Régimen especial de trabajadores autónomos (autonomía decreciente)

AutorJordi Agustí Julià
Cargo del AutorMagistrado del Tribunal Supremo
Páginas387-414

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I La tardía incorporación de la protección social a los trabajadores autónomos y su evolución normativa

Distintas razones o factores pueden explicar la tardía incorporación del colectivo de trabajadores autónomos a la protección social, no siendo la menor, sin duda, la resistencia de los primeros Seguros Sociales a incluir entre sus sujetos protegidos a los trabajadores por cuenta propia, al estar construidos estos Seguros partiendo del contrato de trabajo y de la atribución de responsabilidad al empresario. Junto a ello, y como factor de tipo socio-político se ha señalado que la solución de la denominada "cuestión social" debe situarse en la base del nacimiento de la propia protección social específica, y en este sentido la presión ejercida por este colectivo ha venido siendo débil1.

En España, y a pesar de la existencia de algunas referencias genéricas de protección social para dichos trabajadores en alguna norma de seguros sociales, no fue hasta el Decreto 1167/1960, de 23 de junio, cuando se estableció determinada protección social para dichos trabajadores, extendiendo "los beneficios del Mutualismo Laboral a los trabajadores independientes, autónomos y artesanos"2. Con amparo en esta norma se crearon la Mutualidad Laboral de Trabajadores Autónomos de la Alimentación Orden de 13 de diciembre de 1961) y la Mutualidad Laboral de Trabajadores Autónomos de Transportes y Comunicaciones (Orden de 31 de Marzo de 1962). Con posterioridad, y por Orden de 30 de mayo de 1962, se constituyeron la Mutualidad Laboral de Trabajadores Autónomos de la Industria, la Mutualidad Laboral de Trabajadores Autónomos de Servicios y la Mutualidad Laboral de Trabajadores

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Autónomos de las Actividades Directas para el Consumo, integrándose en éstas las anteriores Mutualidades. Estas tres Mutualidades se regían por la propia Orden de 30 de mayo de 19623.

Como características de dicha Orden, se citan: a) En cuanto al campo de aplicación. Se considera autónomo a quien ejerce una profesión u oficio a título lucrativo "sin relación de dependencia con empresa alguna determinada y sin sujeción por tanto a contrato de trabajo". Además debían concurrir los requisitos de encuadramiento sindical y edad inferior a 55 años; b) En materia de acción protectora se distinguía entre prestaciones reglamentarias (pensiones de jubilación, incapacidad permanente absoluta, viudedad y orfandad, así como subsidios a favor de familiares, defunción, nupcialidad y natalidad y asistencia sanitaria); y prestaciones potestativas (extrarreglamentarias, créditos laborales y acción formativa), y, c) la financiación se efectuaba a través de cuotas satisfechas exclusivamente por el mutualista, el trabajador autónomo.4

Tras la Ley de Bases de la Seguridad Social de 19635, y la promulgación de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966, es cuando se reconoce expresamente el derecho de los trabajadores autónomos a la Seguridad Social, mediante la creación dentro del sistema, de un régimen especial para los trabajadores por cuenta propia o autónomos (RETA), regulándose dicho régimen por el Decreto 2530/1970, de 20 de agosto y la Orden de 24 de septiembre de 1970 que lo desarrolla, constituyendo dicha normativa -aunque hoy día en gran parte derogada, desfasada y obsoleta- el origen de su regulación actual6.

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La amplia definición del trabajador autónomo, que a efectos del aplicación del régimen especial, estableció el artículo 2 del citado Real Decreto: "A los efectos de este régimen especial se entenderá como trabajador por cuenta propia o autónomo, aquél que realiza de forma habitual, personal y directa una actividad económica a título lucrativo, sin sujeción por ella a contrato de trabajo y aunque utilice el servicio remunerado de otras personas", ha permitido, sin necesidad de forzar el ordenamiento jurídico básico de la Seguridad Social, la inclusión de figuras distintas a las del autónomo clásico, creadas, especialmente en los últimos tiempos, como consecuencia del desarrollo económico social de nuestro País, lo que ha tenido como consecuencia un progresivo incremento del número de afiliados a dicho régimen, como se pone de manifiesto en la Exposición de Motivos de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajador autónomo7.

Como circunstancias que han favorecido la expansión del RETA, se han señalado: a) un significativo incremento cuantitativo y cualitativo de las formas de trabajo independiente; b) la consolidada tendencia a la deslaboralización de determinadas relaciones; c) la importancia creciente del autoempleo, como medio para paliar los efectos negativos de la falta de trabajo asalariado; y, d) el surgimiento de nuevas formas de trabajo por cuenta propia como consecuencia del impacto de las nuevas tecnologías y de profundos cambios operados en la organización empresarial8.

II La homogenización del régimen especial de trabajadores autónomos con el régimen general a través de la ampliación de la acción protectora. el tribunal constitucional cierra la posible vía de la igualdad constitucional. el tribunal supremo tampoco se muestra proclive a la homogenización (ésta, de forma limitada y con parsimonia se produce a través de la ampliación de la acción protectora, en especial en el período de 1991 a 2003)

Lógicamente, la descrita expansión del RETA y la debilidad originaria de la protección social dispensada, ha conllevado, que se haya intentado

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mejorar su acción protectora por la vía de la igualdad constitucional a través de su comparación con el Régimen General. Sin embargo, el tradicional trato diferenciado en orden a la protección social entre el Régimen General y el Régimen Especial de trabajadores autónomos ha sido avalado por reiterados pronunciamientos del Tribunal Constitucional, sobre la base de la heterogeneidad de las relaciones que vienen a disciplinar, cuando respondan a diferencias que objetivamente justifiquen el trato desigual, fundamentalmente, con dos argumentos: las disponibilidades económicas y la libertad de configuración por parte del legislador; que acaban resumiéndose en uno: el sistema de protección social es un sistema de configuración predominantemente legal y que, en consecuencia, corresponde a las opciones de política legislativa el ordenar ese sistema y el establecer sus rasgos en cada momento histórico9. Pueden citarse las sentencias del Tribunal Constitucional 39/1992, de 30 marzo; 184/1993, de 31 de mayo y 231/1993, de 12 de julio.10

Por su parte, el Tribunal Supremo, aunque los razonamientos de alguna sentencia parecían apuntar una tendencia favorable a la homo-genización11, lo que podía comportar -al menos teóricamente- algún

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pronunciamiento concreto en este sentido, lo cierto es que no se ha producido.12

Cerrada la vía constitucional y jurisprudencial para la homogenización o convergencia de la acción protectora de los Regímenes Especiales de la Seguridad Social, y por ende el de Trabajadores Autónomos, con el Régimen General, ha sido mediante la acción del poder ejecutivo y de la acción legislativa, que se han producido notables avances en el largo proceso hacia la equiparación de la acción protectora del Régimen de Autónomos con la del Régimen General.

Con algunas excepciones como la de año 1978, en el que por medio del RD 1774/1978, de 23 de junio y la Orden de 28 de julio de 1978, se incorpora, si bien en la modalidad de mejora voluntaria, la prestación de Incapacidad Temporal (IT) -denominada entonces Incapacidad Laboral Transitoria-, y la más importante del año 1984, en el que a través del RD 43/1984 se procedió a ampliar la acción protectora de cobertura obligatoria del RETA, con la inclusión de la prestación sanitaria para los supuestos de enfermedad común, maternidad y accidente, cualquiera que fuera la causa que lo motivara, estableciéndose que esta prestación se otorgaría en los mismos términos y condiciones previstos para el Régimen General13, es durante el período 1991 a 2003, donde se producen una serie de avances significativos14-y algún

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retroceso- en la mejora de la acción protectora del RETA. Así, norma-tivamente, podemos destacar:

- El RD 9/1991, de 11 de enero, suprime los requisitos de tener cumplidos los 45 años de edad, y de acreditar un período de cotización previo para poder acceder a las pensiones de Incapacidad Permanente consecuencia de accidente y equipara las prestaciones por muerte y supervivencia del RETA a las del Régimen General.

- La Ley 21/1993, de 29 de diciembre, que establece la posibilidad de que los trabajadores incluidos en el RETA puedan no cotizar por la contingencia de Incapacidad Temporal y, en consecuencia la prestación derivada de dicha contingencia, vuelve a tener carácter de mejora voluntaria.

- La Ley 22/1993, de 29...

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