Regimen jurídico particular del paisaje urbano. Entre las determinaciones de adaptación al ambiente, las normas sectoriales y la regulación de la estética en el ámbito de la autonomía local
| Autor | Fernando García Rubio |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 499-526 |
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La convivencia en el seno de las poblaciones, tanto entre los seres humanos como de estos con su entorno, exige, dada la naturaleza del propio ser humano, una serie de reglas que establezcan una adecuada preservación de esta y del entorno inmediato en el que las poblaciones se asientan, y dentro de los asentamientos su impacto visual. Dicha concepción visual del entorno, con los matices que a continuación desarrollaremos, es lo que podemos considerar como el paisaje.
Así, son muchas las disciplinas que abordan el estudio del paisaje, tal y como especifica Blázquez Jiménez1 (biólogos, ecólogos, arquitectos, geógrafos, sociólogos, estudiosos del arte o los autodenominados paisajistas, que diseñan entornos ajardinados, e incluso operaciones urbanas , algo que da pie a que el término paisaje adquiera muchos matices), todos ellos con su validez mayor o menor, y siempre con campos de investigación propios: paisaje visual, paisaje geográfico, paisaje ecológico, paisaje cultural, etc. El carácter interdis-ciplinar de este concepto tiene sus ventajas, al quedar abierto a múltiples ideas, pero a su vez existe el reconocimiento de que este hecho puede crear ciertas interferencias en su análisis e interpretación, de modo que ciertas tipologías diferentes de paisaje pueden interpretarse de distinta manera según la disciplina que las trate.
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Igualmente el paisaje implica una percepción visual de un hecho físico, lo que da lugar a una combinación de elementos subjetivos (percepción) y objetivos (el hecho físico) que genera una mezcla a veces controvertida sobre qué paisajes proteger, o no.
Desde esta óptica, algunos autores consideran que el concepto de paisaje está integrado por tres elementos: el espacio físico, la referencia visual, y el factor estético. Y aluden a dos realidades distintas: por un lado, el ámbito físico natural, que reúne ciertas características singularmente protegidas por su fragilidad, rareza o belleza; y, por otro, el paisaje cultural, que puede predicarse de las áreas urbanas especialmente cualificadas por la presencia de un conjunto histórico-artístico.
En estos supuestos, el paisaje preexistente es considerado un bien jurídico que debe preservarse. En suma, la concepción subjetiva del paisaje nos conduce a su construcción conceptual como expresión estética sustentada por percepciones subjetivas y de armonía estética propias de cada tiempo y lugar que se apoyan en los más variados elementos materiales e inmateriales.
Este renovado enfoque del paisaje hace que sea objeto de preservación no solo a través de las políticas ambientales, sino también de las territoriales. Y no solo eso. Hace que la defensa del paisaje sea también una defensa de las percepciones y no solo de los bienes que lo integran.
En cualquier caso debe resaltarse que el paisaje, como noción, es un concepto antropocéntrico, pues presupone que alguien va a verlo o mirarlo, porque las personas van a transitar por allí para admirarlo. La protección ambiental en sí misma, el concepto de medio ambiente centrado en la naturaleza salvaje, queda al margen del paisaje, sobre todo cuando el paisaje existente no es digno de protección por sus características estéticas de paisaje.
Asumiendo ya una concepción jurídico-positiva, de forma previa y con carácter general debemos entender como paisaje, tal y como se recoge en el Convenio Europeo del Paisaje, celebrado en el Consejo de Europa y ratificado por España2, lo siguiente: "Por "paisaje" se entenderá cualquier parte del territorio tal como lo percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos", (como veremos, literalmente tomado del Convenio Europeo). Este concepto es asumido, como es lógico, por
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nuestros poderes públicos distinguiéndose normalmente a efectos de su regulación entre paisaje natural y monumental, no existiendo una regulación general estatal de paisaje urbano sobre la materia, por lo que las normas aplicables son de materias concurrentes sobre el propio paisaje, o de carácter autonómico y local.
En ese sentido y tal y como apunta Carballeira3 el paisaje es una preocupación reciente en el Derecho español. Históricamente la mayoría de las normas sectoriales que incidían sobre el territorio, la cultura y el medio natural albergaban medidas puntuales de carácter paisajístico. Sin embargo, esto no fue sino una pequeña pincelada jurídica que en algunos casos se reveló como contraproducente al impedir dotar de sustantividad propia a la materia. La toma de conciencia internacional sobre el paisaje junto con la reciente legislación paisajística autonómica que desde la última década se promulgó en nuestro país ayudó sobremanera a emancipar la disciplina, así como a diseñar un régimen jurídico autónomo que acoge la creación de estructuras organizativas, técnicas e instrumentos dirigidos específicamente a tutelarlo.
Pero debemos señalar una falta de regulación específica y general estatal del paisaje, que ha sido subsanada por algunas CCAA y así como define el art. 6.1 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana "paisaje es cualquier parte del territorio, tal y como es percibido por sus habitantes, cuyo carácter resulta de la interacción de factores naturales y humanos".
Como resalta la indicada Carballeira4, El paisaje es un elemento o paraje natural mitificado. De ese modo lo recoge la primera ley italiana que lo reguló, la Ley 1497/1939 (anterior a la Ley del Suelo de 1942), al definirlo como expresión de una belleza natural o artificial que se goza estéticamente, inseparable de los elementos que lo conforman5. Así pues, en esta primera etapa, el paisaje en tanto que belleza natural se concibe como parte del medio ambiente, como un recurso natural que exige una utilización racional y un deber de los poderes públicos de protegerlo, para lo cual se conecta al artículo 45 CE.
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Desde esta nueva óptica, podemos considerar que el concepto de paisaje está integrado por tres elementos: el espacio físico, la referencia visual y el factor estético. Y esta situación alude a dos realidades distintas: por un lado, el ámbito físico natural, que reúne ciertas características singularmente protegidas por su fragilidad, rareza o belleza; y, por otro, el paisaje cultural, que puede predicarse de las áreas urbanas especialmente cualificadas por la presencia de un conjunto histórico-artístico. En estos supuestos, el paisaje preexistente es considerado un bien jurídico que debe preservarse. En suma, la concepción subjetiva del paisaje nos conduce a su construcción conceptual como expresión estética sustentada por percepciones subjetivas y de armonía estética propias de cada tiempo y lugar que se apoyan en los más variados elementos materiales e inmateriales. Este renovado enfoque del paisaje hace que sea objeto de preservación no solo a través de las políticas ambientales sino también de las territoriales. Y no solo eso. Hace que la defensa del paisaje sea también una defensa de las percepciones y no solo de los bienes que lo integran.
Por eso, el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 (actual TRLSRU) ya incluyó dos categorías de paisaje a preservar, el natural y el urbano (art. 5.a), al tiempo que protege otros elementos consustanciales al paisaje como son el campo visual, la armonía o la perspectiva. Todo ello favoreció que se retomara el urbanismo como medio idóneo para la salvaguarda del paisaje.
Con anterioridad, tanto la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956, como tras la Ley de Reforma 19/1975, el Texto Refundido de 1976 (el principio de adaptación al ambiente del art. 73) y luego tras la nueva reforma operada por la Ley 8/1990, el Texto Refundido 1/1992 y la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, ya introducían prescripciones paisajísticas en la planificación, clasificación y estatuto del suelo o construcción, aunque no desde la transversalidad de la materia.
La planificación urbanística se convierte en este modelo jurídico en el principal instrumento de defensa del paisaje. El Tribunal Constitucional tampoco ha dudado en vincular la materia paisajística a la ordenación del territorio y el urbanismo. En la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, se señala que el régimen del suelo no urbanizable se incluye entre las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio y en el mismo han de integrarse "todos aquellos aspectos relativos a la distribución de los usos y actividades a que deba destinarse ese suelo y sus distintos tipos clasificados, estableciendo las limitaciones
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que en cada caso hayan de imponerse así como el señalamiento de las medidas y condiciones que sean precisas para la protección y defensa del paisaje, para evitar su degradación" (Fundamento Jurídico 28).
La Ley 6/1998 no se refundió con los restos del TRLSOU 1/1992, pero la nueva reforma de la Ley del Suelo 8/2007 incorporó una visión de la ciudad desde un punto de vista compacto y no expansionista, dando lugar al TRLS 2/2008.
Ahora bien, la visión por el modelo de poblaciones compactas por la que se optó tras la Ley 8/2007 frente a la expansión generalizada del modelo de la Ley 6/1998 propició un nuevo prisma de conservación y rehabilitación de los núcleos de población que cristaliza con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas.
Dicha norma fue refundida con el TR...
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