El régimen jurídico del urbanismo, la ordenación del territorio y la vivienda en la Comunidad de Madrid. Transportes e infraestructuras

AutorArévalo Gutiérrez, Alfonso
Páginas333-368

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I Preliminar: la provisionalidad del vigente régimen jurídico

El objeto de las páginas que siguen es ofrecer al lector una visión general, y sintética, acerca del régimen jurídico del urbanismo, la ordenación del territorio y la vivienda en la Comunidad de Madrid.

Debe ponderarse que, hic et nunc, dicho régimen puede calificarse de "provisional". En efecto, la hoy vigente Ley de 17 de julio de 2001 ha sufrido hasta quince modificaciones parciales en sus quince años de vigencia, lo que ha comportado que el texto sea de difícil entendimiento e interpretación, dificultando la gestión del urbanismo en la región; dificultad que es especialmente notable en un momento en el que ?por tomar como referencia la capital? hay importantes actuaciones urbanísticas en proyecto (obviamente, me refiero al olvidado solar de Padre Damián 52, al modificado Residencial Metropolitan ?sobre los terrenos de las cocheras de Metro en Cuatro Caminos?, y a las ?por diversos motivos? paradas operaciones urbanísticas de Chamartín, Mahou-Calderón y Campamento).

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Siendo conscientes de esta realidad todos los operadores del sector inmobiliario 1, uno de los compromisos del nuevo Gobierno regional ha sido la elaboración de un proyecto de ley que modifique la normativa autonómica vigente, a partir de las determinaciones del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Gobierno de la Nación mediante el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre. De hecho, aunque todavía el texto de la iniciativa legislativa no ha sido remitido a la Asamblea de Madrid, y tampoco se conoce en su detalle el articulado, el Ejecutivo autonómico ha hecho anuncio público de la existencia de un borrador, así como de que procedería a su formalización en sede parlamentaria "en fechas próximas" ?lo que no es un concepto jurídico, pero sí indeterminado?.

Presupuesto lo inmediatamente afirmado, en las páginas que siguen procederemos a la descripción de la normativa hoy vigente en el sector, así como a dar noticia de los cambios que se han anunciado. Cambios que, oportuno es insistir en ello, deberían ser incorporados a nuestro ordenamiento con el máximo consenso posible entre las fuerzas políticas, pues en otro caso nos encontraremos ante una nueva oportunidad perdida para dar a la normativa urbanística la estabilidad que su gestión y ejecución exigen; y la realidad en estos momentos es que dicho consenso parece difícil, teniendo en cuenta que ?conforme a lo manifestado en distintas intervenciones parlamentarias por los propios actores? tanto el Partido Socialista Obrero Español como Podemos se levantaron de las mesas técnica y política en las que se gestó el borrador presentado el pasado 24 de octubre, mientras que Ciudadanos ha decidido poner "punto y final" a estas mesas de trabajo de forma unilateral, "para buscar nuevos consensos" ?según anunció su Portavoz en la Asamblea de Madrid?.

El referido análisis, dada la estructura departamental, se complementará con la exposición de la normativa reguladora de las políticas públicas del Gobierno en materia de transportes, carreteras, líneas ferroviarias, instalaciones aeronáuticas y otras infraestructuras de transporte, gestionadas por la misma Consejería que ostenta las competencias en materia de vivienda y rehabilitación.

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II La institucionalización de la vigente normativa urbanística y de ordenación territorial
2.1. La gestación de la normativa vigente

La Comunidad de Madrid acredita un importante acervo en la configuración de su ordenamiento jurídico urbanístico, jalonado, conforme ulteriormente se analizará, por un conjunto de disposiciones que, desde 1984, y destacadamente a partir de la aprobación de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo 2 (a partir de aquí, LS95), se han constituido en hitos que han ido amojonando el camino hasta el punto de destino: la hoy vigente Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid 3 (LS01, en lo que sigue).

En ese iter, el punto de inflexión se sitúa en la celebérrima Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, a raíz de la cual se hizo sentir la urgente necesidad de resolver el problema de la dispersión legislativa existente, afrontando el reto de regular el marco jurídico del ordenamiento urbanístico en su conjunto. El legislador autonómico fue consciente de esa necesidad, y así lo acredita el hecho de que en la Ley 20/1997, de 15 de julio, de Medidas Urgentes en materia de Suelo y Urbanismo 4, determinada por la referida sentencia, dejó constancia, primero, del carácter transitorio de la norma ?"Esta Ley persigue esta precisa y única finalidad de cubrir temporalmente la limitada quiebra de la cobertura legal formal de la ordenación urbanística y su gestión, derivada de la sentencia del Tribunal Constitucional"? y, a renglón seguido, de su intención de establecer un marco normativo completo en la materia, si bien imponía al efecto dos condiciones: "Por su carácter transitorio y su limitado contenido, no prejuzga esta medida legislativa la definitiva política autonómica en materia de urbanismo, cuya formalización legal, además de requerir un estudio que ha de hacerse con el sosiego necesario, parece oportuno que espere a que se despeje definitivamente el horizonte del marco legal general-estatal condicionante. Será entonces el momento de acometer la elaboración del marco legal en materia de urbanismo en la Comunidad de Madrid con vocación de permanencia y con un contenido tan amplio como requiera el ejercicio de las competencias autonómicas plenas en la materia".

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Las condiciones afirmadas por la Ley 20/1997 fueron cumplimentadas, de un lado, con la aprobación por las Cortes Generales de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y Valoraciones ?norma que fijó el marco legal estatal con influencia en la legislación urbanística autonómica; y a la que desde este momento nos referiremos con el acrónimo LRSV98 5?, y, de otro, con el transcurso de un periodo suficiente de reflexión desde la aprobación de la legislación estatal para afrontar el tratamiento integral de la materia.

A partir de aquí, conforme declara expresamente la LS01 en el Preámbulo, su pretensión es que el marco jurídico que la misma establece una, a su carácter omnicomprensivo de la materia, la estabilidad que la misma demanda, ya que los procesos urbanísticos de ordenación y transformación del suelo en nuestra región requieren de un amplio consenso político y social. Añade el Preámbulo que a dicho fin se encamina la Ley, no sólo creando los mecanismos que se entienden más adecuados para el desarrollo urbano en un territorio como el madrileño, sino buscando que tales mecanismos perduren en el tiempo, como elemento de seguridad que incentive la actividad de los agentes implicados en tan importantes procesos.

A día de hoy podemos afirmar que es cierto que la LS01 lleva en vigor quince años, con la consecuente estabilidad; pero no menos cierto es que, al margen de los efectos derivados de la crisis económica, no podemos decir que en estos quince años haya concurrido la debida seguridad y certeza sobre la normativa de pertinente aplicación.

Presupuesto lo anterior, abordaremos a renglón seguido las bases del proceso de institucionalización de la normativa autonómica, considerando las distintas fases en las que puede desglosarse la ordenación legislativa y sus claves, para, ulteriormente, entrar en el detalle de la normativa en vigor, esto es, sucesivamente, de los títulos II, III y IV de la LS95 y de la LS01.

Ocioso resulta añadir que, en lo que sigue y dado el carácter de este estudio, las cuestiones de fondo sólo son abordadas de una forma incidental.

2.2. Las fases de la ordenación legislativa
2.2.1. Las bases del proceso: los cuatro momentos de impulso normativo

La constitución de la Comunidad de Madrid, a semejanza de las restantes dieciséis Comunidades autónomas que, dentro del marco constitucional, coexisten en el territorio del Estado español, comportó, a tenor de lo dispuesto por el artículo 148.1.3ª de la Constitución (C.E., desde ahora) y por el artículo...

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