El régimen jurídico de la notificación administrativa electrónica en la Ley 39/2015

AutorSara Ramos Romero
Cargo del AutorDoctoranda en Derecho, Universidad de Alcalá
Páginas217-230

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I Análisis de contexto
  1. Planteamiento general, la reforma de la Administración Pública española de 2015

    El 26 de octubre de 2012, mediante Acuerdo de Consejo de Ministros, se crea la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), la cual se adscribe al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. El acuerdo de creación de la CORA le encomienda a ésta una revisión integral de la Administración Pública española:

    Con carácter general, elevar propuestas de normas y actuaciones destinadas a mejorar la eiciencia de la actividad administrativa en distintos planos: eliminación de duplicidades, refuerzo de los mecanismos de cooperación, simpliicación documental, revisión de la tipología y del marco normativo de la llamada Administración institucional y gestión de los servicios y medios comunes.1En junio de 2013, es aprobado el informe CORA, que, entre las medidas de carácter general, propone la elaboración de dos disposiciones normativas troncales del Derecho

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    Administrativo. Una, que regule el régimen jurídico de las Administraciones Públicas y otra, reguladora del procedimiento administrativo2.

    Las recomendaciones de la CORA en este extremo y, en esta misma línea, el Programa nacional de reformas de España para 2014 se materializaron el día 2 de octubre de 2015 con la publicación en el BOE de dos leyes, la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) y la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

    Tal y como da cuenta el preámbulo de la LPAC:

    Se propone una reforma del ordenamiento jurídico público articulada en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. Para ello se impulsan simultáneamente dos nuevas leyes que constituirán los pilares sobre los que se asentará el Derecho administrativo español: la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.3.

  2. La LPAC y el procedimiento administrativo electrónico

    La reforma normativa se integra con la Administración electrónica. En la LPAC, constituye una constante el impulso decidido a la Administración electrónica, en general, y al procedimiento administrativo electrónico, en particular. Todo ello bajo el prisma de la armonización y sistematización legislativa ante un escenario de dispersión normativa en la materia, en el cual el procedimiento administrativo tradicional se deinía en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la regulación del procedimiento administrativo electrónico se contenía en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos4.

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    Por ende, como pone de maniiesto el apartado III de la Exposición de motivos de la LPAC:

    (...) resulta clave contar con una nueva Ley que sistematice toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clariique e integre el contenido de las citadas Ley 30/1992, de 26 de noviembre y Ley 11/2007, de 22 de junio, y profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico.

    En el mismo sentido se pronuncia la Memoria del análisis de impacto normativo del anteproyecto de Ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas al indicar que se integran la Ley 30/1992 y la Ley 11/2007 «para dejar de tratar el uso de medios electrónicos como "un procedimiento especial" para convertirse en el normal y obligatorio funcionamiento de las Administraciones».

    Sin embargo, se advierte un «continuismo regulador»5que ha sido destacado por el Dictamen 275/2015 del Consejo de Estado al resaltar que:

    Resulta oportuno hacer notar que el contenido que presenta el anteproyecto es, en líneas generales y desde el punto de vista sustantivo, muy similar al de la vigente Ley 30/1992, en aquellos aspectos de ésta que han quedado incluidos en este proyecto normativo, o, en su caso, prácticamente idéntico al de la Ley 11/2007, en lo relativo al uso de medios electrónicos, incorporando además, numerosas previsiones actualmente contenidas en las correspondientes normas reglamentarias de desarrollo.

    Por otra parte, la referida Memoria de impacto normativo da cuenta de la mencionada integración de la reforma administrativa con la e-Administración en los siguientes términos:

    Esta reforma supone la consecución de una Administración con cero papel e interconectada mediante el uso generalizado de medios electrónicos por parte de las Administraciones Públicas. El uso de medios electrónicos deja de ser algo excepcional o adicional para formar parte del normal funcionamiento de las Administraciones pues la gestión electrónica de todos los procedimientos se convierte en obligatoria.

    Así, el procedimiento electrónico no puede ser considerado como una forma especial de tramitación, sino una forma habitual de actuación de la Administración. Como señala Martín Delgado (2016) «la tramitación electrónica no será una forma especial de gestión del procedimiento administrativo, sino simplemente la forma de sustanciarlo (...). En concreto, puede airmarse que el medio natural de expresión de la voluntad administrativa será el electrónico».

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    Si bien estas airmaciones tienen que ser matizadas en cuanto a la relación de las personas con la Administración en base al artículo 14 de la LPAC. Tal y como da cuenta el nombre del precepto, «derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas», se prevé no sólo la obligación de relacionarse por medios electrónicos para determinados sujetos, sino también el derecho que asiste a la persona física de elegir en todo momento si se comunica con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no.

    De este modo, el art. 14.1 reconoce el derecho de las personas físicas a optar por relacionarse de forma tradicional o de forma electrónica con la Administración. Por su parte, el art. 14.2 recoge el universo de sujetos obligados ex lege a la relación electrónica6y el art. 14.3 prevé la ampliación de ese universo de obligados vía reglamentaria, para determinados procedimientos y para determinadas personas físicas que, por razón de su capacidad econó-mica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

    La previsión del deber de relacionarse a través de medios electrónicos, como airma Martín Rebollo (2015):

    Incide, sin duda, en la generalización de la llamada Administración electrónica y es, probablemente, una tendencia imparable. Pero eso no signiica que no existan problemas de todo tipo, entre ellos técnicos, derivados de la falta de homologación en la actividad electrónica de las distintas Administraciones, la diicultad de acceso todavía en muchos ámbitos del territorio y la existencia de una generación pre-internet en plena actividad profesional.

II La notificación administrativa, concepto y naturaleza jurídica

Notiicar, etimológicamente, del latín7, signiica hacer conocer o dar a conocer. En este campo, dar noticia de un acto o resolución administrativa.

La notiicación es una comunicación de carácter particular mediante la cual se pone en conocimiento de la persona el contenido de un acto o resolución administrativa que le

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afecta. Se trata de una obligación formal cuya práctica, reglada, tiene que seguir una serie de condiciones y garantías impuestas para que se suponga (se presuma) que el acto notiicado llegue a conocimiento del interesado, no siendo necesario constatar un conocimiento efectivo en cuanto al fondo.

De esta manera, la notiicación administrativa se vincula al derecho a la tutela judicial efectiva. Es preciso comunicar el sentido y el contenido del acto a sus destinatarios, para que estos puedan actuar en consecuencia; ya sea a través de una determinada estrategia de defensa de intereses y derechos legítimos derivada del carácter contradictorio del procedimiento (por ejemplo, el plantear un recurso) o ya sea mediante la abstención en la actuación del interesado.

Teniendo presente la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (STC 155/1989, de 5 de octubre, FJ 2; STC 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3; STC 221/2003, de 15 de diciembre FJ 4; STC 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2) los actos de notiicación cumplen la función de dar noticia del acto o resolución a sus destinatarios «al objeto de que estos puedan adoptar la conducta procesal que consideren conveniente a la defensa de sus derechos e intereses y, por ello, constituyen elemento fundamental del núcleo de la tutela judicial efectiva», (STC 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3).

De otro lado, la notiicación, al amparo del principio de eicacia, es una actuación principal y un aspecto sustancial del procedimiento administrativo que garantiza la eicacia del acto. En este sentido, «como requisito para que un acto surta los efectos que se le presumen, las notiicaciones no sólo no pueden suponer una paralización de la actuación administrativa sino que, además, han de contribuir a la eicacia de la misma», (Martín Delgado, 2009, p. 51).

Así, se condiciona la eicacia de los actos administrativos a su notiicación. Aunque existe debate doctrinal y algún sector minoritario no lo aprueba, la notiicación no es un acto administrativo; por tanto, tal y como se ha relejado, la notiicación afecta a la eicacia del acto comunicado, pero no a su validez.

  1. Análisis general de la notificación administrativa en la LPAC

    Como se ha puesto de maniiesto en el apartado...

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