El régimen jurídico de la educación en la Comunidad de Madrid
| Autor | Del Pino Carazo, Ana |
| Páginas | 101-139 |
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El régimen jurídico de la educación viene marcado por la configuración de la educación como un derecho fundamental reconocido en el artículo 27 de la Constitución (en lo sucesivo CE) y la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El citado precepto constitucional, como otros muchos, fue fruto de un consenso en el que se consiguió un equilibrio entre la concepción de la educación como un derecho de carácter prestacional y la concepción de la educación como una libertad. Tal equilibrado binomio se manifiesta a lo largo de sus distintos apartados y se anuncia en su apartado primero al establecer que "Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza." La dimensión prestacional del derecho se concreta en otros apartados del precepto constitucional al proclamar la enseñanza básica como obligatoria y gratuita (apartado 4) y la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes (apartado 5) o de ayudar a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca (apartado 9). Por el contrario, la faceta de la educación como derecho de libertad se expresa, fundamentalmente, en el reconocimiento del derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus convicciones (apartado 3) y la libertad de creación de centros docentes (apartado 6).
Sin embargo, el consenso constitucional alcanzado en torno al artículo 27 pareció esfumarse una vez aprobado el texto constitucional, por cuanto que en desarrollo del mismo se han dictado sucesivas leyes orgánicas cuya suerte aparece vinculada a la del Gobierno que las propugnó. Desde la inicial regulación postconstitucional constituida por la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, de Estatuto de Centros Escolares, se han sucedido las Leyes Orgánicas 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, y la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE), reformada sustantivamente por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, de Mejora de la Calidad Educativa (en lo sucesivo LOMCE) 1. Por su parte, la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del
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Derecho a la Educación (LODE) también ha sido objeto de múltiples y profundas reformas en los años 1990, 1995, 1999, 2002, 2004, 2006 y 2013.
Es cierto que la legislación, en términos generales, es la plasmación de las políticas públicas del signo político imperante en cada momento, pero el ámbito educativo no puede quedar al vaivén de los cambios de Gobierno, pues nos encontramos ante un sector que constituye uno de los pilares básicos de las sociedades avanzadas y prósperas y, por tal motivo, se encuentra necesitado de consenso y estabilidad. No es casualidad que los sistemas educativos de mejor calidad posean regulaciones jurídicas dotadas de un alto grado de consenso y permanencia en el tiempo.
Por otra parte, su condición de materia nuclear hace preciso que se garantice una homogeneidad mínima en el sistema educativo, sin perjuicio de que cada territorio lo singularice para adaptarlo a sus peculiaridades. Es por ello que el artículo 149.1.30.ª CE atribuye en exclusiva al Estado la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución. Por su parte, la Comunidad de Madrid ha asumido en el artículo 29 de su Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, la competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades estatales sobre la materia.
Nos hallamos, por tanto, ante una materia de legislación compartida en la que corresponde al Estado fijar las bases y a las Comunidades Autónoma su desarrollo, siendo el respectivo campo de cada uno de ellos el que ha fijado el Tribunal Constitucional de manera constante, de modo que como recuerda en su Sentencia 271/2015, de 17 de diciembre, con cita de las SSTC 210/2014, de 18 de diciembre, y 50/1999, de 6 de abril, "el Estado, al establecer el común denominador normativo que encierran las bases, y a partir del cual cada Comunidad Autónoma con competencias de desarrollo legislativo puede regular la materia con arreglo a sus peculiaridades e intereses […], no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo". Tales políticas propias deben ser posibles, estableciendo las Comunidades Autónomas "los ordenamientos complementarios que satisfagan sus peculiares intereses" (STC 147/1991, de 4 de julio)", por lo que "El aseguramiento del mínimo común normativo en cada materia requiere del dictado de disposiciones reguladoras que pueden tener distinto alcance, teniendo todas en común la exigencia de dejar margen suficiente para el ejercicio de sus competencias por parte de las Comunidades Autónomas. Como recuerda la STC 206/1997, de 27 de noviembre, FJ 7, siguiendo en este punto a la STC 86/1989, de 11 de mayo, FJ 2, para determinar qué aspectos de una materia son básicos, y cuáles son propios de una legislación de desarrollo, es necesaria la ponderación de diversos elementos como pueden ser la naturaleza
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de la materia o la mayor o menor necesidad de una regulación uniforme de sus diversas face-tas en todo el territorio nacional."
El sistema educativo español se articula en diversas etapas y ciclos, que se ordenan de modo general en la LOE conforme a este esquema:
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De acuerdo con la ordenación de las enseñanzas contenida en la LOE, la Educación Infantil (arts. 12 a 15) comprende desde los cero a los seis años y se articula en dos ciclos: el primero hasta los tres años y el segundo de tres a seis años. Se trata de una etapa que se configura como voluntaria y es de carácter gratuito en su segundo ciclo.
De acuerdo con la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el primero fija las enseñanzas mínimas para cada una de las etapas y las Comunidades Autónomas complementan y desarrollan dichas enseñanzas. Así, es el Real Decreto 1630/2006, de 29 de diciembre, el que establece las enseñanzas mínimas del segundo ciclo de Educación Infantil, que han
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sido objeto de desarrollo en la Comunidad de Madrid, por el Decreto 17/2008, de 6 de marzo, que fija los contenidos educativos del primer ciclo y el currículo del segundo ciclo.
Las enseñanzas del segundo ciclo se articulan en torno a tres áreas básicas: 1) conocimiento de sí mismo y autonomía personal, 2) conocimiento del entorno, y 3) lenguaje: comunicación y representación. En el último curso se impulsan las enseñanzas de las áreas 2) y 3), dedicándoles el doble de horas semanales que al área 1).
La normativa estatal establece la obligación de fomentar una primera aproximación a la lengua extranjera, especialmente en el último curso y en esta línea la Comunidad de Madrid, en una apuesta por la enseñanza de los idiomas desde edades tempranas, ha incorporado un mínimo de una hora y media semanal dedicada a la enseñanza de la lengua extranjera en los tres cursos del segundo ciclo.
La evaluación de esta etapa, que se regula en la Orden 680/2009, de 19 de febrero, por la que se regula la evaluación en la Educación Infantil y los documentos de aplicación, consiste en la valoración continua del proceso madurativo del niño. Es una evaluación global, continua y formativa, y se basa en la observación directa y sistemática del alumno.
La Educación Primaria (contemplada en los arts. 16 a 21 de la LOE) comprende seis cursos académicos, que ordinariamente se cursan entre los seis y los doce años.
Uno de los ejes básicos de la reforma operada por la LOMCE descansa en una nueva configuración del currículo de la Educación Primaria, la Educación Secundaria Obligatoria y el Bachillerato, de forma tal que las asignaturas se dividen en tres bloques: asignaturas troncales, específicas y de libre configuración.
Las asignaturas troncales...
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