El régimen jurídico administrativo de los servicios sociales en andalucía: principales aportaciones de la nueva ley 9/2016, de 27 de diciembre

AutorPilar Castro López
Páginas249-295

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María del Pilar Castro López

Doctora en Derecho

Profesora de Derecho Administrativo

Universidad de Málaga

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. DIFICULTADES PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UN CONCEPTO DE SERVICIOS SOCIALES. 1. El problema terminológico en el análisis de los servicios sociales. A. La diversidad terminológica en el Derecho positivo. B. Inexistencia de consenso doctrinal sobre un referente conceptual básico en el sector. III. EL CONCEPTO DE SERVICIOS SOCIALES. 1. La noción de servicios sociales en la Constitución de 1978. 2. La concepción estricta de los servicios sociales: su distinción de otros sistemas de protección social. 3. Objeto, finalidad y contenido de los servicios sociales. 4. Servicios sociales y servicio público. IV. LAS ATRIBUCIONES COMPETENCIALES EN MATERIA DE SERVICIOS SOCIALES. 1. La distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas. A. Seguridad Social Vs. Asistencia social. B. La competencia estatal del artículo 149.1.1 de la Constitución. 2. Las competencias de los Entes locales. A. La situación bajo la vigencia de la redacción inicial de la Ley de Bases de Régimen Local. B. La incidencia de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local de 2013. V. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA LEY DE SERVICIOS SOCIALES DE ANDALUCÍA DE 1988. VI. PRINCIPALES NOVEDADES EN EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS SERVICIOS SOCIALES INTRODUCIDAS POR LA LEY DE SERVICIOS SOCIALES DE ANDALUCÍA DE 2016.

Introduccion

En nuestro país, y, en general, en toda Europa, existe un consenso generalizado sobre la obligación del Estado, en cuanto Estado social, de intervenir positivamente sobre el orden socioeconómico, atendiendo ciertas necesidades de la

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población, en una línea de superación progresiva de las desigualdades presentes en nuestra sociedad. Se trata, a nuestra juicio, de un consenso que trasciende los posicionamientos ideológicos –sin negar las diferencias que median entre ellos– y que se ha hecho aún más fuerte en el nuevo escenario social surgido de la crisis, caracterizado por un notable aumento de la desigualdad, la pobreza y la exclusión social.

Precisamente, la satisfacción de ciertas necesidades sociales con el fin de garantizar a todas las personas una digna calidad de vida son objetivos básicos, aunque como veremos, no los únicos, de los denominados servicios sociales, concepto relativamente novedoso, surgido en los Estados sociales y democráticos de Derecho occidentales, si bien muchas de las actuaciones que se llevan a cabo en el ámbito de los mismos cuentan con una sólida tradición histórica.

La Constitución de 1978 (en adelante, CE), con su configuración del Estado español como Estado social y democrático de Derecho y su marcado carácter social, ha constituido la base para la construcción de los sistemas de servicios sociales en nuestro país, los cuales fueron estableciéndose mediante la aprobación por parte de todas las Comunidades Autónomas de sus primeras Leyes de Servicios Sociales, en el periodo comprendido entre 1982-1992.

Las Leyes autonómicas de servicios sociales de primera generación, grupo al que pertenece la Ley 2/1988, de 4 de abril (en adelante, LSSA 1988), presentan un contenido y estructura muy similar y unos principios básicamente coincidentes. En todas ellas se definen los servicios sociales como un sistema público o de responsabilidad pública, aunque se reconoce la iniciativa privada y social en este ámbito, proclamando formalmente el derecho a los servicios sociales. Sin embargo, pese a esa proclamación formal, lo cierto es que estas Leyes no garantizaban auténticos derechos subjetivos a las prestaciones incluidas en los sistemas de servicios sociales, ya que en su articulado no se preveían los mecanismos jurídicos y los recursos económicos precisos para hacerlos efectivos.

Con el transcurso de los años las deficiencias de las regulaciones autonómicas iniciales fueron puestas de relieve desde muy diversos ámbitos (académico, profesionales de los servicios sociales, asociaciones de usuarios, organizaciones del tercer sector, etc.), reclamándose un fortalecimiento de los sistemas de servicios sociales. Ello ha cristalizado en una renovación del marco regulador, con la aprobación a partir del año 2006 de nuevas Leyes autonómicas sobre servicios sociales, a las que se ha dado en denominar de segunda generación, una de cuyas señas de identidad es, como veremos, la configuración, al fin, de los servicios sociales como un derecho subjetivo de la ciudadanía.

La Comunidad Autónoma de Andalucía, territorio tradicionalmente atrasado con un paro estructural asfixiante, un nivel de renta muy por debajo de la media nacional e índices de pobreza muy por encima de la misma, y en el que los embates de la crisis están siendo especialmente duros, ha sido la última en sumarse a esta tendencia con la reciente promulgación de la Ley 9/2016, de 27

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de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía (en adelante, LSSA), que viene a derogar a la anterior Ley de 1988.

El presente trabajo tiene como objeto analizar, desde un punto de vista jurídico-administrativo 1, el régimen de los servicios sociales en nuestra Comunidad Autónoma, con especial atención a las novedades que en este sector de la actividad administrativa incorpora la nueva Ley andaluza de Servicios Sociales, situándola en el conjunto de las Leyes autonómicas homónimas aprobadas en los últimos años. Para ello hemos estimado necesario llevar a cabo previamente una labor de delimitación conceptual, al objeto de precisar a qué nos referimos cuando hablamos de servicios sociales, así como un examen del vigente marco competencial del sector. Por último, advertir que nuestro trabajo se centrará únicamente en las Leyes autonómicas generales de Servicios Sociales, dejando al margen las diversas Leyes y normas sociales sectoriales, estatales y autonómicas, que abundan en nuestro ordenamiento.

Dificultades para el establecimiento de un concepto de servicios sociales

Un análisis del régimen jurídico de los servicios sociales debe tener como punto de partida inexcusable la definición de dicho concepto, tarea no exenta de complejidad y que exige de algunas precisiones previas para acotar el objeto de estudio.

Dado que las situaciones de necesidad acompañan a la humanidad desde el inicio de los tiempos, la protección a las personas que se encuentran en estas situaciones resulta asimismo una constante a lo largo de la Historia. En occidente, en general, y en nuestro país, en particular, la atención y protección a los necesitados ha sido históricamente asumida por diferentes instituciones (Iglesia, Estado, organizaciones y asociaciones privadas) y ha adoptado formas muy diversas: caridad, beneficencia (pública y privada), Seguridad Social, asistencia social pública, no siendo sino hasta fechas bien recientes cuando comience a utilizarse el término servicios sociales para referirse a formas organizadas de satisfacción de necesidades sociales. Sin desconocer la importancia que esa evolución histórica reviste para una adecuada comprensión del concepto de servicios sociales, pres-

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cindiremos aquí de su exposición detallada, aun cuando, en ocasiones debamos remitirnos a algunos de estos antecedentes históricos para caracterizar, por contraste con los mismos, la noción que nos ocupa 2.

Del mismo modo, ha de tenerse en cuenta que las necesidades sociales y el concepto de calidad de vida han ido evolucionando y transformándose en función de los cambios políticos, económicos y sociales y seguirán haciéndolo en el futuro. Prueba de ello es que mientras formas históricas de protección social como la caridad o la beneficencia atendían únicamente a las necesidades más básicas del individuo, la vigente legislación en materia de servicios sociales marca unos objetivos mucho más ambiciosos en cuanto al tipo de necesidades que éstos deben contribuir a satisfacer. Es este un dato fundamental que nos obliga a contextualizar el concepto de servicios sociales en el vigente ordenamiento jurídico, como marco en el que necesariamente habremos de basarnos para conocer qué se entiende como servicios sociales.

A las anteriores consideraciones ha de sumarse la confusión terminológica reinante en esta materia, en la que términos como asistencia social, acción social, servicios sociales, bienestar social, asuntos sociales… y otros similares vienen siendo utilizados en nuestro país para referirse a fenómenos muy próximos, cuando no idénticos, sin que se registre un acuerdo ni sobre el significado de cada una de estas nociones ni sobre las relaciones que median entre ellas. La importancia de esta cuestión justifica que iniciemos nuestro análisis ocupándonos de la misma.

1. El problema terminológico en el análisis de los servicios sociales

Una de las principales dificultades a las que se enfrenta cualquier intento de definición de los servicios sociales es la existencia en este ámbito de lo que Beltrán Aguirre califica muy gráficamente como “galimatías...

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