El Régimen jurídico de la contratación
| Autor | Martín De Hijas Merino, Mónica |
| Páginas | 421-456 |
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La propia génesis y finalidad del régimen jurídico de la contratación del sector público nos permiten calificar este como dinámico y exhaustivo, aunque disperso.
El dinamismo está marcado por las constantes adaptaciones, no sólo a los cambios que pueden afectar con la misma intensidad a cualquier otro sector del ordenamiento jurídico, sino también, a pesar de la marcada vertiente nacional del régimen de la contratación, a los procedentes de la Unión Europea a través fundamentalmente de sus directivas, reglamentos y pronunciamientos judiciales, Como destacan Moreno Molina y Pleite Guadamillas 1 pocos ámbitos como el de la contratación pública ejemplifican la legislación «motorizada» en términos de Carl Schmidtt. Ya, García de Enterría 2, cuando todavía no se habían producido en la legislación sobre contratación del sector público muchos de los cambios que vamos a ver, la citaba como muestra de la inundación legislativa que la sociedad contemporánea se ve forzada a soportar.
Consecuencia en parte de dicho impulso de la Unión Europea y la minuciosidad y casuística que ha de comprender la regulación de una materia como la contratación, es la exhaustividad con la que se trata esta cuestión en la normativa vigente y un claro ejemplo de ello es que, al tener carácter de legislación básica la mayor parte de la normativa estatal sobre esta materia, a las Comunidades Autónomas les queda un escaso margen de actuación a la hora de legislar sobre dicha cuestión, de hecho la mayoría de ellas, con excepción de la Ley foral 6/2006,de 9 de junio de contratos públicos de Navarra y la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Público de Aragón, no tiene una Ley propia dedicada a regular con carácter general la contratación pública. Ante esta circunstancia, la mayoría ha optado por desarrollar la legislación básica por vía reglamentaria y tangencialmente a través de distintas Leyes sobre cuestiones que pueden afectar en parte a la contratación. Como veremos después al analizar su régimen jurídico, en la Comunidad de Madrid existen varios ejemplos de ello.
Esta última apreciación nos conduce a la tercera nota característica, a la que nos referíamos al principio, como es la dispersión, provocada en unas ocasiones por la necesidad de adaptar la normativa estatal a la de la Unión Europea, muchas veces precipitada por las sentencias condenatorias de su Tribunal de Justicia, dando lugar a su modificación mediante distintas leyes de medidas y en otras ocasiones al verse afectada por leyes sobre cuestiones concretas como las dictadas en materia de igualdad, Administración electrónica o transparencia. Ejemplo claro
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de esta nota característica son los textos refundidos que se han ido aprobando sobre las distintas leyes de contratos.
Las fuentes de este sector del ordenamiento jurídico son fundamentalmente las Leyes, tanto estatales como autonómicas, Reglamentos de desarrollo, las Directivas, Reglamentos y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuya doctrina se ha ido incorporando sucesivamente a la Directivas sobre esta materia. Por otro lado, pese a no tener carácter vinculante, no podemos olvidar las recomendaciones, instrucciones e informes de la Junta Consultiva de contratación Administrativa del Estado y de las de las respectivas Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias, que en la práctica sirven de base a la Administración para interpretar no sólo la normativa vigente y jurisprudencia tanto nacional como internacional, sino también las dudas concretas sobre las cláusulas de los contratos y así se reconoce en el artículo 2.4.c) del Real Decreto 30/1991, de 18 de enero, por el que se establece el régimen orgánico y funcional de la Junta Consultiva de Contratación del Estado al establecer que está facultada para "exponer a los órganos de contratación las recomendaciones e instrucciones que considere pertinentes en función de la competencia que le está atribuida". Las mismas, de acuerdo con su propia naturaleza, tienen carácter no vinculante para los órganos de contratación. Sin perjuicio de ello, se aprueban con el ánimo de que, en beneficio de todos, sirva de guía para una aplicación uniforme por parte de todos los órganos de contratación de los aspectos en ella incluidos.
Según el artículo 149.1.18 el Estado tiene competencia exclusiva sobre la legislación básica de contratos. Dicha legislación se recoge fundamentalmente en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, cuyos artículos, con excepción de los que se relacionan en su disposición final segunda , constituyen legislación básica siendo en consecuencia, de aplicación general a todas las Administraciones Públicas y organismos y entidades dependientes de ellas.
En relación con esta cuestión conviene recordar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el conflicto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas respecto a la presente materia. Dicha doctrina se recoge, entre otras, en la reciente STC 237/2015, de 19 de noviembre, por la que se declaran inconstitucionales y nulos una serie de preceptos e incisos de la Ley
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3/2011, de 24 de febrero de medidas en materia de contratos del sector público de Aragón, "A este respecto, debe comenzarse recordando, como ya hiciéramos en la STC 56/2014, de 10 de abril, FJ 3 a), que «el artículo 149.1.18 CE atribuye al Estado, entre otras, la competencia exclusiva para dictar ‘la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas’. En términos de la STC 141/1993, de 22 de abril, FJ 5, ‘la normativa básica en materia de contratación administrativa tiene principalmente por objeto, aparte de otros fines de interés general, proporcionar las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica que aseguren a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las Administraciones públicas’ (en el mismo sentido, SSTC 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 6, y 162/2009, de 29 de junio, FJ 4)».
Añadíamos entonces que «en el marco de lo dispuesto por el artículo 149.1.18 CE, las Comunidades Autónomas han podido asumir la competencia de desarrollo legislativo de la legislación básica estatal en materia de contratos administrativos.» Y debemos especificar ahora que la Comunidad Autónoma de Aragón ha ejercido esa posibilidad al asumir en su Estatuto de Autonomía reformado por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, la competencia genérica de «desarrollo de las bases del Estado previstas en el artículo 149.1.18 de la Constitución para las Administraciones Públicas aragonesas, incluidas las Entidades Locales» y específica sobre «régimen jurídico, procedimiento, contratación y responsabilidad de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma» (art. 75.11 y 12), títulos ambos que el propio texto estatutario caracteriza como «competencias compartidas».
Por último, en la reciente STC 84/2015, de 30 de abril, hemos reafirmado esta misma línea doctrinal, al afirmar que los «dos elementos, subjetivo -quién contrata- y objetivo -lo que se contrata-, sirven para determinar qué reglas del texto refundido de la Ley de contratos del sector público resultan de aplicación al contrato de gestión de servicio público, es decir, tanto las que regulan los actos de preparación y adjudicación, como las que disciplinan los derechos y deberes de las partes en el mismo. Las primeras garantizan, tal y como señala el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 3/2011, que la contratación se ajusta a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos, y aseguran, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa. En definitiva, estas reglas pueden considerarse materialmente básicas, pues constituyen el mínimo común uniforme que permite garantizar, de un lado, la igualdad de los licitadores y su tratamiento común ante las Administraciones [SSTC 141/1993, de 22 de abril, FFJJ 5 y 6 b); 56/2014, de 10 de abril, FJ 3] y, de otro, la eficiente utilización de los fondos públicos.» [FJ 5 a)].
Por lo tanto, el régimen jurídico de la Comunidad de Madrid sobre contratación del sector Público está integrado, por las razones que hemos expuesto al inicio...
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