, of 23 November, on Free Access to
Service Activities and the Exercise Thereof,
and Law 25/2009, of 22 December, Amend-
ingVarious Laws for their Adaptationto Law
17/2009.In addition, it underscoresthe need
to profoundly revisit the classic concept of
authorization and examines the manage-
ment of the other forms of administrative
interventionthat have been catapulted to the
forefront by the Services Directive, i.e.,pre-
vious communications and responsible dec-
larations.
Key words: Services Directive; freedom of establishment; freedom to provide service;
Administrative Law; liberalization; deregulation; authorization;previous communica-
tion; publicservice.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR